一、民族地區(qū)財政體制改革的歷程

(一)民族地區(qū)財政收入管理改革

自改革開放以來,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展,中國財政收入管理歷經(jīng)三個階段的改革:(1)1978—1993年,構(gòu)建以稅收為主的財政收入階段。通過兩步“利改稅”改革,民族地區(qū)建立起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體,其他稅種相配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的復(fù)合稅制。民族地區(qū)初步形成了財政規(guī)范、收入穩(wěn)定的格局,實(shí)現(xiàn)了財政收入的擴(kuò)大及結(jié)構(gòu)的合理化。(2)1994—2002年,構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政收入體系階段。1994年分稅制改革,在稅制改革的基礎(chǔ)上,中央和民族地區(qū)間逐步建立起稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平的財政收入管理體制。(3)2003年至今,完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政收入體系階段。①此階段,對民族地區(qū)財政收入進(jìn)行全面改革,涉及民族地區(qū)出口退稅、企業(yè)稅收、資源稅率等多項改革,這些改革促進(jìn)了財政收入總量的增長,財政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,財政收入分配的規(guī)范。

(二)民族地區(qū)財政支出管理改革

1994年分稅制改革后,民族地區(qū)推行了:(1)部門預(yù)算改革。實(shí)行較規(guī)范的部門預(yù)算,詳細(xì)規(guī)定預(yù)算編制程序,提高預(yù)算編制透明度,增強(qiáng)預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。(2)國庫集中收付制度改革。如廣西、新疆、西藏、寧夏成立了“工資統(tǒng)一發(fā)放中心”,解決財政資金層層撥付、環(huán)節(jié)過多的問題,提高了財政資金使用的透明度和效率,杜絕了資金使用過程中存在的截留、擠占、挪用問題。(3)政府采購制度改革。設(shè)立“政府采購資金專戶”,采購資金由國庫部門向供應(yīng)商直接撥付,規(guī)范了政府采購流程,提高了采購質(zhì)量和效率,建立了政府采購監(jiān)管制度。(4)“收支兩條線”改革。實(shí)現(xiàn)財政收支脫鉤、收繳分離,避免“坐收”、“坐支”現(xiàn)象,使財政收支透明化、制度化和規(guī)范化。(5)“鄉(xiāng)財縣管”改革。堅持財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一,在預(yù)算管理權(quán)、資金使用權(quán)和財務(wù)審批權(quán)不變的前提下,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立核算為主體,實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式,理順和規(guī)范了縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系。

(三)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付改革

【論文摘要】地方稅管理體制是在中央和地方之間劃分地方稅立法權(quán)和稅收管理權(quán)的一種制度，它是稅收管理制度的重要組成部分。地方稅的稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)在中央與地方間的不同劃分廈組合方式形成了地方稅管理體制的不同模式。在我國的分稅制改革中，地方稅管理體制的改革相對滯后，雖然確定了地方政府的固定收入．但稅權(quán)仍然高度集中于中央，不利于地方政府因地制宜地發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，也不符合分稅制對于在中央與地方問合理劃分稅權(quán)的要求。

【論文關(guān)鍵詞】地方稅稅收立法權(quán)稅收管理權(quán)

一、我國地方稅管理體制的現(xiàn)狀

1．比較徹底的劃分稅種辦法．主要稅種歸中央，零星稅源歸地方

建立中央與地方兩大稅務(wù)體系。中央財政的固定收入包括關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅)等。地方財政的固定收入包括：營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、個人所得稅(不含居民儲蓄存款利息稅)、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈予稅、土地增值稅、國有土地有償出讓收入等。

中央財政與地方財政共享收入包括增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％，資源稅按不同的資源品種劃分，陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享5O％。

關(guān)鍵詞：國家分配論；財政體制“原則論”；公共財政體制；理論綜述

提要：本文按時間順序?qū)ξ覈斦碚摰淖兓M(jìn)行綜述，突出我國財政體制理論形成的特殊性，重點(diǎn)歸納西方財政聯(lián)邦主義對我國“分稅制”體制理論產(chǎn)生的影響。

由于“國家分配論”研究的主要是關(guān)于財政本質(zhì)這一財政學(xué)最基本的理論問題，缺乏系統(tǒng)的財政學(xué)理論體系，對財政的運(yùn)行機(jī)制和管理方法關(guān)注的比較少，所以，作為財政管理的一個重要方面——財政體制，在我國的財政理論中缺少比較系統(tǒng)的論述，更多則是體現(xiàn)在財政實(shí)踐中“原則論”指導(dǎo)下的與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的政策調(diào)整以及對運(yùn)行狀況的評價。由于各種歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素，新中國的建立和發(fā)展一直以馬克思主義為指導(dǎo)，并選擇了以國家為決策主體的計劃經(jīng)濟(jì)體制，即國家掌握了幾乎全部的權(quán)力資源，也正是在這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，形成了與其相適應(yīng)的中國特有的“國家分配論”，以及在這一理論影響下的財政體制“原則論”。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，西方的公共財政理論對我國的財政理論產(chǎn)生了很大的影響，財政學(xué)者借鑒財政聯(lián)邦制對我國財政體制存在的問題也提出了相應(yīng)的解決辦法，但實(shí)踐中，財政體制的“原則論”并沒有發(fā)生根本性的變化。

一、建國初到20世紀(jì)七十年代末的理論發(fā)展：大一統(tǒng)的財政體制

建國初期，我國財政理論尚處于摸索期，還沒有形成自有理論體系，在財政實(shí)踐中，與高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，財政體制也是高度統(tǒng)一的，強(qiáng)調(diào)的是國家財政活動的統(tǒng)一性和計劃性。在其后的數(shù)十年中，盡管針對地方財政缺乏積極性的問題，一直在探討如何克服財政體制的過分集中，但計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”始終都是作為基本前提而存在的。

1951年出版的《新財政學(xué)教程》（丁方、羅毅，1951）設(shè)置專節(jié)介紹了中央與地方的支出和收入關(guān)系問題，但未做出理論上的概括。到五十年代后半期的財政理論基本出現(xiàn)在國家的政策決策以及領(lǐng)導(dǎo)人的論著當(dāng)中，在“論十大關(guān)系”中就指出，“我們的國家這樣大，人口像這樣多，情況像這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”，實(shí)際上是規(guī)定了計劃經(jīng)濟(jì)時期財政體制的基本原則，即在不否定計劃經(jīng)濟(jì)的前提下財政管理體制的適度分權(quán)，而計劃經(jīng)濟(jì)下的這種分權(quán)只是行政性分權(quán)（吳敬璉，2004）。1964年出版的《財政學(xué)》以及《中國財政管理體制問題》（許飛青、馮羨云，1964）對我國的財政體制問題開展了一定的研究。在這兩本專著中，分別論述了財政體制的概念、體制建立的原則、收支劃分的方法以及我國民族地區(qū)財政體制問題等，并對財政體制建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則取得了一致。許飛青還對中央與地方集分權(quán)的數(shù)量界限進(jìn)行了分析，提出了“支出三七開”、“收入對半開”、“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出不超過50%”等觀點(diǎn)，開創(chuàng)了我國財政體制從經(jīng)驗數(shù)據(jù)上總結(jié)數(shù)量界限的研究思路?？梢钥闯?，計劃經(jīng)濟(jì)下的行政性分權(quán)是在“放權(quán)讓利”和“調(diào)動積極性”的思想指導(dǎo)下進(jìn)行的，自建國至1979年的財政體制，經(jīng)歷了從集中到較為分散又到集中的過程，但其基本形式?jīng)]有多大的改變（楊之剛，1999）。

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)和深化，取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，已是大勢所趨。總理在今年的政府工作報告中指出：要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，從今年起，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，必然導(dǎo)致基層縣鄉(xiāng)財力的減少，特別是作為其主要財政收入的農(nóng)業(yè)稅的取消，將進(jìn)一步加大基層財政的困難。筆者認(rèn)為現(xiàn)行財政體制不完善是造成基層財力困境的重要原因，要成功推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證基層政權(quán)順利運(yùn)轉(zhuǎn)，必須加快地方財政體制建設(shè)，緩解縣鄉(xiāng)財力困境。

一、現(xiàn)行財政體制不完善是造成基層財力困境的根源

1994年分稅制以來，中央與各省間的財政體制日趨完善，財力分配上的矛盾逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級政府，尤其是縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行困難和財力困境逐步顯現(xiàn)出來，這既是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要原因，又是農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的最大難題。造成基層財力困境的財政體制原因主要有以下幾點(diǎn)：

（一）基層財政事權(quán)過大，財權(quán)過小，事權(quán)與財權(quán)不相適應(yīng)，是導(dǎo)致基層財政陷入困境的根本原因。

我國現(xiàn)行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級政府之間的事權(quán)劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級政府憑借體制制定權(quán)下放事權(quán)，但往往不予財力保證，造成下級政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)事權(quán)過重，財權(quán)與事權(quán)不對稱，往往有事權(quán)而無財權(quán)，財政運(yùn)行困難，從而不得不向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)伸手，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要因素。比如：基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等具有很大外部性的政府事權(quán)，過渡沉淀在基層政府，尤其是集中在農(nóng)村地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府。一方面城鄉(xiāng)間享受基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)上有很大差異，另一方面也加重了農(nóng)村基層財政的支出負(fù)擔(dān)，事權(quán)責(zé)任超過財力可能。

因此，只要財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，做不到有多少錢、辦多少事、養(yǎng)多少人，基層財政運(yùn)行困難的局面無法改變，再加上與分稅制相聯(lián)系的財政收入的多種預(yù)算渠道，他們還是會尋求通過拓展制度外財政收入來“養(yǎng)人”和“建設(shè)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就難免會“按下了葫蘆浮起了瓢”，無法根治。

編者按：本文主要從國庫集中支付制度的含義及基本運(yùn)作流程；國庫集中支付制度的實(shí)施對單位財務(wù)工作提出了更高的要求；實(shí)施國庫集中支付的建議進(jìn)行論述。其中，主要包括：國庫集中支付是黨的十五屆六中全會明確要在全國推行的、國庫集中支付就是改變現(xiàn)行財政性資金層層撥付程序、財務(wù)管理的重心向“預(yù)算”轉(zhuǎn)移、財務(wù)監(jiān)督職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)、單位財務(wù)管理重心由資金管理向全面預(yù)算管理轉(zhuǎn)移、實(shí)行國庫集中支付后，財政撥款只通過經(jīng)費(fèi)指標(biāo)、用款計劃和額度進(jìn)行反映、對財政直接支付的支出，預(yù)算單位應(yīng)作會計分錄、預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視、上級主管單位要加大力度做好宣傳和培訓(xùn)工作、預(yù)算單位要重視預(yù)算工作，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容、預(yù)算單位財務(wù)管理人員要加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)等，具體請詳見。

摘要：首先闡述了實(shí)行國庫集中支付制度的深遠(yuǎn)意義，介紹了國庫集中支付的含義和基本流程，并深入詳細(xì)分析了實(shí)施國庫集中支付對單位財務(wù)工作的新要求，最后提出有效的改進(jìn)建議，為預(yù)算單位更好開展國庫集中支付工作提供了很好的參考。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；財務(wù)工作；改進(jìn)

國庫集中支付是黨的十五屆六中全會明確要在全國推行的，是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時清算系統(tǒng)為依托的一種現(xiàn)代財政國庫管理制度，2001年開始已在部分地區(qū)試行。經(jīng)過多年的實(shí)踐證明，實(shí)行國庫集中支付不但增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力,提高財政資金的使用效益,而且有利于加強(qiáng)財政監(jiān)管,有效防止單位擠占、挪用和截留財政資金,從源頭上預(yù)防和遏制各種腐敗現(xiàn)象的滋生,對我國財政體制改革具有深遠(yuǎn)的意義。

1國庫集中支付制度的含義及基本運(yùn)作流程

國庫集中支付就是改變現(xiàn)行財政性資金層層撥付程序,由財政部門通過國庫單一賬戶體系,采用財政直接支付或財政授權(quán)支付方式,將財政性資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。其基本運(yùn)作流程：財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶（財政集中支付專戶）,各預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立專門對應(yīng)的銀行賬戶（零余額賬戶），預(yù)算單位需要使用財政資金時，必須按照批準(zhǔn)的用款計劃向財政支付部門提出申請，經(jīng)財政支付部門審核同意后，采用財政直接支付方式或財政授權(quán)支付方式，直接向商品和勞務(wù)供應(yīng)方支付款項，然后通過銀行清算系統(tǒng)由零余額帳戶與財政集中支付專戶進(jìn)行清算，再由集中支付專戶與國庫單一帳戶進(jìn)行清算。

黨的*屆三中全會對市場經(jīng)濟(jì)體制下政府經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行了新的定位，用簡短的語言來概括就是“公共服務(wù)型”政府或“服務(wù)型政府”?？倳浽?報告中更是強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)與人民的幸福安康息息相關(guān)，提出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，……推動建設(shè)和諧社會”。在新的歷史背景和任務(wù)下，政府應(yīng)當(dāng)扮演引導(dǎo)者角色,政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型就顯得更為必要。服務(wù)型政府及其職能的建設(shè)，公共制度建立健全，特別是公共財政安排是否得當(dāng)，直接關(guān)系和影響到社會的和諧安定。

一、從公共財政看服務(wù)性政府建設(shè)的現(xiàn)狀及欠缺

公共財政是指為滿足社會公共需要，以政府為主體進(jìn)行的分配活動，是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政制度安排，其基本職能是資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理。社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期的公共財政應(yīng)具有公共性、公平性、公益性和法制性四個基本特征。逐步建立和完善社會主義公共財政，是全面貫徹“三個代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障，是構(gòu)筑社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié)，是推動政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要，具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會意義。

我國政府長期以來在區(qū)域范圍內(nèi)的社會行政管理和經(jīng)濟(jì)管理職能高度集中、具體控制，政府主導(dǎo)了大部分資源的配置。在政府的公共財政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例一直比較高。政府把大量的財政資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至是競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽視了對諸如社會保障、醫(yī)療、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的提供。

縱向相比，從表1可以看出，中國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出雖然這些年有所下降，但在2004年仍然高達(dá)總支出的27.85%；從橫向看，表2反映出中國在公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的比例關(guān)系與西方發(fā)達(dá)國家在這方面的比例關(guān)系之間的差距。這表明：僅從公共財政角度定位，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域方面投入顯然不足，是一個典型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，離服務(wù)型政府的要求相去甚遠(yuǎn)。在我國，由于地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配，地方財政承擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，特別是省級以下的地方財政擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任。地方政府縣鄉(xiāng)兩級共同提供龐大而重要的公共服務(wù)，包括70％的預(yù)算內(nèi)教育支出和55％~60％的醫(yī)療支出。地級市和縣級市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)保險，養(yǎng)老保險和救濟(jì)。在其他國家社會保障和救濟(jì)幾乎總是由中央政府提供，而教育和醫(yī)療是中央和省級的責(zé)任。地方政府承擔(dān)大部分的支出責(zé)任但只能控制小部分的稅收收入，地方財政無法保證政府所承擔(dān)的很多事務(wù)，在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入就更為窘迫，服務(wù)型政府的建設(shè)受到挑戰(zhàn)。

二、建設(shè)地方服務(wù)型政府的根本在于構(gòu)建地方公共財政

摘要：公共財政是市場經(jīng)濟(jì)條件下國家為市場提供公共服務(wù)而進(jìn)行的分配活動，在這一分配活動中，公共支出是其完成環(huán)節(jié)，沒有公共支出就沒有公共服務(wù)。但我國目前正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，在構(gòu)建公共財政體制過程中還存在一些問題。就這些問題進(jìn)行深入分析，并提出對策與建議。

我國的財政改革己取得一定成就，財政支出結(jié)構(gòu)己突破了傳統(tǒng)的注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的供給模式，邁出了向以公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。財政支出模式己逐步轉(zhuǎn)向公共財政。己經(jīng)具備了公共財政的某些特征。但是我國目前主要問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，社會發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出。因此，十六屆三中全會強(qiáng)調(diào)健全公共財政體制，進(jìn)一步完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。筆者針對我國公共財政模式建立過程中公共支出存在的問題進(jìn)行分析，提出一些看法和建議。

一、我國公共支出存在的主要問題

公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政類型，其理論基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品和市場失靈，最終目的是滿足社會公共需要。財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)綜合反映一國政府的活動范圍和方向，因此財政支出改革是建立公共財政體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前我國公共支出主要存在以下幾方面的問題：

（一）財政保證國家政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金支出不合理

滿足政府運(yùn)轉(zhuǎn)是公共財政的首要任務(wù)，如國防、行政、公安司法等國家政權(quán)建設(shè)方面的支出無法靠市場滿足，只能通過公共財政加以解決。但在這些基本支出項目上，公共支出的資金安排是不平衡的。如行政管理費(fèi)急劇膨脹，據(jù)統(tǒng)計，行政管理費(fèi)占財政支出的比重從“五五”時期的4.9%上升到“九五”時期11.94%，到2000年占17.4%，2002年占18.6%.雖然隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種支出的增加有其合理的一面，但我國行政管理費(fèi)增長速度過快，超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度，而且這種支出增長結(jié)構(gòu)是不合理的，主要是個人經(jīng)費(fèi)增長快于公用經(jīng)費(fèi)增長，財政支出供養(yǎng)人員膨脹。在行政管理費(fèi)支出急劇上升的同時，我國的國防費(fèi)支出卻是下降的。據(jù)統(tǒng)計國防費(fèi)支出占財政支出的比重“五五”時期為16.4%，此后一直下降，“九五”時期為8.3%，2000年為7.6%，2002年為7.7%.2002年占GDP的比重為1.6%，低于世界3%的平均水平。我國的國防支出相當(dāng)于美國國防費(fèi)的5%，美國人均國防費(fèi)達(dá)到2000美元左右，而我國只有6美元左右。從以上縱向和橫向比較之后，可以看出我國的國防費(fèi)支出無論是絕對規(guī)模還是相對規(guī)模都是過低的。國防支出太低難以保證國防建設(shè)現(xiàn)代化的步伐，這是一個不容忽視的戰(zhàn)略性問題。國力增強(qiáng)了，而國防力量卻相對減弱了，不僅影響到一國政府的防御能力，也無法滿足社會成員對公共安全的消費(fèi)需要，其后果是不堪設(shè)想的。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，財政監(jiān)督圍繞著公共財政框架，在理論和和實(shí)踐探索上都取得了長足的進(jìn)步；但是，由于財政監(jiān)督法規(guī)制度建設(shè)滯后，財政監(jiān)督體系不完備，各級財政部門還普遍存在著重財力分配，輕財政監(jiān)督的傾向，使財政監(jiān)督職能的發(fā)揮受到限制，其權(quán)威性、有效性、及時性未能充分發(fā)揮。

1.思想認(rèn)識上存在偏差。目前，財政部門還普遍存在著“重資金分配、輕資金監(jiān)管”，“重資金規(guī)模和數(shù)量、輕使用質(zhì)量和效益”的現(xiàn)象。財政監(jiān)督的工作重點(diǎn)主要放在財政資金的安全性、合法合規(guī)性的檢查上，而對財政支出的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益及功能作用等方面的監(jiān)督缺乏足夠的重視。財政資金使用單位由于受部門利益的驅(qū)使，往往以各種方式爭取財政資金，造成一方面財政支出的壓力逐年加大，另一方面財政資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，挪用專項資金、虛報項目規(guī)模和數(shù)量套取財政資金等違規(guī)行為時有發(fā)生。

2.財政監(jiān)督方式滯后。從目前財政監(jiān)督的狀況看，主要以突擊性、專項性的事后檢查為主，沒有建立起事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制。這種單一、被動的事后檢查型監(jiān)督方式，在工作上帶有極大的偶然性，極易造成監(jiān)督盲點(diǎn)，并使財政監(jiān)督與財政管理脫節(jié)，無法對各部門的資金運(yùn)行實(shí)行全過程監(jiān)控，使監(jiān)督檢查缺乏及時性和有效性，不符合財政管理的根本要求。

3.財政部門內(nèi)部缺乏監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督不到位。財政監(jiān)督是對財政運(yùn)行全過程的監(jiān)督，包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。由于長期以來形成的“重分配，輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)觀念，財政對內(nèi)部監(jiān)督不夠重視，財政部門沒有建立一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制約的規(guī)章制度，如對轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算追加、專項撥款、技改資金投放、周轉(zhuǎn)金使用等環(huán)節(jié)沒有完善的監(jiān)督撥付、使用等方面的規(guī)定。內(nèi)部監(jiān)督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。

4.關(guān)系不順，職責(zé)不清。目前財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系尚未完全理順，職責(zé)分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監(jiān)督盲點(diǎn)并存的現(xiàn)象。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效能降低。

隨著我國公共財政框架的逐步建立，作為公共財政下的財政監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容、方法、手段等也必然要隨著財政體制改革的進(jìn)展而不斷發(fā)展。對此，筆者就進(jìn)一步加強(qiáng)公共財政體制下的財政監(jiān)督工作談些想法：

摘要：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。從公共財政制度角度分析我國在公共財政制度下農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題，認(rèn)為完善公共財政體系是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑。

關(guān)鍵詞：公共財政；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般包括農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)、商品糧棉生產(chǎn)基地、用材林生產(chǎn)基礎(chǔ)和防護(hù)林建設(shè)、農(nóng)業(yè)教育、科研技術(shù)推廣和氣象基礎(chǔ)設(shè)施等。目前，我國農(nóng)業(yè)依然是靠天吃飯，大多地區(qū)不得不主要依靠雨水灌溉，人工灌溉對于那些雨量稀少或者雨量變化無常的地區(qū)也是絕對必要的。經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況盡管有所改善，但是依然薄弱。因此，2004年以來的中央農(nóng)村工作會議一直將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共財政，就是政府按社會公眾的集體意愿提供市場機(jī)制無法有效提供的公共品，以滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動，它以追求公共利益為已任。由于農(nóng)村區(qū)域人口居住密度小，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化指數(shù)相對較低(見表1)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供主要由政府來完成。因此，承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是公共財政必不可少的投入。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最關(guān)鍵的問題是投融資方式的選擇，這不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率，還決定著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源及其維護(hù)等問題。

根據(jù)我們的調(diào)查，近年來國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入增加較快，1994-2006年，中央累計安排農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總量超過4000億元，主要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村“六小工程”建設(shè)。在國債及中央預(yù)算內(nèi)投資和新增中央預(yù)算內(nèi)投資當(dāng)中用于大農(nóng)業(yè)方面的投資比例也有所提高，目前財政資金正在成為我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源(見表2)。但從整體上來看，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資總量仍然明顯不足，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比重偏低。造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的原因或制約農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施增加的因素是多方面的，向城市傾斜的公共財政體制是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給不足的體制性因素。因此，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的基礎(chǔ)設(shè)施財政供給新體制。

一、完善公共財政體系，深化財政管理體制改革

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，財政監(jiān)督圍繞著公共財政框架，在理論和和實(shí)踐探索上都取得了長足的進(jìn)步；但是，由于財政監(jiān)督法規(guī)制度建設(shè)滯后，財政監(jiān)督體系不完備，各級財政部門還普遍存在著重財力分配，輕財政監(jiān)督的傾向，使財政監(jiān)督職能的發(fā)揮受到限制，其權(quán)威性、有效性、及時性未能充分發(fā)揮。

1.思想認(rèn)識上存在偏差。目前，財政部門還普遍存在著“重資金分配、輕資金監(jiān)管”，“重資金規(guī)模和數(shù)量、輕使用質(zhì)量和效益”的現(xiàn)象。財政監(jiān)督的工作重點(diǎn)主要放在財政資金的安全性、合法合規(guī)性的檢查上，而對財政支出的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益及功能作用等方面的監(jiān)督缺乏足夠的重視。財政資金使用單位由于受部門利益的驅(qū)使，往往以各種方式爭取財政資金，造成一方面財政支出的壓力逐年加大，另一方面財政資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，挪用專項資金、虛報項目規(guī)模和數(shù)量套取財政資金等違規(guī)行為時有發(fā)生。

2.財政監(jiān)督方式滯后。從目前財政監(jiān)督的狀況看，主要以突擊性、專項性的事后檢查為主，沒有建立起事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制。這種單一、被動的事后檢查型監(jiān)督方式，在工作上帶有極大的偶然性，極易造成監(jiān)督盲點(diǎn)，并使財政監(jiān)督與財政管理脫節(jié)，無法對各部門的資金運(yùn)行實(shí)行全過程監(jiān)控，使監(jiān)督檢查缺乏及時性和有效性，不符合財政管理的根本要求。

3.財政部門內(nèi)部缺乏監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督不到位。財政監(jiān)督是對財政運(yùn)行全過程的監(jiān)督，包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。由于長期以來形成的“重分配，輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)觀念，財政對內(nèi)部監(jiān)督不夠重視，財政部門沒有建立一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制約的規(guī)章制度，如對轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算追加、專項撥款、技改資金投放、周轉(zhuǎn)金使用等環(huán)節(jié)沒有完善的監(jiān)督撥付、使用等方面的規(guī)定。內(nèi)部監(jiān)督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。

4.關(guān)系不順，職責(zé)不清。目前財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系尚未完全理順，職責(zé)分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監(jiān)督盲點(diǎn)并存的現(xiàn)象。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效能降低。

隨著我國公共財政框架的逐步建立，作為公共財政下的財政監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容、方法、手段等也必然要隨著財政體制改革的進(jìn)展而不斷發(fā)展。對此，筆者就進(jìn)一步加強(qiáng)公共財政體制下的財政監(jiān)督工作談些想法：