問題的提出

如何將學(xué)習(xí)和貫徹新憲法“三個代表”的原則落在農(nóng)民利益上，本文研究證明了以下三個悖論：解決農(nóng)民養(yǎng)老保障（以下簡稱“農(nóng)保”）的關(guān)鍵問題不僅是資金，更重要的是解放思想和制度創(chuàng)新；發(fā)達國家的經(jīng)驗已經(jīng)證明，養(yǎng)老金不是富裕農(nóng)民的專利，而是幫助農(nóng)民脫貧的公共政策手段之一。不要等城市養(yǎng)老保障制度完善后再考慮農(nóng)村問題，盡早建立可以整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的平臺，對城鎮(zhèn)化建設(shè)具有積極的促進作用。農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)不是扶貧政策，而是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要手段。

1.一般議論

目前，我國正處于解決農(nóng)保問題的戰(zhàn)略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農(nóng)保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府既定戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的社會原因之一。

1.1我國農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保障主要有六種方式：①家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，其保障功能正在弱化；②土地保障，但我國人均耕地少（1.52畝），農(nóng)民沒有賣土養(yǎng)老的權(quán)利，土地保障是附帶土地經(jīng)營風(fēng)險的初級保障；大量農(nóng)村人口正在離開土地進入城鎮(zhèn)；[1]③農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試行，主要方式是提供養(yǎng)老金和舉辦敬老院等；④商業(yè)養(yǎng)老保險，僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的富裕戶中存在；[2]⑤“五保戶”制度，由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織負擔(dān)，實行費改稅以后將由政府負擔(dān)，這在中國不宜普及；⑥農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，于1992年1月根據(jù)民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，在全國大部分縣鄉(xiāng)建立了統(tǒng)籌基金和個人養(yǎng)老金賬戶，但又于1999年根據(jù)國發(fā)[1999）14號文件進入清理整頓至今。

編者按：本文主要從農(nóng)村養(yǎng)老的表現(xiàn)形式與現(xiàn)狀分析；建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障機制的思考進行論述。其中，主要包括：瞻養(yǎng)老人是中華民族的傳統(tǒng)美德,也是法律賦予各級政府、社會團體和每個公民的責(zé)任和義務(wù)、農(nóng)村的養(yǎng)老問題大致包括經(jīng)濟上供給、生活上的照料、精神上的撫慰三個方面、家庭規(guī)模的縮小和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,使青年夫婦的經(jīng)濟負擔(dān)加重、農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程,使越來越多的土地被工廠、樓房、道路占用、外出打工成為農(nóng)村居民經(jīng)濟收入的主要來源、多子女家庭通常形成多個獨立經(jīng)濟單位、集體養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老的又一表現(xiàn)形式、購買商業(yè)養(yǎng)老保險農(nóng)民近乎為零、發(fā)揚中華民族敬老、愛老傳統(tǒng),鞏固完善家庭養(yǎng)老、大力推廣集體養(yǎng)老,擴大低保的覆蓋面、發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險,減輕政府財政負擔(dān)等，具體請詳見。

摘要：農(nóng)村工作關(guān)乎到我國的長治久安,在政府各級部門的關(guān)心下取得了較大成效。在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的影響下,農(nóng)村養(yǎng)老工作仍然存在一些新的問題,這種問題的出現(xiàn)既有人為因素的影響,也有現(xiàn)實的政策因素,值得認真地分析和探究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老問題對策研究

瞻養(yǎng)老人是中華民族的傳統(tǒng)美德,也是法律賦予各級政府、社會團體和每個公民的責(zé)任和義務(wù)。改革開放以來,我國社會主義建設(shè)取得了重大成就,廣大人民群眾生活水平不斷提高,人口老齡化日益加重,養(yǎng)老問題也日益凸顯。農(nóng)村養(yǎng)老問題關(guān)系到廣大農(nóng)民的基本生活權(quán)益,關(guān)系到農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定,關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,關(guān)系到國家的長治久安,思考如何解決和完善農(nóng)村居民養(yǎng)老問題對現(xiàn)實社會的發(fā)展有著重大意義。

1農(nóng)村養(yǎng)老的表現(xiàn)形式與現(xiàn)狀分析

農(nóng)村的養(yǎng)老問題大致包括經(jīng)濟上供給、生活上的照料、精神上的撫慰三個方面,養(yǎng)老方式大致可分為家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、商業(yè)保險養(yǎng)老三種類型。

（一）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第一個特點是第一層次的“濟貧”性質(zhì)

首先，雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的權(quán)利，但是任何養(yǎng)老金領(lǐng)取者都需要接受收入和財產(chǎn)狀況調(diào)查（收入和財產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標(biāo)準進行換算）。只有收入和財產(chǎn)低于一定標(biāo)準的老人（這些標(biāo)準根據(jù)工資和物價指數(shù)每年進行調(diào)整。2000年2月份的收入標(biāo)準是：單身每周51澳元，夫婦每周90澳元。財產(chǎn)標(biāo)準是：單身有住宅者127，750澳元，單身無住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無住宅者273，000澳元），才能享受全額養(yǎng)老金。（養(yǎng)老金支付標(biāo)準同樣根據(jù)工資和物價指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標(biāo)準是：單身每年9529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規(guī)定收入和財產(chǎn)標(biāo)準的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說來：高于上述收入標(biāo)準的每一澳元收入，相應(yīng)減少50澳分的養(yǎng)老金；高于財產(chǎn)標(biāo)準的每1000澳元財產(chǎn)，每周相應(yīng)減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然，退休人員超過上述標(biāo)準的收入和財產(chǎn)達到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。

其次，根據(jù)政府已經(jīng)通過的法律，政府有責(zé)任維持單身養(yǎng)老金的支付標(biāo)準不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個人的支付標(biāo)準不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標(biāo)準確實不高。不過根據(jù)澳大利亞的有關(guān)規(guī)定，自有住宅（1處）不計入接受調(diào)查的個人財產(chǎn)，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個人所得稅，政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費等方面的優(yōu)惠。因此，政府養(yǎng)老金的標(biāo)準雖低，還可以勉強維持一種過得去的退休生活?？墒侨绻诵莺筮€想多參加一些社會活動或者出國旅游，這樣的養(yǎng)老金水平就遠遠不夠了。然而，和其他西方國家（美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大）的養(yǎng)老保障最低支付標(biāo)準比較起來（Whiteford1995），澳大利亞的政府養(yǎng)老金標(biāo)準還是比較高的，僅低于加拿大。

第三，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調(diào)查的收入或財產(chǎn)，包括職業(yè)年金（第二層次）、其他補充保險和個人儲蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關(guān)系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟，領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有2／3的老人領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。估計到2050年，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。

（二）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個特點是第二層次交費完全由雇主承擔(dān)

在我們考察過的其他西方國家中，養(yǎng)老保險不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個人帳戶，一般采取的都是雇主雇員雙方交費的辦法。世界銀行在東歐轉(zhuǎn)軌國家和其他發(fā)展中國家推介的三支柱模式中，第二支柱（個人帳戶）也是采取雇主雇員雙方交費的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定

論文摘要：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險自2009年起試點試行，但我國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式弱化，老齡化的速度在加快，農(nóng)村老年人養(yǎng)老現(xiàn)狀仍不容樂觀。因此只有繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老的積極作用，弘揚傳統(tǒng)尊老倫理精神，建立健全多支柱中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，我國農(nóng)村老人才能衣食無憂、精神愉悅、安度晚年。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村老年人口養(yǎng)老保險

一、目前農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀與問題

1．老齡化的速度在加快。據(jù)“中國老齡國情及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展論壇”信息，我國60歲以上的老年人口以年均32％速度遞增，截至2008年底，全國老年人口已增至1．69億人。農(nóng)村老年人口多于域市．占老年人口的七成以上。中國快速成為世界上老人最多的國家。

2．傳統(tǒng)的家庭“養(yǎng)兒防老”功能弱化。隨著計劃生育政策的實施，農(nóng)村家庭擁有子女人數(shù)減少，家庭“四、二、一”人口結(jié)構(gòu)的形成與家庭的小型化，客觀上增加家庭養(yǎng)老壓力。農(nóng)村青壯年勞動力大量外流，“空巢家庭”越來越多，留守在農(nóng)村的老年人需要承擔(dān)勞務(wù)和家務(wù)的雙重勞動，子女對老人的生活照料和精神慰藉，因打工在外難以較好實現(xiàn)。受市場經(jīng)濟思維的沖擊，傳統(tǒng)孝道衰落，家庭成員的養(yǎng)老責(zé)任下降，許多老年人因年老體衰而時常被視為負擔(dān)甚至被歧視和虐待。

3．“土地養(yǎng)老”的保障功能呈弱化趨勢。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從1978年到1998年，全國農(nóng)民平均來自第一產(chǎn)業(yè)的收入比重由91．5％下降到了57．2％，其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的42．9％。目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40％來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1／4左右來自勞動收入，來自轉(zhuǎn)移性與財產(chǎn)性收入約占純收入的57％。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民所能夠占有的土地資源不論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都出現(xiàn)了危機，“土地養(yǎng)老”的保障功能呈現(xiàn)弱化趨勢。

一、過渡問題

要實現(xiàn)中國的社會保障制度改革，最關(guān)鍵的問題是以有效方式解決對中老職工的隱性負債。自然，這里涉及到一個更為具體的問題，即如何償還。

我們已經(jīng)分析過，隱性養(yǎng)老金負債是作為受益基準、現(xiàn)收現(xiàn)付制的體制結(jié)果出現(xiàn)的，是政府對職工的負債，它只能通過政府統(tǒng)一承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

既然國家應(yīng)當(dāng)負責(zé)補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中“切一塊”注入老職工的個人賬戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。

智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。中國的情況則不然，目前以至今后相當(dāng)長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務(wù)的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。中國財政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養(yǎng)老金債務(wù)，財政赤字的規(guī)模無疑會更加龐大，其風(fēng)險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當(dāng)然，運用財政收入解決問題的最大優(yōu)點是操作簡便。

通過現(xiàn)有的國產(chǎn)資產(chǎn)存量解決隱性債務(wù)問題可能更為有效。一方面，并不是像有些人理解的那樣，用國有資產(chǎn)存量償還養(yǎng)老金負債意味著國有資產(chǎn)流失，相反，目前國有資產(chǎn)中的很大一部分就是隱性債務(wù)形成的，以此償還隱性債務(wù)是完全合理的；另一方面，雖然用國有資產(chǎn)存量解決問題會遇到一些操作困難，但中國正在加緊對國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整并對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對國有資產(chǎn)進行重新配置，如與這一過程相結(jié)合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否像智利那樣向老職工發(fā)放認可債券，則是具體的手段問題。

摘要：養(yǎng)老保障制度是社會保障制度的重要組成部分，根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度到現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型，在這一轉(zhuǎn)型時期里，要求以人為本實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新，就是要實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合;改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，強化激勵和約束機制;建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長機制;建立健全企業(yè)年金制度和個人養(yǎng)老儲蓄計劃。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位改革養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新

目前，機關(guān)事業(yè)單位仍然執(zhí)行傳統(tǒng)的離退休制度，離退休費由財政或者單位負擔(dān)，而農(nóng)村基本以家庭養(yǎng)老為主，還沒有形成一個普遍性的社會養(yǎng)老制度，這種傳統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障模式，在合法性與合理性上無疑都有所失當(dāng)。從人力資源社會保障部獲悉，2008年，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌加快推進，全國有17個省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式到現(xiàn)代養(yǎng)老保障模式的轉(zhuǎn)型，因此，實現(xiàn)以人為本養(yǎng)老保障模式的制度創(chuàng)新顯得尤為重要。

一、實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合

逐步做實個人賬戶向部分積累制過渡，是符合我國現(xiàn)階段實際的最優(yōu)選擇，“一般來說，現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累適當(dāng)結(jié)合應(yīng)該是最優(yōu)的體系”，“部分基金積累可能是使保險收入在長期內(nèi)實現(xiàn)最大化的最優(yōu)辦法”。在付出成本盡可能小的情況下做實個人賬戶，有三個有效途徑。

1、分類實施。在推進東北等老工業(yè)基地社會保障試點的基礎(chǔ)上，對于養(yǎng)老保險基金結(jié)余較大、地方財政實力強且不需要中央財政補助的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可以先行一步，鼓勵這些地區(qū)做實個人賬戶，盡早形成可運營的基金積累。其他地區(qū)逐步漸次推進。

編者按國務(wù)院總理3月5日在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時指出，要“加快社會保障體系建設(shè)”。而農(nóng)村社會保障體系是其中的一個重要組成部分，它包括農(nóng)村養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村最低生活保障制度。我們特約請中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所劉翠霄教授，就這三項制度面臨的問題與對策逐一進行探討。今天，劉教授談的是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

“積谷防饑，養(yǎng)兒防老”是我國流傳幾千年的傳統(tǒng)觀念。20世紀50年代初我國進行的使農(nóng)戶獲得了土地，從而有了基本的土地保障，也維持了農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。然而，20世紀80年代，農(nóng)村進行了兩個方面的重大改革，即計劃生育政策的實行和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。直到今天，農(nóng)村養(yǎng)老保障仍是一個亟待解決的問題。

農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立

自1986年開始，民政部在一些地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。在試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1992年1月3日，民政部正式出臺《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，到1994年，先后有26個省（直轄市、自治區(qū)）政府下發(fā)了開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的文件。所有這些中央和地方制定的政策法規(guī)，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的開展提供了可靠的制度保障。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度符合廣大農(nóng)民的愿望以及各級政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重視，幾年來農(nóng)村養(yǎng)老保險工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，保險覆蓋面不斷擴大，基金積累初具規(guī)模。到2003年底全國31個省、市、自治區(qū)的1870個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險工作。全國參保人數(shù)為5400萬人，養(yǎng)老保險基金積累總額為259.4億元，約198萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付保險金15億元。

農(nóng)民養(yǎng)老保障制度存在的問題

由于在中國農(nóng)村建立農(nóng)民養(yǎng)老保險是一項全新的工作，在國內(nèi)和國際都沒有成功的經(jīng)驗和模式可資借鑒，因此在這一制度建立的過程中，還存在著不少問題。主要是：第一，人們普遍認為農(nóng)民應(yīng)該依靠家庭、土地和社區(qū)養(yǎng)老，有條件的農(nóng)民可以搞商業(yè)保險。第二，國家經(jīng)濟責(zé)任的缺失以及集體經(jīng)濟補助難以落實，使得基金籌措遇到困難。第三，基金管理存在著比較棘手的問題：基金由縣級管理，使得基金分散、運營層次低和難以形成規(guī)模效益；縣級財政普遍吃緊，有些地方用養(yǎng)老保險基金發(fā)工資或彌補財政赤字。第四，由于基金主要存入銀行和買國債，使得基金的保值增值潛在風(fēng)險很大。

一、農(nóng)村留守勞動力養(yǎng)老保障存在的問題

1.政府財政不支持。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險起步于20世紀80年代，但至今未建立起一個真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，目前農(nóng)村社會保險運作中，政府財政的不支持體現(xiàn)在農(nóng)村社會保險基層部門的運營方面，一是自收自支，二是保險基金的運營并未得到國家的充分保護和優(yōu)惠[9]。長期以來中國政府僅以土地作為對農(nóng)民的保障，而真正的資金投入很少。缺少政府關(guān)注和資金支持是中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險停滯不前的主要原因。

2.農(nóng)民投保社會養(yǎng)老保險的積極性不高。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度沒有全國統(tǒng)一的制度，只是地方的一些行政法規(guī)等，使得農(nóng)民對投保社會養(yǎng)老保險產(chǎn)生不信任也抑制了農(nóng)民的積極性。農(nóng)民投保社會養(yǎng)老保險缺乏政府的財政支持，而農(nóng)民自身的收入水平不高。

3.統(tǒng)籌層次低，基金管理難以有效運行。農(nóng)村的社會保障基金由地方縣級政府的下屬機構(gòu)來管理，管理執(zhí)行性責(zé)任由基層政府承擔(dān)，一方面造成對農(nóng)?；鹗褂们闆r的監(jiān)管力度不夠；另一方面農(nóng)保機構(gòu)和人員的辦公經(jīng)費、工資多數(shù)沒有納入財政預(yù)算,制度的交易成本強制地轉(zhuǎn)嫁給了基層，農(nóng)保基金被挪用、擠占和揮霍十分嚴重，農(nóng)?；饑乐芈p[4]。同時，由于縣級統(tǒng)籌的基金資源有限，管理的科學(xué)性、計劃性受限，也大大降低了農(nóng)?；鸬谋Ｕ闲?。在養(yǎng)老保險基金的增值方面，目前主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資[3]，使得農(nóng)保基金的增值能力受限，難以應(yīng)對將來農(nóng)村人口老齡化的壓力。

二、農(nóng)村留守勞動力養(yǎng)老保障缺失的消極影響

1.中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的缺失給農(nóng)村和整個社會帶來了巨大的人口壓力[2]。養(yǎng)老保障的不足使農(nóng)民無法擺脫養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念，結(jié)果使農(nóng)村計劃生育工作步履維艱，付出了高昂的代價。

一、養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵是老職工的養(yǎng)老金來源問題

根據(jù)我國的基本國情以及建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，我國職工養(yǎng)老保障制度應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的以受益為基準、養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預(yù)籌積累的個人帳戶制度，這已經(jīng)成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現(xiàn)?！稕Q定》明確指出，在職工養(yǎng)老保障問題上，要“實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合”。

對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養(yǎng)老金預(yù)籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經(jīng)離退休的職工沒有養(yǎng)老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養(yǎng)老金積累。而他們的養(yǎng)老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已通過“預(yù)先扣除”轉(zhuǎn)化為過去的政府收入并凝固在國有資產(chǎn)當(dāng)中，政府則承擔(dān)對他們的養(yǎng)老保障義務(wù)。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養(yǎng)老金負債，這是必須償還的。

老職工養(yǎng)老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續(xù)通過現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法，讓目前的企業(yè)和年輕職工繳費解決；二是由政府統(tǒng)一對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理。

實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養(yǎng)老保障責(zé)任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)而繼續(xù)讓年輕職工承擔(dān)義務(wù)是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務(wù)上看，也行不通。目前在全國范圍內(nèi)，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔(dān)比例還會進一步提高。如果通過企業(yè)繳費完成對“新人”進行養(yǎng)老金積累和對“老人”養(yǎng)老的雙重任務(wù)。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業(yè)繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業(yè)無法承受的。

因此，要想真正實現(xiàn)養(yǎng)老保障體制轉(zhuǎn)軌，必須對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理，即由政府統(tǒng)一償還舊體制形成的對中老年職工的養(yǎng)老金負債。根據(jù)智利等國家的實踐經(jīng)驗，順利實現(xiàn)社會保障體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養(yǎng)老金權(quán)益問題。否則，轉(zhuǎn)軌無法進行。

一、該體系的覆蓋率仍然十分低。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，2005年底，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到1.75億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)量比例為55.2%。但是，由于現(xiàn)行的統(tǒng)計體系遺失了相當(dāng)一部分非正規(guī)的就業(yè)人群，因此，按照這個口徑計算的基本養(yǎng)老保障覆蓋率，被大大高估了。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查微觀數(shù)據(jù)，我們可以估算出在不同就業(yè)口徑假設(shè)下的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障覆蓋率(表1)，從中可以看到，實際覆蓋率比公布的統(tǒng)計數(shù)字要低得多。具體地講，包括一部分再就業(yè)勞動者、因拆遷而失去土地的農(nóng)民，以及絕大多數(shù)農(nóng)民工在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)者，迄今為止尚沒有適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障制度予以覆蓋。

2.該體系的社會統(tǒng)籌層次還較低。早在1998年，國務(wù)院就提出基本養(yǎng)老保險制度向省級統(tǒng)籌過渡的改革任務(wù)，然而整整十年之后，目前全國仍有19個省份尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，許多地方甚至沒有實現(xiàn)市級統(tǒng)籌。這不僅反映了改革的不到位，也反映了改革沒有與市場經(jīng)濟體制良好銜接，因為統(tǒng)籌層次低就降低了基本養(yǎng)老保險的可攜帶性，從而在勞動力流動性提高的情況下，使得轉(zhuǎn)移就業(yè)地點的勞動者不能接續(xù)起保障關(guān)系。

3.作為該體系重要支柱的個人賬戶既不充實也不廣泛。為了解決個人賬戶的空賬問題，2001年開始在遼寧省，隨后在吉林和黑龍江兩省，先后進行了以作實個人賬戶為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老保險制度改革試點。之后，僅僅又有另外8個省市自治區(qū)進行試點，全國大多數(shù)省份還沒有起步。然而，在試點省份把空賬變?yōu)閷嵸~的同時，個人賬戶規(guī)模卻大大縮小了。在遼寧的試驗中，把個人賬戶的規(guī)模從相當(dāng)于個人工資的11%降為8%，完全由個人繳費形成。原來規(guī)定的用人單位的繳費不再劃入個人賬戶，全部形成社會統(tǒng)籌基金。試點擴大到吉林和黑龍江兩省時，個人賬戶的規(guī)模降到了只有5%。而在另外8個省份的試驗中，則允許這個比例進一步降到只相當(dāng)于個人工資的3%。而在沒有進行試點的地區(qū)，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶仍然實行混賬管理，相互調(diào)劑使用，因而繼續(xù)積累個人賬戶上的巨額空賬規(guī)模。

養(yǎng)老保障制度表現(xiàn)出不完善和改革進程緩慢，固然與中國所采取的漸進性改革方式有關(guān)，但是在某種程度上也是由于改革的目標(biāo)模式有其不盡清晰之處。雖然養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)模式早在上個世紀90年代后期就已經(jīng)確立，但是只有在充分認識和考慮到人口轉(zhuǎn)變特征、經(jīng)濟體制類型、公共財政性質(zhì)和勞動力市場發(fā)育程度等一系列因素，并在制度設(shè)計中包含了上述因素之后，改革目標(biāo)才能逐步清晰，改革步驟才能按照人們的期望推進。

二、政策抉擇中面臨的兩難處境

中國的基本養(yǎng)老保障制度改革，是在雙重的轉(zhuǎn)型背景下進行的，即一方面是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程，核心是從沒有積累的、全國統(tǒng)籌和企業(yè)支付型的現(xiàn)收現(xiàn)付體制，轉(zhuǎn)向地方統(tǒng)籌加部分積累型的社會化體制(隨著遼寧等11個省份的試點，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌加完全積累型體制)；另一方面又伴隨著不斷加快的人口轉(zhuǎn)變過程，即在經(jīng)濟社會發(fā)展和計劃生育政策雙重作用下，中國顯現(xiàn)出迅速的未富先老趨勢。這樣一種復(fù)雜背景，為中國基本養(yǎng)老保障制度改革帶來了一系列的矛盾或兩難處境。