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按：安全生產(chǎn)工作重在基層。由于煙花爆竹的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特性所決定，加強(qiáng)基層煙花爆竹安全監(jiān)管工作尤為重要。句容市是江蘇一縣級(jí)市，煙花爆竹安全監(jiān)管任務(wù)較重。本文在提出問(wèn)題、分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合近幾年來(lái)的工作實(shí)踐，就加強(qiáng)和改進(jìn)煙花爆炸安全監(jiān)管工作進(jìn)行了積極探索。其經(jīng)驗(yàn)做法值得借鑒。

關(guān)鍵詞：煙花爆竹安全監(jiān)管對(duì)策措施

句容市轄10鎮(zhèn)、1個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，總面積為1385平方公里，總?cè)丝诩s60萬(wàn)，原有煙花爆竹批發(fā)企業(yè)2家，原市公安局發(fā)證后經(jīng)市安監(jiān)局蓋章確認(rèn)的從事煙花爆竹零售單位198家。從近三年煙花爆竹銷(xiāo)售情況來(lái)看，全市年銷(xiāo)售煙花爆竹總額在500萬(wàn)元左右。2005年7月，煙花爆竹安全管理職能由公安部門(mén)移交安監(jiān)部門(mén)后，句容市迅速對(duì)全市煙花爆竹經(jīng)營(yíng)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查摸底。一年來(lái),通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法檢查，狠抓教育培訓(xùn)，使煙花爆竹經(jīng)營(yíng)狀況較以往有明顯改善。本文簡(jiǎn)要分析該市煙花爆竹經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策措施。

一、現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）數(shù)量偏多，規(guī)模偏小，分布不合理。公安部門(mén)交接時(shí)，全市原有411家持證銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)，后經(jīng)安監(jiān)部門(mén)審查確認(rèn)，現(xiàn)有零售經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)198個(gè)。從數(shù)量上看仍然偏多，因市場(chǎng)總盤(pán)子不大，帶來(lái)銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)銷(xiāo)售煙花爆竹的收益有限，相互惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇,專(zhuān)店經(jīng)營(yíng)的數(shù)量少，90%的零售網(wǎng)點(diǎn)兼營(yíng)其他商品。銷(xiāo)售規(guī)模普遍偏小，有的經(jīng)營(yíng)面積還不足10平方米，煙花爆竹和煙、酒等其他易燃物品混放；有的周邊安全距離明顯不符合法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求，加之安全投入不足，根本不具備基本的安全經(jīng)營(yíng)條件。從分布上看，一些集鎮(zhèn)上的煙花爆竹銷(xiāo)售商店，大部分集中在一條人員流動(dòng)密集的主街道上，店挨著店，沒(méi)有足夠的安全距離。如華陽(yáng)鎮(zhèn)東門(mén)一條僅百米長(zhǎng)的街道上就相對(duì)集中了8家，而且一家挨著一家，一旦發(fā)生意外，極易造成嚴(yán)重后果。

（二）“四私”行為抬頭，安全監(jiān)管形勢(shì)嚴(yán)峻、任務(wù)繁重。由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，加上職能交接過(guò)渡期執(zhí)法監(jiān)管空檔，一些不法分子和經(jīng)營(yíng)業(yè)主鋌而走險(xiǎn)，私運(yùn)、私銷(xiāo)、私儲(chǔ)、私自燃放煙花爆竹的行為有所抬頭，給監(jiān)管工作帶來(lái)相當(dāng)大的壓力。目前全市仍有不少無(wú)證零售點(diǎn)，由于批發(fā)企業(yè)在源頭上把關(guān)不嚴(yán)，在各鎮(zhèn)都設(shè)立二級(jí)批發(fā)服務(wù)站，沒(méi)有履行嚴(yán)格的配送制度，無(wú)證、有證經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)一樣能夠隨意進(jìn)貨，造成了有證、無(wú)證都一樣經(jīng)營(yíng)。其次，零售點(diǎn)超量、不規(guī)范存放以及經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所與生活起居混在一起，靠著煙花爆竹動(dòng)火做飯、吸煙等現(xiàn)象十分普遍，更為可怕的是這些經(jīng)營(yíng)者習(xí)以為常，根本不當(dāng)回事，沒(méi)有起碼的安全常識(shí)和安全意識(shí)。再有，非法兜售、非法儲(chǔ)存的情況較為突出。一些零售點(diǎn)前店后家，為應(yīng)付檢查，店面放的是合法產(chǎn)品，但私下里干的卻是非法勾當(dāng)，由于安監(jiān)部門(mén)缺乏必要檢查手段，如無(wú)公安部門(mén)配合，對(duì)存放在居民家中的私貨查處乏術(shù)。

（三）執(zhí)法力量不足，執(zhí)法手段不強(qiáng)、執(zhí)法難度大。煙花爆竹安全監(jiān)管不同于礦山、化工行業(yè)安全監(jiān)管，執(zhí)法對(duì)象大多數(shù)是自然人而非法人和單位，執(zhí)法的難度很大。一是執(zhí)法對(duì)象成份復(fù)雜，一些人文化程度較低，法制意識(shí)淡薄，對(duì)國(guó)家新的關(guān)于煙花爆竹管理法規(guī)政策不理解，對(duì)正常的安監(jiān)執(zhí)法抵觸情緒大；二是零售經(jīng)營(yíng)單位，點(diǎn)多面散，而安監(jiān)部門(mén)由于現(xiàn)階段執(zhí)法人員少，裝備差，執(zhí)法力量明顯不足，“小馬拉大車(chē)”，確實(shí)勉為其難；三是不少經(jīng)營(yíng)者是弱勢(shì)群體，部分經(jīng)營(yíng)者生活確實(shí)困難，而國(guó)家法律法規(guī)關(guān)于煙花爆竹的行政處罰比較嚴(yán)厲，比如對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)罰款標(biāo)的是2-10萬(wàn)元，一般經(jīng)營(yíng)者根本難以承受，處罰難以落實(shí)；四是法律法規(guī)賦予安監(jiān)執(zhí)法的強(qiáng)制力不夠，對(duì)一些抗拒不執(zhí)行處罰決定的違章沒(méi)有強(qiáng)制手段，經(jīng)常發(fā)生阻撓、抗拒執(zhí)法的事件，執(zhí)法者的人身安全無(wú)法得到保障。前不久，句容市安監(jiān)部門(mén)在對(duì)城區(qū)一家煙花爆竹經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該店公開(kāi)非法銷(xiāo)售禮花彈以及非正規(guī)渠道的假冒煙花爆竹，執(zhí)法過(guò)程中該店不但不配合，而且還叫來(lái)社會(huì)黑勢(shì)力人員阻撓執(zhí)法，威脅執(zhí)法人員，并將執(zhí)法文書(shū)當(dāng)場(chǎng)撕毀，氣焰十分囂張。

（四）執(zhí)法主體多，各自為政，形不成合力。煙花爆竹有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、燃放等多個(gè)環(huán)節(jié)，工作職能涉及安監(jiān)、公安、工商、質(zhì)監(jiān)、交通等部門(mén)。雖然《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》對(duì)各部門(mén)的職責(zé)有了進(jìn)一步的明確，但由于執(zhí)法主體多，部門(mén)間對(duì)執(zhí)法的理解不同，很容易造成各自為政、互相扯皮，難以形成工作合力，出現(xiàn)了一些違法違規(guī)行為有權(quán)的看不見(jiàn)，看見(jiàn)的無(wú)權(quán)管的現(xiàn)象。在一些突擊性的整治活動(dòng)中，雖然也有幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)進(jìn)行執(zhí)法的情況。但往往因?yàn)椴块T(mén)的職權(quán)范圍、執(zhí)法依據(jù)各不相同，使得聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)的組織、指揮和協(xié)調(diào)比較困難，而且部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，只能用于應(yīng)對(duì)一個(gè)時(shí)段或重大個(gè)案的處置，難以作為經(jīng)常性的管理方法，效果難以持久。

（五）法制建設(shè)需要加強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)煙花爆竹的法律法規(guī)雖然較多，但仍不夠健全，尤其是缺乏細(xì)化的、可操作性的配套措施。由于立法倉(cāng)促及主觀因素，還存有“盲點(diǎn)”或可操作性不強(qiáng)的情況，使執(zhí)法工作難于落實(shí)。如《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》對(duì)煙花爆竹生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、燃放四個(gè)環(huán)節(jié)分別作出了規(guī)定和相關(guān)罰則，但對(duì)私自?xún)?chǔ)存煙花爆竹卻沒(méi)有相應(yīng)的處罰措施，仍需依據(jù)《刑法》、《治安管理處罰法》給予相應(yīng)處罰，但處罰僅對(duì)行為人，而對(duì)私儲(chǔ)物品卻沒(méi)有罰沒(méi)的規(guī)定。另外，對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的罰款數(shù)額還是偏大了點(diǎn)，實(shí)施具體處罰時(shí)的操作難度很大。

二、對(duì)策和措施

煙花爆竹產(chǎn)品易燃易爆，危險(xiǎn)性很大，極易造成傷亡或群死群傷事故。煙花爆竹是目前各級(jí)安監(jiān)部門(mén)工作的一個(gè)重點(diǎn)也是難點(diǎn)，組織是否得力，措施是否到位，責(zé)任是否落實(shí)，會(huì)直接影響到安全生產(chǎn)工作的全局?？陀^分析當(dāng)前煙花爆竹經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)管中存在的一些問(wèn)題，將便于我們研究和找出對(duì)策，在實(shí)踐中提出解決問(wèn)題的辦法。

（一）提高準(zhǔn)入門(mén)檻，科學(xué)合理布局。國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》明確對(duì)煙花爆竹經(jīng)營(yíng)實(shí)施行政許可制度。這為我們改變過(guò)去煙花爆竹經(jīng)營(yíng)單位散而亂、規(guī)模不大的狀況，從源頭上抓起，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，科學(xué)合理布局，提升經(jīng)營(yíng)安全管理水平提供了有效手段。今年初，句容市結(jié)合實(shí)際，通過(guò)大量調(diào)研，上下反復(fù)征求意見(jiàn)，以市政府名義制定出臺(tái)了《句容市煙花爆竹經(jīng)營(yíng)布點(diǎn)方案》。布點(diǎn)方案按照“嚴(yán)格條件、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、總量控制、方便群眾”的原則，合理布設(shè)煙花爆竹批發(fā)、零售網(wǎng)點(diǎn)，在全市設(shè)立批發(fā)企業(yè)1家，設(shè)立經(jīng)營(yíng)（零售）點(diǎn)160個(gè)。各鎮(zhèn)也都明確了具體的布點(diǎn)意見(jiàn)和布點(diǎn)數(shù)量。目前經(jīng)過(guò)安監(jiān)部門(mén)牽頭指導(dǎo)協(xié)調(diào)，兩家批發(fā)企業(yè)通過(guò)資源整合已經(jīng)組建了一家新的批發(fā)企業(yè)。同時(shí)布點(diǎn)方案還規(guī)定了煙花爆竹經(jīng)營(yíng)（零售）單位設(shè)置的基本條件。下步，我們將充分利用行政許可這一有力手段，通過(guò)依法淘汰一批、規(guī)范一批、提高一批，從本質(zhì)上切實(shí)改善和提高我市煙花爆竹安全經(jīng)營(yíng)狀況。

（二）理順監(jiān)管體制，整合監(jiān)管力量。實(shí)踐證明，煙花爆竹安全監(jiān)管是一項(xiàng)綜合性工作，必須堅(jiān)持“政府牽頭、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法、共同打擊”的原則，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，建立更為緊密有效的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。今年4月，句容市政府成立了煙花爆竹安全監(jiān)督管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由分管市長(zhǎng)擔(dān)任，公安、安監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)、交通、法制辦等部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員。為形成長(zhǎng)效、高壓打擊態(tài)勢(shì)，建立初步的聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)監(jiān)管辦公室，設(shè)在市安監(jiān)局,由公安、安監(jiān)等相關(guān)部門(mén)派駐行政執(zhí)法人員，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)，負(fù)責(zé)開(kāi)展日常綜合執(zhí)法。針對(duì)煙花爆竹安全監(jiān)管的特點(diǎn)，安監(jiān)部門(mén)對(duì)內(nèi)部執(zhí)法資源重新整合，專(zhuān)門(mén)成立了句容市安全生產(chǎn)執(zhí)法大隊(duì)煙花爆竹執(zhí)法中隊(duì)，配備安監(jiān)110執(zhí)法車(chē)輛，明確兩名專(zhuān)職人員，專(zhuān)司煙花爆竹行政執(zhí)法工作,并由綜合監(jiān)管科負(fù)責(zé)煙花爆竹的行政許可和日常監(jiān)管。除實(shí)施簡(jiǎn)易程序外的行政處罰案件均移交由執(zhí)法大隊(duì)辦理。

（三）加緊建章立制，完善管理手段。煙花爆竹安全監(jiān)管職能從上到下是新調(diào)整到安監(jiān)部門(mén)的，由于接手時(shí)間短，遇到的新情況新問(wèn)題多，造成現(xiàn)行煙花爆竹安全監(jiān)管法規(guī)和政策體系仍然有許多不夠完善的情況。建議國(guó)家和省有關(guān)部門(mén)要結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)踐需要，加強(qiáng)立法調(diào)研工作，抓緊完善法律法規(guī)，制定配套規(guī)章，為依法行政創(chuàng)造一個(gè)既有法律依據(jù)、又有程序保障的良好法制環(huán)境。由于修訂法律法規(guī)的程序繁瑣、歷時(shí)較長(zhǎng)，作為縣一級(jí)安監(jiān)部門(mén)不能消極等待，無(wú)所作為，一方面要提高執(zhí)行力，對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定認(rèn)真貫徹執(zhí)行；另一方面還要因地制宜，創(chuàng)新工作方法，適時(shí)制定出臺(tái)規(guī)范性文件和行之有效的規(guī)章制度，并下大力氣抓好落實(shí)，完善監(jiān)管手段，確保各項(xiàng)工作有制可守，有章可循。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管水平。徒法不足以自行。有了好的法律法規(guī)，還得依靠執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員加以貫徹落實(shí)。當(dāng)前我們安全監(jiān)管人員無(wú)論是從力量上還是素質(zhì)上都還存在一定差距。因此，一要開(kāi)展經(jīng)常性的行政執(zhí)法知識(shí)和技能培訓(xùn)，在組織監(jiān)管執(zhí)法人員學(xué)深學(xué)透相關(guān)安全法律法規(guī)的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)《行政處罰法》等行政法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)和執(zhí)法實(shí)踐，盡快地提高監(jiān)管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能，整體提升安全監(jiān)管工作水平。二要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，進(jìn)一步理順關(guān)系，明確職責(zé)，嚴(yán)格工作程序，落實(shí)崗位責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。三要堅(jiān)持文明公正執(zhí)法。執(zhí)法人員執(zhí)法中必須擺正自己與群眾的關(guān)系，既要以理服人，又要對(duì)輕微違規(guī)違法問(wèn)題教育提醒，幫助整改；既要依法辦事、堅(jiān)持原則，做到不卑不亢，又要防止語(yǔ)言粗魯、盛氣凌人。通過(guò)文明公正執(zhí)法，盡量減少行政相對(duì)人的不滿和誤解，避免矛盾的激化，樹(shù)立良好的執(zhí)法形象。

（五）強(qiáng)化宣傳教育，增強(qiáng)安全意識(shí)。近年來(lái)，盡管我市開(kāi)展了多形式、多層次、多渠道的煙花爆竹法律法規(guī)宣傳教育活動(dòng)，在一定范圍內(nèi)增強(qiáng)了廣大群眾的法制意識(shí)和經(jīng)營(yíng)者遵章守紀(jì)的自覺(jué)性，但同時(shí)，我們也深感仍有不少的業(yè)主對(duì)相關(guān)政策法規(guī)知之不多，出現(xiàn)了不理解或抵制行政監(jiān)管和行政執(zhí)法的情況。因此當(dāng)前繼續(xù)下大力氣開(kāi)展多種形式的煙花爆竹法律法規(guī)的宣傳活動(dòng)顯得尤為迫切。要充分利用新聞媒體的宣傳報(bào)道，運(yùn)用依法培訓(xùn)教育強(qiáng)制手段，同時(shí)注重日常執(zhí)法中的宣傳，及時(shí)糾正違章行為，對(duì)違章者進(jìn)行說(shuō)服勸導(dǎo)，讓監(jiān)管執(zhí)法工作深入人心，使廣大群眾能了解相關(guān)法律規(guī)范的要求，充分認(rèn)識(shí)非法生產(chǎn)、銷(xiāo)售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存煙花爆竹的危害性，理解、支持煙花爆竹安全監(jiān)管工作，提高從業(yè)者的安全意識(shí)和安全防范技能，營(yíng)造依法安全經(jīng)營(yíng)和從嚴(yán)打擊非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的良好社會(huì)氛圍。