導(dǎo)語(yǔ)：養(yǎng)老保障制度改革研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、過(guò)渡問(wèn)題

要實(shí)現(xiàn)中國(guó)的社會(huì)保障制度改革，最關(guān)鍵的問(wèn)題是以有效方式解決對(duì)中老職工的隱性負(fù)債。自然，這里涉及到一個(gè)更為具體的問(wèn)題，即如何償還。

我們已經(jīng)分析過(guò)，隱性養(yǎng)老金負(fù)債是作為受益基準(zhǔn)、現(xiàn)收現(xiàn)付制的體制結(jié)果出現(xiàn)的，是政府對(duì)職工的負(fù)債，它只能通過(guò)政府統(tǒng)一承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

既然國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償，過(guò)渡資金從理論上講只能有兩種基本來(lái)源：一是從現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)存量中“切一塊”注入老職工的個(gè)人賬戶；二是從政府目前和今后的財(cái)政收入中拿出一筆錢來(lái)對(duì)老職工過(guò)去的隱性供款進(jìn)行補(bǔ)償。

智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，并通過(guò)政府財(cái)政逐年償還。之所以如此，其中一個(gè)很重要的背景是，在進(jìn)行改革時(shí)，智利的財(cái)政是有盈余的。中國(guó)的情況則不然，目前以至今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期都將面臨財(cái)政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務(wù)的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價(jià)格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。中國(guó)財(cái)政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財(cái)政收入償還養(yǎng)老金債務(wù)，財(cái)政赤字的規(guī)模無(wú)疑會(huì)更加龐大，其風(fēng)險(xiǎn)是可想而知的。同時(shí)，這也必然有一個(gè)向全社會(huì)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題（或直接增稅，或通過(guò)通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當(dāng)然，運(yùn)用財(cái)政收入解決問(wèn)題的最大優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)便。

通過(guò)現(xiàn)有的國(guó)產(chǎn)資產(chǎn)存量解決隱性債務(wù)問(wèn)題可能更為有效。一方面，并不是像有些人理解的那樣，用國(guó)有資產(chǎn)存量?jī)斶€養(yǎng)老金負(fù)債意味著國(guó)有資產(chǎn)流失，相反，目前國(guó)有資產(chǎn)中的很大一部分就是隱性債務(wù)形成的，以此償還隱性債務(wù)是完全合理的；另一方面，雖然用國(guó)有資產(chǎn)存量解決問(wèn)題會(huì)遇到一些操作困難，但中國(guó)正在加緊對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整并對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行重新配置，如與這一過(guò)程相結(jié)合，操作問(wèn)題可能也不會(huì)成為太大的問(wèn)題。至于是否像智利那樣向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，則是具體的手段問(wèn)題。

當(dāng)然，以國(guó)有資產(chǎn)存量為主，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的政府新增收入共同解決隱性養(yǎng)老金負(fù)債也是可以考慮的。但無(wú)論如何，基于中國(guó)目前的財(cái)政狀況以及有關(guān)改革的緊迫性，對(duì)隱性養(yǎng)老金負(fù)債的解決都只能更多地考慮運(yùn)用存量。

與通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)存量解決養(yǎng)老金負(fù)債密切相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，如何對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分解。對(duì)此有幾種基本的傾向性意見(jiàn)：一是結(jié)合對(duì)國(guó)有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國(guó)有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，用股權(quán)收益支付隱性負(fù)債；二是將部分國(guó)有企業(yè)劃歸社會(huì)保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，以其經(jīng)營(yíng)收入償債；三是將一部分國(guó)有資產(chǎn)（比如一些中小企業(yè)、部分國(guó)有房地產(chǎn)等）進(jìn)行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債?？偟目磥?lái)，最后一種辦法最為可行。前兩種辦法的最大問(wèn)題是，一方面操作難度較大，同時(shí)，企業(yè)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)仍然是難以避免的，因而無(wú)法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡(jiǎn)便，支付能力也沒(méi)有問(wèn)題。據(jù)世界銀行等測(cè)算，目前中國(guó)國(guó)有部門的房產(chǎn)（附帶土地使用權(quán)）的價(jià)值大致與年度GDP水平相當(dāng)，足以支付有關(guān)費(fèi)用。

最佳的應(yīng)該還是混合方案，比如，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門的房地產(chǎn)作為主要的和最后的擔(dān)保，配合國(guó)有企業(yè)股份制改造過(guò)程中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓售股套現(xiàn)所得以及對(duì)中小企業(yè)的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國(guó)家必須承擔(dān)的養(yǎng)老金債務(wù)外，目前尚有安置企業(yè)富余（下崗）職工再就業(yè)等政府義務(wù)，完成這些任務(wù)所需的費(fèi)用來(lái)源與籌集方式也應(yīng)通盤(pán)考慮。

對(duì)職工養(yǎng)老金權(quán)益的具體支付方式也應(yīng)采取以某種方式為主的混合方式。比如，對(duì)大部分職工采取以貨幣支付養(yǎng)老金的形式，對(duì)某些正處于調(diào)整狀態(tài)的企業(yè)的職工，也可采取企業(yè)股權(quán)，債權(quán)出讓以及工齡買斷等特定形式。有關(guān)的處理手段還應(yīng)盡可能與住房制度改革相結(jié)合。

考慮到與國(guó)有企業(yè)改革的銜接和配套問(wèn)題，還有一種可供考慮的思路是實(shí)施政府、企業(yè)、職工和銀行之前的債務(wù)轉(zhuǎn)換。目前絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)都有著相當(dāng)高的負(fù)債率，且絕大多數(shù)的負(fù)債都是對(duì)（國(guó)有）銀行發(fā)生的，因此，一個(gè)可以考慮的債務(wù)轉(zhuǎn)換思路是，將企業(yè)對(duì)銀行的相當(dāng)一部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)對(duì)職工的負(fù)債，結(jié)合企業(yè)的股份制改造，進(jìn)一步將職工對(duì)企業(yè)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。與此同時(shí)，將政府對(duì)職工的（隱性）負(fù)債轉(zhuǎn)化為政府對(duì)銀行的負(fù)債。更為具體地說(shuō)，政府對(duì)職工的養(yǎng)老金負(fù)債由企業(yè)償還，企業(yè)對(duì)銀行的等量負(fù)債則由政府償還，這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業(yè)與銀行之間的關(guān)系矛盾問(wèn)題，也可以通過(guò)職工對(duì)企業(yè)的持股解決有關(guān)產(chǎn)權(quán)不清和治理結(jié)構(gòu)無(wú)效等諸多問(wèn)題；另一方面，對(duì)職工隱性債務(wù)的償還也有了更為現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。考慮到不同企業(yè)的負(fù)債水平、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的不同，債務(wù)轉(zhuǎn)換可能會(huì)遇到困難，但實(shí)施部分債務(wù)轉(zhuǎn)換應(yīng)該是可行的。如為保證老職工養(yǎng)老金的穩(wěn)定性，可大致確定一個(gè)基本部分，仍由政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付，其余部分則進(jìn)行債務(wù)轉(zhuǎn)換。對(duì)一些負(fù)債水平高、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)又不太好的企業(yè)，有關(guān)的債務(wù)轉(zhuǎn)換可以折扣方式進(jìn)行。

與其他大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)相比，由于中國(guó)的工業(yè)化水平不高，尤其是獲得了政府養(yǎng)老承諾的公有制部門的職工人數(shù)占全社會(huì)勞動(dòng)者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，中國(guó)的養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關(guān)中外專家在1995年所進(jìn)行的詳細(xì)測(cè)算結(jié)果為：截至到1994年底，已退休職工所需的養(yǎng)老金總量為6810億元，在職職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益為12360億元（均為1994年價(jià)格）。兩項(xiàng)合計(jì)為19170億元。而且這一結(jié)果不僅包括企業(yè)職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益，也包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益。而1994年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為46622億元，養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)點(diǎn)GDP的比重只有40%多一點(diǎn)。如工業(yè)化水平較高的歐美國(guó)家（包括東歐各國(guó)），隱性養(yǎng)老金負(fù)債占GDP的比重幾乎都超過(guò)100%，一些國(guó)家甚至超過(guò)200%。已經(jīng)成功實(shí)施了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過(guò)渡的智利等國(guó)家的隱性養(yǎng)老金債務(wù)占GDP的比重也在80%以上?？紤]到中國(guó)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，從一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程看，隱性養(yǎng)老金債務(wù)所占GDP的份額會(huì)更小，因?yàn)殡[性養(yǎng)老金負(fù)債通常不需要一次性支付，而是在相當(dāng)長(zhǎng)的年份內(nèi)逐年償還。

值得提出的是，一些政府職能部門之所以長(zhǎng)期回避對(duì)養(yǎng)老金負(fù)債的償還問(wèn)題，一個(gè)非常重要的因素是對(duì)隱性養(yǎng)老金負(fù)債數(shù)量（即過(guò)渡成本）估計(jì)不清，且往往估計(jì)過(guò)高。同從本文所引用數(shù)據(jù)提供的情況看，中國(guó)還是處于壓力比較小時(shí)機(jī)和階段，只要措施得當(dāng)，順利實(shí)施過(guò)渡是沒(méi)有問(wèn)題的。

通過(guò)資產(chǎn)存量解決對(duì)中老年職工的隱性負(fù)債不僅從理論上看是可行的，近年來(lái)國(guó)內(nèi)不少地區(qū)也在有關(guān)問(wèn)題上進(jìn)行了諸多探索和實(shí)踐。如近年來(lái)不少地方在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)制（放?。┑倪^(guò)程中，都明確地將一部分存量資產(chǎn)劃撥出來(lái)，用作專門的社會(huì)保障費(fèi)用，以償還舊體制形成的對(duì)老職工的社會(huì)保障債務(wù)。這些探索都是非常有益的。這說(shuō)明社會(huì)各界都對(duì)“補(bǔ)償”的必要性有比較一致的共識(shí)，同時(shí)也為如何有效進(jìn)行“補(bǔ)償”提供了經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)人口眾多，建立供款基準(zhǔn)制的養(yǎng)老保障制度可以積累相當(dāng)大一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無(wú)論對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對(duì)于進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組過(guò)程中，之所以改不動(dòng)或者說(shuō)障礙重重，不僅有人員負(fù)擔(dān)和各種社會(huì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴(yán)重制約因素。通過(guò)有效的養(yǎng)老金積累并通過(guò)養(yǎng)老金基金管理機(jī)構(gòu)的投資利用，不僅可以擴(kuò)大全社會(huì)的投資能力，特別是長(zhǎng)期投資能力，還可以促進(jìn)投資主體的多元化，推進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)育，彌補(bǔ)目前資本市場(chǎng)中機(jī)構(gòu)投資者缺乏等缺陷。

養(yǎng)老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進(jìn)發(fā)展新的公有制實(shí)現(xiàn)形式，養(yǎng)老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過(guò)基金投資，持有各種企業(yè)的股權(quán)，還能夠生產(chǎn)和發(fā)育更多的公有制經(jīng)濟(jì)組織。此外，作為機(jī)構(gòu)投資者，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，基金組織通常都能成為股制企業(yè)的“積極股東”，這對(duì)于完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的意義也是非常大的。

二、新體制建設(shè)中需要講座的兩個(gè)問(wèn)題

在有效解決舊體制遺留責(zé)任、基本的目標(biāo)模式等已經(jīng)確定的前提下，新的體制應(yīng)如何組織值得認(rèn)真思考和對(duì)待。主要問(wèn)題涉及以下兩個(gè)方面：

1、是否設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

新的保障模式實(shí)施供款基準(zhǔn)制是沒(méi)有異議的。但選擇安全的供款基準(zhǔn)制還是以供款基準(zhǔn)制為主的混合制則需要進(jìn)一步分析。

包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學(xué)者建議，新養(yǎng)老保障制度應(yīng)采取供款基準(zhǔn)制和受益基準(zhǔn)制相結(jié)合的混合制，換句話說(shuō)，要在實(shí)施個(gè)人賬戶制度的同時(shí)設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。比如，世界銀行建議新制度下的養(yǎng)老金由三個(gè)支柱組成，支柱一為一個(gè)通過(guò)統(tǒng)籌（進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，平均的替代水平約為24%左右。支柱二為一個(gè)實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個(gè)人帳戶，可使達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強(qiáng)制的，兩項(xiàng)合計(jì)可達(dá)到60%左右的替代水平。世行報(bào)告提供的測(cè)算結(jié)果表明，兩支柱所需的繳費(fèi)率為平均工資的17%，其中企業(yè)約占13%（其中9%進(jìn)入統(tǒng)籌，4%進(jìn)入個(gè)人帳戶），職工占4%。支柱三為一個(gè)按需要補(bǔ)充的自愿帳戶（補(bǔ)充保險(xiǎn)）。

我們的意見(jiàn)與此不同，新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可不設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。除非強(qiáng)制的補(bǔ)充保險(xiǎn)外，強(qiáng)制性養(yǎng)老保障全部通過(guò)個(gè)人帳戶實(shí)行，目標(biāo)也是讓達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標(biāo)替代率水平下，企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)水平比世行測(cè)算結(jié)果還可略低。所不同的是，企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人帳戶，即新的養(yǎng)老保障模式選擇完全的供款基準(zhǔn)制。

設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其基本的出發(fā)點(diǎn)一是要保證退休者的收入，或者說(shuō)是要建立最低養(yǎng)老金保證；二是要通過(guò)統(tǒng)籌，即轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性原則。這兩個(gè)目標(biāo)追求本身是沒(méi)有任何問(wèn)題的。但考慮到中國(guó)特定的國(guó)情，其在操作中可能遇到的問(wèn)題值得分析。

其一，財(cái)務(wù)上的收支平衡未必能夠有保證。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項(xiàng)養(yǎng)老金收入要高于貧困線，否則沒(méi)有意義。顯然，對(duì)固定津貼部分的養(yǎng)老金收繳仍需要以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付。雖然較之于受益基準(zhǔn)制條件下養(yǎng)老金全部現(xiàn)收現(xiàn)付，企業(yè)在統(tǒng)籌項(xiàng)目上的繳費(fèi)率會(huì)大幅度下降，但也不可能太低。同時(shí)，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業(yè)，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保障要對(duì)所有企業(yè)都進(jìn)行統(tǒng)籌，考慮到今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)企業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定、不平衡問(wèn)題，非正式部門和行業(yè)所占比重過(guò)大以及養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付難以避免的逃避繳費(fèi)等問(wèn)題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數(shù)。所以風(fēng)險(xiǎn)仍是存在的。如果預(yù)期的企業(yè)繳費(fèi)率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持收支平衡，要么需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，要么需要進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，進(jìn)而繼續(xù)在某種程度上陷入舊制度的誤區(qū)。

當(dāng)然，按照世界銀行的方案，在通過(guò)其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養(yǎng)老金權(quán)益的情況下，統(tǒng)籌部分（即世界銀行方案的支柱一）在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都將有節(jié)余，因?yàn)樾侣毠ぶ械拇蠖鄶?shù)暫時(shí)到不了退休年齡。這種情況類似于國(guó)內(nèi)一些機(jī)構(gòu)推崇的“部分積累”。但世界銀行方案根據(jù)測(cè)算也得出結(jié)論，至2030年以后，這一統(tǒng)籌部分亦將會(huì)出現(xiàn)赤字。也許考慮許多年以后的風(fēng)險(xiǎn)有些杞人憂天，但從一個(gè)國(guó)家和民族的長(zhǎng)治久安考慮，選擇無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的制度總是更好。

其二，一些技術(shù)性問(wèn)題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)將面臨大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程和迅速的城市化、工業(yè)化過(guò)程，尤其是大批處于各種年齡段的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)大量的階段性就業(yè)以及勞動(dòng)力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉(zhuǎn)移等情況。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果考慮工齡（繳費(fèi)年限）因素進(jìn)行領(lǐng)取資格限制，則體制缺乏開(kāi)放性，在全面擴(kuò)大覆蓋范圍時(shí)必然也會(huì)遇到各種阻力甚至是低制。如果不進(jìn)行資格限制或工齡要求很低，財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必會(huì)大幅度增加。而且，對(duì)繳費(fèi)情況的統(tǒng)計(jì)、受益人個(gè)人情況的認(rèn)定都將會(huì)非常復(fù)雜。

由于中國(guó)人口眾多、地區(qū)間不平衡問(wèn)題突出，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)如果統(tǒng)籌層次過(guò)低，地區(qū)間的差距等問(wèn)題難以避免。如果統(tǒng)籌層次過(guò)高，比如世界銀行建議時(shí)期實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌，并建立全國(guó)性調(diào)性基金，以后逐步走向全國(guó)統(tǒng)籌，則必然存在較高的管理難度（如地區(qū)間的差距問(wèn)題等等），以及同時(shí)存在兩套管理體系時(shí)必然出現(xiàn)的高管理成本與操作成本。

此外，較之于安全的供款基準(zhǔn)制，混合制度的資金積累率要低得多；對(duì)個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制也會(huì)在某種程度上弱化。

采取完全供款基準(zhǔn)制更安全，也更適合中國(guó)國(guó)情。由于完全以收定支，其不僅基本避免了統(tǒng)籌體系中幾乎肯定會(huì)出現(xiàn)的財(cái)務(wù)危機(jī)，還可以提高對(duì)個(gè)人的激勵(lì)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴(kuò)大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業(yè)化過(guò)程中必須不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉(xiāng)之間形成平等的起點(diǎn)與條件，通過(guò)個(gè)人帳戶實(shí)現(xiàn)的供款基準(zhǔn)制也具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，具有更大的開(kāi)放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對(duì)個(gè)人帳戶進(jìn)行管理也會(huì)降低管理難度與管理成本。

當(dāng)然，完全的供款基準(zhǔn)制的確存在難以體現(xiàn)公平性原則，尤其是少數(shù)退休人員的養(yǎng)老金可能不足以維持基本生活問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題，可通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)救濟(jì)來(lái)解決，即對(duì)所有收入水平達(dá)不到最低生活保障線的人，政府均通過(guò)制度化的社會(huì)救濟(jì)體系保證其基本生活。實(shí)際上，即使通過(guò)設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老金或其他方式建立了最低養(yǎng)老金制度，社會(huì)上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過(guò)社會(huì)救濟(jì)制度對(duì)這些人提供幫助。因此，不實(shí)施最低養(yǎng)老金制度，代之以統(tǒng)一的社會(huì)救濟(jì)制度可能更加適宜。

總的來(lái)講，新的保障體制采取完全的供款基準(zhǔn)制并結(jié)合強(qiáng)有力的社會(huì)救濟(jì)體系，同時(shí)以發(fā)達(dá)的商業(yè)保險(xiǎn)作補(bǔ)充更適合于中國(guó)國(guó)情。供款基準(zhǔn)制的優(yōu)點(diǎn)可以充分得到體現(xiàn)。對(duì)那些無(wú)力自保的社會(huì)弱者，政府的責(zé)任主要是提供一種制度化、社會(huì)化的救濟(jì)體系，維持其基本生活。在這里，社會(huì)保障的互濟(jì)特征及轉(zhuǎn)移支付特征也能夠得到體現(xiàn)。

2、如何更有效地保證養(yǎng)老金增值保值

根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，要實(shí)施和完善供款基準(zhǔn)制，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)必須分開(kāi)。在這一問(wèn)題上，十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》也提出了明確的原則。

當(dāng)然，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開(kāi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了確保養(yǎng)老基金能夠被有效使用，必須發(fā)育更有效的基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管制度。

其一，必須培植和發(fā)育高效率的基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。智利等國(guó)家所提供的兩條最重要的經(jīng)驗(yàn)是：第一，基金交民間機(jī)構(gòu)而非政府部門進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。第二，多家經(jīng)營(yíng)而非獨(dú)家壟斷，全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由世界銀行完成的一份全面的研究結(jié)果顯示，在全世界范圍內(nèi)，由民營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老金收益率。

根據(jù)中國(guó)目前的實(shí)際情況，可考慮對(duì)大致具備經(jīng)營(yíng)條件的一些金融、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（如人保集團(tuán)及各種業(yè)績(jī)較好并且在全國(guó)各地均有一定業(yè)務(wù)基礎(chǔ)的信托投資機(jī)構(gòu)）進(jìn)行改造，以承擔(dān)基金經(jīng)營(yíng)任務(wù)。但無(wú)論如何，一定要有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

其二，必須健全行政管理與監(jiān)管體系。首先必須有嚴(yán)格的法律體系。有關(guān)管理機(jī)構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督，真正體現(xiàn)法制原則。

對(duì)養(yǎng)老基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)監(jiān)控的重點(diǎn)應(yīng)集中于金融和財(cái)務(wù)等方面。為防止舞弊行為，要建立基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的法定資本金制度以及財(cái)務(wù)公開(kāi)、繳效評(píng)級(jí)和嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數(shù)化的最低投資回報(bào)率制度等。

其三，積極推進(jìn)金融市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展，為基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的涉及投資范圍、投資方式及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分解的政策條件與環(huán)境條件，促進(jìn)基金投資效益的提高。