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黨的十七大對我國新時(shí)期加快行政管理體制改革做出了新的部署，提出了新的要求，其中明確提出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)這一新的改革要求，積極穩(wěn)妥地實(shí)行大部門體制，對于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，確保政府全面正確履行職能，有著重要意義。

一、實(shí)行大部門體制的必要性

大部門體制，又稱大部門制、大部制，一般是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個(gè)較大的部門，或者使相同相近的職能由一個(gè)部門管理為主，以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理，增強(qiáng)政府履行職能的能力。大部門作為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種形式，是相對于小部門而言的，通常管理職能較寬，業(yè)務(wù)管理范圍較廣，對一項(xiàng)政府事務(wù)或幾項(xiàng)相近事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。所以，實(shí)行大部門體制的關(guān)鍵，在于實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一。在我國現(xiàn)階段，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的必要性，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

有利于提高政府履行職能的能力。改革開放以來，我國先后進(jìn)行了5次大的政府機(jī)構(gòu)改革，使政府職能有了重大轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)編制得以精簡，管理方式不斷創(chuàng)新，大體上與我國改革發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)。但是，政府體制改革并沒有到位，而且隨著改革和發(fā)展，政府管理面臨著許多新的問題，主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，政出多門的問題突出，例如城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境資源、交通運(yùn)輸、食品藥品、人力資源、社會(huì)保障等領(lǐng)域都不同程度存在著類似的問題，成為影響政府效能的體制因素，不僅造成了部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮、多頭管理、效率低下現(xiàn)象，更為重要的是，加大了行政成本，影響了政府履行職能的能力，因此，對一些相近職能或融合性強(qiáng)的職能進(jìn)行整合，探索實(shí)行大部門體制，有助于從體制上理順部門間關(guān)系，使政府運(yùn)行更加順暢，提高政府全面履行職能的能力。

有利于適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府是“有限政府”，政府的職能和規(guī)模都是有限的，政府的作用主要限定在“市場失靈”的公共事務(wù)領(lǐng)域，如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、建立法律框架、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公正和秩序等，較少干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。改革開放以來，我國按照建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，精簡了大量按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，同時(shí)健全了宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門、市場監(jiān)管部門。進(jìn)入新的發(fā)展階段，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行政企分開、政事分開、政資分開、政府與中介組織分開，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，但目前政府體制上存在的職能配置不合理、部門分割、資源分散等問題，不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如說，有的綜合部門既管宏觀又管微觀，既管規(guī)劃又管項(xiàng)目審批，不能集中精力搞好宏觀調(diào)控，也不利于產(chǎn)業(yè)管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào);有的部門政企不分，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù);因此，在新的改革發(fā)展起點(diǎn)上，按照大部門體制改革的思路，有機(jī)整合政府職能和部門，加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控、政策規(guī)劃制定、維護(hù)法制政令統(tǒng)一實(shí)施等宏觀管理職能，減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府體制。

有利于形成精干高效的政府組織結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)是承載政府職能的實(shí)體，為了履行職能，政府通常需要設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)社會(huì)，政府職能比較簡單，機(jī)構(gòu)設(shè)置也較少，如古代中國僅設(shè)有吏部、戶部、刑部、兵部、禮部、工部等幾個(gè)部門，美國在19世紀(jì)初只設(shè)有國務(wù)院、財(cái)政部和陸軍部三個(gè)部門。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府管理的事務(wù)越來越多，各國都先后增設(shè)了許多新的管理機(jī)構(gòu)，如能源、運(yùn)輸、環(huán)保、社保、衛(wèi)生、信息等部門，但是政府也不能增加一項(xiàng)職能就設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)數(shù)量無限擴(kuò)張。為了解決這一難題，國際上采取的流行做法，就是將職能相近的部門重組為一個(gè)大部門，實(shí)行大部門體制，如發(fā)達(dá)國家無論大小，內(nèi)閣部門一般保持在15-**個(gè)之間，而發(fā)展中國家則相對多一些，在**-**個(gè)之間;同時(shí)，為了行使某項(xiàng)相對獨(dú)立的職能，或管理某方面的事務(wù)，大多數(shù)國家設(shè)有其他行政機(jī)構(gòu)，如獨(dú)立機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等，名稱、數(shù)量和職能取決于各國政府管理需要，形成了以內(nèi)閣部門為骨干框架，其他行政機(jī)構(gòu)相輔相成的政府組織結(jié)構(gòu)。在我國，政府同樣面臨著管理職能增加但又不能設(shè)立過多機(jī)構(gòu)的矛盾。探索實(shí)行大部門體制，統(tǒng)籌考慮職能配置和各種類型機(jī)構(gòu)設(shè)置，有助于政府在保持合理機(jī)構(gòu)數(shù)量的基礎(chǔ)上全面履行職能，逐步形成更加精干高效的現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)。

二、實(shí)行大部門體制是一個(gè)積極探索、循序漸進(jìn)的過程

探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府和效能政府的要求，積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。無論是部門職責(zé)的重新界定，還是機(jī)構(gòu)的調(diào)整重組，都要有利于政府全面正確有效履行職能，有利于解決現(xiàn)行政府管理體制存在的突出問題，有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，更好地為人民服務(wù)。

目前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體形勢是好的，改革的方向和任務(wù)是明確的，推進(jìn)改革的有利因素很多，但也面臨著許多新情況新問題。應(yīng)當(dāng)看到，在我國實(shí)行大部門體制，還處于探索階段，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行大部門體制需要一個(gè)探索過程，必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針。一方面，要抓住時(shí)機(jī)，積極探索，首先選擇一些意見集中、影響全局的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)行大部門體制，邁出堅(jiān)實(shí)步伐，爭取有所突破。比如說，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，改善生態(tài)環(huán)境，事關(guān)可持續(xù)發(fā)展和人類生存環(huán)境，應(yīng)將環(huán)保職能整合和機(jī)構(gòu)設(shè)置擺到更加突出的位置;使全體人民住有所居，事關(guān)民生，建設(shè)職能的調(diào)整，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)，把住房建設(shè)、住房制度改革放在更加突出的位置，著力解決低收入家庭的住房困難。另一方面，大部門的設(shè)置，主要取決于我國改革面臨的環(huán)境、條件和內(nèi)容，要充分考慮到現(xiàn)實(shí)可行性，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，避免出現(xiàn)這樣那樣的問題。比如說，為了加快形成綜合交通運(yùn)輸體系，發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢，突破經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”，有必要整合各種交通運(yùn)輸管理職能和機(jī)構(gòu);同時(shí)考慮到有的管理部門的特點(diǎn)以及運(yùn)行情況，改革需要一個(gè)過程，相關(guān)職能和機(jī)構(gòu)整合就要從現(xiàn)實(shí)可行性出發(fā)，逐步推進(jìn)。

從我國改革歷程看，改革開放以來，我國根據(jù)各個(gè)時(shí)期改革發(fā)展的要求，逐步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，為逐步實(shí)行大部門體制提供了成功經(jīng)驗(yàn)。例如，1982年的改革，主要是精簡機(jī)構(gòu)人員，國務(wù)院工作部門由1**個(gè)(含部、委、局、辦，下同)精簡到61個(gè)，人員編制縮減約25%。1988年的改革，按照職能轉(zhuǎn)變的要求，國務(wù)院工作部門由72個(gè)減少到68個(gè)，人員編制精簡**%。****年的改革，按照發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，國務(wù)院工作部門從86個(gè)減少到59個(gè)，人員編制減少**%。1998年的改革，精簡了9個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，國務(wù)院工作部門減少到52個(gè)，人員編制減少47.5%。**03年的改革，主要是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理體制。以上五次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，標(biāo)志著政府改革的重要階段，呈現(xiàn)為一種分階段、逐步推進(jìn)的過程，適應(yīng)了不同時(shí)期改革發(fā)展的特點(diǎn)和要求。實(shí)行大部門體制，應(yīng)充分運(yùn)用以往成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)事求是地逐步推進(jìn)改革進(jìn)程。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行大部門體制，也大多是逐步推進(jìn)、不斷調(diào)整的。例如，英國的大部制就經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程，其外交和聯(lián)邦事務(wù)部，是1968年由外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并而成的;商業(yè)、企業(yè)和規(guī)劃改革部，兒童、家庭和學(xué)校部，創(chuàng)新、大學(xué)和技能部等部門，是1997年通過機(jī)構(gòu)整合成立的;環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部，是**01年由原來的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部整合而成的。美國1955年通過機(jī)構(gòu)整合成立了衛(wèi)生、教育和福利部，1979年又將該部分解為衛(wèi)生與公眾服務(wù)部和教育部兩個(gè)部;農(nóng)業(yè)部經(jīng)過了多次重組，1994年又將商務(wù)部和內(nèi)政部負(fù)責(zé)的相關(guān)職能劃歸農(nóng)業(yè)部;國土安全部是**03年由22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)重組而成的超級大部。德國1986年成立了環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，接管了原來由內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部共同負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)職能，形成大部制;**01年成立的消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部，是由原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組而成。日本內(nèi)閣部門原來有1府22省廳，****年重組合并為現(xiàn)在的1府10省廳，盡管這次機(jī)構(gòu)重組是通過一次大規(guī)模改革完成，但從上世紀(jì)90年代中期就開始著手進(jìn)行，專門設(shè)立了改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)，制定了中央省廳改革法律等，到****年才正式完成，歷時(shí)多年。

三、大部門體制改革需要重點(diǎn)研究解決的幾個(gè)問題

十七大關(guān)于加快行政管理體制改革的基本要求是，“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”。探索實(shí)行大部門體制，應(yīng)按照十七大的要求，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，深入研究和解決改革中面臨的問題。

1.職能和機(jī)構(gòu)整合問題。實(shí)行大部門體制的實(shí)質(zhì)，在于實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一，確保運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，而不在形式上調(diào)整多少部門。按照這一要求，改革方式有兩種選擇:一個(gè)途徑是將職能相同相近的部門，重組為一個(gè)職能更寬、管理范圍更廣的大部門，使相關(guān)職能由一個(gè)大部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理相關(guān)領(lǐng)域的事務(wù)。具體整合方式，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮。比如說，食品藥品安全管理與公共衛(wèi)生服務(wù)有著內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)食品藥品和公共衛(wèi)生管理職能的基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有政府部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的政策規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職能。再比如說，能源涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交、資源等多個(gè)領(lǐng)域，關(guān)系到國計(jì)民生、國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略，國家能源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，既要考慮強(qiáng)化行業(yè)管理職能，也要考慮從更高層次上加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一。另一個(gè)途徑是只對相同相近職能進(jìn)行整合，不動(dòng)機(jī)構(gòu)。在許多情況下，一個(gè)部門可能只有某些管理職能與其他部門存在交叉，或者一項(xiàng)事務(wù)的工作流程客觀上需要幾個(gè)部門共同管理。在這種情況下，就沒有必要重組機(jī)構(gòu)，而是采取職能整合的辦法，將相近職能歸入一個(gè)部門管理為主，使之成為該項(xiàng)職能的主要負(fù)責(zé)部門，牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)，其他部門配合，做到職責(zé)明確、各負(fù)其責(zé)，防止都負(fù)責(zé)、又都不負(fù)責(zé)，出了問題無人負(fù)責(zé)。

2.決策與執(zhí)行分開問題。目前，有些政府部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，容易導(dǎo)致權(quán)力過于集中、部門利益化等問題。十七大報(bào)告提出，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制”。實(shí)行大部門體制，有的部門職能更寬，權(quán)力更大，可能出現(xiàn)新的部門利益，監(jiān)督控制更加困難。因此，實(shí)行大部門體制，更有必要在建立決策與執(zhí)行相對分離的權(quán)力結(jié)構(gòu)上有所創(chuàng)新。在這方面，國外已有多年實(shí)踐，有些成熟經(jīng)驗(yàn)可供我國參考借鑒。例如，**世紀(jì)90年代起，英國開始推行政策制定與執(zhí)行相分離的政府模式，內(nèi)閣部門主要負(fù)責(zé)政策制定，設(shè)有各種決策咨詢委員會(huì)，同時(shí)將部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成建制地轉(zhuǎn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，并授予執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人充分的人事權(quán)、管理權(quán)和財(cái)政資源支配權(quán)，目前執(zhí)行機(jī)構(gòu)已達(dá)1**多個(gè)，大部分公務(wù)員在執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作。澳大利亞、新西蘭、新加坡等國也有類似做法。從我國情況看，可考慮以大部門制改革為契機(jī)，進(jìn)行決策與執(zhí)行相對分開的改革試點(diǎn)，如將執(zhí)行性、服務(wù)性、監(jiān)管性的職責(zé)及相關(guān)機(jī)構(gòu)，分離出來作為大部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將所屬事業(yè)單位改為獨(dú)立法人單位，使部門本身主要負(fù)責(zé)政策制定，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法人單位專門負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，形成決策與執(zhí)行相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

3.各類政府機(jī)構(gòu)關(guān)系問題?，F(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)種類較多、關(guān)系復(fù)雜，例如我國目前政府機(jī)構(gòu)分為政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門管理的機(jī)構(gòu)等。實(shí)行大部門體制，涉及到部門職能重新界定和機(jī)構(gòu)調(diào)整，如何理順各種機(jī)構(gòu)之間關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，至關(guān)重要?？晒┛紤]的措施有:一是對各種類型機(jī)構(gòu)的定位、職責(zé)、規(guī)格、權(quán)力、責(zé)任和隸屬關(guān)系，做出明確無誤的法律界定，為理順機(jī)構(gòu)之間關(guān)系奠定組織基礎(chǔ)。例如，將目前機(jī)構(gòu)設(shè)置中政事不分、以事業(yè)單位序列卻行使行政職能的機(jī)構(gòu)，明確界定為行政機(jī)構(gòu)。二是使一個(gè)部門主要負(fù)責(zé)一個(gè)事務(wù)或融合性強(qiáng)的事務(wù)，做到職責(zé)明確，便于問責(zé)。三是明確綜合部門與行業(yè)部門之間、政府組成部門與其他政府機(jī)構(gòu)之間，是分工合作、相輔相成的關(guān)系。四是通過建立部際聯(lián)席會(huì)議制度，確定負(fù)責(zé)一項(xiàng)事務(wù)的牽頭協(xié)調(diào)部門等方法，加強(qiáng)部際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政府整體效能。

4.地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。我國是實(shí)行單一制的國家，中央政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整必然會(huì)影響到地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。實(shí)行大部門體制改革，在邏輯順序上應(yīng)先從中央政府起步，而后延伸到地方政府?？紤]到中央政府與地方政府的職能有所不同，例如中央政府管理更側(cè)重宏觀性、間接性和指導(dǎo)性，地方政府管理更側(cè)重具體性、直接性和執(zhí)行性，地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)當(dāng)有所不同。在大部門體制改革中，除了根據(jù)政府管理需要實(shí)行上下級對口設(shè)置的機(jī)構(gòu)外，其他地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)在地方機(jī)構(gòu)編制總額限定的情況下，由地方各級政府根據(jù)本地行政管理的實(shí)際需要，因地制宜地整合職能和機(jī)構(gòu)，靈活設(shè)置地方部門，為地方政府改革和管理創(chuàng)新留下空間，充分發(fā)揮地方政府積極性、創(chuàng)造性