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財政審計是國家審計的永恒主題。從1995年《審計法》頒布實施后，開展本級預算執(zhí)行審計已成為各級審計機關(guān)的一項十分重要的工作任務(wù)。預算執(zhí)行審計作為審計機關(guān)的每年必審項目，由于本級預算執(zhí)行審計層次高，影響大，備受社會關(guān)注。經(jīng)過十多年的審計實踐，各地的預算執(zhí)行審計已形成了一套相對固定的模式與方法，在促進和規(guī)范預算管理、財政財務(wù)管理，提高財政資金使用效益等方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著我國財政體制改革的不斷深入，社會主義公共財政體系的逐步完善，如何進一步推進和深化本級預算執(zhí)行審計，搞好這項事關(guān)全局性的工作，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能呢？本文就此談點膚淺的看法。

一、當前預算執(zhí)行審計中的亟待解決的幾個問題

通過十幾年的實踐與探索，各地基層審計機關(guān)的預算執(zhí)行審計工作雖然取得了一些成績，并積累了一定的經(jīng)驗，但與社會公眾對審計機關(guān)的關(guān)注度與期望值還相差甚遠，也還存在著一些亟待解決的問題。

1、少數(shù)審計人員思想認識模糊。一是有的基層審計機關(guān)內(nèi)部的一些科（股、室）和人員認識模糊，總認為預算執(zhí)行審計是審計機關(guān)財政審計科（股、室）的事，其它專業(yè)審計人員參與預算執(zhí)行審計是“打工”、是“服務(wù)”，“種了別人的地，荒了自己的田”，因而流露出應付心態(tài)，做天和尚撞天鐘，不是積極配合，而是消極怠工，很難形成合力。二是有的存在畏難情緒，認為預算執(zhí)行審計涉及面廣，政策性強，質(zhì)量要求高，工作任務(wù)重，難度非常大，加之，審計人員和被審計單位的人員都在同一個城鎮(zhèn)里上班，熟人熟事的，抬頭不見低頭見，審計嚴格了面子上過不去，如果不按要求審計，工作上也難以交差，左右為難，從而導致審計的深度和廣度不夠。三是有的審計人員有厭戰(zhàn)情緒，認為預算執(zhí)行審計年年搞，年年都是老一套，有似曾相識之感，起不到多的大作用，沒有必要搞那么認真，應付差事，時間到了，審計報告也就出來了，很難保證審計工作質(zhì)量。

2、預算執(zhí)行審計與其它專業(yè)審計工作不盡協(xié)調(diào)。預算執(zhí)行審計點多面廣，時間緊，任務(wù)重，要求高，加上同一時間內(nèi)又有其它審計工作任務(wù)，基層審計機關(guān)現(xiàn)有的人力資源很難承受這種負荷，難免出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，不僅影響本級預算執(zhí)行審行工作質(zhì)量，而且也影響其它專業(yè)審計工作進度和質(zhì)量。

3、基層審計人員的素質(zhì)有待于進一步提高。預算執(zhí)行審計，涉及面廣，層次較高，政策性強，要求審計人員具有較豐富的宏觀經(jīng)濟知識，較高的政策理論水平，較強的綜合分析能力和處理復雜問題的應變能力。目前，基層審計力量、人員素質(zhì)與繁重的審計工作任務(wù)不相適應的矛盾顯得尤其突出，特別是基層審計機關(guān)的審計人員較少，審計力量相對薄弱，現(xiàn)有審計人員的素質(zhì)尚不能全面達到本級預算執(zhí)行審計的要求。特別是基層審計人員缺乏必要的宏觀經(jīng)濟知識，有的知識結(jié)構(gòu)老化，已跟不上當前財政體制改革和經(jīng)濟體制改革的新形勢；有的觀念還停留在單純查處違法違紀問題上，缺乏應有的綜合分析能力；有的不能運用現(xiàn)代審計方法和先進的審計手段，在應用計算機輔助審計方面仍處于摸索階段。

二、與時俱進，不斷深化預算執(zhí)行審計的內(nèi)容

隨著財政預算管理體制改革的不斷深化，預算編制的不斷細化，審計部門更應與時俱進，不斷創(chuàng)新，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能的作用，不斷深化預算執(zhí)行審計的內(nèi)容。

1、從財政預算編制審計著手。財政預算作為國家行使分配職能，保障社會經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，預算編制水平直接影響財政預算執(zhí)行的結(jié)果，同時它也是預算執(zhí)行審計的依據(jù)。因此，預算執(zhí)行審計要以預算編制審計為基礎(chǔ)，圍繞預算編制開展好各項審計工作。看預算編制是否合法、細化；看預算編制依據(jù)和標準是否充分；看部門預算編制是否真實、準確。揭示預算編制過程中部門預算批復滯后，給預算執(zhí)行帶來不利影響，使預算執(zhí)行失去了可靠的基礎(chǔ)；預算編制不夠細化，預算執(zhí)行中隨意性很大；預算編制不科學，預算編制內(nèi)容不完整，等等。

2、從預算執(zhí)行過程審計著手。財政預算一經(jīng)人大審查、批準以后，便成為財政收支的法定依據(jù)，政府及各部門必須嚴格按照政府預算執(zhí)行。在預算執(zhí)行程度審查過程中，必須選準重點。首先看預算收入是否真實、可靠。收入是否包括納入預算管理的所有一般預算收入及基金預算收入。是否將上年的非正常收入、本年度已減少的收入納入預算收入的范圍。其次看預算支出是否合法、合理。支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、合理，是否在保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞政府中心工作，按照輕重緩急合理安排教育、科技、‘三農(nóng)’、衛(wèi)生、環(huán)保和社會保障等重點支出。財政供給范圍是否規(guī)范，財政資金是否退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，是否將經(jīng)營性事業(yè)單位、公司或行業(yè)協(xié)會的單位和部門逐步推向市場，與財政供給脫鉤。預備費的設(shè)置是否符合《預算法》的規(guī)定。上級專項撥款的安排使用是否符合規(guī)定，是否按預算管理體制辦理對下級財政返還和轉(zhuǎn)移支付等。

3、從財政資金效益審計著手。在審計實施過程中，我們以財政支出為重點，把財政資金使用效益作為審計的著力點。一是要把績效審計理念、方法引入預算執(zhí)行審計中。在審計過程中更加關(guān)注財政資金運行的效益性，主要是順著兩個方向進行審計：一個是順著資金方向，按照“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的原則，延伸審計項目資金使用情況；另一個是順著項目方向，從立項審批、概（預）算、招投標等各環(huán)節(jié)審查項目的合法性效益性，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題，促進維護財政資金安全和提高管理使用效益。二是從財政資金管理審計入手，提高財政資金使用效益。就是從預算指標的核對下達、撥付入手，把專項資金的管理的有效控制和使用作為重點，看財政資金的收支是否實行國庫集中支付的方式，防范資金損失浪費，提高財政資金的使用效益。從2008年底以來，國家對地方投入的建設(shè)資金和專項資金規(guī)模越來越大，加之，近年來地方政府也在不斷加大對民生工程、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的投入。為了保證中央和地方政府投入的每一筆錢都用在刀刃上，審計部門要履行好憲法和法律所賦予的神圣職責，就必須創(chuàng)新審計方式，前移審計“關(guān)口”，對關(guān)系國計民生的特大型投資項目、重大突發(fā)性公共事項、社保、醫(yī)療、環(huán)境保護、保障性住房等項目實行全過程跟蹤審計，從而能及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，實現(xiàn)“不等亡羊先補牢”的免疫功能，為國家投資資金保駕護航。

4、從預算管理制度改革措施執(zhí)行情況審計著手。無論財政預算編制，財政預算執(zhí)行，還是提高財政資金的使用效益，都需要用制度來保障、規(guī)范和約束，因此，審計機關(guān)在揭露預算執(zhí)行過程中存在的問題的同時，還要加大對國家財政預算管理制度改革措施執(zhí)行情況的審查力度，從體制、政策、法規(guī)、管理方面分析原因，提出對策，促進有關(guān)部門的研究解決。近幾年來，審計機關(guān)針對審計情況，提出了一系列推行改革措施，強化制度建設(shè)的建議，都被政府和財政部門采納，如：推行零基預算，細化部門預算，加強預算管理；實行國庫集中支付，加強財政資金使用的監(jiān)督管理等。這些措施的實施，有力地促進了財政預算管理的透明度和預算執(zhí)行的嚴肅性。

三、強化深度與廣度，不斷拓寬預算執(zhí)行審計的范圍

為適應經(jīng)濟社會發(fā)展和財政體制改革的新形勢、新要求，預算執(zhí)行審計要在深度與廣度上進一步深化，在審計的范圍上進一步拓展，方式方法上進一步創(chuàng)新，以達到提升預算執(zhí)行審計的層次，更好地發(fā)揮財政審計經(jīng)濟建設(shè)的“衛(wèi)士”和服務(wù)領(lǐng)導決策的“謀士”作用。

1、強化預算執(zhí)行審計的深度與廣度。隨著公共財政體系的建立與完善，財政資金是否安全有效的運用越來越受到社會公眾的關(guān)注，形勢發(fā)展要求預算執(zhí)行審計既要關(guān)注財政資金籌集的和使用的“對不對”、“實不實”，更要關(guān)注資金使用的“好不好”，在審計理念上，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，實行關(guān)口前移。要由傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支的真實性、合法性審計，向在真實合法性審計基礎(chǔ)上加強對財政支出的績效審計轉(zhuǎn)變。關(guān)注財政資金的使用效益，對政府關(guān)注、涉及群眾切身利益的重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金必須加大效益審計力度，特別是關(guān)注財政專項資金使用效益，特別是關(guān)注關(guān)系民生問題的“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等專項資金的使用效益情況；關(guān)注財政投資項目產(chǎn)生的效益，抓住投資決策、招投標管理、工程監(jiān)理、投資效益等關(guān)鍵環(huán)節(jié)探索開展績效評估，促進深化投資體制改革，提高財政建設(shè)資金效益；關(guān)注政府行政成本，要通過審計，弄清政府行政成本在整個財政預算中所占的比重，將政府行政成本中過高的部分降下來，推動建設(shè)廉潔高效型政府，把有限的財政資金用在刀刃上。

2、不斷拓展審計范圍，擴大審計覆蓋面。一是拓展審計范圍。就是向完整的政府性財政資金審計延伸。不僅要看財政預算內(nèi)資金，還要關(guān)注其他非稅性資金和國有資產(chǎn)收益；不僅要看財政直管的資金，還要關(guān)注其他部門掌管的政府性資金以及一些公共性資金，以實現(xiàn)對全部財政資金的全方位的審計監(jiān)督。二是擴大審計覆蓋面。就是向二、三級預算單位延伸。一方面要擴大對一級預算執(zhí)行部門和單位的審計覆蓋面；另一方面要擴大對所屬二、三級預算單位的延伸審計面，及時查處和糾正各種違紀違規(guī)行為，促進預算執(zhí)行健康運行。三是前移審計關(guān)口，向預算編制延伸。主要檢查預算編制的科學性、合理性；是否細化到了具體的明細科目和部門單位；部門預算定員定額標準是否符合實際，收入支出是否真實，有無弄虛作假、以少報多等問題。

3、以預算執(zhí)行審計為基礎(chǔ)，全面提高預算執(zhí)行審計效果。緊緊圍繞推進財政部門依法理財，規(guī)范預算管理，提高預算透明度和約束力，以促進財政資金使用效益為目標，以財政資金真實性、合法性、效益性為重點，切實加大預算執(zhí)行審計力度。在審計過程中做到審點和審面相結(jié)合，既要審計財政、地稅等財政收入組織部門和預算安排部門，又要延伸審計重點到財政支出比重大、非稅收入多、具有一定資金分配權(quán)的部門以及各類專項資金較多的部門。通過審計，實現(xiàn)全面掌握資金運行規(guī)律和資金管理松緊程度，促進增收節(jié)支，提高依法理財水平，規(guī)范財政財務(wù)收支行為。

4、開展“五個延伸”，加大審計監(jiān)督力度。對本級預算執(zhí)行審計，若面面面俱到，可能事倍功半，因此，在審計實施過程中，應主要向一些重點單位、重點項目、重點資金、重點問題等進行有針對性地延伸。一是對當?shù)囟愂沾髴?、減免稅大戶、非稅收入大戶、財政支出大戶等單位進行延伸，主要檢查預算管理、稅收征管、財政財務(wù)管理、各項財政、稅收政策貫徹落實情況；二是向財政專項撥款，如“三農(nóng)”、教育、科技、社會保障等財政專項資金方面延伸，從立項、撥付、使用和管理等各環(huán)節(jié)進行檢查，揭露和查處弄虛作假、擠占挪用、損失浪費和使用效益不佳等問題；三是對本級財政安排的經(jīng)常性經(jīng)費支出延伸，加大對財政支出的監(jiān)控力度；四是對一般預算支出中的購置費、修繕費、車修燃油費等支出的延伸，看支出是否合理、合規(guī)；五是對審計過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，如虛列支出、以撥代支等問題的延伸，主要核實財政收支預算執(zhí)行的真實性、合規(guī)性。這樣，既保證了審計的深度與廣度，又能提高審計工作質(zhì)量。

四、創(chuàng)新思路，不斷改進預算執(zhí)行審計的方式方法

預算執(zhí)行審計是一項綜合性、政策性和宏觀性很強的工作，在指導思想上應堅持服務(wù)于地方政府和人大的思想，樹立大局意識，用科學發(fā)展觀、正確政績觀和民本審計觀來指導審計工作，按照“統(tǒng)籌發(fā)展”的理念，創(chuàng)新思路，構(gòu)建財政審計大格局，努力做好預算執(zhí)行審計這篇“大文章”，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，確保經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

1、整合審計資源，形成審計合力?；鶎訉徲嫏C關(guān)在安排年度審計項目時，牢固樹立“大財政”審計理念和大局意識，以預算執(zhí)行審計為龍頭，采取預算執(zhí)行審計與其它專業(yè)審計相結(jié)合的辦法，以綜合財政審計的思想統(tǒng)領(lǐng)全局，整合審計資源，形成合力，提高審計效率。目前，在基層審計機關(guān)人員少、任務(wù)重的情況下，全局上下一盤棋，統(tǒng)一調(diào)配力量實施審計，將行政事業(yè)單位財政、財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責任審計、專項資金審計、建設(shè)項目審計等都列入預算執(zhí)行審計的范圍，將部門預算編制審計內(nèi)容結(jié)合到專業(yè)審計之中，在專業(yè)審計過程中，進行部門預算執(zhí)行審計，實現(xiàn)資源共享，既可避免不必要的重復檢查，又能提高工作效率。從而達到“一審多果”，提高審計效率。

2、加強隊伍建設(shè)，提高審計人員素質(zhì)。要實現(xiàn)財政審計的較高層次的監(jiān)督，使預算執(zhí)行審計工作得以順利開展，一是基層審計機關(guān)要結(jié)合自己的實際，下決心充實人員，加快財政審計隊伍建設(shè)步伐；二是對現(xiàn)有審計人員進行綜合性強化培訓，提高其各種素質(zhì)，包括政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能（專業(yè)能力、實踐能力、判斷能力、創(chuàng)新能力）、政策水平等，進一步增強大局意識、宏觀意識、民本意識、效能意識、責任意識、服務(wù)意識和創(chuàng)新意識，促其盡快適應高層次監(jiān)督的需要。

3、利用計算機輔助審計，提高工作效率。要加大計算機輔助審計力度，特別是加大計算機AO系統(tǒng)輔助審計的力度，充分發(fā)揮計算機在審計查證、分析復核、信息收集、篩選等方面的優(yōu)勢，提高審計質(zhì)量和效率。使預算執(zhí)行審計逐步適應現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展帶來的變化，充分利用現(xiàn)代審計手段，提高審計效率，擴大審計范圍，加大監(jiān)督力度，節(jié)約審計成本。

4、強化綜合分析，提高審計成果利用率。預算執(zhí)行審計反映出來的問題往往與制度、體制、機制和管理等有關(guān)，因此，預算執(zhí)行審計不能就賬論賬，就賬論事，而應當就問題論管理、論制度建設(shè)和改革。一是要有嚴謹求是的態(tài)度，站在宏觀角度對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行分析和提煉。抓住關(guān)鍵問題，善于從眾多零散的問題中，篩選出真正具有代表性、規(guī)律性的東西，在總結(jié)歸納的高度和深度上下功夫，要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，挖掘產(chǎn)生問題的根源，提出解決問題的方法。二是要善于從前瞻性、戰(zhàn)略性高度看待工作，防患于未然，深刻挖掘預算執(zhí)行審計的內(nèi)涵，提升預算執(zhí)行審計成果的運用，重視審計成果轉(zhuǎn)化。一方面要加強綜合分析，發(fā)揮審計建設(shè)性作用。為政府當好家，理好財，必須充分發(fā)揮審計建言獻策的作用。注重從體制、機制、制度層面發(fā)現(xiàn)問題，從宏觀的角度提出建議，促進優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財稅管理；另一方面要突出督促整改，促進審計結(jié)果落實。審計整改工作是預算執(zhí)行審計工作的重要組成部分。既要通過審計工作揭露問題，又要做好對查出問題的督促整改工作，進一步加大審計回訪力度，加強審計結(jié)論落實整改情況的跟蹤督查，深入各預算執(zhí)行單位督促相關(guān)部門執(zhí)行審計決定，加強整改，確保審計查出的問題逐項得到落實，提高審計成果利用率，確保經(jīng)濟安全運行和社會健康發(fā)展。