導(dǎo)語(yǔ)：公共財(cái)政體制框架對(duì)策思考論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家為市場(chǎng)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的分配活動(dòng)，在這一分配活動(dòng)中，公共支出是其完成環(huán)節(jié)，沒(méi)有公共支出就沒(méi)有公共服務(wù)。但我國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在構(gòu)建公共財(cái)政體制過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。就這些問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并提出對(duì)策與建議。

我國(guó)的財(cái)政改革己取得一定成就，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)己突破了傳統(tǒng)的注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的供給模式，邁出了向以公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。財(cái)政支出模式己逐步轉(zhuǎn)向公共財(cái)政。己經(jīng)具備了公共財(cái)政的某些特征。但是我國(guó)目前主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，社會(huì)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出。因此，十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)健全公共財(cái)政體制，進(jìn)一步完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。筆者針對(duì)我國(guó)公共財(cái)政模式建立過(guò)程中公共支出存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出一些看法和建議。

一、我國(guó)公共支出存在的主要問(wèn)題

公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型，其理論基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品和市場(chǎng)失靈，最終目的是滿足社會(huì)公共需要。財(cái)政支出的范圍和結(jié)構(gòu)綜合反映一國(guó)政府的活動(dòng)范圍和方向，因此財(cái)政支出改革是建立公共財(cái)政體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前我國(guó)公共支出主要存在以下幾方面的問(wèn)題：

（一）財(cái)政保證國(guó)家政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金支出不合理

滿足政府運(yùn)轉(zhuǎn)是公共財(cái)政的首要任務(wù)，如國(guó)防、行政、公安司法等國(guó)家政權(quán)建設(shè)方面的支出無(wú)法靠市場(chǎng)滿足，只能通過(guò)公共財(cái)政加以解決。但在這些基本支出項(xiàng)目上，公共支出的資金安排是不平衡的。如行政管理費(fèi)急劇膨脹，據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重從“五五”時(shí)期的4.9%上升到“九五”時(shí)期11.94%，到2000年占17.4%，2002年占18.6%.雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種支出的增加有其合理的一面，但我國(guó)行政管理費(fèi)增長(zhǎng)速度過(guò)快，超出了同期財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的增長(zhǎng)速度，而且這種支出增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)是不合理的，主要是個(gè)人經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)快于公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，財(cái)政支出供養(yǎng)人員膨脹。在行政管理費(fèi)支出急劇上升的同時(shí)，我國(guó)的國(guó)防費(fèi)支出卻是下降的。據(jù)統(tǒng)計(jì)國(guó)防費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重“五五”時(shí)期為16.4%，此后一直下降，“九五”時(shí)期為8.3%，2000年為7.6%，2002年為7.7%.2002年占GDP的比重為1.6%，低于世界3%的平均水平。我國(guó)的國(guó)防支出相當(dāng)于美國(guó)國(guó)防費(fèi)的5%，美國(guó)人均國(guó)防費(fèi)達(dá)到2000美元左右，而我國(guó)只有6美元左右。從以上縱向和橫向比較之后，可以看出我國(guó)的國(guó)防費(fèi)支出無(wú)論是絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模都是過(guò)低的。國(guó)防支出太低難以保證國(guó)防建設(shè)現(xiàn)代化的步伐，這是一個(gè)不容忽視的戰(zhàn)略性問(wèn)題。國(guó)力增強(qiáng)了，而國(guó)防力量卻相對(duì)減弱了，不僅影響到一國(guó)政府的防御能力，也無(wú)法滿足社會(huì)成員對(duì)公共安全的消費(fèi)需要，其后果是不堪設(shè)想的。

（二）公共財(cái)政用于社會(huì)公共性項(xiàng)目的資金支出嚴(yán)重不足

科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)屬于社會(huì)公共性開支，代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這是公共支出的核心內(nèi)容，而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，這些公共性開支所占比重應(yīng)當(dāng)逐步增加。但是在我國(guó)，不僅社會(huì)公共性支出的比重較低，而且連最低需求也難以保證，這必將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成很大的影響和制約。2002年政府教育支出占GDP的比重為3.41%，低于世界5.1%的平均水平及發(fā)展中國(guó)家4.0%的水平。在教育支出總水平較低的情況下，國(guó)家財(cái)政教育投入結(jié)構(gòu)不合理，表現(xiàn)為上重下輕的“倒金字塔”格局。財(cái)政對(duì)教育的投入主要是城市教育，中央財(cái)政對(duì)教育的投入主要是高等教育。而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的70%-80%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限的情況下對(duì)教育的投入是少之又少，以致出現(xiàn)令人心酸的“王守奇”現(xiàn)象。這樣出現(xiàn)一個(gè)重城市輕農(nóng)村、重高等教育、輕義務(wù)教育的不合理格局。我國(guó)醫(yī)療防疫體系不完善以及醫(yī)療設(shè)施嚴(yán)重不足與國(guó)家財(cái)政支出中衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)比重太低直接相關(guān)。2001年國(guó)家財(cái)政用于衛(wèi)生的預(yù)算支出占總支出的4.2%，占GDP0.84%，而美國(guó)公共衛(wèi)生支出占GDP13.9%，波蘭占GDP6.3%，相差甚遠(yuǎn)。2003年的“非典”疫情就是一個(gè)很好的證明。社會(huì)保障支出嚴(yán)重不足。1999年我國(guó)撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)占財(cái)政總支出1.36%，2002年為1.69%，雖呈上升趨勢(shì)，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比太低，影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

（三）公共財(cái)政投資日益弱化，影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和政府的宏觀調(diào)控能力

我國(guó)目前己進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)階段，人民群眾的一般商品需求己經(jīng)得到滿足，但在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面仍然存在較大的缺口。特別是中西部地區(qū)的水、電、路、通訊等設(shè)施落后，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高。而這些領(lǐng)域由于具有投資量大，周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，屬于政府投資的范圍，但我國(guó)目前政府用于基礎(chǔ)建設(shè)的總投資占全社會(huì)總投資的比重僅為3%，這還是實(shí)行了積極財(cái)政政策后的結(jié)果，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家20%的平均水平。政府投資規(guī)模太小，難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的需要，造成基礎(chǔ)“瓶頸”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。在財(cái)政投資規(guī)模弱化的同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投資就更少了。1998-2001年期間我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重分別為10.69%、8.23%、7.75%、7.71%，呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，也就是說(shuō)國(guó)家財(cái)政90%以上用在城市和工業(yè)上面，而用在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)上面還不足10%，這就形成社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“二元結(jié)構(gòu)”，勢(shì)必影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、構(gòu)健公共財(cái)政體制框架的對(duì)策

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)，既能體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，也是建立公共財(cái)政框架的關(guān)鍵所在。現(xiàn)階段我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本方針是：財(cái)政支出以政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，以滿足社會(huì)公共需要為目的。具體點(diǎn)，我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整應(yīng)重點(diǎn)集中在以下幾方面：

（一）合理安排國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)資金需要

針對(duì)行政管理費(fèi)上升過(guò)快的狀況，應(yīng)加大政府機(jī)構(gòu)改革力度，壓縮行政管理費(fèi)支出。要下決心精減機(jī)構(gòu)，分流富余人員，嚴(yán)格控制人頭經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的編制要嚴(yán)格定員定額管理，清除多余人員。雖然我國(guó)于1993年和1998年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，但行政經(jīng)費(fèi)還是高于10%的國(guó)際平均水平。要使國(guó)家財(cái)政逐步走出“吃飯財(cái)政”的困境，在這一過(guò)程中，關(guān)鍵是要通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為精簡(jiǎn)出來(lái)的公務(wù)人員找到新的工作和就業(yè)出路，否則就難以成功。

強(qiáng)大的國(guó)防是國(guó)家安全和現(xiàn)代化建設(shè)的基本保證。對(duì)于國(guó)防支出的合理規(guī)模，應(yīng)對(duì)國(guó)際與國(guó)內(nèi)形勢(shì)進(jìn)行分析后，視具體國(guó)情而定。單從國(guó)防角度來(lái)看，充足的國(guó)防經(jīng)費(fèi)支出有助于提高國(guó)家的防御能力，應(yīng)越多越好，但是軍需與民需之間存在此消彼長(zhǎng)的制約關(guān)系，因此，國(guó)防開支應(yīng)有一定限度。國(guó)防經(jīng)費(fèi)支出太高，會(huì)擠占其他財(cái)政支出項(xiàng)目，從而阻礙一國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，最終也會(huì)削弱國(guó)防力量。從我國(guó)目前的實(shí)際情況及國(guó)際大環(huán)境來(lái)分析，國(guó)防經(jīng)費(fèi)應(yīng)適當(dāng)提高。同時(shí)注意在國(guó)防經(jīng)費(fèi)一定的條件下，應(yīng)提高國(guó)防經(jīng)費(fèi)的使用效益。

（二）以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加強(qiáng)財(cái)政的公共性開支

根據(jù)我國(guó)政府提出的科教興國(guó)戰(zhàn)略，迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，要保障教育投入的增長(zhǎng)高于正常財(cái)政收入的增長(zhǎng)，財(cái)政要把支持教育作為重點(diǎn)。從1998年開始，中央財(cái)政支出中，每年用于教育方面的支出提高一個(gè)百分點(diǎn)，這對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在教育資金總量增加的同時(shí)，注重教育結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)注重農(nóng)村義務(wù)教育和貧困落后地區(qū)教育的發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育屬于典型的社會(huì)公共物品，其外溢性特征很明顯，應(yīng)由政府供應(yīng)經(jīng)費(fèi)。針對(duì)我國(guó)在實(shí)際中“上重下輕”狀況，筆者認(rèn)為，應(yīng)改變目前教育投資主體結(jié)構(gòu)，改變基礎(chǔ)教育由縣、鄉(xiāng)政府及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的狀況，

而由省、市政府負(fù)責(zé)。在目前國(guó)家財(cái)力有限情況下，重點(diǎn)調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu)，向九年制義務(wù)教育，特別是農(nóng)村和落后地區(qū)基礎(chǔ)教育傾斜。非義務(wù)教育，國(guó)家也應(yīng)支持，但為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，可采取收費(fèi)方式，改變國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)攬的局面，提高財(cái)政資金的使用效益。

“非典”疫情引發(fā)了我們對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的思考。要使我們整個(gè)國(guó)家協(xié)調(diào)發(fā)展，財(cái)政應(yīng)注重衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，增加衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出，關(guān)注城市及農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，加大對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，農(nóng)村防治體系等方面的投入力度，使財(cái)政支出盡全力滿足社會(huì)公共需要。不應(yīng)在公共需要的滿足上留有缺口，這也是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。社會(huì)保障是事關(guān)我國(guó)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一個(gè)重要問(wèn)題，財(cái)政應(yīng)增加社會(huì)保障支出。特別是近年來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)，企業(yè)下崗職工增多，就業(yè)己成為影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的首要問(wèn)題，國(guó)家除了直接和間接推進(jìn)再就業(yè)工程以外，還要增加財(cái)政支出中用于社會(huì)保障方面的支出，加快完善以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度的建立與完善。

（三）優(yōu)化公共財(cái)政的投資功能，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境

政府投資是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一項(xiàng)重要手段，特別是在我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù)，沒(méi)有政府的投入和對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，幾乎是不可能的。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府的投資不應(yīng)在競(jìng)爭(zhēng)性、生產(chǎn)性的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，而只能投資于公益性、基礎(chǔ)性的領(lǐng)域，改變與民爭(zhēng)利的局面。近幾年來(lái)，由于我國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸”制約有所改善，但我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況還沒(méi)有得到根本改變，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求還相差甚遠(yuǎn)。因此，應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。從廣義上看，農(nóng)業(yè)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，是政府應(yīng)重點(diǎn)扶持的對(duì)象。近幾年的水旱災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)造成巨大損失，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)自身抗災(zāi)能力還很有限，必須增加投入，尤其是增加政府的投入，進(jìn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新情況，各級(jí)財(cái)政要按公共財(cái)政原則，逐步增加對(duì)縣以下農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，采用財(cái)政直接投資、政策性貸款、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等多種方式支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，轉(zhuǎn)變我國(guó)農(nóng)業(yè)落后的現(xiàn)狀，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)由“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”向“一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”即現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

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