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篇1

關鍵詞 集體土地;房屋拆遷;補償

中圖分類號 F301.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019

近些年來,隨著我國市場經(jīng)濟建設和城市化建設進程的加快,城市的外延也在不斷擴張,各地在“城中村”改造、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設中不可避免地要涉及集體土地房屋拆遷問題。由于這種房屋拆遷一方面是發(fā)生在集體土地上因而不同于傳統(tǒng)意義上的城市房屋拆遷,另一方面由于這種拆遷帶有“區(qū)域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基礎設施建設中發(fā)生的那些“線性的”、“局部的”房屋拆遷。為了規(guī)范集體土地房屋拆遷行為,保護被拆遷人的合法權益,全國許多城市都出臺了雖名稱不一但目的相同的關于集體土地房屋拆遷的地方法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件。從法理上看,盡管各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一,但是在建設法治政府和保障老百姓合法權益等方面應當是完全一致的,因此集體土地房屋拆遷法律制度也應當遵循相同原則。依此思路,我們收集并分析了我國部分城市的地方法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件,以期發(fā)現(xiàn)我國集體土地房屋拆遷法律制度中可能存在的問題,進而為推動該制度科學化進言獻策。

1 集體土地房屋拆遷法律制度的現(xiàn)狀分析

本課題共收集了國內(nèi)17個城市有關集體土地房屋拆遷的立法文件,其中直轄市2個,具體為北京市政府2003年的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、上海市政府2002年的《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規(guī)定》;省會城市12個,具體為南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》、浙江省九屆人大常委會第五次會議1998年批準的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》、武漢市政府2003年的《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城區(qū)集體土地房屋拆遷補償安置管理辦法》、南寧市政府2008年的《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補償安置辦法》、銀川市政府1999年的《銀川市城鄉(xiāng)結合部集體土地征用房屋拆遷管理規(guī)定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府關于印發(fā)太原市城中村改造管理試行辦法的通知》、合肥市瑤海工業(yè)園區(qū)2008年的《合肥市瑤海工業(yè)園區(qū)征用集體土地房屋拆遷補償安置實施細則》、貴陽市政府辦2006年的《貴陽市人民政府關于金陽新區(qū)征地拆遷和安置扶助被征地農(nóng)民的暫行規(guī)定》、福州市委市政府2009年的《福州市農(nóng)村集體土地房屋拆遷補償安置規(guī)定(試行)》、廣州市國土建設局2007年的《廣州市集體土地房屋拆遷補償標準規(guī)定》、沈陽市房產(chǎn)局1999年的《沈陽市城市中心區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》;國務院批準的較大市3個,具體為青島市政府2002年的《青島市征用集體土地房屋拆遷補償暫行規(guī)定》、無錫市政府2005年的《無錫市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》、浙江省第十屆人大常委會第二十五次會議2006年批準的《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》?；厩闆r概括如下:

王太高等:城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷制度研究中國人口•資源與環(huán)境 2010年 第5期第一,在全部樣本中,地方法規(guī)2個,地方規(guī)章7個,其他規(guī)范性文件8個;并且有5個城市并未就集體土地房屋拆遷行為進行立法,而只是對補償安置標準作出具體規(guī)定。在我國立法工作已經(jīng)來駛入“快車道”的今天,這種狀況至少說明了兩個方面的問題:一是長期以來我國公民的個人財產(chǎn)權益不被重視,尤其是當發(fā)展地方經(jīng)濟和加快城市建設同保護公民財產(chǎn)權益發(fā)生沖突時,后者往往自然地被認為要服從前者。二是在處理農(nóng)村問題與城市問題過程中仍然存在著“厚此薄彼”作法,即對于城市房屋拆遷工作高度重視,而同樣是房屋拆遷,若發(fā)生在農(nóng)村或農(nóng)民身上,則顯得“漫不經(jīng)心”。

第二,就立法的內(nèi)容和適用范圍來看,各地也不相同。有的地方對集體土地房屋拆遷作出統(tǒng)一規(guī)定,如北京、上海等地立法不僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地房屋拆遷補償,而且適用于其他地區(qū)因國家建設征收集體土地引發(fā)的房屋拆遷,甚至“因農(nóng)村建設占用集體土地拆遷房屋”的,也同樣適用;多數(shù)地方則是對城市規(guī)劃區(qū)甚至是開發(fā)區(qū)的集體土地房屋拆遷制定專門規(guī)范,如杭州、寧波、南京、合肥、貴陽等;有的地方如福州、廣州、沈陽、廈門等地僅僅對征地拆遷后的補償安置作出明確規(guī)定,并不涉及征地、拆遷等問題。由于征地拆遷既涉及到對集體所有土地的征收,也涉及到對農(nóng)民自有房屋的征收和拆遷,因而既有征收集體土地、城市房屋拆遷的共性,也有區(qū)別于兩者的特點,特別是考慮到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷給農(nóng)民帶來的實際影響,如耕地的全部或絕大部分喪失、農(nóng)民身份乃至生活方式的改變等,因而對這種征地拆遷進行單獨立法有其積極意義。至于北京、上海之所以“籠統(tǒng)”地立法,應該與其“直轄市的身份”有關。需要說明的是,補償標準、安置方式帶有很強的政策性,并且應當隨著經(jīng)濟社會情況的發(fā)展變化及時進行修改和調(diào)整,但是由于其往往征地拆遷矛盾最為集中、也是老百姓最為關注的的問題,因而各地通常也都是政府而不是政府職能部門來制定補償安置辦法。值得注意的是,南京、福州等采取政府職能部門制定、再由市政府批轉(zhuǎn)的方式,既保證了補償標準、安置辦法的能夠及時調(diào)整,也不失權威性。當然,福州由市委、市政府聯(lián)合批轉(zhuǎn)的作法,雖然體現(xiàn)對地方黨委對征地房屋拆遷補償安置工作的重視,但也有黨政不分之嫌。

第三,就補償方式而言,除貨幣補償外,各地基本上都規(guī)定了“實物補償”。而“實物補償”又有“統(tǒng)拆統(tǒng)建”、“劃地自建”、“產(chǎn)權調(diào)換”、“遷建”、“房屋安置”等多種形式。從社會主義新農(nóng)村建設和加快我國城市化建設進程的角度看,“統(tǒng)拆統(tǒng)建”相對于劃地由農(nóng)民自建具有明顯優(yōu)勢,其弊端則在于如何幫助和解決那些經(jīng)濟困難家庭的資金困難;從實踐來看,“遷建”存在自建和統(tǒng)建兩種可能,基于前述理由及立法應當明確、避免歧義之考慮,“遷建”作為安置補償?shù)姆绞讲⒉豢扇?相對于“房屋安置”而言,“產(chǎn)權調(diào)換”的內(nèi)涵更明確,不致產(chǎn)生歧義。

第四,長期以來,由于我國立法存在征收、征用兩個概念誤用的問題,因而各地的立法也不免帶有這種痕跡。例如北京、杭州等地的立法在涉及集體土地房屋拆遷中的征收時所使用的概念則為“征用”。但是隨著2004年憲法修正案的通過,地方立法一般都能區(qū)分并正確使用“征收”這一概念了。不過昆明市2009年制發(fā)的規(guī)范性文件仍然使用的“征用”概念,這說明在我國地方立法的過程中,還需要進一步加強對國家立法政策及上位法的學習和研讀,以進一步減少直至避免地方立法可能出現(xiàn)與上位法不一致或沖突情形的發(fā)生。

2 集體土地房屋拆遷的前提:集體土地所有權是否征收無論是“城中村”改造還是開發(fā)區(qū)建設,集體土地房屋拆遷實際上涉及到兩個標的物所有權的變化:一是房屋所有權的變化即私人所有房屋的征收,二是集體土地所有權轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡嗉崔r(nóng)村集體土地的征收。從各地立法來看,對于這兩種征收的處理大致為兩種模式三種情形:一種模式是征收房屋必征收土地,具體又分兩種情形。一是土地征收是房屋征收的前提,這種情形下的集體土地房屋拆遷并不涉及征收土地的補償;二是土地征收與房屋征收同步完成,即征收集體土地上私人所有房屋的同時,也征收集體所有的土地。在這種情形下,對集體土地房屋拆遷補償?shù)耐瑫r還要對被征收土地予以補償。第二種模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆遷前后房屋所依附的土地皆為“集體性質(zhì)”,因而這里的拆遷補償只涉及私人所有房屋征收而不涉及集體土地,自然也就不存在對土地的征收補償了。

從某種意義來看,兩種模式并無優(yōu)劣之分,但是從提高立法的科學性和加強土塊資源管理和控制的角度看,前一種模式不僅有助于凸顯集體土地房屋與城市房屋拆遷的差別,而且也符合財產(chǎn)權保護法理和國家對土地資源的合理規(guī)劃和嚴格管理:首先,從集體土地房屋拆遷的直接目的來看,是為了獲得土地使用權。因此這里不僅涉及房屋所有權、土地使用權的征收補償,而且還涉及到集體土地所有權的征收補償。而后一種模式顯然只涉及土地使用權和房屋所有權的征收補償,這樣一來不僅集體土地所有者的權益悄然流失,而且征地房屋拆遷與城市房屋拆遷制度的差別也被抹殺了,相應地單獨進行這種立法的必要性也就不存在了;其次,從各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷人通常都是用地單位,而《土地管理法》明確規(guī)定,建設用地只能使用國有土地,這樣在后一種模式下,拆遷人即用地單位實際上就成了集體土地、及房屋的征收人,這顯然不符合財產(chǎn)權保護法理。最后,由于前一種模式實行 “拆遷必征地”,因而既體現(xiàn)了財產(chǎn)權保護法理,也符合國家的土地政策,并有助于控制實踐中亂占土地、以及其他規(guī)避土地管理法嚴格控制土地征收權的行為。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),不少地方往往就是利用后一種模式即只拆遷不征地來規(guī)避國家的征地制度及對用地指標的嚴格限制。

3 集體土地房屋拆遷許可

由于征收并不等同于拆遷,因此在征收的基礎上,還通過拆遷許可制度加強對被拆遷人的權益的保護。從各地的立法來看,對于拆遷集體土地房屋是否設定相應的許可有兩種不同的做法。

在少部分城市如北京、杭州、寧波等地,地方立法明確規(guī)定,拆遷集體土地房屋必須申領許可證。該規(guī)定體現(xiàn)了對房屋產(chǎn)權人的權益的重視,但也存在以下問題:第一,缺乏公共利益需要這個前提。由于拆遷許可實質(zhì)上是對房屋的征收,因此應當以公共利益需要為前提,而相關立法均無此規(guī)定。第二,與《行政許可法》存在沖突,例如,省級人民政府的規(guī)章只能設定“壽命”不超過1年的臨時行政許可,這樣北京市的規(guī)定就面臨效力問題;而杭州的立法只設定拆遷許可而不規(guī)定許可條件,寧波分別通過地方性法規(guī)、規(guī)章設定拆遷許可條件的做法,明顯不符合設定行政許可必須同時設定許可條件的規(guī)定。第 三,許可實施主體的“級別”太低,如北京為房屋所在地的區(qū)、縣國土房管局,杭州為市土地管理部門、寧波為縣級人民政府。顯然,在發(fā)展地方經(jīng)濟和城市建設已經(jīng)成為城市重中之重的背景下,這樣的行政許可實施是難以發(fā)揮“防火墻”作用的。

其他城市無論是在《行政許可法》施行之前或者之后通過的地方立法,均未設定集體土地房屋拆遷許可,這不僅實際造成了政府可以隨意“剝奪”公民合法房產(chǎn)的局面,而且對照城市房屋拆遷許可證制度,這種作法也明顯違背了比例原則。造成這種狀況原因,或許是所謂出于“房隨地走”的考慮,即既然集體土地已經(jīng)被征收,那么地上的房屋自然也就同時被征收了。我們認為,這種作法不僅在法理沒有依據(jù),而且與我國目前征地房屋拆遷的實際狀況也不相符。因為土地、房屋這種兩種標的物分屬不同的權利主體,因此對集體土地所有權的征收并不當然意味著對作為私人財產(chǎn)的房屋的征收,反之亦然。而在實際生活中,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),無論是開發(fā)區(qū)建設還是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同時一并完成房屋的征收。

4 集體土地房屋拆遷法律關系

集體土地房屋拆遷往往涉及征收法律關系、拆遷法律關系、補償法律關系、監(jiān)督法律關系。從操作層面看,這些法律關系的主體并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差別,因而需要給予必要的關注。

在現(xiàn)代民主法治國家,征收是國家強制取得私人財產(chǎn)的重要手段,因而征收權是國家權力的重要內(nèi)容,也是財產(chǎn)權的外在限制。在征收法律關系中,征收人只能是國家(具體可以表現(xiàn)為作為國家代表的特定行政機關),被征收人為財產(chǎn)權人,包括所有權人和用益物權人。從上述各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷要么有一個預設的前提即征收已經(jīng)完成,要么并不涉及征收,因而在集體土地房屋拆遷法律制度一般并不對征收法律關系作出規(guī)定。我們認為,這種作法雖然簡單甚至還有一定的合理性,但是也容易造成拆遷人就是征收人的誤解,這種錯誤甚至已經(jīng)影響到了立法文本,如南京市規(guī)定,“拆遷人,是指征(用)地單位”。顯然,將拆遷人規(guī)定為用地單位問題不大,但是若將拆遷人視為征地單位就犯了原則性錯誤了。而在另一種模式即不征收集體土地僅征收拆遷房屋的做法中,問題同樣存在:用地單位征收進而拆遷農(nóng)民的房屋依據(jù)是什么?難道僅僅因為用地單位要給予相應的補償和安置就可以農(nóng)民依法建造的合法房產(chǎn)嗎?

拆遷法律關系是指因拆遷除集體土地房屋行為而形成的法律關系,其主體為拆遷人和被拆遷人。從各地的規(guī)定來看,被拆遷人是指被拆遷房屋及其附屬設施的合法所有人,這一點是完全一致的,但拆遷人則存在明顯差別:多數(shù)地方規(guī)定用地單位就是拆遷人,但杭州市規(guī)定拆遷人為“取得集體所有土地房屋拆遷許可證的建設單位和個人”、寧波市規(guī)定拆遷人為“各縣(市)、區(qū)人民政府設立或者指定的實施集體土地房屋拆遷工作的機構”、無錫市的拆遷人則為一個固定的專門機構,即“市人民政府房屋拆遷管理機構”。我們認為,拆遷法律關系的產(chǎn)生實際上有一個前提即對房屋的征收已經(jīng)完成,因而無論是規(guī)定用地單位還是專門的政府機構為拆遷人都不存在原則性錯誤,但是比較而言,由專門的政府機構擔當拆遷人更具科學性和可行性。因為規(guī)定用地單位為拆遷人基本上是沿用了《城市房屋拆遷管理條例》的思路,雖然保證了我國拆遷法律制度的內(nèi)在統(tǒng)一,并且也注意到了拆遷人與征收人的差別,但是由于拆遷帶有某種程度的強制性,特別是用地單位的利益與拆遷息息相關,因此將用地單位這樣一個民事主體規(guī)定了拆遷人不僅與其身份存在某種程度的沖突,也不符合正當程序的理念。因此,我們贊成由政府指定一個專門的機構擔當拆遷人角色,從行政法理論上講,這相當于一個行政委托,從操作層面看,既便于拆遷人專門處理復雜的拆遷事務,又避免了政府直接介入拆遷可能造成角色錯位和相對人的抵觸情結。值得注意的是,南京的做法頗有新意,該市一方面規(guī)定拆遷人為“征(用)地單位外”,另一方面規(guī)定了“拆遷實施單位”,即“各區(qū)政府指定的實施征地房屋拆遷工作的具體部門”,這樣既保證了拆遷人與補償法律關系中補償人身份的一致,也避免用地單位直接走在拆遷第一線可能帶來的利益沖突和矛盾。

就實踐來看,無論是城市房屋拆遷還是集體土地房屋拆遷,其矛盾的焦點往往是補償方案,其中又以補償范圍、補償標準最受關注。我們認為,盡管補償法律關系因征收(拆遷)而生,但是兩者存在一定的差別:征收、拆遷法律關系多以強制性為表征,而補償法律關系更應該體現(xiàn)其平等性。從各地的規(guī)定來看,無論是拆遷人自己拆遷還是委托有資質(zhì)的其他主體進行拆遷,補償主體一般均為拆遷實施主體自身,并且各地通常都以規(guī)范性文件的形式對補償范圍及標準作出統(tǒng)一規(guī)定,因此盡管各地均規(guī)定補償方案要報有關政府部門審批并公示,但是該方案的形成多帶有單方性,缺乏被拆遷人的有效參與,因而容易引起被拆遷人的質(zhì)疑甚至是抵觸。因此,為了切實維護被拆遷人的合法權益,提高補償方案的可接受性,進而減少甚至化解拆遷中矛盾和糾紛,我們認為,應當建立起被拆遷人參與補償方案形成的機制,即拆遷方案、補償安置方案的形成過程中充分聽取被拆遷的意見,充分尊重和最大限度地滿足被拆遷人的權利訴求,甚至是通過被拆遷人的參與,減少和避免行政機關從中漁利的可能[1]。從長遠來看,補償安置方案應當由用地單位和被拆遷人平等協(xié)商的方式形成,而眼下可以在不改變補償方案單方形成的基礎上,但將被拆遷人參與拆遷的過程提前,尤其是拆遷人在報批補償安置方案之前,應當廣泛聽取被拆遷人的意見和建議,并在形成補償安置時充分考慮這些意見和建議。

監(jiān)督法律關系由于征地房屋拆遷涉及多個不同利益主體,因此各地的立法均十分注意對征房屋拆遷的監(jiān)督。而監(jiān)督主體則包括市人民政府、開發(fā)區(qū)政府、國土、房產(chǎn)、建設等行政機關,值得注意的是,南京市除規(guī)定國土資源局對征地房屋拆遷補償安置工作實施監(jiān)督管理外,還成立了集體土地房屋拆遷管理辦公室這一專門機構負責日常管理工作?？紤]到政府工作的全面性和征地拆遷工作的復雜性,由政府具體職能部門或者成立專門機構司職監(jiān)督職責無疑有助于提高監(jiān)督工作的針對性和有效性。

5 集體土地房屋拆遷中爭議及解決

從實踐來看,集體土地房屋拆遷中的爭議主要有以下幾種:

實施拆遷許可的行政機關與許可申請或者被拆遷人間的爭議。拆遷人要進行拆遷應當首先獲得相應行政機關的許可。行政機關只有經(jīng)過審查認定拆遷人完全符合法定條件的情況下才能拆遷許可證,否則被拆遷人作為與該許可有利害關系的第三人有權依法提起行政訴訟。需要說明的是,由于很多地方立法并未規(guī)定拆遷許可制度,因而被拆遷人似乎還很難提起這樣的訴訟。

補償安置方案裁決機關與申請人或者被申請人間的爭議。各地立法一般都規(guī)定,拆遷人(拆遷實施單位)與被拆遷人達不成拆遷補償安置協(xié)議時,可以申請有關行政機關裁決。該裁決制度進一步說明,補償安置協(xié)議應當建立在當事人雙方平等協(xié)商的基礎上。在這里,行政裁決只是一個備用手段,即在被拆遷人要價太高、拆遷人難于以接受,或者拆遷人出價太低、被拆遷人無法接受的情況下,才會由行政機關依申請進行居中裁決。試想,如果補償安置協(xié)議本身就是單方的、強制性的,還有拆遷裁決制度存在的必要嗎?由于行政裁決是典型的具體行政行為,并且行政訴訟中也有附帶審理民事爭議的制度,因此從節(jié)約司法資源,提高拆遷效率的角度考慮,有些地方如南京等通過引導拆遷當事人運用行政復議或者行政訴訟“一攬子”解決該種爭議的做法值得肯定。

行政行為違法賠償訴訟。在征地拆遷中可能出現(xiàn)的行政違法行為包括行政許可違法、行政裁決違法和強制拆遷違法。因此產(chǎn)生的爭議,適用侵權賠償訴訟的一般規(guī)定。這里的問題在于,被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,如何組織強制拆遷?例如南京規(guī)定,“被拆 遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由被拆遷房屋所在地的區(qū)人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由拆遷實施單位依法申請人民法院強制拆遷。”譬開法院強制執(zhí)行情形,由于行政強制執(zhí)行的依據(jù)是行政裁決,為何在由“市國土資源局”裁決的情況下要由區(qū)人民政府責成有關部門強制拆遷?區(qū)人民政府能責成市國土資源局強制拆遷嗎?

6 結 論

基于以上研究,我們就城市規(guī)劃集體土地房屋拆遷補償制度的完善提出以下幾點建議:

第一,考慮到國務院將出臺的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》立法思路 及制度的連續(xù)性,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷宜單獨立法,并且在保留由城市政府或者政府職能部門制定補償安置標準的前提下,應當通過地方法規(guī)予以規(guī)定,以凸現(xiàn)對公民合法財產(chǎn)權的尊重。

第二,在先征地后拆遷模式的前提下,突出征收為房屋拆遷前提的觀念,并通過拆遷許可規(guī)范房屋拆遷行為。2001年國務院《城市房屋拆遷管理條例》第7條規(guī)定:“申請領取房屋拆遷許可證的,應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:……經(jīng)審查,對符合條件的,頒發(fā)房屋拆遷許可證?！痹撘?guī)定意味著,在房屋仍然為他人合法所有的情況下,拆遷人就能取得拆除房屋的資格了。顯然,這是與《憲法》的規(guī)定相抵觸的。因此,在集體土地房屋拆遷立法中應當杜絕這種情況,并在明確規(guī)定征收的前提下,建立并完善集體土地房屋拆遷許可證制度。依據(jù)《行政許可法》的要求,該許可也應當通過地方性法規(guī)而不是規(guī)章規(guī)定。

第三,在實行拆遷人與拆遷管理人分離的基礎上,進一步區(qū)分拆遷人與征收主體、用地單位及補償主體的不同。從《城市房屋拆遷管理條例》第4、13、22條的規(guī)定來看,存在著將補償主體定位為拆遷人,將拆遷補償關系界定成民事法律關系的錯誤。因此,立法中應當理清集體土地房屋拆遷所涉及的多重法律關系,明確不同主體在相應法律關系中的權利和義務,才能提高集體土地房屋拆遷立法的科學性和完整性,并為最大限度地減少和有效化解集體土地房屋拆遷爭議奠定堅實基礎。

第四,在明確補償為征收前提的基礎上,進一步完善征地拆遷補償矛盾協(xié)商解決機制,尤其是拆遷補償中的公眾參與制度、爭議解決的訴訟機制,進一步提高爭議解決機制的針對性、實效性。

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On the House Demolition on Collectiveowned Land Within Urban Planning Area: Based on the Analysis of Regional Provisions

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篇2

已列入政府城中村改造計劃并經(jīng)市城中村改造領導小組辦公室批準列入城中村改造范圍的城中村改造項目中已拆平的國有土地；舊城改造項目中已拆平的國有土地。

二、工作流程

（一）申請及受理

申請人（城中村改造的由村（居）委會、集體經(jīng)濟組織，舊城改造的由原項目開發(fā)單位）向市土地儲備中心（以下簡稱“儲備中心”領取土地收儲申請表，接件后3個工作日內(nèi)進行審核，對符合條件的予以受理。

（二）收儲范圍確定

由市城鄉(xiāng)規(guī)劃局先行對項目范圍出具規(guī)劃用地紅線圖和規(guī)劃條件，市國土資源局依據(jù)規(guī)劃紅線圖出具項目收儲范圍的宗地圖，做為土地收儲范圍的依據(jù)。

（三）拆遷安置方案認定

城中村改造拆遷補償安置方案經(jīng)申請人所在轄區(qū)政府常務會議研究同意后報送市城中村改造領導小組辦公室進行審核認定。

舊城改造項目拆遷補償安置方案和申請人按照規(guī)劃批準的建筑面積、貨幣補償、交房標準、交房時間等回遷房建設標準的相關資料報市建設局綜合開發(fā)處認定。

（四）拆遷安置費用認定

城中村改造成本由申請人根據(jù)拆遷方案進行測算后，報轄區(qū)政府審定。由轄區(qū)政府報市財政局評審中心進行審核并出具財政評審報告書。

舊城改造項目申請人根據(jù)拆遷補償安置方案測算拆遷安置成本，由市土地儲備中心報市財政局評審中心進行審核并出具財政評審報告書。

（五）簽訂收儲合同

市國土資源局根據(jù)財政評審成本與城中村改造項目申請人簽訂土地收購（回）合同。

土地收回公告經(jīng)市政府批準后由市國土資源局，并根據(jù)財政評審報告與舊城改造項目申請人簽訂補償協(xié)議。

（六）供地及移交

公開出讓起始價參照評估價格確定。競得人自行籌措回遷樓建設資金的按照市建設局審定的拆遷補償安置方案及回遷樓建設標準方案實施建設。

土地公開出讓方案經(jīng)市政府批準后實施，城中村改造項目及涉及土地由轄區(qū)政府移交給競得人。涉及集體土地的依法征收為國有土地后，可參照本辦法執(zhí)行。舊城改造項目及涉及土地由市土地儲備中心移交給競得人。

篇3

1、按照要求完成省廳下達的“全省國有土地使用權出讓情況專項清理工作實施方案”的工作部署，對轄區(qū)內(nèi)20*年1月1日至20*年12月31日期間代應的所有建設用地按五次要求逐案清理，完成專項清理實施步驟的四個階段，重點做好內(nèi)業(yè)臺賬和制定表格。

2、做好經(jīng)營性用地地塊掛牌上市的前期預備及掛牌地案的組織報批工作和工業(yè)用地招、拍、掛、報呈批工作（包括600畝經(jīng)營性用地的招、拍、掛，其中200畝為中低檔商品房，400畝為商住用地）。

3、做好建設用地跟蹤治理數(shù)據(jù)錄入、地案巡查工作、完善省廳備案系統(tǒng)的相關程序，按照蘇國土資發(fā)[20*]300號“關于建立四級聯(lián)動機制加強建設用地全程跟蹤治理工作的通知”的相關要求，完成地案信息填報工作。

4、搞好土地供給治理工作，全面建立建設用地復核驗收制度，加強對新增建設用地的監(jiān)察治理，提高基礎設施建設用地和開發(fā)區(qū)用地供地率。

5、認真做好土地一、二級市場的日常工作。

耕地保護

1、根據(jù)高新區(qū)發(fā)展和年度征地計劃，實施盤城工業(yè)園啟動區(qū)600畝，*以西地塊1500畝，樣板地1500畝（寧淮高速公路以西、規(guī)劃永新路以北地塊）計3600畝，土地實施工作（預計拆遷共*戶?*平方米）

2、認真組織實施征地房屋拆遷政策宣傳解釋工作，會同有關部門做好被征地農(nóng)民勞力安置保障工作（預計20*年勞力安置3800人）。

3、加強耕地和基本農(nóng)田治理，完善基本農(nóng)田保護系統(tǒng)功能，建立健全基本農(nóng)田保護責任人信息網(wǎng)絡，完成20*年基本農(nóng)田保護責任簽訂工作，做好保護塊的更新和維護工作。

地籍治理

1、完善地籍治理信息系統(tǒng)，將地籍治理中土地登記的功能逐步過渡到電子政務系統(tǒng)中來。

2、繼續(xù)開展村莊地籍調(diào)查和第二次權屬調(diào)查工作。

3、認真做好農(nóng)民建房和土地糾紛調(diào)處工作。

4、加強土地治理，真正做到以圖管地，全面對轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地進行調(diào)查工作。

土地規(guī)劃

1、做好土地規(guī)劃、計劃服務工作，認真做好20*年土地利用規(guī)劃修編、修改工作，確定用地布置調(diào)整方向，適時進行土地利用規(guī)劃修改，認真做好用地需求分析，積極向上爭取用地指標。

2、開展城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的方式，做好城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整工作。

執(zhí)法監(jiān)察

1、建立執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)，開發(fā)完善違法用地巡查制度，形成國土所、分局、市局三級聯(lián)網(wǎng)的執(zhí)法監(jiān)察，建立健全土地治理信息員治理制度。

2、開發(fā)違法用地查處后續(xù)跟蹤治理系統(tǒng)，把握違法用地查處后的動態(tài)信息。

1、認真做好來信來訪接待工作，杜絕集體訪和越級訪，降低發(fā)生率。

篇4

最近對房地產(chǎn)最不利的消息當屬推進集體用地登記制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化定價。說白了，就是把農(nóng)村土地按城市土地的價格出讓，直接增加被征地農(nóng)民的收入，后果就是打破“土地稀缺”神話，房價懸了！對于農(nóng)民來講，堅守了多年的土地這次真正體現(xiàn)出“她”的價值，農(nóng)地價格大幅上漲，政策紅利給農(nóng)民送了一個“大紅包”！

農(nóng)民吃了餡餅，城里人就只能干瞪眼嗎？其實不然，在大規(guī)模的城市改造過程中，老房子的持有者（尤其是舊城區(qū)）極有可能受益！這里至少有兩種情況。

老城區(qū)作為城市核心城區(qū)，由于規(guī)劃過時，以及原有城市發(fā)展較多采用造新城（征地成本低、阻礙小、GDP見效快等）的方式等原因，一直發(fā)展遲緩，盡管擁有良好的配套（學位、成熟商業(yè)、城市文化等）設施，但房屋老舊、交通擁擠，房價對比CBD落后很多。但是，這些地段往往容積率低，在城市規(guī)劃允許的范圍內(nèi)，適當提高容積率，調(diào)整商業(yè)、住宅、公共設施比例，拆掉原有建筑，可充分發(fā)揮其配套設施完善的優(yōu)勢，營造新的GDP（政績）增長點。

我的一個友人就是屬于這種情況。她家所在小區(qū)原來受制于舊機場的限高規(guī)定，盡管地處城市的綠肺區(qū)（有湖、有山），但樓房只有六層，對于寸土寸金的老城區(qū)來說，可謂土地資源的巨大浪費。新機場搬到遠郊后，舊機場附近的土地釋放了巨大的商業(yè)價值，附城區(qū)地標（超過200米）早已建好，城市副中心建設也如火如荼，她家所在位置按現(xiàn)在的規(guī)劃，拆掉舊樓，保守估計建成18層以上的樓房小區(qū)，完全沒有問題。這意味著她的一套房，就可以變成三套房，這餡餅有點兒大！

篇5

關鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；管理；問題；研究對策

眾所周知，城市土地資源是社會生產(chǎn)中的不可再生資源，是不可替代的生產(chǎn)資料。城市規(guī)劃是城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針，它不僅僅關系著城市用地，而且關系到每一個百姓的生產(chǎn)生活，是城市管理的重要組成部分，也是城市運行和規(guī)劃的依據(jù)。我國改革開放以來，城市化進程飛速發(fā)展，市場競爭日益激烈，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃措施面臨著巨大的挑戰(zhàn)，已經(jīng)無法適應現(xiàn)代化的進步要求。面對這樣的情況，想要把城市建設的更美好，各地區(qū)一定要加強創(chuàng)新，制定出一整套合理、科學的規(guī)劃策略，根據(jù)不同區(qū)域的不同特點，因地制宜，結合實際制定出集科學性、規(guī)范性和系統(tǒng)性于一體的城市規(guī)劃部署。并在此基礎上做好環(huán)境保護工作，加強監(jiān)管力度，協(xié)調(diào)各個部門的職能，保證整個城市的發(fā)展和建設達到預期目標。

一、城市規(guī)劃以及城市規(guī)劃管理的含義

城市規(guī)劃是指為了實現(xiàn)一定時期的城市經(jīng)濟目標，確定城市的發(fā)展方向和性質(zhì)，而制定的合理使用土地的辦法。所謂城市規(guī)劃管理就是指政府對城市規(guī)劃內(nèi)容所做的管理工作，其中包括了城市規(guī)劃的編制、審批和實施管理，是建設城市和管理城市的主要依據(jù)，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟目標的重要手段之一，也是保證社會正常運轉(zhuǎn)的前提。

二、城市用地規(guī)劃管理存在的主要問題

隨著我國經(jīng)濟建設水平的不斷發(fā)展，城市化進程的加快，城市用地規(guī)劃涉及到的內(nèi)容越來越多，不僅僅包括樓房用地、綠化用地，還包括了公共用地、文物用地、商業(yè)用地等等，并且在規(guī)劃的過程中還要保證不破壞環(huán)境，體現(xiàn)自己城市的規(guī)劃特色，拒絕千城一面的現(xiàn)象。因此，城市用地的規(guī)劃管理逐漸暴露出了一些問題，具體來說主要有以下幾個方面。

第一，城市規(guī)劃管理體制不健全。要保證城市用地的規(guī)范合理，就一定要有一系列規(guī)范的管理體制，如若城市土地管理規(guī)劃體制不完善，就會造成管理主體的空虛，影響城市建設目標的完成，使城市落后于國家的其它地區(qū)。

第二，城市土地用地不均。城市土地資源極其有限，如何在狹小的空間內(nèi)實現(xiàn)城市多功能的融合已經(jīng)成為了城市規(guī)劃管理者所要面臨的嚴峻課題。現(xiàn)如今，很多城市用地大多數(shù)都用在了房產(chǎn)建設上，成為了房地產(chǎn)商追求經(jīng)濟效益的集中營，忽略了城市建設中的其他職能，嚴重阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展。另外，很多城市的規(guī)劃管理者忽略了城市的特色文化，千城一面的現(xiàn)象隨處可見，造成了重復建設，浪費土地資源，缺乏亮點。此外，還有的城市進行大面積拆遷，造成了環(huán)境的嚴重惡化，而且房屋建筑在拆除后也不重視規(guī)劃，監(jiān)管力度不嚴，造成無序建設，嚴重影響了社會安定和人民的正常生活。

第三，城市土地規(guī)劃管理人員的素質(zhì)不高。城市規(guī)劃管理工作的主導者是各地區(qū)的管理者，他們的業(yè)務水平直接影響著城市的規(guī)劃建設效果，現(xiàn)如今城市規(guī)劃隊伍的人員少且業(yè)務能力不達標，管理人員缺乏城市規(guī)劃的整體構想，不了解法律法規(guī)。另外，一些基層管理者的數(shù)量也比較少，管理能力更加不符合要求，尤其是一些山村地帶，更加缺乏專業(yè)的規(guī)劃管理者。這些問題都影響著城市土地的利用效率，影響著城市的進一步發(fā)展，如何提高城市土地規(guī)劃管理者的能力水平，加強對其的培養(yǎng)，已經(jīng)成為了城市領導者所要解決的主要問題。

第四，城市土地規(guī)劃管理的監(jiān)督力度不到位，反饋機制不健全。制定出臺一系列的城市規(guī)劃規(guī)章制度后，就一定要對其加強管理監(jiān)督，否則規(guī)劃也就失去了效力。但是，目前各城市大多沒有發(fā)揮出監(jiān)管的效用，管理約束機構不健全，缺乏嚴肅性和權威度，再加上我國的城鄉(xiāng)差異，造成了管理難度大的特點。另外，在城市土地規(guī)劃管理工作中沒有引進百姓的評價考核制度，缺少人民發(fā)表觀念的舞臺，這就造成了在城市規(guī)劃管理過程中的落后，無法迅速找到管理中的問題，嚴重制約著城市規(guī)劃管理中經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益三方面的統(tǒng)一。

三、加強城市用地規(guī)劃管理的研究對策

（一）完善城市用地規(guī)章管理制度的建立

俗話說“沒有規(guī)矩不能成方圓”，想要做好任何事情都要有一系列的規(guī)章制度作基礎，城市的用地規(guī)劃管理也是如此。想要保證城市建設的完整性，體現(xiàn)城市特色，加強城市用地的規(guī)劃管理，首先一定要完善制度體系的建立，明確城市土地的規(guī)劃管理細則，把城市道路、建筑規(guī)劃、綠化措施、商業(yè)建設等具體內(nèi)容和規(guī)劃管理的流程都記錄在內(nèi)。此外，還要保證城市的特色，保證城市的相互協(xié)調(diào)，只有這樣才能確保城市規(guī)劃的完整性和權威性，才能保證規(guī)劃管理者的工作順利進行，在實施管理過程中做到有據(jù)可依，促進城市的整體發(fā)展。

（二）用科學的方法指導城市的規(guī)劃管理工作

面對逐步發(fā)展的現(xiàn)代化城市，各地區(qū)一定要將發(fā)展作為城市規(guī)劃管理的中心，把發(fā)展當做首要任務，不能一味的片面追求經(jīng)濟利益，要注重城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，城市的土地規(guī)劃管理工作要堅持以人為本的管理理念，在城市的建設中注重人文情懷，關注人們的心理需要，并且可以適當?shù)某雠_一些政策，滿足人們的需求；其次，城市土地的規(guī)劃管理要堅持全面可持續(xù)發(fā)展的原則，不能像有些城市一樣大搞房屋建設，要重視綠化、重視古建筑的保護管理工作；最后，還要做到統(tǒng)籌兼顧，兼顧好社會效益和經(jīng)濟利益，兼顧好人民群眾的要求和建造商的需求，兼顧好城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）加強提高城市規(guī)劃管理人員的素質(zhì)能力

城市土地規(guī)劃管理的主導者是人，要保證城市的可持續(xù)建設，就一定要不斷提高規(guī)劃管理員工的業(yè)務能力和綜合素質(zhì)。他們的業(yè)務能力和管理水平直接關系著城市土地規(guī)劃管理內(nèi)容能否順利展開，也影響著城市規(guī)劃的整體效果。因此，各地區(qū)領導一定要重視加強他們的業(yè)務水平，定期對其進行培訓，展開交流學習，從而提高他們的綜合能力，為保障城市的規(guī)劃效果發(fā)揮作用。

（四）加強城市土地規(guī)劃管理的監(jiān)督工作

在城市土地規(guī)劃管理的實行過程中，加強對其的監(jiān)督管理，是保證城市規(guī)劃管理工作有效落實的保證，能夠在很大程度上避免管理工作的失誤，提高城市的建設水平。因此，各地區(qū)一定要完善日常監(jiān)管工作，及時發(fā)現(xiàn)問題及時予以解決，嚴肅管理各種違法行為，督促提高城市規(guī)劃管理的質(zhì)量。與此同時，還可以讓普通大眾參與進來，讓他們發(fā)揮主人翁的作用，對城市規(guī)劃管理工作提出自己的意見和看法，并發(fā)揮監(jiān)督功能，從而促進城市規(guī)劃的良好運行，建設出適合人類居住的美好城市。

參考文獻：

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[2]趙全友.淺談如何進行城市規(guī)劃管理[J].黑龍江科技信息，2013，（5）；384-92

[3]孫曉倩.做好城市規(guī)劃管理策略研究初探[J].城市建設理論研究（電子版），2013，（3）；83-46

篇6

第一，“城中村”土地管理涉及多部法律?！俺侵写濉蓖恋氐墓芾硪罁?jù)除《憲法》外，最少涉及五部法律法規(guī)――《物權法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。特別是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。這兩部法律在土地管理上既有緊密聯(lián)系又有很大區(qū)別，具體體現(xiàn)在編制和實施土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

“城中村”土地的空間位置在城市規(guī)劃區(qū)，從土地規(guī)劃的角度看“城中村”土地均是預留的建設用地，原則上不違背《土地管理法》。其開發(fā)建設必須在符合城市規(guī)劃的前提下，按照城市建設用地批準權限和程序報經(jīng)政府批準。因此，利用“城中村”土地違規(guī)建房固然是有違土地法規(guī)，其實首先是違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在這種情形下，土地部門單獨調(diào)查處理這類問題自然顯得力不從心。更主要的是在城市區(qū)(包括城中村)的土地開發(fā)利用上，規(guī)劃是在前的，土地的審批和供應是從屬和被動的。

第二，“城中村”土地的性質(zhì)具有雙重性。從《憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”規(guī)定看，《憲法》從地域空間上已明確地界定了國有土地和集體所有土地的界限，“城中村”土地的空間分布理所當然是“城市”的組成部分，應該是國有土地，可是現(xiàn)實中，這些土地無論從權屬管理還是實際控制上仍然是集體所有?！俺侵写濉蓖恋匦再|(zhì)的雙重性，給管理帶來了兩難。

第三，“城中村”土地上房屋產(chǎn)權復雜。在2008年7月1日建設部《房屋登記辦法》實施前，我國僅對使用國有土地的單位或個人建造的房屋等發(fā)放房產(chǎn)所有權證，而對集體土地上的房屋不予發(fā)放產(chǎn)權證，這類建筑物的產(chǎn)權認證沒有法律依據(jù)。《城市房屋拆遷管理條例》也是針對國有土地上的建筑物制定的。這就造成涉及征收土地時，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆遷標準還是集體土地地面附著物的拆遷標準補償?shù)臓幾h。

第四，“城中村”的管理體制問題?！俺侵写濉钡靥幊鞘校墒瞧渚用裆矸莶皇鞘忻穸谴迕?，行政管理體制不是辦事處、社區(qū)的城市管理模式，而是按鄉(xiāng)管村、村管民的農(nóng)村行政管理體制；村民的經(jīng)濟來源既要依賴農(nóng)業(yè)，又不完全依賴農(nóng)業(yè)，村民的生活方式既有城市的一面，又有農(nóng)村的一面，也即歷史上形成的“城鄉(xiāng)二元”體制。這種“二元分割”體制使得國土部門對其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按農(nóng)村土地管理。

解決“城中村”土地問題，要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進程的高度，充分發(fā)揮“城中村”土地的資產(chǎn)效益，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等手段和政策，依法依規(guī)管理。

第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互銜接、符合實際。以《憲法》為根本依據(jù)，結合《物權法》的實施，修改調(diào)整《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》等，法律法規(guī)之間與“城中村”土地有關的條款規(guī)定要相互銜接，特別要注重解決現(xiàn)實中已經(jīng)普遍存在的如前述諸類問題。

篇7

為進一步加大土地儲備工作力度，實現(xiàn)政府以經(jīng)營城市理念建設城市的總體目標，現(xiàn)就進一步加強土地儲備工作提出如下實施意見。

一、總體目標

根據(jù)*市城市總體規(guī)劃，通過盤活土地存量資產(chǎn)，優(yōu)化配置土地資源，吸引增量，擴大總量，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值，從而達到環(huán)境提質(zhì)、交通提速、居住提檔、品位提升、管理提效的城市建設目標。

二、工作原則

堅持政府主導、市場運作、社會參與、應收盡收的原則，實行統(tǒng)一計劃、分級實施、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一出讓。

堅持超前謀劃、創(chuàng)新模式、優(yōu)化程序、完善措施，加大收儲力度，對土地儲備涉及的企事業(yè)單位搬遷全部實行貨幣補償方式，對居民搬遷鼓勵實行貨幣補償方式。

堅持土地儲備與城市建設、市區(qū)企業(yè)搬遷、舊城改造相結合，以企事業(yè)單位搬遷、城中村改造、舊城改造、連片收儲及大片區(qū)土地規(guī)劃儲備為重點，確保年度儲備任務的完成。

三、健全機構

市土地行政主管部門負責市區(qū)國有土地儲備計劃編制、方案審核、項目實施監(jiān)督等工作。市土地儲備機構隸屬于市土地行政主管部門，負責市區(qū)國有土地儲備的具體工作。

市國土資源局要進一步加強土地儲備力量，成立土地收儲領導小組。組長由市國土資源局主要負責同志擔任，成員由相關處室和單位主要負責同志組成。領導小組的主要職責是組織和協(xié)調(diào)土地征收、土地儲備工作，定期召開專題會議，及時解決土地征收、土地儲備中存在的問題，大力推進土地征收、土地儲備工作的順利實施。

10月30日前市內(nèi)各區(qū)（含高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會）人民政府和四組團縣（市）要成立區(qū)、縣（市）土地儲備委員會，并且在轄區(qū)國土分局成立區(qū)、縣（市）級土地儲備中心，充實土地儲備力量。

四、組織實施

（一）制定全市統(tǒng)一的儲備計劃

市土地行政主管部門會同轄區(qū)人民政府、市發(fā)改、財政、規(guī)劃等部門，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、土地儲備紅線和土地市場供需狀況編制下年度土地儲備計劃，報市政府批準后實施。

已列入年度土地儲備計劃的土地，由市國土資源局書面通知規(guī)劃、建設、房管等相關部門，在儲備計劃實施的時間內(nèi)不得辦理相關新建、改建、擴建、改變土地和房屋用途等審批和登記手續(xù)。

（二）市、區(qū)兩級實施

1市土地儲備中心負責全市的土地儲備，各區(qū)土地儲備中心受市土地儲備中心業(yè)務指導管理，按職能分工具體負責土地的收購、拆遷和土地征收的前期工作。市財政部門按照工作任務核撥人員和工作業(yè)務經(jīng)費，區(qū)級財政部門負責區(qū)儲備中心的財務監(jiān)督。以區(qū)人民政府為主實施危險住房改造、舊城改造、征地等土地儲備工作的，出讓土地收入扣除土地成本和國家規(guī)定用途資金后，按《*市市區(qū)國有土地儲備辦法》規(guī)定的比例撥付區(qū)人民政府。

2市國土資源局指導市土地儲備機構按照土地儲備計劃制定土地儲備實施方案。市、區(qū)兩級土地儲備機構按照方案具體落實。

重點污染企業(yè)及列入市政府年度搬遷計劃的企事業(yè)單位的土地儲備工作由市土地儲備機構組織實施。

轄區(qū)范圍內(nèi)的舊城改造一級開發(fā)、城中村改造和區(qū)屬企事業(yè)單位的土地收儲以及土地征收的拆遷安置補償工作，由各區(qū)土地儲備中心負責具體實施。

（三）儲備土地的規(guī)劃和供應

市、區(qū)土地儲備機構收儲的土地，市土地行政主管部門依照城市規(guī)劃和年度土地供應計劃統(tǒng)一供地。

五、有關政策

（一）企事業(yè)單位搬遷收儲政策

對列入重點污染企業(yè)搬遷計劃的，繼續(xù)執(zhí)行《*市加快主城區(qū)工業(yè)企業(yè)搬遷改造和產(chǎn)業(yè)升級實施意見（試行）》規(guī)定。為加快二環(huán)內(nèi)企事業(yè)單位搬遷和土地收儲速度，本著既要保護國有資產(chǎn)不受損害，又能實現(xiàn)搬遷企業(yè)搬得快、搬得好、搬得活的目標，對企事業(yè)單位進行土地收儲實施以下政策。

1二環(huán)以內(nèi)所有的企事業(yè)單位收回（購）國有土地使用權，收購補償金由土地補償金與地上附著物評估價值構成，實行一攬子補償，不再對被收儲企業(yè)實行出讓收益返還。土地補償標準依據(jù)市政府公布的市區(qū)土地基準地價，按照所在區(qū)域居住用地基準地價（劃撥土地使用權按照基準地價的60%）予以補償，若被收儲企業(yè)原土地用途的基準地價高于居住用地基準地價的，按原用途基準地價給予補償。收回（購）面積按企業(yè)實際土地使用權面積計算；地上附著物的補償金額按照重置價格結合成新評估后經(jīng)財政評審確定價格予以補償。

2采取土地收益分成方式收回（購）土地的，收回（購）原土地使用權人土地使用權時，暫不支付土地及地上附著物補償費，按市場機制供地后，政府與原土地使用權人對出讓土地總價款按照4∶6實行比例分成。

（二）城中村改造收儲政策

對城中村范圍內(nèi)改造后形成的凈地進行收儲，以財政評審認定的拆遷安置補償費用進行補償。儲備土地公開出讓后，出讓土地收益扣除土地儲備成本和國家規(guī)定用途資金后，出讓凈收益的90%用于村民社會保障和公益事業(yè)及市政基礎設施建設；剩余的10%用于轄區(qū)政府組織城中村改造工作。

（三）舊城改造收儲政策

1在我市未實施土地一級開發(fā)前，已拆平的舊城改造項目，項目前期被拆遷房屋貨幣補償費用和回遷房建設成本由評估公司進行評估；拆遷前期費用由市拆遷辦審核。以上三項費用最終由財政評審中心審定后確定?；剡w安置面積由市拆遷辦認定；土地使用權由市國土管理部門代政府實施公告收回。

土地公開出讓時，回遷安置房作為公開出讓條件，由土地競得人按拆遷人與原產(chǎn)權人簽訂的協(xié)議要求建設回遷安置房。

2舊城改造收儲實行土地一級開發(fā)的，由轄區(qū)政府按照年度土地儲備計劃，商市發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設、房管等管理部門確定改造項目及范圍，按土地一級開發(fā)程序報批獲準后，由轄區(qū)土地儲備中心按照尊重民意、兩輪征詢、穩(wěn)步推進的原則，依照規(guī)劃部門出具的拆遷紅線及批準的總平面圖具體實施。具體征詢程序和方式由市拆遷辦制定。

第一輪征詢由轄區(qū)土地儲備中心根據(jù)規(guī)劃拆遷紅線向已確定進行一級開發(fā)區(qū)域范圍的被遷居民征詢意見。同意改造的居民戶數(shù)超過總戶數(shù)90%的，由市政府作出房屋及不動產(chǎn)征收決定。市拆遷辦辦理房屋拆遷許可證。

第二輪征詢由轄區(qū)土地儲備中心根據(jù)規(guī)劃部門批準的項目總平面圖制定安置補償方案，報市拆遷辦審核通過后，由轄區(qū)土地儲備中心與被拆遷居民簽訂附生效條件的拆遷補償安置協(xié)議。在90天內(nèi)簽訂協(xié)議的居民戶數(shù)超過總戶數(shù)80%的，協(xié)議生效，進入拆遷實施階段。如果未達到80%，則該項目停止實施。

涉及土地儲備的被拆遷居民選擇產(chǎn)權調(diào)換安置方式的，由拆遷人提供不同區(qū)位的房源異地安置，采用“兩先一后”（即：被拆遷居民先根據(jù)自己的具體情況挑選安置房源的區(qū)位，選擇具體的戶型、面積、層次和樓號；然后再與拆遷人簽訂補償安置協(xié)議）的方式供被拆遷居民選擇。

（四）大片區(qū)土地儲備政策

大片區(qū)土地征收由市政府主導，由轄區(qū)政府及四組團縣（市）按照城市規(guī)劃和土地儲備計劃具體組織落實。國土、規(guī)劃、發(fā)改、財政、勞動等相關部門按照各自職責做好工作。市財政局、市金融辦負責協(xié)調(diào)各融資平臺籌措落實土地征收和安置補償資金。

1按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府主導、先征后轉(zhuǎn)”的模式，以并村節(jié)地、整理增地、流轉(zhuǎn)活地的目標。以“村改居”為契機，按照集體土地征收程序，對擬征范圍內(nèi)的土地制定征收辦法。以轄區(qū)政府為主組織實施征地、拆遷和安置補償工作。通過征收使集體土地變?yōu)閲型恋?，只進行土地所有權轉(zhuǎn)變，不改變原有用途。待農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標逐步落實后，再完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的程序。同時解決好被征地農(nóng)民的安置補償問題，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、長遠生計有保障。

2多途徑解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標。一是積極向國土資源部、省國土資源廳爭取指標。發(fā)改、國土部門要積極跑辦國土資源部和省發(fā)改委、省國土資源廳，爭取省政府的支持，力爭將大片區(qū)土地征收儲備列入省重點項目，增加年度用地指標，專項用于大片區(qū)土地征收。同時市政府在每年的正常分配指標中安排一定比例，專項用于土地的征收儲備。二是通過“村改居”和新民居建設與土地收儲結合解決指標問題。結合新民居、“村改居”建設，將騰出的建設用地進行置換，置換的用地指標主要投入劃定的預征收儲大片區(qū)內(nèi)，解決用地指標不足問題。三是要加快各縣（市）建設用地復墾力度。從各縣（市）已經(jīng)省國土資源廳驗收的置換指標中調(diào)配出30%，主要用于土地征收儲備。

3依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，選定濱河新區(qū)項目做為大片區(qū)征收的起步試點。編制項目區(qū)實施規(guī)劃，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地撤并的規(guī)模和范圍，合理安排新區(qū)的城鎮(zhèn)村建設用地比例。

六、保障措施

（一）建立政府主導、部門分工協(xié)作的工作機制。市政府主導土地收儲和征地工作的計劃和資金，市政府有關部門及縣（市）、區(qū)政府要分工協(xié)作，共同落實，及時做好相關手續(xù)的辦理、審核和監(jiān)管工作。轄區(qū)政府要進一步強化土地儲備的大局意識，積極謀劃，強力推進，并做好社會穩(wěn)定和被征地、拆遷群眾的思想工作。同時，建立考核機制，將土地收儲和征地拆遷工作任務分解到各縣（市）、區(qū)政府和有關部門，列入年度工作目標。

（二）加強組織領導。成立*市土地儲備委員會協(xié)調(diào)推進辦公室。辦公室設在市國土局，組成人員由市土地儲備委員會成員單位抽調(diào)，主要負責協(xié)調(diào)解決土地儲備工作中的問題，將年度儲備任務分解，明確目標、時限和責任，并落實到各相關部門和單位，確保目標落到實處。同時，加強土地儲備工作力量，從市國土資源局和市相關職能部門抽調(diào)業(yè)務人員到市土地儲備中心集中辦公，充實市土地儲備中心力量。

（三）盡快編制《*市土地儲備規(guī)劃》。市國土部門會同市發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設等部門，依據(jù)我市城市和土地利用總體規(guī)劃，以市區(qū)范圍內(nèi)的城市建設用地和城市化集中區(qū)域內(nèi)經(jīng)營性土地為規(guī)劃對象，在對遠期可儲備土地總量進行預估的基礎上，對我市商業(yè)金融業(yè)用地、居住用地、文化娛樂用地、倉儲用地、工業(yè)用地和物流用地等六類用地進行充分調(diào)研，確定土地儲備范圍、數(shù)量和空間分布，編制《*市土地儲備規(guī)劃》，經(jīng)市政府批準后實施。

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關鍵詞：城市土地整理；風險規(guī)避；土地開發(fā)風險；土地市場

中圖分類號：F321文獻標識碼：A文章編號：1009-2374（2009）08-0049-02

目前城市土地整理工作包括區(qū)域內(nèi)居民拆遷，老企業(yè)搬遷，基礎設施建設等。土地的一級開發(fā)存在的社會風險、規(guī)劃調(diào)險、財務資金風險、效益風險、地產(chǎn)泡沫風險、政府干預風險等風險因素，開發(fā)企業(yè)要做到健康可持續(xù)的發(fā)展，就需要盡可能的規(guī)避上述風險并制定相應預案在風險發(fā)生時把損失降到最小。下面是我結合日常工作中所遇到的情況對公司土地開發(fā)過程中的風險的一點粗淺分析。

一、規(guī)劃調(diào)險

土地儲備是在一定的土地利用方式與利用強度下進行的，儲備地塊的價格與出讓方式很大程度上受城市規(guī)劃、土地規(guī)劃所劃定的用地性質(zhì)、容積率等限制，如果在地塊被儲備而未出讓期間，城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃進行了修訂，導致用地性質(zhì)、容積率變化，或土地政策與城市建設方針變動，甚至地方行政部門職能變動與行政領導變動，都可能引起土地儲備風險。

比如天津海河下游開發(fā)有限公司在響螺地區(qū)、大沽船廠地區(qū)基礎設施的建設中，因規(guī)劃的調(diào)整區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)加密，該公司對已經(jīng)施工完成的落網(wǎng)進行加密和已經(jīng)施工完成的迎賓大道二期進行改線都增加了基礎設施的投資。塘沽區(qū)響螺灣中心商務商業(yè)區(qū)內(nèi)外省市地塊的零出讓也讓土地整理成本難以收回。

二、財務資金風險

土地儲備屬于資金密集型的業(yè)務。在資金籌措上大部分依賴銀行貸款，而且銀行貸款所占比例相當高。同時地價隨市場的波動性較大，而且利率也存在較大變動，使一級土地開發(fā)產(chǎn)生較大利率風險。城市土地儲備的啟動需要巨額資金。

三、效益風險

土地收購成本的增長。由于拆遷新法的實施，使土地收購成本加大，具體表現(xiàn)在：（1）拆遷補償標準提高，導致拆遷成本提高；（2）拆遷周期大大延長，資金成本大幅增加。拆遷的難度越來越大，不可預見費用也相應增加，主城區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)自我平衡的地塊越來越少。可見，土地儲備成本的增加，大大增加了當前的預期效益風險。

四、操作運營風險

土地儲備的操作流程大體是土地的收購─整理─儲備─出讓。一級土地開發(fā)的操作運營風險就是在以上過程中出現(xiàn)的風險。

開發(fā)風險。我公司受托承擔了土地一級開發(fā)、把“生地”變成“熟地”的職能。如果將收購的“生地”開發(fā)為“熟地”的開發(fā)成本過高，導致土地收益減少，就帶來了土地的開發(fā)風險。

積壓風險。它是實施中最大的內(nèi)部風險。從土地儲備的數(shù)量方面分析，土地儲備庫存的土地儲備數(shù)量不可太少，也不可太多。土地儲備太少，不能滿足市場的需要，也達不到調(diào)控市場的目的。土地儲備太多，將帶來土地和資金的雙重積壓，造成土地儲備成本增加。

出讓風險。出讓風險之一是土地交易“流拍”，使部分地塊不能實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)讓，結果會導致地價低于成本出售或土地積壓。

五、地產(chǎn)泡沫風險

地產(chǎn)泡沫膨脹期間，房地產(chǎn)市場普遍被看好，市場的供應量和需求量增大，房地產(chǎn)價格上漲迅速，房地產(chǎn)開發(fā)火熱，大量銀行貸款進入房地產(chǎn)行業(yè)。地產(chǎn)泡沫破滅后，房地產(chǎn)市場嚴重供過于求，房地產(chǎn)價格迅速下跌，土地的閑置率和空房率提高，銀行大量房地產(chǎn)貸款成為呆賬、壞賬。

六、結語

應以科學的發(fā)展觀指導土地工作，統(tǒng)籌好各方面利益。土地儲備綜合體現(xiàn)了“五個統(tǒng)籌”的要求：土地儲備的內(nèi)容涉及農(nóng)村土地與城市土地，關系到農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的長治久安及利益保障；土地儲備為區(qū)域發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展積累大量資金，為城市建設、城市競爭力提升等做出突出貢獻；在日常工作中以“五個統(tǒng)籌”的科學發(fā)展觀為指導，綜合考慮各方面要求，積極做到協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展與全面發(fā)展。

第一，提高公司自有資金比例，以便滾動使用，以保證土地儲備制度的良性運行；其次，因為公司的土地開發(fā)能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的、可預測的現(xiàn)金流，且可以將土地收益分攤于整個資產(chǎn)存活期，為儲備土地證券化提供了重要的市場基礎且經(jīng)濟金融法律法規(guī)的健全為土地證券化提供了保障，實施土地證券化具有很好的可行性；最后，可以積極爭取社會上其他的基金，包括各種公共基金、社會基金，如各種保險基金、離退休基金、養(yǎng)老基金等，爭取這些基金對土地儲備進行投資，以作為資金籌措了重要來源。

第二，要提高資金運轉(zhuǎn)效率。要改革資金流通形式，建立動態(tài)循環(huán)的滾動式資金周轉(zhuǎn)，與銀行貸款政策銜接，有效利用各種政策性貸款與商業(yè)貸款，以縮短還款周期，確保資金總量平衡，建立良好的信譽，維護與銀行的友好合作關系。

參考文獻

[1]土地一級開發(fā)業(yè)務指南[M]．北京大地出版社，2007．

[2]土地儲備管理與土地使用權招標、拍賣、掛牌、協(xié)議出讓組織實施規(guī)范[M]．中國知識出版社，2007．

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新田縣三井鄉(xiāng)談文溪村是當?shù)匦罗r(nóng)村示范建設點之一。此前，該村水田旱澇不能保收，人畜飲水不安全，村民居住環(huán)境差、生產(chǎn)生活不方便，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度非常低。雖歷史悠久，人文底蘊厚重，但由于缺乏合理的管理和保護，歷史文化被陋習所淹沒。

國土資源部通過認真開展調(diào)查研究，廣泛征求意見，確立了“組織要求與干部群眾意愿相結合，長遠規(guī)劃與當前工作相結合，新農(nóng)村建設與旅游開發(fā)相結合，扶貧開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合，土地綜合整治與基礎涉農(nóng)資金相結合”的大扶貧開發(fā)思路，確定了兩年打造湖南省歷史文化名村典范和新農(nóng)村建設示范的奮斗目標。

隨后，國土資源部通過加大基礎設施投入，對談文溪、上鳳、塘坪、羅家坪、七賢五村的山，水、田、林、路、村莊進行了綜合整治。安排土地整治資金 1443萬元、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金 300萬、其他項目資金 1000萬元，實施了以談文溪為中心的土地綜合整治項目 392公頃，新增耕地 14.1公頃；配套修建機耕道 8條，排洪灌溉渠 6.9公里，使該區(qū)域基本形成“渠相通，路相連、排灌自如、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水高效”的新田園格局；實施了集中供水工程，解決了 5000多人的飲水困難問題；整合資金3525萬元，實施了以談文溪村為重點，輻射其余四村的扶貧開發(fā)整區(qū)推進工作。

在談文溪村公路沿線的荒山緩坡地段平整出 3萬平米新宅基地，由村集體統(tǒng)一管理，根據(jù)基礎設施建設投入以及房屋拆遷補償總額，攤費入地，再向本村村民或鄰村村民競標劃撥，所得資金用于基礎設施建設和拆遷補償費以及其它公益事業(yè)建設。同時加強對村民的教育和土地規(guī)劃的管理，引導村民集中有序建房，杜絕了亂占良田、耕地的現(xiàn)象。

在古村保護和開發(fā)中，本著保護和不破壞的原則，突出生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。對危舊房，按照整舊如新的原則，使村內(nèi)房子的外觀、高度、色彩、結構等與古村歷史風貌更加協(xié)調(diào)一致。在國土資源部的幫扶下，談文溪村以嶄新的村貌吸納八方客人前來旅游觀光。兩年來，村旅游景點共接待國內(nèi)外游客 2.6萬人次，實現(xiàn)餐飲、農(nóng)家樂、交通等收入 320余萬元。

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【關鍵詞】低丘緩坡開發(fā)思考

中圖分類號：TV文獻標識碼： A

近年來，隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)逐漸升級和城市化不斷推進，全國各地的建設用地日趨緊張，土地供需矛盾日益嚴重。位于浙西南素有“九山半水半分田”之稱的麗水市，面對多山地、少平地的低山丘陵地形，一舉打破土地空間發(fā)展瓶頸，變山區(qū)劣勢資源為開發(fā)優(yōu)勢資源，在低丘緩坡開發(fā)利用上先行了一步。2011年底，麗水市正式被國土資源部批準列為全國低丘緩坡開發(fā)首批試點，承擔為全國提供借鑒經(jīng)驗的重任。作為試點的核心區(qū)麗水經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有著豐富的低丘緩坡開發(fā)資源，在多年的低丘緩坡開發(fā)實踐中，積累了寶貴經(jīng)驗。但如何把握住發(fā)展機遇，進一步加快低丘緩坡開發(fā)，是當前浙江麗水面臨的新課題。

1、低丘緩坡開發(fā)的定義

低丘緩坡開發(fā)是指對海拔在10米以上，200米以下，相對高度一般不超過200米的低丘緩坡，通過開山辟地、削峰填谷，把原有的山坡地整理成建設用地。低丘緩坡開發(fā)模式既是加快城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的一條新路，也是實現(xiàn)保障發(fā)展、保護耕地和保護生態(tài)環(huán)境的一條多贏之路。

2、低丘緩坡開發(fā)的現(xiàn)狀

從2002年開始，麗水經(jīng)濟開發(fā)區(qū)水閣區(qū)塊憑著“一削一填”，利用5年左右的時間共推平了110多座山頭，平整場地9124畝，開發(fā)建成了占地約10平方公里的工業(yè)區(qū)。其中，利用山地開發(fā)出來的有7.7平方公里，約占園區(qū)總面積的54%，相當于節(jié)約了1.15萬畝耕地資源。如今已形成投產(chǎn)企業(yè)386家，其中規(guī)模以上企業(yè)164家，億元企業(yè)72家，總產(chǎn)值從2003年的1.8億元提高到2011年的248億元。現(xiàn)在，麗水經(jīng)濟開發(fā)區(qū)正在全力推進東擴開發(fā)項目，包含七百秧、富嶺四個開發(fā)組團，規(guī)劃面積59.91平方公里。截至目前，開發(fā)區(qū)東擴首期5.1平方公里已于去年基本完成，東擴二期10.3平方公里明年將全面完成，東擴三期前期工作現(xiàn)已全面展開。

3、低丘緩坡開發(fā)存在的問題

3.1規(guī)劃編制是制約開發(fā)建設的首要因素。麗水經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開發(fā)建設起步較晚，從2002年開始啟動開發(fā)至今，才十年時間。由于經(jīng)驗欠缺，調(diào)研不足等原因，當時在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時存在一些問題，后雖調(diào)整規(guī)劃布局，但其造成的影響是不言而喻的。目前仍然存在著前期規(guī)劃不到位而影響開發(fā)進度的問題，對于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、配套設施規(guī)劃、專項服務規(guī)劃等規(guī)劃之間的銜接和協(xié)調(diào)還不夠緊密，特別是對產(chǎn)業(yè)布局和重大基礎設施，如場地平整和水、電配套跟進之間規(guī)劃銜接的及時性、科學性不夠，這不僅影響工程推進速度，也影響了整體開發(fā)效率。

3.2政策處理是制約工程推進的主要因素。按照“十二五”規(guī)劃安排和國家低丘緩坡試點開發(fā)要求，每年土地指標達4000～5000畝，道路建設10多公里。因此，每年需征收土地達到5000畝，拆遷房屋近10萬平方米,遷移墳墓數(shù)千座，政策處理問題仍比較棘手，主要有：一是補償標準偏低。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，近幾年人民群眾的收入不斷增長，物價指數(shù)逐年上升，特別是房產(chǎn)市場及土地拍賣市場不斷火熱，被征地拆遷戶的心理預期也逐步提高，而現(xiàn)行的征地拆遷補償標準已多年未調(diào)整，總體補償標準較低。二是被征地農(nóng)民就業(yè)難。開發(fā)區(qū)域內(nèi)被征地拆遷戶未開發(fā)前基本上屬于日出而做、日落而休的農(nóng)民。加上大部分人文化程度不高，其賴以生存的土地被征收后，如何就業(yè)安置是一大顧忌，也是考驗政府的一大難題。三是人為制造障礙。部分村干部、群眾以配合征地拆遷工作為理由，要求承攬土石方等工程建設。在常規(guī)施工過程中，也會以工程爆破、機械噪音、甚至風水等借口阻礙工地施工，其實質(zhì)也是想承攬工程，一定程度上拖延了開發(fā)進度。四是征地拆遷款分配難。如現(xiàn)行的土地款分配，往往由被征地的生產(chǎn)隊制定具體的分配方案，但在分配款具體方案的制訂上卻困難重重，涉及“農(nóng)嫁非”、“非嫁農(nóng)”和大學生戶口回遷等系列問題，而這些問題在政策上也無明確規(guī)定，具體執(zhí)行中矛盾很多，阻力很大。五是政策處理不到位、不及時。部分項目前期政策處理時由于處理難、協(xié)商難等原因留下“頑固性”點位，如個別房子未拆除等，它的存在嚴重制約甚至中斷工程的推進。

3.3項目前期是制約工程推進的重要因素。一是項目前期深度的問題。由于之前開發(fā)區(qū)項目存在限期開工、急于招標的情況，這就使得項目前期客觀上缺乏合理足夠的時間，如一些項目缺乏臨時排水、臨時通道、水系影響等內(nèi)容的設計，只能在施工中重新設計和變更處理。二是項目前期與施工有效銜接的問題。主要是工程變更圖紙出具時間點和實際工程推進時間點銜接不夠，往往出現(xiàn)工程停工等待變更圖紙的現(xiàn)象,導致工程建設出現(xiàn)“斷點”。三是項目前期適時介入的問題。主要是涉及動態(tài)性、配套性、前置性、提早性的項目前期。如工業(yè)用地企業(yè)提早進場就勢必牽涉到提早落實用水、用電等問題，否則直接影響企業(yè)動工建設和投產(chǎn)。

3.4施工條件是制約工程建設的關鍵環(huán)節(jié)。低丘緩坡開發(fā)實質(zhì)是削峰填谷、高挖深填、移山造地的特大型工程。由于原始地形復雜，水系、路網(wǎng)、管線交錯密布，施工難度非常大。一是交通不便、施工難。按照“先工業(yè)后居住，先高點后低處”的開發(fā)思路，確實存在山路蜿蜒物資運輸難，大型作業(yè)后勤補給難，風餐露宿生活保障難現(xiàn)象。加之要保障涉及區(qū)域零散村落、群眾、企業(yè)的水通、電通、路通，施工難度很大。二是工程復雜、監(jiān)管難。開發(fā)區(qū)建設項目多，涉及面廣，跨越山峰峽谷不計其數(shù)，路基、場地、管涵、壩體等工程復雜多樣，有限的力量要全面覆蓋監(jiān)管，既保障工程進度，又保障工程質(zhì)量，難度很大。三是方量巨大、調(diào)配難。以2012年為例，一年的土石方量就達到3000多萬立方米。要實現(xiàn)這么多方量合理調(diào)配，又要防止搶填、亂填和擅自互調(diào)，確保工程平衡推進難度很大。四是交織施工、安保難。建設項目多、參建單位多、投放機械多、高處作業(yè)多、滑坡隱患多。加之爆破作業(yè)多，一年的炸藥用量就達6000多噸，占全市炸藥用量的70%～80%，安全監(jiān)管難度很大。

3.5項目主體是制約工程建設的重要基礎。由于現(xiàn)行招投標體制不夠完善，施工單位掛靠現(xiàn)象嚴重，表面看中標單位資質(zhì)很高，實際操作的是本地單位和人員，實際到位的建設資金、技術力量、管理水平比較欠缺。同時，作為開發(fā)區(qū)業(yè)主單位的麗水南城建設有限公司，這些年建設項目增加很多，而人員不可能持續(xù)增加，使得當前的現(xiàn)場管理人員大多是一人監(jiān)管多個工程和多個專業(yè)項目，大大增加了工程質(zhì)量控制等管理難度。

4、加快低丘緩坡開發(fā)的對策建議

從實踐來看，在麗水地區(qū)大力推廣低丘緩坡開發(fā)模式意義重大，不僅是打破土地瓶頸的有效手段，也是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的科學舉措，更是實現(xiàn)麗水經(jīng)濟跨越式發(fā)展的必由之路。因此，解決好以上問題尤為迫切和重要，筆者認為在當前情況下，需重點做好以下工作：

4.1科學規(guī)劃，確保開發(fā)建設高效推進

低丘緩坡是臺地產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢所在和最大潛力，為能充分發(fā)揮這種空間優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，低丘緩坡開發(fā)利用必須堅持以“無限規(guī)劃，有限開發(fā)”的原則，科學利用土地，嚴格控制成本。要提高規(guī)劃的科學性，防止盲目建設、無序開發(fā)，加強規(guī)劃銜接與指導。結合開發(fā)區(qū)特殊的山地環(huán)境，水系方位，交通規(guī)劃因素，做好低丘緩坡開發(fā)適宜性評價和整體布局。啟動開發(fā)區(qū)土地利用評價機制，對不合理的土地規(guī)劃及時修改。同時，盡可能一攬子解決重點區(qū)塊的土地規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)分布、功能分區(qū)、公共設施布局，特別是工業(yè)用地建設和水電配套跟進等問題。既要充分開發(fā)低丘緩坡資源，高效推進建設，又要做到經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

4.2完善機制，有效破除政策處理難題

一是多舉措解農(nóng)民的后顧之憂。完善就業(yè)政策,進一步健全被征地農(nóng)民就業(yè)培訓幫扶、就業(yè)培訓、擇業(yè)指導、職業(yè)介紹等就業(yè)政策。多渠道開發(fā)就業(yè)崗位,引進大型綜合商貿(mào)超市等用工需求大、技能要求相對不高的勞動密集型企業(yè)。同時，開發(fā)適合中老年就業(yè)崗位，發(fā)展社區(qū)服務，引導農(nóng)民向社區(qū)服務等第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是盡快制訂統(tǒng)一標準，切實解決“農(nóng)嫁非”、“非嫁農(nóng)”和大學生戶口回遷等問題的土地款分配問題。結合各街道辦事處的指導意見，以街道辦事處工作為突破口，有效破解缺少政策依據(jù)問題。三是深入開展“陽關拆遷”。政府公開補償標準，土地款分配方案提前制定，做到公開、公正、透明，街道辦事處及時指導、督促村兩委及時將土地款發(fā)放到村民手中。四是針對人為制造障礙及“頑固性”點位，要繼續(xù)加大政策處理力度，多部門經(jīng)常性聯(lián)動，有針對性地組織專項行動，依法推進政策處理，保障無障礙施工。

4.3統(tǒng)籌兼顧，確保項目前期無縫對接

一是做深做細項目前期。健全、完善項目檔案和項目儲備庫,對項目庫實行動態(tài)管理。提早開展項目前期工作，給工程施工圖設計、招標留足時間。擇優(yōu)選擇設計、咨詢單位，確保設計圖紙、招標清單質(zhì)量。對于排水、管涵等市政配套設計要與主體工程緊密結合，統(tǒng)盤考慮，盡量減少在工程推進中出現(xiàn)重新設計和臨時變更情況。二是做好出讓地塊的配套設施。特別是對于東擴區(qū)塊出讓土地，在企業(yè)引進前要提前解決好水、電工程的施工方案，在確保方案科學性的同時，盡早落實管材、泵站、電力管線等設備的采購和招標工作。三是做好多方案設計。開發(fā)區(qū)部分項目在一定程度上具有特殊性，對時間、進度有一定的要求，有可能存在急于招標或臨時變更施工方案的情況。為此在項目設計時需統(tǒng)籌兼顧，準備若干方案，以備行方案比選或臨時性變更選擇，以達到減少“變更等方案，施工等圖紙”的情況，真正做到項目前期與工程建設無縫對接。

4.4多措并舉，強化工程建設和監(jiān)管力度

一是進一步完善招投標體制,嚴格實行施工企業(yè)準入制。在項目招投標時，嚴格審核施工單位資質(zhì)、資金力量、技術水平、管理體制，對于表面力量雄厚而實際掛靠較嚴重的單位，拒絕進入。二是重點把握施工企業(yè)履約能力。按照施工合同約定，有效把控項目經(jīng)理等管理人員的資格、配備,施工方案審批、規(guī)范施工、整改落實等情況。在工程管理中，必須牢牢抓住法律主體不放松。三是加強監(jiān)理單位履責態(tài)度監(jiān)督。要切實加強監(jiān)理合同的法律約束，加大對監(jiān)理單位履責到位、裝備到位、人員到位、資料完備的考核檢查。四是提高業(yè)主單位的履職水平。要樹立“全方位、全過程”意識，要加強管理人員培訓，提高管理水平，尤其是現(xiàn)場管理人員工程質(zhì)量控制和安全監(jiān)管的水平。