導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地管理法的修訂，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

福建省外商投資企業(yè)用地管理辦法

    第一條  為了加強外商投資企業(yè)用地管理，促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障外商投資企業(yè)用地的合法權(quán)益和國家利益，根據(jù)國家和我省地方法規(guī)，制定本辦法。

第二條  本辦法適用在福建省境內(nèi)舉辦的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)和外資企業(yè)（以下統(tǒng)稱外商投資企業(yè)）。

第三條  外商投資企業(yè)使用土地，應(yīng)遵守我國的法律、法規(guī)和我省的有關(guān)規(guī)定，合理開發(fā)利用，不得損害社會公共利益。

第四條  縣級以上人民政府土地管理局負(fù)責(zé)外商投資企業(yè)用地的統(tǒng)一管理和檢查監(jiān)督。

第五條  外商投資企業(yè)建設(shè)用地應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

外商投資企業(yè)應(yīng)盡量集中，利用非耕地進(jìn)行綜合開發(fā)建設(shè)，并按“項目牽頭，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，依法審批”的原則辦理用地手續(xù)。成片開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和實施方案，應(yīng)報省人民政府批準(zhǔn)，其用地指標(biāo)計入當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地計劃。

第六條  外商投資企業(yè)所需土地，可以依照國家和省規(guī)定的土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓辦法取得，也可以依照本辦法規(guī)定的申請用地方式，取得土地使用權(quán)，但按申請用地方式取得的使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或抵押。

從事房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營性項目所需的土地，限按國有土地使用權(quán)有償出讓辦法取得。

第七條  舉辦外商投資企業(yè)建設(shè)用地，由中國合營者、中國合作者，外國投資者持有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)的項目建議書和中外投資者的合法證明，向所在地的縣、市土地管理局提出預(yù)約用地登記，支付每畝不少于三千元的預(yù)約金；經(jīng)土地、規(guī)劃等有關(guān)部門確認(rèn)選址定點后，核發(fā)土地使用預(yù)約證書。

預(yù)約用地的有效期限為一年。期滿前十天可申請延長預(yù)約期，延長預(yù)約期不超過半年。在預(yù)約有效期內(nèi)，正式辦理申請用地手續(xù)的，預(yù)約金可沖抵應(yīng)支付的款額；確因設(shè)立企業(yè)項目未能獲得審批機構(gòu)批準(zhǔn)而辭去預(yù)約的，可退回預(yù)約金，除上述情況而辭約的或因逾期不辦理申請延長手續(xù)，視為自動放棄預(yù)約的，已付預(yù)約金不予退還。

第八條  外商投資企業(yè)經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)成立后，中外合營者、中國合作者、外國投資者應(yīng)在一個月內(nèi)，向原申請預(yù)約用地登記機關(guān)提出用地申請?？h級以上人民政府比照《福建省土地管理實施辦法》規(guī)定的審批程序和權(quán)限批準(zhǔn)后，由縣、市土地管理部門與外商投資企業(yè)簽訂土地使用合同。申請用地者按合同規(guī)定交付款額后，由縣、市土地管理局提供土地，并發(fā)給《建設(shè)用地許可證》，建設(shè)完成后一個月內(nèi)，經(jīng)核查換發(fā)《土地使用證》。

申請用地應(yīng)隨同報送以下文件：

一、外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書；

二、中、外各方投資者的合法證明；

三、批準(zhǔn)的建設(shè)項目可行性研究報告；

四、初步設(shè)計批復(fù)文件、總平面布置圖及規(guī)劃主管部門的審查意見；

五、預(yù)約用地登記書；

六、銀行出具的資信證明文件；

七、經(jīng)批準(zhǔn)的國家固定資產(chǎn)年度投資計劃及資金安排證明文件（外資企業(yè)免交）：

八、土地管理部門根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定認(rèn)為必須報送的其他文件。

第九條  外商投資企業(yè)必須在領(lǐng)得《建設(shè)用地許可證》后，方可使用土地。

第十條  凡利用已擁有的土地使用權(quán)作為出資或合作條件與外國投資者舉辦中外合資、合作企業(yè)的，中國合營者或中國合作者必須依本辦法第八條規(guī)定，向土地管理部門提出申請，經(jīng)審查同意后，由縣、市土地管理部門與中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)簽訂土地使用合同，按規(guī)定辦理土地變更登記手續(xù)，換發(fā)或更改土地使用證書。

第十一條  外商投資企業(yè)應(yīng)依法繳納土地開發(fā)費和土地使用費。

一、土地開發(fā)費。系征地拆遷費用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，其繳納標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)征地拆遷費用、土地開發(fā)方式（自行開發(fā)或委托開發(fā)）及基礎(chǔ)設(shè)施完善程度等因素，由市、縣人民政府作出具體規(guī)定。

二、土地使用費。指的是使用土地資源的費用。

土地使用費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)地理環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，全省九個地、市暫分為三類：

甲類區(qū)（福州市、廈門市）：每平方米年費額五至十五元；

乙類區(qū)（泉州市、漳州市、莆田市）：每平方米年費額三至十元；

丙類區(qū)（南平、寧德、龍巖地區(qū)，三明市）：每平方米年費額一至八元。

各縣、市的適用年費額由地區(qū)行政公署、市人民政府在上述限額內(nèi)自行確定，報省土地管理局備案。

從事農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、經(jīng)營項目的外商投資企業(yè)，可以改按營業(yè)額收入3～5％繳納土地使用費。但須在簽訂土地使用合同書時提出申請。

第十二條  土地使用費從發(fā)給外商投資企業(yè)土地使用證之日起計算。第一日歷年用地時間超過半年的按半年計算，不足半年的免繳，以后按年繳納，每年十二月三十一日前交清。逾期繳納的，按日加收應(yīng)繳納款額2‰的滯納金。

第十三條  土地使用費由縣、市土地管理局負(fù)責(zé)代征金額上繳地方財政。

財政部門可按土地使用費入庫總額的3％返回土地管理部門用于土地管理業(yè)務(wù)費用。其留用和上交比例辦法同征地管理費。

第十四條  土地使用費由外商投資企業(yè)按期繳納，但土地使用權(quán)作為中國合營者、中國合作者投資或合作條件的，由中方合營者、中方合作者繳納；租賃房屋或通用廠房的，由出租者繳納。

第十五條  土地使用費隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、供需情況及投資環(huán)境的改善，應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。每次調(diào)整幅度不超過30％，調(diào)整間隔期不少于三年。具體方案由省土地管理局會同財政、物委部門制訂，報省人民政府批準(zhǔn)后下達(dá)各地執(zhí)行。

外商投資企業(yè)在批準(zhǔn)用地的五年內(nèi)按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，以后改按調(diào)整后的新標(biāo)準(zhǔn)繳納土地使用費。

以土地使用權(quán)作為中國合營者、合作者投資或合作條件的，土地使用費在合同期間不作調(diào)整。

第十六條  對開辦教育、文化、科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生和社會公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非盈利性項目的外商投資企業(yè)，可提出減免土地使用費申請，經(jīng)建設(shè)用地批準(zhǔn)機關(guān)會同同級財政部門核準(zhǔn)，予以減免。

經(jīng)營年限十年以上的產(chǎn)品出口企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)企業(yè)的土地使用費，除城市市區(qū)繁華地段外，自企業(yè)設(shè)立起三年內(nèi)免繳；自第四年起再按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)減半繳納三年。

第十七條  外商投資企業(yè)用地年限應(yīng)與批準(zhǔn)企業(yè)經(jīng)營年限相同。土地使用期滿或提前終止?fàn)I業(yè)的，外商投資企業(yè)應(yīng)將土地使用權(quán)交回所在地的縣、市人民政府土地管理部門，注銷土地使用證，需續(xù)期使用土地的，應(yīng)于期滿前六個月重新申請辦理續(xù)期使用土地手續(xù)。

第十八條  外商投資企業(yè)對獲準(zhǔn)使用的土地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，需要改變土地用途的，應(yīng)按申請用地程序辦理變更用地手續(xù)。如改用于房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營性項目的，要按土地使用權(quán)有償出讓方式，重新辦理用地手續(xù)。

第十九條  外商投資企業(yè)需要臨時使用土地的，應(yīng)向所在地的縣、市土地管理部門提出臨時用地數(shù)量、用途、期限的申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)后簽訂臨時用地合同書除交付補償費用外，還應(yīng)繳納每畝不少于一萬元的押金后核發(fā)臨時用地許可證。在臨時使用的土地上不得修建永久性建筑物或者擅自改變土地用途。臨時用地期滿及時恢復(fù)地貌后，退回押金。

第二十條  外商投資企業(yè)按法定程序提出預(yù)約用地、建設(shè)用地、臨時用地、變更土地用途的申請，省、市、縣土地管理部門分別在收文后十天以內(nèi)給予辦理或作出不能辦理的答復(fù)。

第二十一條  縣、市土地管理部門要建立外商投資企業(yè)用地檔案，逐年檢查記載企業(yè)土地利用和繳納土地使用費情況，并報同級財政部門備案。

第二十二條  外商投資企業(yè)違反本辦法的規(guī)定，實施非法占地，非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)的，按照《福建省土地管理實施辦法》等有關(guān)規(guī)定處理。

第二十三條  因土地使用合同發(fā)生的糾紛，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商無效的，當(dāng)事人可提請中國涉外仲裁機構(gòu)仲裁或直接向人民法院起訴。

第二十四條  對已建項目或已簽合同中土地使用費低于本辦法規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按原合同執(zhí)行；高于本辦法規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，改按現(xiàn)規(guī)定執(zhí)行，但過去已收取的部分不退。

第二十五條  香港、澳門的企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織或個人投資興辦企業(yè)需要使用土地的，除法律另有規(guī)定外，參照本辦法執(zhí)行。

第二十六條  本辦法規(guī)定如與國務(wù)院頒布的外商投資企業(yè)用地的法規(guī)相抵觸的，以國務(wù)院的規(guī)定為準(zhǔn)。

第二十七條  本辦法解釋權(quán)屬省土地管理局。

第二十八條  本辦法自批準(zhǔn)之日起執(zhí)行。

1998年5月30日福建省人民政府的《福建省人民政府關(guān)于省政府規(guī)章和省政府規(guī)章性文件修訂的決定》的有關(guān)條款：

篇2

上海市的這些規(guī)定意味著，土地使用權(quán)期滿后，即使你的房子足夠牢固，也面臨著土地使用權(quán)被“無償收回”、房屋無處安放的尷尬。

70年后土地使用權(quán)如何處理，在《物權(quán)法》立法的時候就引發(fā)了第一輪焦慮：是續(xù)期，還是收回？最后并無結(jié)論。但起碼，在土地使用權(quán)期滿后應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期這一點上，是達(dá)成基本共識的?！段餀?quán)法》由此規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”

“70年”引發(fā)的第二輪焦慮是2009年3月，一份流傳的名為《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的文件，這份意見稿中最受人關(guān)注的是住宅70年到期后“按照國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期”替換了原來表述明確的“無償自動續(xù)期”。顯然，該征求意見稿沒有違背《物權(quán)法》“自動續(xù)期”的規(guī)定。

上海市由出讓人“無償收回”的規(guī)定，倒退回《物權(quán)法》出臺前。在1990年國務(wù)院頒布的《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》里，不僅規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”，更是規(guī)定“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記?！?/p>

這個規(guī)定，充分體現(xiàn)了“公權(quán)”和“私權(quán)”兩種權(quán)利在博弈中的不對等地位，也體現(xiàn)了對私人產(chǎn)權(quán)的不尊重的立法指導(dǎo)思想。歷史總是在進(jìn)步，3年之后出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》，相對于這個規(guī)定，就有明顯的進(jìn)步:房產(chǎn)土地使用權(quán)到期，房產(chǎn)所有人必須提前一年申請續(xù)期，否則土地使用權(quán)將會由國家無償收回。

為什么上海市公然作出既違背現(xiàn)有法律的基本精神，又讓民眾焦慮的明顯倒退的規(guī)定？

由“70年”引發(fā)的焦慮已由一個法律事件演化成一個影響中國社會未來的公共事件。高地價導(dǎo)致的高房價已讓民眾苦不堪言，用終其一生的收入購置房產(chǎn)之后，還要在70年后被“無償收回”，誰人不焦慮？

篇3

一、有關(guān)征地的法律、行政法規(guī)依據(jù)及思考

《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用。”這是以根本大法的形式對征地作了原則規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款也作了相應(yīng)的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l至第五十條集中規(guī)定了征地的批準(zhǔn)機關(guān)、程序、補償安置等?！锻恋毓芾矸ā返谖迨粭l就大型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法作了專門規(guī)定，明確由國務(wù)院另行規(guī)定，這符合專門項目的特殊性?！锻恋毓芾矸ā返谄呤藯l、七十九條就有關(guān)征地中的違法行為作出處罰的規(guī)定。

《城市房地產(chǎn)管理法》第八條簡單規(guī)定了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用再出讓問題。

國務(wù)院制定的《土地管理法實施條例》第二十條對征地行為的批準(zhǔn)事項作出了規(guī)定。

從以上的法律、行政法規(guī)可以看出，我國有關(guān)征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經(jīng)兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。其中，規(guī)定了關(guān)于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規(guī)定，這就為政府無限擴(kuò)大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區(qū)分。征地用途分為公益性征地和經(jīng)營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學(xué)校等建設(shè)，這種情況才是征地的合理前提。經(jīng)營性征地是用于商業(yè)目的，如搞房地產(chǎn)開發(fā)，這種情況往往是政府低價從農(nóng)民手中征用土地，在高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發(fā)商與農(nóng)民以市場價格協(xié)商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴(yán)格限制，政府應(yīng)加強用地的審批管理。這才能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的公平、等價、有償?shù)脑瓌t。

眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，對農(nóng)民土地的征用，就意味著農(nóng)民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農(nóng)民給予合理的補償是必要的。而現(xiàn)行有關(guān)征地補償操作性方面，遠(yuǎn)不如城市房屋拆遷那樣，它有國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，操作性是很強的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。

二、征地補償安置的標(biāo)準(zhǔn)思考

征地過程中涉及到的核心問題-征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規(guī)定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標(biāo)準(zhǔn)。而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標(biāo)準(zhǔn)，而省級地方政府往往在制定標(biāo)準(zhǔn)時又顯得過低。而且標(biāo)準(zhǔn)的制定又是省級授權(quán)地市級，地市級又授權(quán)區(qū)縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標(biāo)準(zhǔn)，也會損害農(nóng)民的利益。

誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護(hù)農(nóng)民切身利益，每個省級政府在制定標(biāo)準(zhǔn)時明確一個最低標(biāo)準(zhǔn)是必要的。上海市是這么做的?？梢?，是可行的。

征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現(xiàn)了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權(quán)價格是否應(yīng)該補償，這是爭論的焦點。本人認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地也是一種商品，也要體現(xiàn)等價交換的原則，應(yīng)該給予房屋所占范圍內(nèi)的土地作補償。上海市在征地補償中，也有土地使用權(quán)基價這一項，這種做法走在了全國最前列。

補償費的支付方式也可以是多種多樣的，可以現(xiàn)金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市對女年滿50周歲，男年滿55周歲的可以采取社會保險方式，到時發(fā)放養(yǎng)老保險金。最近，成都有幾位農(nóng)民首次拿到了保險金。

三、征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)公開性、透明性的思考

關(guān)于有關(guān)補償安置的地方文件中，很多都是對城市拆遷補償?shù)囊?guī)定，而真正涉及到征地補償標(biāo)準(zhǔn)的很少。如有關(guān)評估問題就是這樣，沒有專門對征地補償評估作規(guī)定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補償評估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規(guī)定在征地補償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動員會上采用城市房屋拆遷做法，如實介紹全部報名的估價機構(gòu)，并在政府主管部門監(jiān)督下當(dāng)場以抽簽方式確定估價機構(gòu)，這有利于消除農(nóng)民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。

在制定補償標(biāo)準(zhǔn)問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價格在逐年增加，至少每年要調(diào)整一次。在價格制定上可采取聽證會形式，除要有政府主管部門參與外，還應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，聽取農(nóng)民的意見。上海市已舉行了首次征地聽證會，這有利于推進(jìn)政務(wù)公開，接受群眾的監(jiān)督。

篇4

1986年《土地管理法》的頒布實施，結(jié)束了土地閑置等現(xiàn)象無法可依的局面。該法規(guī)定，“承包經(jīng)營土地的集體或者個人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)”。從法律上明確了政府、集體、單位和個人合理利用土地的義務(wù)，在一定程度上減少了土地閑置。

同時還規(guī)定，“采礦、取土后能夠復(fù)墾的土地，用地單位或者個人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)復(fù)墾，恢復(fù)利用”；使用國有土地，如果“未經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的”，或“公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的”，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證。

1995年修訂的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，對于依法取得的農(nóng)村集體土地荒廢、閑置的，明確要求將其全部或部分土地退還原村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體，或按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。對多占少用、占而不用的，其閑置部分不予確定使用權(quán)，并退還農(nóng)民集體，另行安排使用。

1995年實施的《城市房地產(chǎn)管理法》第一次明確提出了對房地產(chǎn)開發(fā)中的土地閑置給予處置的具體方式。對以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法規(guī)豐富了對閑置土地的處置方式。對未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。

此后，原國家土地管理局和國家計劃委員會于1997年頒布了《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地規(guī)定 》，再次強調(diào)充分利用閑置土地。在凍結(jié)期間，各類建設(shè)項目用地應(yīng)當(dāng)挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，充分利用閑置土地、荒地、劣地、廢棄地，提高土地利用率，節(jié)約使用土地。

第二階段（1998年～2003年）：以1998年修訂后的《土地管理法》為標(biāo)志，建立了土地用途管制制度，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，統(tǒng)一了對城鄉(xiāng)各類閑置土地的處置規(guī)定。

《土地管理法》于1998年再次修訂后，明文禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，并規(guī)范了不同土地閑置情況的處置方式。一是對于已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。

二是對于在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，或收取一定的土地閑置費，或無償收回土地使用權(quán)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號）等相關(guān)規(guī)定要求加強對閑置土地的利用。該通知強調(diào)，各項建設(shè)可利用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準(zhǔn)新占農(nóng)用地。閑置土地未被充分利用的地區(qū)，應(yīng)核減其下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

1999年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》也強調(diào)，凡有閑置土地可以利用的，一律不得新增建設(shè)用地。

2000年修訂完善的《國有土地使用權(quán)出讓合同》再次重申征收土地閑置費或者無償收回土地使用權(quán)。

國務(wù)院2001年5月30日發(fā)出《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求各地要加大對閑置土地的處置力度。對依法應(yīng)無償收回的閑置土地，要堅決收回。

2003年，國務(wù)院決定暫停審批各類開發(fā)區(qū)，嚴(yán)禁土地閑置，國務(wù)院于2003年7月18日發(fā)出了《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》（明電〔2003〕30號），決定暫停審批各類開發(fā)區(qū)。此后，國土資源部又下發(fā)了《關(guān)于清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限的通知》，對突擊審批和突擊設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)一律予以撤消。對依法收回的可復(fù)墾土地，由當(dāng)?shù)卣M織復(fù)墾后無償交還農(nóng)民耕種，嚴(yán)禁撂荒閑置。

第三階段（2004年至今）：以《閑置土地處置辦法 》的實施為標(biāo)志， 我國對閑置土地的管理進(jìn)入規(guī)范化、法制化新階段。

國務(wù)院決定開展土地市場治理整頓，提出“三個暫?！?。到2004年8月，全國清理出各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）6866個，規(guī)劃面積3.86萬平方公里，超過全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積6100平方公里，開發(fā)區(qū)的閑置土地面積達(dá)到40%以上。

2004年4月28日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，暫停半年的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、暫停新批的縣改市（區(qū)）和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃的修改、暫停涉及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整的各類規(guī)劃，即“三個暫?！?。全面展開土地市場治理整頓。

國務(wù)院28號文出臺，繼續(xù)深化改革，嚴(yán)格土地管理。2004年國務(wù)院“三個暫?！钡狡诤?，為了遏制亂占濫用耕地的勢頭，加強制度研究，制定嚴(yán)格規(guī)范土地管理措施，以逐步建立起有效的管理體制和機制，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。

28號文提出嚴(yán)禁閑置土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動失效；已實施征地，滿兩年未供地的，在下達(dá)下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃時扣減相應(yīng)指標(biāo)。對具備耕作條件的土地，應(yīng)當(dāng)交原土地使用者繼續(xù)耕種，也可以由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織耕種；對用地單位閑置的土地，嚴(yán)格依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理。

國土資源部決定以2004年12月31日為基準(zhǔn)日期，對全國城鎮(zhèn)的存量用地、閑置用地、空閑地和批而未供等情況進(jìn)行全面調(diào)查。結(jié)果顯示全國閑置土地28105宗，面積107萬畝。

與此同時，國土資源部還下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見 》，要求各地加大盤活存量建設(shè)用地力度，因地制宜組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。對于建房用地，“凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地”。

國土資源部《閑置土地處置辦法 》等文件出臺，對閑置土地的認(rèn)定、處置方式和程序，以及收回的閑置土地利用方式等作了明確詳細(xì)的規(guī)范。文件首次界定了閑置土地的涵義。專指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地為閑置土地。并列舉了可以認(rèn)定為閑置土地的三種情形 ， 同時，規(guī)范了閑置土地的處置程序和處置方案的六種方式。

篇5

為了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動縣域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，加快縣區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐 ，推進(jìn)縣區(qū)開發(fā)開放，構(gòu)建國土資源保障科學(xué)發(fā)展體系是新世紀(jì)新階段各縣從經(jīng)濟(jì)社會 發(fā)展全局出發(fā)做出的重要戰(zhàn)略部署，在國家實行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的大前提下 ，各縣開發(fā)區(qū)建設(shè)用地相對緊張，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，許多縣開發(fā)區(qū)用地面積占縣城建設(shè)面積的一半以上。土地已經(jīng)成為縣區(qū)發(fā)展的一個瓶頸，必須千萬百計地緩解用地緊張狀況。各縣未來土地使用的重點是探索土地占補平衡的有效途徑，最重要的一項改革就是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，這對于盤活土地資源非常有幫助。鑒于用地出現(xiàn)的新情況、新矛盾，許多縣國土管理跟不上新時期新階段土地管理的要求，因此，必須探索加強土地管理改革的有效途徑。

1 發(fā)現(xiàn)問題及時實施研究對策

1、耕地銳減， 人地矛盾日益突出。近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突起，居民點及建設(shè)用地的逐年增多，大量耕地被破壞和占用，使耕地總量和人均量呈減少態(tài)勢。另一方面， 在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，由于土地用于城市和工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收益明顯高于農(nóng)、林、牧業(yè)，所以以經(jīng)濟(jì)效益指導(dǎo)土地利用，必然使土地不斷轉(zhuǎn)向高收益的用途，比較利益的存在是耕地不斷減少的主要原因之一。

2、在城市化的進(jìn)程中，政策的制定和工作的開展，牽涉到農(nóng)民的根本權(quán)益。因為各地政府在城市化、工業(yè)化過程中，都不可避免地要征占農(nóng)業(yè)用地，其實質(zhì)是農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)發(fā)生了讓渡和轉(zhuǎn)移，這種具有行政行為的“市場交易”，若缺乏有效的制度保障，極易將集體土地產(chǎn)權(quán)安排的缺陷引發(fā)出來，結(jié)果是政府公共管理缺位，失地農(nóng)民利益受到損害。根據(jù)我國《土地管理法》，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。土地既然歸農(nóng)民集體所有，這就意味著任何個人，無論從法律意義上還是經(jīng)濟(jì)意義上，都是所有者，因為他是公眾的一員，共同占有的權(quán)利是任何個人所擁有的那一部分所有權(quán)和一切其他人所同時擁有的所有權(quán)共同構(gòu)成的；他又是非所有者，因為他僅是公眾的一員，作為個人所擁有的公有權(quán)只有同其他本集體成員的所有權(quán)結(jié)合、共同構(gòu)成集體所有權(quán)的時候才有效，才能發(fā)揮作用。

3、土地管理措施不力，浪費土地現(xiàn)象嚴(yán)重。城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴(kuò)展快，內(nèi)涵潛力挖掘不夠， 用地容積率低，而且功能分區(qū)和布局不盡合理，致使存在一些亂占濫用土地的現(xiàn)象。另外，土地管理措施不力，不能有效地保護(hù)土地。土地規(guī)劃和計劃管理不力，集體土地流轉(zhuǎn)缺乏嚴(yán)格的管理措施。比如說交通建設(shè)用地，每年都有大量的土地改建為交通用地， 由于規(guī)劃的不合理，存在許多道路拓寬的現(xiàn)象，而這種是建立在房屋拆遷的基礎(chǔ)上的，既耗費了人力，又浪費了財力，并且導(dǎo)致某些道路不能均衡合理利用，年久失修，浪費了大量的土地。

2 提升和加強土地管理的有效措施

為了解決征地問題，最好的辦法是各縣管委會和國土資源管理部門以及房屋管理局共同組建各縣土地整理儲備中心，把能征的地先征過來，同時集中力量進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究和實踐，并形成各縣的土地管理改革方案，為縣域的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展儲備必要的土地資源。 隨著經(jīng)濟(jì)增長，每年發(fā)放的補貼必定會逐年增加。對于村里的集體財產(chǎn)，將聘請第幾力一評估后招標(biāo)出讓，所得資金由村民均分。村民變成市民之后，將重新分片，歸人不同居委會。隨著居委會的設(shè)立，農(nóng)民原有的土地，便轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地，經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)限將收歸政府部門所有。

2.1 切實保護(hù)耕地，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡

要實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，首先應(yīng)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃制定太谷縣土地利用總體規(guī)劃，以確定不同區(qū)域土地開發(fā)利用方向。通過實施土地用途管制制度抑制建設(shè)用地的擴(kuò)展規(guī)模及其用地的不合理性和盲目性，盡可能對城鄉(xiāng)交錯帶耕地實行特殊的保護(hù)。控制城市外延規(guī)模，對于城市發(fā)展所必須占用的土地，應(yīng)當(dāng)制定計劃，控制土地的供應(yīng)量，分階段釋放。合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地；建設(shè)工業(yè)小區(qū)，集約利用現(xiàn)有土地以減少對耕地的繼續(xù)占用。增加耕地的投入，推廣新品種，興修水利設(shè)施；加強耕地改造，推行糧食、經(jīng)濟(jì)、飼料作物三元一體化種植，提高土地的產(chǎn)出率，減少耕地需求壓力，確?；巨r(nóng)田，保持耕地總量的動態(tài)平衡。

2.2 完善土地管理法律體系

基于全國縣級土地管理改革的事實和先進(jìn)成功經(jīng)驗，從法律上允許并規(guī)范農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為大勢所趨，法律要不斷適應(yīng)國家政治文明和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，體現(xiàn)社會的進(jìn)步。土地管理法規(guī)應(yīng)與時俱進(jìn)進(jìn)行修改，重點解決集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地的階段所有權(quán)問題。我國土地長期實行國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種形式，但土地承包經(jīng)營把土地一塊一塊劃分到戶，不能形成集約化經(jīng)營，難以進(jìn)行大規(guī)模的土地改造。尤其是集體所有制的土地，支配權(quán)實際上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手里，農(nóng)民不是真正的土地所有者，只是使用權(quán)人。而土地又是和農(nóng)民的生存權(quán)連在一起的，這就造成了農(nóng)民的生存權(quán)與使用權(quán)結(jié)合而不是和所有權(quán)結(jié)合。當(dāng)與自己生存權(quán)連在一起的土地被征用時，農(nóng)民不知道或者知道了也無可奈何，導(dǎo)致農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，生活沒保障，甚至生存也成了問題。我國土地法制的不完善，最大的問題就在集體土地上。這些年，大量征地直接侵害了農(nóng)民利益，也影響了社會的穩(wěn)定。

篇6

70年大限如何得來

根據(jù)1990年5月19日開始實行的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，住宅用地全國統(tǒng)一執(zhí)行的使用年限為70年。

“在我國，城市土地是歸國家所有的，因此從產(chǎn)權(quán)上來說，土地是不能買賣的。當(dāng)時為了想辦法繞過這個壁壘，才有了房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)相結(jié)合的房改制度?！睂ｉT從事房產(chǎn)土地相關(guān)法律研究的上海社科院法學(xué)所副研究員王叔良分析道。

我國的住宅土地使用年限是在實踐中逐步摸索得來的。1987年，我國以現(xiàn)在的方式出讓了第一塊商品房用地，當(dāng)時我國還沒有相關(guān)的經(jīng)驗和政策可以依據(jù)。于是，政府借鑒了香港的土地批租制度，即在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

至于為何把住宅土地的使用年限定為70年，是因為，一個人在成年后購買住宅地產(chǎn)，按照平均壽命計算，房子大約可以滿足兩代人居住。并且，由于當(dāng)時我國民用住宅主要是磚混結(jié)構(gòu)，從房屋價值來說，一般在70年后價值基本折舊到零。另一方面，如果期限太長，就存在私有化的風(fēng)險。

續(xù)期到底有償還是無償

住宅土地使用權(quán)的70年大限問題，歷來被視為懸在中國房地產(chǎn)市場的達(dá)摩克利斯之劍。如何處理這個問題，攸關(guān)幾乎所有民眾的切身利益。

在國家最初關(guān)于住宅土地使用年限到期的規(guī)定并不是無償續(xù)期的。根據(jù)1990年實施的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。

這個規(guī)定，充分體現(xiàn)了對私人產(chǎn)權(quán)不尊重的立法指導(dǎo)思想。但歷史總是在進(jìn)步，1995年起實施的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，房產(chǎn)土地使用權(quán)到期，房產(chǎn)所有人必須提前一年申請續(xù)期，否則土地使用權(quán)將會由國家無償收回。但這個法規(guī)并沒有規(guī)定國家收回土地使用權(quán)時必須對地上建筑和附著物進(jìn)行賠償。

這個問題在《物權(quán)法》立法的時候也引發(fā)了廣泛的爭論，當(dāng)時為了確?！段餀?quán)法》早日出臺，就選擇了擱置爭議、模糊處理的立法技術(shù)，規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”，唯一沒有明確的是，續(xù)期是無償還是有償。

2009年初，一份名為《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的文件在全國國土廳局“征求意見”，其中“按照國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期”替換了原來表述明確的“無償自動續(xù)期”，這自然被廣大。隨后，國土資源部官員表態(tài)，“征求意見稿只是面向內(nèi)部征求意見，甚至還不是向社會的公開征求意見稿，住宅滿70年是否有償續(xù)期并無定論?！?/p>

公眾期待無償續(xù)期

住宅用地自動續(xù)期已不成問題，問題在于怎樣“自動”，是有償還是無償，若是有償價碼幾何，“國家有關(guān)規(guī)定”將會是什么規(guī)定？

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關(guān)鍵詞：土地管理法；修訂草案；土地立法

一、修訂草案可采納之處

1.土地權(quán)利的細(xì)化

修訂草案第二章關(guān)于土地權(quán)利的有關(guān)內(nèi)容，與《物權(quán)法》緊密聯(lián)系。其中，第十條明確了土地的相關(guān)權(quán)利種類，尤其對于地役權(quán)、土地抵押權(quán)等有了明確的闡釋，使得相關(guān)土地權(quán)利有法可依，在法律層面上加強了對土地相關(guān)權(quán)利人的保護(hù)，防止了土地權(quán)利的濫用。第十九條建設(shè)用地使用權(quán)的劃分，加入了地上權(quán)和地下權(quán)，與城市建設(shè)緊密相關(guān)，為建設(shè)工程的施工運行提供了法律的基礎(chǔ)。

修訂草案強調(diào)推行土地登記制度，使土地權(quán)利物權(quán)化，有利于保護(hù)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法利益。在第二十六條到第三十一條對此進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，明確了土地登記的強制性、必要性、效力、登記方法和發(fā)證機關(guān)等，對于土地登記的廣泛實施做出了必要的鋪墊和保障。此外，第二十三條創(chuàng)造性提出了異議登記的措施，在土地登記實施之后有充分的可借鑒性，對于爭議土地的處理提供了一個新的思路。

2.耕地保護(hù)力度的加大

在我國人多地少的現(xiàn)實條件下，耕地問題成為一個制約發(fā)展的突出問題，耕地的保護(hù)涉及到社會的廣泛利益。在修訂草案中，對于耕地采取了相當(dāng)嚴(yán)格的控制機制。第一條就指出：“實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”，奠定了耕地保護(hù)的中心思想。第五十一條至第五十五條，先后對基本農(nóng)田的保護(hù)、劃分、占用、用途、數(shù)量、轉(zhuǎn)用等進(jìn)行了嚴(yán)格限制，保護(hù)力度尤為突出。第五十五條到第五十七條提及相關(guān)政策，增加了先補后占制度，結(jié)合耕地占補平衡、總量平衡的政策，以及第一百二十一條破壞耕地的法律責(zé)任，有助于一般耕地的保護(hù)。再者，修訂草案中明確了耕地保護(hù)的資金保障。第四十七條指出，國家將設(shè)立啟用耕地保護(hù)基金，對耕地保護(hù)予以補貼。第八十四條規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，專項用于土地整治和耕地保護(hù)。資金的支持，對于耕地的維護(hù)有著重要的意義。

不僅如此，修訂草案強化了對建設(shè)用地的控制，能夠間接達(dá)到耕地保護(hù)的目的。第七十七條提出土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，未經(jīng)許可，不得立項，嚴(yán)格了耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的監(jiān)管。第七十八條將土地用途轉(zhuǎn)用許可的審批權(quán)收歸省級以上人民政府，一并提出建設(shè)項目核查制度，有利于控制地方違法違規(guī)審批的現(xiàn)象。第九十二條大幅度縮小了劃撥用地的取得范圍，減少建設(shè)用地的調(diào)配。

此外，對于行政部門也加強了保護(hù)耕地的要求。第四十五條將耕地保護(hù)列為各級人民政府的基本責(zé)任，第四十六條還將耕地保護(hù)作為地方政府的考核指標(biāo)，第一百二十九條進(jìn)一步規(guī)定對于大量耕地或者基本農(nóng)田被違法占用的地方人民政府給予問責(zé)制。這些要求為地方政府保質(zhì)保量地落實國家的耕地保護(hù)政策提供了強大的法律約束。

3.權(quán)利人利益的維護(hù)

修訂草案中多處體現(xiàn)了對土地權(quán)利人利益的保護(hù)，符合法律以人為本的宗旨。開篇第五條明確指出：“土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”進(jìn)而，第十六條、第六十二條、第六十七條、第一百二十條、第一百二十一條中，明確了土地權(quán)利人的權(quán)益范疇，對于破壞土地權(quán)利人利益的行為在法律上予以追究，使得土地權(quán)利人的維權(quán)行為有法可依。第七十二條、第一百條提出土地收益的公開制度，結(jié)合第一百二十四條在法律上的警示，可以加強對土地權(quán)利人直接利益的保護(hù)，制約集體經(jīng)濟(jì)組織非法占有土地收益的違法行為。對于土地權(quán)利爭議，第二十三條中去除了“三十日內(nèi)”的規(guī)定，有利于土地權(quán)利人充分準(zhǔn)備、及時反應(yīng)，維護(hù)自己的合法權(quán)利。關(guān)于土地閑置，第九十二條中去除了“無償”二字，有利于建設(shè)用地單位損失的減小。

對于土地使用期限，修訂草案中也有了一定的表示。第十四條將土地承包經(jīng)營期限由三十年修改為“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”；第一百零三條：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該宗土地的以外，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等相關(guān)費用”?！白≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期。”這些措施綜合考慮了社會群體的可接受性，對于承包地和住宅用地的使用人――農(nóng)民和居民――進(jìn)行了合理的保護(hù)，對于建設(shè)用地的繼續(xù)利用提供了可能，有利于消除社會上的不確定心理。

4.土地監(jiān)督監(jiān)察的強化

修訂草案第六條指出：“國家實行土地督察制度?！边@一制度在第十章有著詳細(xì)而具體的說明。引進(jìn)國家對地方的督察機制，對于地方人民政府在土地方面的行政予以監(jiān)督，能夠在一定程度上緩解地方政府土地違規(guī)行為的發(fā)生，防止權(quán)力的濫用。同時，加強了地方政府的土地監(jiān)察職能，賦予人民政府依法制止和查處土地違法行為的權(quán)力，允許調(diào)動公安部門進(jìn)行配合，使得地方政府能夠?qū)ν恋剡`法行為進(jìn)行及時的控制，予以合適的處理。此外，第一百二十九條、第一百三十條的問責(zé)制，第一百一十九條行政不作為和錯誤作為的責(zé)任、第一百二十八條阻礙執(zhí)法的責(zé)任等等規(guī)定，對于土地監(jiān)督和土地監(jiān)察的順利進(jìn)行給予了保障。

二、修訂草案值得探討之處

在整個土地管理法修訂草案中，也體現(xiàn)出了諸多的不合理因素，應(yīng)評估和討論其可行性，進(jìn)行慎重選擇。

1.土地交易的風(fēng)險

修訂草案第二十六條指出：“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浂吹怯浀耐恋兀坏棉D(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押?！边@就意味著，依法登記的土地即可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押等活動。這一推論在土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)內(nèi)容中得到了很好的印證，第十六條、第十七條對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行描述；第二十條、第八十八條、第九十三條、第九十六條對建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行描述；第二十一條、第九十條對宅基地使用權(quán)進(jìn)行描述。無論何種土地，均允許正常的轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押等活動。而土地市場作為土地交易的媒介，修訂草案中也予以了承認(rèn)。第九十四條：“國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃，必須通過統(tǒng)一的土地市場以公開的方式進(jìn)行”“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場”。將土地市場正式引入，同時也間接承認(rèn)了土地交易的合理性。

以上種種，對于土地交易進(jìn)行了相當(dāng)程度的放開，轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、入股、抵押等土地交易活動均被認(rèn)可。名為轉(zhuǎn)讓，實則與買賣并無異處，這無疑會對中國現(xiàn)行的土地公有制制度予以強烈的沖擊。修訂草案第二條明確指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡?，在土地交易制度下，公有制的生命是否會被嚴(yán)重縮短？這一點不可不慎重考慮。

2.征地政策的模糊

修訂草案中，第六十九條出現(xiàn)這樣表述：將量化的征收土地補償標(biāo)準(zhǔn)完全廢止；無獨有偶，第七十六條，關(guān)于房屋拆遷補償，同樣沒有一個量化的指標(biāo)。量化指標(biāo)的缺失，勢必造成土地征收中補償方式的混亂，雙方將難以達(dá)成一致。作為弱者，農(nóng)民的利益將更加難以得到保障。第七十一條，對于補償爭議，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府的裁決即為最終裁決”，這顯然屬于一言堂現(xiàn)象的重新演繹。在其中，官官相護(hù)的因素不可以不被考慮，一旦裁決顯失公平，農(nóng)民的利益將化為泡影。而且，“對裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院”。這里的“十五日”，對于農(nóng)民來講，顯然太少，自己的意愿難以進(jìn)行有效的表達(dá)，甚至還來不及做出應(yīng)有的反應(yīng)。更為離譜的是，“征收土地補償爭議不影響征收土地的實施”。土地的補償爭議無法起到應(yīng)有的干涉作用，隨著土地被征收，農(nóng)民將失去最原始的談判資本，其利益將完全喪失。

3.村集體權(quán)力的擴(kuò)張

修訂草案第十四條：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！?；第十五條：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！彪p雙被廢止。這無疑給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賦予了擴(kuò)大化的權(quán)力，給了他們跳過農(nóng)民利益，為所欲為地承包土地的職能。這類爭執(zhí)在調(diào)整之前發(fā)生率明顯不低，如此調(diào)整，想必將使農(nóng)民無處申訴，對于村集體的穩(wěn)定相當(dāng)不利。

4.建設(shè)用地的潛在問題

第八十條：“國務(wù)院以及國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的建設(shè)項目，占用基本農(nóng)田的建設(shè)項目，需要征收農(nóng)民集體所有土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。征收前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案?！苯Y(jié)合第七十八條，這一規(guī)定放大了省級政府對于土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的權(quán)力，給建設(shè)項目的擴(kuò)大化進(jìn)行留下了缺口，與耕地保護(hù)的思想格格不入。

第一百二十八條：“建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院?！边@一準(zhǔn)則被刪減，似乎意味著縣級以上主管部門對于建設(shè)單位或個人的施工可以任意干涉，建設(shè)單位或個人將無權(quán)進(jìn)行申辯，這無疑會給有關(guān)部門的職權(quán)濫用留下隱患。

篇8

文章編號：1005-913X（2015）07-0047-03

我國的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個人投資或集資，進(jìn)行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，主要包括：農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。[1]（P234）其中，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及其他集體經(jīng)濟(jì)組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實踐發(fā)展，允許使用建設(shè)用地的主體己不限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的范疇，還包括個體工商戶、三資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)等各類工商企業(yè)。該類用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響大，因而實踐中大量流轉(zhuǎn)的主要是這類用地，它也是本文研究的重點。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的目標(biāo)和路線

（一）文件規(guī)定

筆者將《決定》的第11條內(nèi)容分解為以下三句：

1.在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

2.縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

3.建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。[3]

（二）文件解讀

1.對第一句的解讀

“符合規(guī)劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展的客觀規(guī)律與內(nèi)在需要進(jìn)行的。而土地又是不可移動的，所以土地使用必須符合規(guī)劃，才能避免嚴(yán)重失序。這是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提；“出讓、租賃和入股”是對《土地管理法》第43條的突破，即已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營性建設(shè)用地就獲得了與國有建設(shè)用地同等的權(quán)能。這便引出了后半句的規(guī)定，是第11條的一大亮點。

“實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，即賦予農(nóng)村土地集體建設(shè)用地與國有土地建設(shè)用地同權(quán)同價的法律和經(jīng)濟(jì)地位，使其兩者的所有權(quán)地位、使用權(quán)地位都得到了平等對待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會穩(wěn)定。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的需要。

2.對第二句的解讀

“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，即改變當(dāng)前農(nóng)村集體土地必須經(jīng)由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機制。[4]也就是說，今后城市建設(shè)用地的來源，除了國家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給模式，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場的格局。在當(dāng)前中國快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續(xù)擴(kuò)張，必然要求大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴(kuò)大非征收的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給。這是對我國傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元化的土地市場的重大突破。

“規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，國家給農(nóng)民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)?，給農(nóng)地補償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。然而，實踐中，發(fā)達(dá)地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補償普遍已經(jīng)超過三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對這種地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定進(jìn)行一種追認(rèn)。這也有利于保護(hù)和尊重農(nóng)民的土地利益。

3.對第三句的解讀

過去中央提出給農(nóng)民的征地補償，一是強調(diào)不超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，二是強調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低，三是要保障被征收農(nóng)民基本生活，這樣三個標(biāo)準(zhǔn)。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現(xiàn)在，國家縮小征地范圍，突破城鄉(xiāng)二元模式，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實是一個強調(diào)規(guī)定。

二、政策評價

（一）優(yōu)化之處

1.體現(xiàn)了民法上的平等原則

“同價同權(quán)”、“統(tǒng)一市場”實現(xiàn)了物權(quán)法中國家對于國有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私人財產(chǎn)平等保護(hù)的思想，并且在實踐上承認(rèn)了土地使用價值的客觀性。實際上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應(yīng)該相同或相近。在這方面來看，國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在效用上沒有太大區(qū)別，而且，在土地出讓進(jìn)入市場后，土地所有權(quán)是國有土地，還是集體土地，對于土地使用者沒有區(qū)別。

2.有利于實現(xiàn)土地價值和資源優(yōu)化配置

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)納入土地市場進(jìn)行交易。從法律角度看，這是權(quán)利在不同主體之間的配置。[5]允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以保證權(quán)利的有效配置，從而最大限度地發(fā)揮集體建設(shè)用地的使用價值，促進(jìn)物盡其用，實現(xiàn)權(quán)利人利益和社會整體利益的最大化。

2.明確政府角色

首先，在市場領(lǐng)域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的市場主體地位，由土地權(quán)利的買方和賣方完全按照市場規(guī)律完成交易，以市場機制去優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共領(lǐng)域要“有所作為”。[9]為配合流轉(zhuǎn)管理需要，政府應(yīng)履行服務(wù)職責(zé)，加快對農(nóng)村集體建設(shè)用地的確權(quán)、登記和頒證工作。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

1.修訂《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《合同法》的相關(guān)規(guī)定

2007年的《物權(quán)法》雖然明確了建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但對于建設(shè)用地使用權(quán)是否包括農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，表達(dá)得不夠明確，特別是對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權(quán)法》第151條和153條中關(guān)于把該問題交給其他法律的空白條款，從而取消對集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的例外性規(guī)定。同時，建議將十三章“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)容置于第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”之下，以體現(xiàn)對各類建設(shè)用地同等保護(hù)的原則，也使立法更加符合法學(xué)理論的權(quán)利體系構(gòu)架。

鑒于如今已經(jīng)賦予集體建設(shè)用地的交換價值，筆者建議刪去《物權(quán)法》第183條和《擔(dān)保法》第36條第3款關(guān)于集體土地使用權(quán)抵押的限制性規(guī)定，讓第36條第1款和第2款關(guān)于國有土地抵押的規(guī)定同樣適用于集體土地，以呼應(yīng)《決定》第11條要求。

為促進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，保障交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設(shè)用地合同納入有名合同規(guī)范，擬定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)載明的各項具體條款，以明確當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和事后違約責(zé)任。

2.修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須申請使用國有土地，同時要求集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)，這些條款顯然滯后于現(xiàn)實需要，不利于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，與《決定》精神相悖。應(yīng)當(dāng)解除對集體建設(shè)用地的限制，允許其在合理范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個人需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的，既可以申請使用國有土地，也可以申請使用集體土地；村民住宅建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)營性項目建設(shè)、興辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的，可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。”[2]同時，還應(yīng)該明確土地流轉(zhuǎn)可以采用的多種方式，建議將第63條修改為：“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)在特定條件下，可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押、作價入股、出資和聯(lián)營等方式轉(zhuǎn)移?！盵2]并將具體條件適當(dāng)設(shè)定為“符合土地利用規(guī)劃、權(quán)屬合法明晰、己依法轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等”。

（五）對土地進(jìn)行統(tǒng)一管理

集體建設(shè)用地入市后，應(yīng)與國有土地一樣接受統(tǒng)一的部門管理。[10]通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對建設(shè)用地的規(guī)劃、指標(biāo)、流轉(zhuǎn)的收益分配等進(jìn)行嚴(yán)格把控，既能夠有效實現(xiàn)與國土建設(shè)用地在財產(chǎn)權(quán)利上的平等，又能實現(xiàn)與其在責(zé)任義務(wù)上的平等。這樣，才能真正實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”的內(nèi)涵與價值上的統(tǒng)一。并且，政府的干預(yù)和統(tǒng)一管理還能有效地防止出現(xiàn)城郊土地成交食利集團(tuán)。

篇9

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展綜合癥 宅基地 入市 途徑

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-072-02

一、城市發(fā)展綜合癥

城市發(fā)展綜合癥指的是在我國城市發(fā)展過程中遺留的一系列問題。其主要表現(xiàn)但不局限于：

1.房價高企。據(jù)來源于搜房網(wǎng)的數(shù)據(jù)，2010年我國一線城市的租售比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國際公認(rèn)的水平，北京為1∶547，局部地區(qū)達(dá)到了1∶700。上海達(dá)到了1∶500。深圳達(dá)到了1∶400-1∶480之間。國際上用來衡量一個區(qū)域房產(chǎn)運行狀況良好的租售比一般界定為1∶300～1∶200?？梢?，以國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，這些一線城市的房價高出了約一倍。

導(dǎo)致房價高企的原因是多方面的，但是，大力推進(jìn)城市化而使得大量農(nóng)民涌入城市卻是推高房價的一個不爭的因素。

2.道路擁堵。城市道路擁堵已經(jīng)越來越嚴(yán)重了。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京市民每天平均上下班在路上消耗的時間為40分鐘，居全國之首。市區(qū)交通擁堵時間已達(dá)每天5小時，交通擁堵范圍正由市中心區(qū)向和放射線道路蔓延。深圳交通擁堵也已成常態(tài)。導(dǎo)致道路擁堵的原因也是多方面的，但是，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得汽車走入家庭卻是其中的一個主要因素。

3.空殼村數(shù)量增加。空殼村指的是由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而使得人口數(shù)量嚴(yán)重萎縮的村莊。“今天中國有數(shù)以大概四千到五千萬的留守老人，留守兒童留守婦女，有大量的空心村，空殼村。”這是2010年10月29日作為主持人的中國綜合開發(fā)研究院城市所的李金逵在國際城市論壇上的發(fā)言?？梢?，空殼村現(xiàn)象的出現(xiàn)已經(jīng)達(dá)到需要引起我們高度重視的程度了?？諝ご宓某霈F(xiàn)是純粹的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物?？諝ご宓某霈F(xiàn)不僅使得農(nóng)村的生產(chǎn)能力下降，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)問題。也不僅使得農(nóng)村的資源處于閑置狀態(tài)而產(chǎn)生浪費，更嚴(yán)重的后果是空殼村使得人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，將帶來一系列的教育、醫(yī)療、安全問題。

二、推進(jìn)宅基地入市可以有效緩解部分城市發(fā)展綜合癥

城市發(fā)展綜合癥的出現(xiàn)不僅將使得城市發(fā)展進(jìn)程受到阻礙，更將使得我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以持續(xù)。因此，在強調(diào)城市化，強調(diào)建設(shè)和諧社會的同時，我們也必須要重視解決城市發(fā)展綜合癥的問題。解決城市發(fā)展綜合癥的途徑有很多，其中，推動宅基地入市就是一個很有效的途徑。

（一）宅基地的屬性及流通限制

《土地管理法》第8條規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。而依照我國的法律規(guī)定，具有集體所有性質(zhì)的宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，法律禁止其通過除法定繼承以外的任何途徑和方式取得宅基地使用權(quán)。

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國發(fā)[2004] 28號）規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地。”《國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號）規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！?/p>

這樣的規(guī)定固然有其積極的一面，可以有效保護(hù)農(nóng)民擁有宅基地，有房可住。但是，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，這樣的規(guī)定不僅在很大程度上起不到保護(hù)農(nóng)民利益的作用，而且已經(jīng)妨礙了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.對進(jìn)城的農(nóng)民而言，宅基地的存在已經(jīng)沒有意義。城市化進(jìn)程導(dǎo)致的直接結(jié)果就是大量的農(nóng)民進(jìn)入了城市，成為城市中的一個特殊群體。這些農(nóng)民往往是舉家遷入城市的，已經(jīng)沒有了回歸農(nóng)村的欲望。他們在遙遠(yuǎn)的農(nóng)村都有一份宅基地，有一處住所。但是，那處宅基地對于這些已經(jīng)或計劃在城市扎根的農(nóng)民而言已經(jīng)毫無意義了。

2.宅基地的保留，浪費了我國的土地資源。這些注定不會有人居住使用的宅基地，按照法律規(guī)定還要為不可能再回來的農(nóng)民保留，土地的價值就無法得到發(fā)揮。這將浪費大量的土地資源，進(jìn)而在一定程度上阻礙我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。

（二）宅基地入市與集體土地入市的區(qū)別

宅基地盡管屬于集體土地，但是，宅基地入市不同于集體土地入市。后者包含的含義更廣泛，不僅指宅基地入市，而且可以包含耕地等其他集體土地入市。

相對于集體土地入市，宅基地入市有很多自身的優(yōu)點：

1.能夠確?；巨r(nóng)田的數(shù)量。宅基地本身不屬于基本農(nóng)田的范疇，其入市不會對基本農(nóng)田的數(shù)量產(chǎn)生影響。而如果集體土地入市，則意味著本屬于集體的基本農(nóng)田也將流出本集體。可能導(dǎo)致的結(jié)果或者是國家基本農(nóng)田的總量降低，或者是該集體的基本農(nóng)田數(shù)量降低。前者，將對國家的穩(wěn)定造成影響；后者，將對該集體的生存造成影響。

2.能有效保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。農(nóng)民的立足點就是土地。有了土地，也就有了安居的根本。如果推行集體土地入市而導(dǎo)致耕地由集體土地之外的人耕種，則那些失去土地的農(nóng)民就沒有了在本村居住的源動力。而由此導(dǎo)致的人口流動則會打亂原有的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。但是，僅僅是宅基地入市就不會出現(xiàn)這種情況。

（三）宅基地入市可以解決的問題

宅基地入市可以有效解決城市發(fā)展綜合癥中的一些病癥：

1.有利于抑制高房價。宅基地入市增加了住宅建設(shè)用地的供應(yīng)，將緩解城市發(fā)展住宅建設(shè)用地供應(yīng)緊張的局面，進(jìn)而有助于抑制高房價。

郊區(qū)的宅基地可以直接用于住宅建設(shè)直接抑制高房價。距離城區(qū)較遠(yuǎn)的宅基地可以通過市場的流轉(zhuǎn)被部分生活富裕的市民購買并完全可能在政策的扶持下形成各具特色的小鎮(zhèn)，進(jìn)而進(jìn)一步吸引部分城市人口而間接抑制房價。

2.有助于新農(nóng)村建設(shè)。宅基地入市可以吸引部分有資金、有素質(zhì)、有能力的市民到農(nóng)村去居住、創(chuàng)業(yè)。（下轉(zhuǎn)第75頁）（上接第72頁）這些人的到來對于創(chuàng)建有特色的新農(nóng)村是非常具有積極意義的。在政策的指引下，可以形成諸如畫家村、藝術(shù)村等一道道別具特色的風(fēng)景線和產(chǎn)業(yè)群。這些產(chǎn)業(yè)群的出現(xiàn)不僅對于提升產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)造力和生命力具有意義，而且對于提高農(nóng)村生活質(zhì)量、生活品味都具有積極意義。

3.有利于增強農(nóng)民工的生存能力。宅基地閑置在農(nóng)村時，對于該農(nóng)民而言幾乎毫無價值。宅基地入市使得農(nóng)民所有的土地具有了與市場接軌的價值，這些額外產(chǎn)生的財富可以有助于農(nóng)民工在城市中生存發(fā)展。也有助于進(jìn)一步拉動內(nèi)需。

4.有利于老有所養(yǎng)。我國已經(jīng)步入了老齡社會，養(yǎng)老的問題已經(jīng)日漸突出。而目前，我國的養(yǎng)老體系尚不完善，在農(nóng)村，尤其是貧困落后的農(nóng)村更是很不樂觀。在日前舉行的2010年中國衛(wèi)生論壇上，人力資源和社會保障部副部長胡曉義透露，隨著中國老齡化水平提高，醫(yī)療保險、醫(yī)療保障的可持續(xù)發(fā)展面臨著越來越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

宅基地入市可以使得部分農(nóng)村老人能夠出售自己的宅基地而獲得進(jìn)住養(yǎng)老院的資金，獲得用于醫(yī)療的資金，這對于緩解老齡化帶來的養(yǎng)老問題具有非常重要的意義。

5.有利于緩解交通擁堵。宅基地入市，意味著將會有部分城市人口到農(nóng)村居住，這將分流一部分城市交通量，一定程度上緩解主城區(qū)交通擁堵。同時，當(dāng)在農(nóng)村形成特色產(chǎn)業(yè)群的時候，就會有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)、從業(yè)人員主動流出城市的主城區(qū)而進(jìn)一步減少主城區(qū)的交通壓力。

6.有利于防治空殼村。城市化進(jìn)程導(dǎo)致了大量的農(nóng)民進(jìn)入了城市，使得部分村莊成為了空殼村。宅基地入市則有助于人口回流，使得農(nóng)村的空間資源得以充分利用。

農(nóng)村的清新的空氣、綠色的資源對于部分城市人口還是很具有吸引力的，只是苦于不能獲得宅基地的使用權(quán)而無法走進(jìn)農(nóng)村。宅基地入市將從根本上解決這個問題。

三、宅基地入市面臨的問題及解決的思路

宅基地入市將會面臨一些列問題，只有解決了這些問題，宅基地入市才能夠得以順利推進(jìn)，才能夠有效達(dá)到推動宅基地入市的目的。

1.需要修改《土地管理法》。如果不修改《土地管理法》，則農(nóng)民出售宅基地是違法行為。而購買宅基地的買家也不能合法獲得宅基地的使用權(quán)。所以，推動宅基地入市的首要工作就是修改《土地管理法》。

對于如深圳這樣的一線城市，可以在《土地管理法》修訂之前申請試點宅基地入市。為《土地管理法》的修訂積累經(jīng)驗。也能夠率先造福社會，進(jìn)一步起到特區(qū)的示范效應(yīng)。

2.需要建立宅基地入市的有形市場。宅基地入市在本質(zhì)上也是商品的交易，但是這種商品交易由于涉及的因素多，影響大，作為交易雙方的當(dāng)事人對于其中的經(jīng)濟(jì)、法律等環(huán)節(jié)都不能很好把握，因此不能允許向其他日常消費品一樣在路邊交易，而應(yīng)該建立有形市場集中管理、集中指導(dǎo)。同時，也應(yīng)該鼓勵社會中介機構(gòu)為宅基地入市提供估價、交易、登記等一系列服務(wù)，以維護(hù)交易公平，保護(hù)雙方尤其是農(nóng)民的利益。

3.需要發(fā)展城鄉(xiāng)交通。宅基地入市，需要有城里人購買并去鄉(xiāng)村居住，這實質(zhì)上就是建立了一個城鄉(xiāng)溝通的渠道。到農(nóng)村購買宅基地的城市人口并不是存粹的農(nóng)村人，還要有相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)在城市中辦理，因此，大力發(fā)展城鄉(xiāng)交通，大力發(fā)展鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)等信息硬件建設(shè)都是吸引城市人口下鄉(xiāng)的必要措施。只有城鄉(xiāng)之間的交通便利了，鄉(xiāng)村的信息暢通了，城里人才可能有意愿去鄉(xiāng)村居住。才能真正實現(xiàn)宅基地入市的重要歷史意義。

[本文支持課題：建設(shè)部課題《我國建筑工程法律體系構(gòu)建研究》項目編號：2008-R3-36。課題第一作者：顧永才，博士、副教授]

參考文獻(xiàn)：

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4.李蓓，李國銳.淺談中國企業(yè)年金的模式選擇[J].深圳：特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（10）

篇10

【關(guān)鍵詞】土地管理法 小產(chǎn)權(quán)房 集體建設(shè)用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

一、當(dāng)下小產(chǎn)權(quán)房的法律地位

“小產(chǎn)權(quán)房”是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據(jù)占地性質(zhì)不同，小產(chǎn)權(quán)房有3種類型：建設(shè)在農(nóng)用地上的住宅房屋；建設(shè)在宅基地之外其他集體建設(shè)用地上的住宅房屋；建設(shè)在農(nóng)村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋。我們不難看出，小產(chǎn)權(quán)房的典型形態(tài)是以銷售為目的在集體土地上開發(fā)的商品住宅。取得合法審批手續(xù)的宅基地上房屋，農(nóng)民用于自住可以取得合法產(chǎn)權(quán)證，但一旦轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房，轉(zhuǎn)讓合同不被法律認(rèn)可，受讓者也無法辦理產(chǎn)權(quán)登記取得產(chǎn)權(quán)證，無法取得受讓房地產(chǎn)的所有權(quán)。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生原因剖析――集體土地利益相關(guān)者博弈和選擇的必然結(jié)果

（一） 城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度

從法律上看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被表述為完全物權(quán)，但在經(jīng)濟(jì)上的實際表現(xiàn)卻為“有限所有權(quán)”?，F(xiàn)行《土地管理法》對集體土地的用途予以嚴(yán)格限制，集體土地要用于建設(shè)用途的，必須先征收為國有土地，再由國家以出讓等方式提供給用地者，農(nóng)民集體和用地者之間的直接交易被禁止，即所謂的集體建設(shè)用地的征地供給模式?！锻恋毓芾矸ā反_立的城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度一方面使國家?guī)缀鯄艛嗔私ㄔO(shè)用地的供應(yīng)，另一方面又使農(nóng)民集體幾乎喪失了對其土地的處分權(quán)，大量的土地增值收益在征地過程中被地方政府獲得，土地財富被從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。

（二）開發(fā)商與政府的利益博弈

土地資源的稀缺性日益顯見，房地產(chǎn)開發(fā)商想以較低成本得到土地，地方政府為創(chuàng)政績、得收益以及種種違法手段而使土地成本抬高，我國土地市場的種種不規(guī)范性也日益顯見。房地產(chǎn)開發(fā)商的利益與開發(fā)成本和獲取利潤密切相關(guān)。在成本中，土地出讓金占到房地產(chǎn)開發(fā)成本的60%左右，有些開發(fā)商為了節(jié)省成本以賺取更多的利潤，便與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作以相對低廉的成本來進(jìn)行開發(fā)。

（三）買賣雙方的利益驅(qū)動

首先，作為賣方的農(nóng)民，農(nóng)民集體不僅可以從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)中獲取巨額土地收益，而且由小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)銷售帶來的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村面貌改變更是可喜。農(nóng)民個人則可以分享土地收益，輕松獲得本地非農(nóng)就業(yè)機會以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的附加利益。此外，鄉(xiāng)政府享受由小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)帶來的政績效益，參與土地增值收益的分配，從而成為小產(chǎn)權(quán)房的重要推動力量。就買房人而言，大城市的居住環(huán)境問題日益突出，且不斷上漲的城市房價遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大多數(shù)人的購買能力，小產(chǎn)權(quán)房無疑可以滿足工薪階層居者有其屋的夢想。

三、小產(chǎn)權(quán)房治理與土地使用制度改革

治理小產(chǎn)權(quán)房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)銷售，另一方面要妥善處理已有小產(chǎn)權(quán)房。我認(rèn)為，以下幾方面非常重要：

（一）賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以完全用益物權(quán)效力，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

小產(chǎn)權(quán)房法律上的權(quán)屬界定已經(jīng)比較明確，我們應(yīng)遵循“權(quán)之所在、利之所享”的原則，小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)與利應(yīng)緊密相連。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村公共設(shè)施和建設(shè)公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)都可以在農(nóng)民集體所有的土地上進(jìn)行，但在這種建設(shè)用地上取得的權(quán)利不能等同于在國家所有的土地上取得的建設(shè)用地使用權(quán)。2008 年十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指明了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的改革道路，勾畫了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的目標(biāo)。

（二）允許集體土地上的商品住宅建設(shè)，打破城鎮(zhèn)居民住宅用地的政府壟斷

在我看來，既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就不應(yīng)對集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)予以禁止。首先，禁止集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)，這缺乏公共利益上的支撐。其次，只有允許集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)，治理小產(chǎn)權(quán)房才有制度前提。因此，從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發(fā)完全沒有必要，明智之舉是承認(rèn)其合法性并予以法律規(guī)制。此外，應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地上的商品房開發(fā)納入城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)管理的軌道，從開發(fā)到銷售到物業(yè)管理都實行與國有土地商品房開發(fā)一樣的管理，最終打破城鄉(xiāng)住房二元化態(tài)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品房市場。

（三）允許宅基地使用權(quán)有條件對外流轉(zhuǎn)

主張禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點，最核心的理由是擔(dān)心宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會使“三無農(nóng)民”變成“四無農(nóng)民”，引發(fā)社會不穩(wěn)定。主張允許流轉(zhuǎn)的觀點最主要的理由是，允許宅基地流轉(zhuǎn)可以盤活存量建設(shè)用地，提高土地資源配置效率，保護(hù)耕地。集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)與宅基地使用權(quán)的對外流轉(zhuǎn)，是兩個密切聯(lián)系的問題，既然劃撥土地使用權(quán)能夠通過辦理出讓手續(xù)轉(zhuǎn)變成可以市場化流轉(zhuǎn)的出讓土地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)就也能夠通過辦理集體土地上的出讓手續(xù)轉(zhuǎn)變成可以市場化流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)。因此允許宅基地使用權(quán)有條件對外流轉(zhuǎn)比完全禁止更符合中國當(dāng)前實際和發(fā)展需要。

（四）完善土地征收制度，禁止為“商業(yè)利益”而征收

我國《憲法》、《物權(quán)法》都嚴(yán)格將土地征收限定在為了公共利益的目的范圍之內(nèi)。然而，在法律上界定何為“公共利益”則是一個世界性的難題，人們曾寄希望于《物權(quán)法》的制定，然而現(xiàn)行《物權(quán)法》對此并沒有做具體明確的規(guī)定。目前可行的方案之一就是先將明顯不屬于公共利益的征收行為列舉出來加以禁止，譬如為城市居民居住而進(jìn)行的商品房開發(fā)顯然與公共利益無關(guān)，為此而進(jìn)行的大規(guī)模的征收行為嚴(yán)重違法。應(yīng)嚴(yán)厲禁止征收集體所有土地用于商品房開發(fā)，商品房開發(fā)應(yīng)由集體建設(shè)用地直接供給土地即可。

參考文獻(xiàn)：