導(dǎo)語：農(nóng)村養(yǎng)老保障建立論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

問題的提出

如何將學(xué)習(xí)和貫徹新憲法“三個(gè)代表”的原則落在農(nóng)民利益上，本文研究證明了以下三個(gè)悖論：解決農(nóng)民養(yǎng)老保障（以下簡稱“農(nóng)?！保┑年P(guān)鍵問題不僅是資金，更重要的是解放思想和制度創(chuàng)新；發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，養(yǎng)老金不是富裕農(nóng)民的專利，而是幫助農(nóng)民脫貧的公共政策手段之一。不要等城市養(yǎng)老保障制度完善后再考慮農(nóng)村問題，盡早建立可以整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的平臺，對城鎮(zhèn)化建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用。農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)不是扶貧政策，而是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要手段。

1.一般議論

目前，我國正處于解決農(nóng)保問題的戰(zhàn)略機(jī)遇期，前進(jìn)則一舉多得，不進(jìn)則退，農(nóng)保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府既定戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的社會原因之一。

1.1我國農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保障主要有六種方式：①家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，其保障功能正在弱化；②土地保障，但我國人均耕地少（1.52畝），農(nóng)民沒有賣土養(yǎng)老的權(quán)利，土地保障是附帶土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的初級保障；大量農(nóng)村人口正在離開土地進(jìn)入城鎮(zhèn)；[1]③農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試行，主要方式是提供養(yǎng)老金和舉辦敬老院等；④商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕戶中存在；[2]⑤“五保戶”制度，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，實(shí)行費(fèi)改稅以后將由政府負(fù)擔(dān)，這在中國不宜普及；⑥農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，于1992年1月根據(jù)民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，在全國大部分縣鄉(xiāng)建立了統(tǒng)籌基金和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，但又于1999年根據(jù)國發(fā)[1999）14號文件進(jìn)入清理整頓至今。

目前，“農(nóng)?！必酱鉀Q的問題有三個(gè)：政府承擔(dān)支付養(yǎng)老金的最后責(zé)任，而承諾水平過高；縣農(nóng)保機(jī)構(gòu)直接管理和運(yùn)營農(nóng)?；穑顿Y渠道窄，運(yùn)作不規(guī)范，基金風(fēng)險(xiǎn)大；原制度設(shè)計(jì)已過時(shí)，且管理不規(guī)范。

綜上所述，一個(gè)綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚未形成，在土地初級保障的基礎(chǔ)上，絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏保障，這將加劇城鄉(xiāng)差距，釀成一系列社會問題。

1.2關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策選擇和價(jià)值取向

我黨和政府向農(nóng)民提供養(yǎng)老金的思想產(chǎn)生于新中國建立之初。

法律淵源。我國《憲法》第45條規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助權(quán)利包括城市居民和農(nóng)村居民，第44條規(guī)定的退休制度沒有將企業(yè)和事業(yè)單位限制在城鎮(zhèn)。因此，《農(nóng)村工作條例（試行草案）》提出：“有條件的基本核算單位可以實(shí)行養(yǎng)老金制度”。

政策淵源。黨的十三屆八中全會《決定》提出：“逐步建立農(nóng)村社會保障制度。在有條件的地區(qū)，逐步開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。”黨的十四屆三中全會《決定》提出：“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定?！?/p>

價(jià)值取向。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障改革經(jīng)歷了從自下而上和自上而下的幾個(gè)發(fā)展階段，在不同社會背景下其政策選擇的價(jià)值取向不同。

第一階段的政策選擇具有明顯的互助傾向（1949以后-1980年），即依靠集體經(jīng)濟(jì)，走互助養(yǎng)老保障道路。其價(jià)值取向是“低效率的公平”。

第二階段的政策選擇具有明顯的土地養(yǎng)老傾向（1980-2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓勵(lì)自愿儲蓄養(yǎng)老保障。其價(jià)值取向是“效率優(yōu)先公平不足”。

第三階段（黨的十六大以后）的政策選擇正在淡化二元結(jié)構(gòu)，樹立“城鄉(xiāng)整合發(fā)展”的理念，依靠土地和市場建立“土地與家庭保障”相結(jié)合的養(yǎng)老保障模式，并在具備條件的地方開始建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。該模式的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“公平與效率結(jié)合，實(shí)現(xiàn)更高效率的公平”。

1.3建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的緊迫性

（1）土地和家庭養(yǎng)老功能都在弱化一是人多地少。2002年中國國土資源公報(bào)顯示：全國可耕種的土地為12593萬公頃，有666個(gè)縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下，而且平均每年耕地遞減300萬至400萬畝。二是農(nóng)民只擁有土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民的個(gè)體經(jīng)營狀態(tài)決定了土地經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)程度，依靠土地收入提供的養(yǎng)老保障只能是附帶經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的初級保障，保障力度低于具有農(nóng)民擁有土地所有權(quán)的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家?？傊r(nóng)民養(yǎng)老僅靠土地保障是不夠的。

社會學(xué)意義的大家庭正在消失?？梢蕴峁B(yǎng)老保障的家庭指社會學(xué)意義的三代或四代同堂的大家庭，而這種家庭伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展正在解體。相反，4／2／1結(jié)構(gòu)的家庭在農(nóng)村普及速度超過城市。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化是削弱土地保障功能的重要原因。

（2）農(nóng)村人口老齡化的速度快于城市農(nóng)村的老齡化問題已不容樂觀，作為一個(gè)人口規(guī)模近13億的發(fā)展中大國，農(nóng)村人口近8億，c3）占全國人口50.91％，其中60歲以上農(nóng)村人口0.91億，65歲及以上人口達(dá)0.63億。全國65歲及以上人口比例達(dá)到8.16％，農(nóng)村達(dá)到8.17％，已經(jīng)超過老齡化社會國際標(biāo)準(zhǔn)7％的水平，農(nóng)村老年人口占全國老年人口的比例達(dá)61.36％，高于全國老年人口比重61.29％，這表明農(nóng)村老齡化更為嚴(yán)重（見表1）。2003年進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)超過1億人口，農(nóng)村勞動(dòng)力人口（20—64歲人口）總數(shù)2002年為4.6億，區(qū)22％的農(nóng)村勞動(dòng)人口離鄉(xiāng)必然使農(nóng)村實(shí)際老齡人口比重大于城鎮(zhèn)，65歲及以上人口達(dá)9.4％。

可見，農(nóng)民養(yǎng)老已經(jīng)面臨嚴(yán)重問題。

（3）失土農(nóng)民亟待養(yǎng)老保障農(nóng)民失土（土地使用權(quán)的喪失）是近期中國最大的社會現(xiàn)象。以浙江為例，至2001年浙江省國家和鄉(xiāng)村兩級基建占地已經(jīng)達(dá)到2.23萬公頃，比2000年增長了61％，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建房等比上年猛增103％。全省大約有近100萬的農(nóng)民失去了土地。[4]隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，每年建設(shè)占用耕地250-300萬畝，將有越來越多的農(nóng)村人口離開土地。1996-2000年每年失土農(nóng)民在240萬人左右，2001-2010年將有1800萬失土農(nóng)民需要安置。

土地補(bǔ)償是安置失土農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源，但這需要好的制度安排和實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)全國人大代表馮培恩的介紹，近期九三學(xué)社地方組織對5個(gè)城市255家被征地農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)81.5％的失土農(nóng)戶僅得到一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。2002年，被征地農(nóng)民人均獲得補(bǔ)償按照當(dāng)?shù)啬壳拔飪r(jià)水平，僅能維持基本生活兩年半。還有5.5％的征地補(bǔ)償不到位?？梢?，基于土地補(bǔ)償解決失土農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)刻不容緩。養(yǎng)老保障需要一個(gè)長期積累的收支平衡的賬戶，更應(yīng)當(dāng)盡早做起。

（4）城鄉(xiāng)居民收入亟待均衡發(fā)展自1997年以來，農(nóng)民實(shí)際收入增長不僅緩慢，甚至出現(xiàn)下滑的趨勢。1997年增長為4.6％，2000年增長僅為2.1％，2002年增長4.28％。城鄉(xiāng)居民收入差別懸殊也呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢。由1989年城鄉(xiāng)居民收入之比1.71：1擴(kuò)大到1989年的2.28：1，再擴(kuò)大到1997年的2.47：1，2001年為2.90：1，2002年達(dá)到3.11：1.如果計(jì)較農(nóng)民收入中的相當(dāng)一部分要用于購買生產(chǎn)資料，而城市居民有各種“生活補(bǔ)貼”的話，城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入差距比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還要大得多。

2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7723元，農(nóng)民人均純收入為2476元，這僅是表面現(xiàn)象。

城鎮(zhèn)居民收入是真正的可支配的“凈收入”，農(nóng)民則不同，必須預(yù)留一部分“收入”購買第二年的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)所需。農(nóng)戶每畝年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入是350元左右，cJ）還要加上購買農(nóng)業(yè)用具、集資建設(shè)農(nóng)村道路費(fèi)用等不可預(yù)測費(fèi)用。農(nóng)民的收人中有很大一部分為實(shí)物收入（主要為糧食），按人均400元計(jì)算，除去之后最終實(shí)際的可支配貨幣收入可能還不到1600元。就算糧食為可支配收入，也不過2000元，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入的26％。城市居民不但沒有許多類似農(nóng)民的附加費(fèi)用（如教育附加費(fèi)），還可以額外獲得許多未列入統(tǒng)計(jì)范圍的隱性福利，如住房、教育、衛(wèi)生、社會保障及其他補(bǔ)貼，因此城鄉(xiāng)收入差距遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)結(jié)果。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在人均GDP為800-1000美元階段，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的1.7倍。顯然我國目前的城鄉(xiāng)收入差距，大大高于國際水平。

嚴(yán)重的貧富“兩極分化”和國民收人分配的“歧視”將嚴(yán)重破壞社會公平基本原則。而社會分配不公是不穩(wěn)定的根源之一，必然對社會穩(wěn)定造成巨大沖擊。因此，在我國加入WTO和繼續(xù)改革開放之際，還富于民，消除長期存在的城鄉(xiāng)收入分配不公，具有社會矯正功能和發(fā)展戰(zhàn)略意義。可以說，現(xiàn)在是解決農(nóng)民養(yǎng)老保障的關(guān)鍵時(shí)刻，從戰(zhàn)略角度講，鼓勵(lì)和資助農(nóng)民進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄的過程，也是促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展和文明建設(shè)的過程，是一舉多得的公共選擇。

2.方法研究

2.1國際比較法

比較目標(biāo)：城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度建設(shè)是否應(yīng)當(dāng)或可以同步發(fā)展？

研究歐盟15個(gè)成員國關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老金的法律，可以發(fā)現(xiàn)大部分國家最初的基本養(yǎng)老保障制度沒有包括農(nóng)民，在20世紀(jì)下半葉乃至20世紀(jì)末才逐漸將農(nóng)民包括進(jìn)去。除了提供基本養(yǎng)老年金以外，歐盟國家將農(nóng)民定義成“農(nóng)業(yè)自雇人”，正在建立第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度。其繳費(fèi)方式和管理服務(wù)等在借鑒企業(yè)年金計(jì)劃的基礎(chǔ)之上，制定了更具有彈性的措施。

近年來，隨著歐盟各國人口老齡化狀況嚴(yán)重及其總體削減社會保障費(fèi)用的大背景，對農(nóng)民養(yǎng)老金的管理也日趨嚴(yán)格，主要發(fā)展趨勢如下：提高農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，普遍都提高到65歲或以上；除普遍國民年金外，其它計(jì)劃的養(yǎng)老金給付均與繳費(fèi)情況相聯(lián)系；對領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的條件更加嚴(yán)格。歐盟各國農(nóng)民養(yǎng)老金計(jì)劃籌資來源多樣化，包括繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼和稅收等。個(gè)人繳費(fèi)份額在提高、政府補(bǔ)貼比例在下降，以避免原福利國家高福利的通病。

從經(jīng)濟(jì)條件來看，以歐盟國家為例，其農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)，農(nóng)業(yè)GDP的比重在3.1％-41％之間，平均15.6％；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比例一般在5.1％-55.3％之間，平均為27.85％；以國際美元計(jì)價(jià)的人均GDP在1445-9580元之間，平均5226美元。1999年，我國農(nóng)業(yè)GDP的比重去年為15.4％，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比例為50％。就全國人均GDP總量比較，國際美元計(jì)價(jià)的人均GDP在1999年達(dá)到8877元，2001、2002年達(dá)到10367元和11089元，大大超過歐洲一般水平，近兩年人均收入已經(jīng)超過其最高水平。就我國農(nóng)村目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，無論是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，還是人均收入都達(dá)到或超過某些國家建立農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度時(shí)的發(fā)展水平，去年農(nóng)民人均總收入為4672.88國際元，也超過其中五個(gè)國家經(jīng)濟(jì)水平。

就我國西部來講，西部農(nóng)村人均年總收入2001年和2002分別為2581.7元和2718.14元，國際計(jì)價(jià)美元為3498元和3683元，也超過了歐洲四個(gè)國家經(jīng)濟(jì)水平。丹麥和瑞典在2000到3000元時(shí)就建立了普遍性的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平均大于這個(gè)水平。這項(xiàng)研究表明：在中國建立全民養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件已經(jīng)具備，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的最根本制約因素。

資料表明，丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等五個(gè)歐盟國家在類似我國20世紀(jì)90年代初或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí)便已開始建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即使按照購買力平價(jià)計(jì)算，2001年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5447美元，也超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均水平，2003年我國GDP已經(jīng)突破了11萬億元。可以說，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)具備了發(fā)展社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的墓本條件。

2.2實(shí)證研究法

研究目標(biāo)：舉辦農(nóng)民養(yǎng)老金計(jì)劃的公共政策具有什么社會功能？

日本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的進(jìn)程情況與中國情況比較接近。在戰(zhàn)后50年間，日本成功地從一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占將近四成的國家完成城市化，并將農(nóng)村人口降低至4％。日本實(shí)行“國民皆保險(xiǎn)”

的社會保障體制，農(nóng)民作為公民同城市居民享有同樣的國民年金。2002年以前，日本農(nóng)民的國民年金由三部分組成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金、老齡年金、土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金。2002年以后，日本農(nóng)民的養(yǎng)老保障由兩部分組成：國民年金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金、等額給付金；但不含土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金）；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金（DC計(jì)劃）。如今，日本農(nóng)業(yè)人口比重已經(jīng)很小，但其政治影響一直很強(qiáng)。政府對農(nóng)民養(yǎng)老金政策的調(diào)整和修改也從未停息。日本農(nóng)民養(yǎng)老金制度建設(shè)有如下特點(diǎn)。[6]（1）立法先行，與時(shí)俱進(jìn)日本于1959年4月16日頒布《國民年金法》，保證每個(gè)日本國民都能享受國民年金。但當(dāng)時(shí)沒有專門的農(nóng)民年金。1966年12月，農(nóng)林水產(chǎn)省將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金問題列入日程，在1969年12月由日本國民年金審議會審定了制度框架。1970年5月13日，國會通過了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式實(shí)施，該法頒布十年之內(nèi)經(jīng)歷了六次修改。該法規(guī)定了離農(nóng)政策和補(bǔ)償金；同時(shí)，在國民年金支付中增加了權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金（見表2）。[7]主要內(nèi)容如下：離農(nóng)即全部轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，包括出租（10年以上）和出賣；離農(nóng)補(bǔ)償金是一次性支付，其金額隨物價(jià)上漲；在離農(nóng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，國民年金給付中增加了權(quán)益轉(zhuǎn)讓金，對60-64歲的農(nóng)民規(guī)定一個(gè)給付標(biāo)準(zhǔn)，對65歲以上者規(guī)定更高一級標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。

上述政策旨在提高農(nóng)村老人福利的同時(shí)，鼓勵(lì)他們離開土地進(jìn)入城市。當(dāng)日本又開始鼓勵(lì)農(nóng)民留在土地上的時(shí)候，權(quán)益轉(zhuǎn)讓金即被取消。

21世紀(jì)以后，為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少原現(xiàn)收現(xiàn)付制度對現(xiàn)役農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)壓力，日本開始通過DC（繳費(fèi)確定制）方式籌集農(nóng)民養(yǎng)老金。2002年1月1日開始實(shí)行新的勞動(dòng)者年金制度，土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金被取消。

（2）農(nóng)民養(yǎng)老金是日本農(nóng)業(yè)政策選擇中的重要因素鼓勵(lì)離農(nóng)。在戰(zhàn)后初期，為了保障農(nóng)業(yè)得到穩(wěn)定發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)西方式的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，日本政府大力推行城市化的進(jìn)程?！掇r(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地，并對將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后喪失生活源泉的農(nóng)民給予補(bǔ)償政策，這在農(nóng)民的國民年金中表現(xiàn)得很突出。

推行返農(nóng)政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，日本農(nóng)業(yè)人口急劇下降，當(dāng)年的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸進(jìn)入高齡，而年輕人紛紛進(jìn)入大城市謀生（日語稱之為“上京”），農(nóng)業(yè)人口高齡化程度十分嚴(yán)重。因此，日本的農(nóng)業(yè)政策從鼓勵(lì)“離農(nóng)”轉(zhuǎn)向“返農(nóng)”，養(yǎng)老金政策也隨之調(diào)整。

（3）農(nóng)協(xié)組織發(fā)揮了重要作用經(jīng)辦農(nóng)民年金的機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)協(xié)作組織（農(nóng)協(xié)）。日本農(nóng)協(xié)的組織結(jié)構(gòu)別具一格，面對農(nóng)民是供銷聯(lián)合體（縣以下），面對政府是行政、貿(mào)易和金融的多功能組織（縣以上），其共濟(jì)職能的主要特點(diǎn)有三個(gè)：一，從中央到都道府縣、再到市町村的三級組織結(jié)構(gòu)：農(nóng)協(xié)共濟(jì)采取三段制方式進(jìn)行經(jīng)營，即“共濟(jì)”、“再共濟(jì)”和“再再共濟(jì)”；將參保人的風(fēng)險(xiǎn)加以分散，以維持共濟(jì)事業(yè)的穩(wěn)定性。二，保險(xiǎn)功能：農(nóng)協(xié)共濟(jì)提供人身保險(xiǎn)，包括疾病保險(xiǎn)、傷害保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)（年金）和死亡保險(xiǎn)。三，成功優(yōu)勢：費(fèi)用較商業(yè)保險(xiǎn)少，成本低；無營銷費(fèi)用；保全性強(qiáng)，解約率低；道德風(fēng)險(xiǎn)低，逆選擇可能性小；可以兼業(yè)經(jīng)營壽險(xiǎn)和財(cái)險(xiǎn)。

本研究證明：養(yǎng)老金計(jì)劃是幫助農(nóng)民脫貧的政策手段，同時(shí)還是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略措施2.3組合設(shè)計(jì)法

相對個(gè)人繳費(fèi)來說，參保率是個(gè)較好的評價(jià)指標(biāo)。數(shù)據(jù)顯示：參保率與GDP弱相關(guān)，這說明：農(nóng)民參保積極性與GDP和收入關(guān)系不大，即農(nóng)民參保需求程度并不是受限于GDP的影響，而應(yīng)該是其他方面的更重要因素。參保率與集體補(bǔ)助比重相關(guān)系數(shù)很小，無相關(guān)關(guān)系。

數(shù)據(jù)還顯示，參保率與本年保費(fèi)收入、個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助相關(guān)程度較高，分別為0.8109、0.8262、0.7893.前二者說明保費(fèi)收入和個(gè)人繳費(fèi)相關(guān)程度高。保費(fèi)收入與集體補(bǔ)助相關(guān)系數(shù)為0.9947，幾乎為線性關(guān)系，表示集體補(bǔ)助與保費(fèi)收入相關(guān)程度相當(dāng)高，而平均集體補(bǔ)助高達(dá)0.5423，表明集體補(bǔ)助對保費(fèi)收入影響較大。值得注意的是參保率與集體補(bǔ)助相關(guān)程度較高，這與集體補(bǔ)助比重對參保率關(guān)系相比有很好的應(yīng)用價(jià)值，即農(nóng)民參保積極性一方面與集體補(bǔ)助相關(guān)，但又與集體補(bǔ)助比重幾乎不相關(guān)。這對政策設(shè)計(jì)有很好的參考價(jià)值。本年參保人數(shù)與集體補(bǔ)助比重系數(shù)僅為0.2186，相關(guān)關(guān)系可以不計(jì)，這更進(jìn)一步驗(yàn)證了上述結(jié)論和解釋。

本年參保人數(shù)與人均純收入系數(shù)為0.4054，說明參保人數(shù)與收入關(guān)系很弱，而且總參保人數(shù)與個(gè)人純收入高度不相關(guān)，為0.3252.總參保人數(shù)與GDP系數(shù)為0.8841，相關(guān)程度較高，值得進(jìn)一步分析研究。人均補(bǔ)助與參保率相關(guān)系數(shù)為0.7095，相關(guān)程度較低，而人均補(bǔ)助與總參保人數(shù)是負(fù)相關(guān)。

綜上，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的重要的相關(guān)變量有：1、集體補(bǔ)助與參保率相關(guān)程度較高，但補(bǔ)助比重與參保率相關(guān)性較弱。

2、GDP與參保率相關(guān)程度較高，二者之間存在正相關(guān)關(guān)系。

因?yàn)镚DP的增長并不是保險(xiǎn)必要考慮的對象，而集體補(bǔ)助是重要的保險(xiǎn)政策變量，研究其與參保率之間的變化關(guān)系有一定的實(shí)踐意義。

另外，按補(bǔ)助有無對兩類地區(qū)的參保率進(jìn)行比較，設(shè)：PcA——有集體補(bǔ)助地區(qū)的參保率；P隅廠—沒有集體補(bǔ)助的地區(qū)參保率；則有補(bǔ)助地區(qū)平均參保率為∑PCA/n=0.1465無補(bǔ)助地區(qū)平均參保率為：∑PNCA/n=0.0849∑PCA/∑PNCA=1.726（其中n為該變量數(shù)據(jù)個(gè)數(shù)，下同）表示有集體補(bǔ)助地區(qū)參保率是無補(bǔ)助地區(qū)的1.726倍，說明集體補(bǔ)助對于提高農(nóng)民參保積極性有相當(dāng)重要的作用。

2002年與2000年相比，集體補(bǔ)助總量從60491.87萬元增長到136805.5萬元，但總體參保率從13.7％降到去年的11.98％，表面上很矛盾，實(shí)際上主要是政策影響導(dǎo)致兩年間參保人數(shù)凈減少700萬人，增加的資金主要于繼續(xù)開展工作的地方，特別是政府和集體支持力度較大的地區(qū)。

（2）集體補(bǔ)助與參保率的回歸分析和彈性分析為了進(jìn)一步考察集體補(bǔ)助對參保率的影響程度，現(xiàn)對兩個(gè)變量進(jìn)行回歸分析。由前可知rRC-CA=0.7893，二者相關(guān)程度較高，有必要進(jìn)一步研究。為了更準(zhǔn)確把握補(bǔ)助對參保率的影響程度，僅對有補(bǔ)助地方數(shù)據(jù)進(jìn)行考察，對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析。

設(shè)線性方程為：Yi=a+bXiYi——地區(qū)i的參保率；Xi——地區(qū)i的集體補(bǔ)助金額，單位是1萬元；b——估計(jì)的回歸直線的斜率；在置信度為95％時(shí)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下表所示：可看出，結(jié)果較為理想。我們主要關(guān)注相關(guān)系數(shù)和B其中二者相關(guān)系數(shù)為0.829，R2為0.687，修正值也達(dá)到0.669，可信度較高，可以進(jìn)行回歸分析。其中回歸直線斜率b=5.813*10-6.斜率代表的意義是：每增加1萬元的補(bǔ)助可以使參保率增加5.813x10-4個(gè)百分點(diǎn)，也就是說每增加1億元的集體補(bǔ)助可以使參保率增加5.813個(gè)百分點(diǎn)。2002年全國農(nóng)村從業(yè)人員為45577.9萬人，如果補(bǔ)助再增加1億元，則參保人數(shù)將增加2649萬人（45577.9x5.813％），相當(dāng)于2002年參保總?cè)藬?shù)的47％。全國參保率由11.98％提高到18.2％。

為了考察不同地區(qū)的補(bǔ)助對參保率影響程度，需要進(jìn)行彈性分析，設(shè)c為參保率的補(bǔ)助彈性系數(shù)，則彈性系數(shù)公式為：計(jì)算結(jié)果如表6所示：參保率的補(bǔ)助彈性系數(shù)意義是：如果再增加對農(nóng)民的補(bǔ)助，從而引起的參保率變化程度，系數(shù)越大表明單位補(bǔ)助引起的參保人數(shù)增加量越大，即等額的補(bǔ)助，系數(shù)較大的能夠使得更多的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，補(bǔ)助費(fèi)用的效用越高。彈性系數(shù)大小代表著養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展?jié)摿Φ拇笮　?/p>

由上得出，總體上，經(jīng)濟(jì)條件越好的地方，農(nóng)民的保險(xiǎn)需求彈性越小，如上海經(jīng)濟(jì)條件最好，參保率最高，但彈性系數(shù)卻是最低的，僅為1.28，而廣西彈性最大，中等經(jīng)濟(jì)條件地區(qū)需求彈性也一般。這恰恰驗(yàn)證了前面所說的要正確理解“有條件的地區(qū)”四個(gè)字的含義，即“有條件地區(qū)‘’不一定必然是富裕地區(qū)，可能貧困地區(qū)對養(yǎng)老需求更強(qiáng)烈，農(nóng)保事業(yè)也更容易發(fā)展和培養(yǎng)起來。另外還有以下幾個(gè)關(guān)系。1）參保率的補(bǔ)助彈性系數(shù)與集體補(bǔ)助成反比。集體補(bǔ)助總額越多的地區(qū)，農(nóng)民的參保需求或積極性越低，即參保積極性隨著補(bǔ)助的增加逐漸遞減，補(bǔ)助對參保率的邊際收益越小。2）參保率的補(bǔ)助彈性系數(shù)與補(bǔ)助比重成反比。隨著補(bǔ)助比重的增加，彈性系數(shù)逐步遞減，補(bǔ)助比重越多，農(nóng)民對保險(xiǎn)的需求越小。補(bǔ)助比重最高的上海，其彈性系數(shù)也最低，僅為1.28.而補(bǔ)助比重最低的廣西，其保險(xiǎn)需求最大，系數(shù)達(dá)到144847.76，即很少的補(bǔ)助就可以使得參保率大幅度地增長，補(bǔ)助的邊際效用相當(dāng)大，農(nóng)保事業(yè)容易發(fā)展。另外發(fā)現(xiàn)在全國人均純收入超過3000元的省份中，除福建沒有集體補(bǔ)助外，其他省份補(bǔ)助比重都超過了50％，上海達(dá)到63.1％。而這些省的彈性系數(shù)是小，最大的是北京，也僅為7.92.3）參保率的補(bǔ)助彈性系數(shù)與人均補(bǔ)助成反比。彈性系數(shù)與人均補(bǔ)助也呈現(xiàn)出高度的反比關(guān)系。這說明對于每個(gè)農(nóng)民個(gè)體，隨著集體補(bǔ)助的增加，其對養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求程度越小，參保的積極性越弱，即呈現(xiàn)邊際效用遞減規(guī)律。人均純收人3000元以上的省，本年人均補(bǔ)助也大大高于其他省份，最少的人均補(bǔ)助也達(dá)到529元，最多的達(dá)到6205元，而其他省份最多285、元，最少的僅有幾毛錢。也說明了隨著人均補(bǔ)助的增加，補(bǔ)助對參保率的彈性越小，補(bǔ)助的邊際效用也小。

4）參保率的補(bǔ)助彈性系數(shù)與參保率關(guān)系較為復(fù)雜。一般來說，參保率越高的地區(qū)，其彈性系數(shù)越小，對保險(xiǎn)的需求程度越小，而這些地區(qū)多是經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)，如上海、江蘇、浙江和北京。相反參保率較低地區(qū)需求彈性系數(shù)也越低，如河北和廣西。但其中也有特別現(xiàn)象，可分幾類：一，吉林、安徽、河南、四川和甘肅四省經(jīng)濟(jì)處于中下等水平，參保率很低，但相比較而言，參保積極性也較低。吉林、安徽和甘肅集體補(bǔ)助比重較大，都接近或超過40％的比例，可能原因是少數(shù)地方政府積極開展工作的結(jié)果。四川、河南補(bǔ)助較少，人均補(bǔ)助也少，說明當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)保事業(yè)重視程度很低。二，湖南、云南和陜西三省補(bǔ)助總額多，人均少，但參保率也少，可能對農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)助的地方政府集中程度太高，即僅有少數(shù)地區(qū)有補(bǔ)助，但這三省的參保積極性或需求彈性相當(dāng)高，補(bǔ)助的邊際效用程度相當(dāng)高。三，山西和江西參保率較高，補(bǔ)助比重較低，人均補(bǔ)助也少，但彈性系數(shù)相當(dāng)大，補(bǔ)助對參保率的影響特別明顯。其中山西政府對農(nóng)保的支持力度是經(jīng)濟(jì)較差地區(qū)中最為突出的一個(gè)省，實(shí)施了較為普遍的政府補(bǔ)助政策。根據(jù)表中數(shù)據(jù)，可以看出山西農(nóng)保事業(yè)發(fā)展相當(dāng)好，較少但廣泛的補(bǔ)助使得參保率達(dá)到了較高水平，而且保險(xiǎn)的需求彈性還很大，還有很強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

從以上分析可以看出，補(bǔ)助對農(nóng)民參加保險(xiǎn)的積極性有很大的吸引力，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是較貧困地區(qū)都如此。在參保水平較低時(shí)，補(bǔ)助對參保率的影響也大，彈性系數(shù)也大，即很少的補(bǔ)助就能使得大量的農(nóng)民參加保險(xiǎn)，能夠促進(jìn)社會覆蓋面的大大提高。隨著補(bǔ)助的總量增加和人均量增加，參保的需求彈性逐漸降低，補(bǔ)助的邊際效用呈遞減趨勢。補(bǔ)助的比重與參保率呈反比關(guān)系，隨著比重的增加，農(nóng)民參保的積極性逐步降低重較小的地區(qū)補(bǔ)助對參保率的需求彈性很大，積極性也相當(dāng)高。農(nóng)民參保（3）保障程度相關(guān)分析。對于參保農(nóng)民來說，人均基金是一個(gè)能較好地代表養(yǎng)老金保障程度的指標(biāo)，為了考察保障程度與那些變量有關(guān)及相關(guān)程度如何，對主要相關(guān)變量進(jìn)行相關(guān)性分析，以期得到有價(jià)值的結(jié)論。在已有變量中，與人均基金相聯(lián)系的變量指標(biāo)主要有：國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），人均純收入（ANl），集體補(bǔ)助（CA），人均集體補(bǔ)助（PCA）。樣本數(shù)據(jù)仍采用2002年有補(bǔ)助地區(qū)的數(shù)據(jù)，其相關(guān)系數(shù)如下所示rpv-cDe=0.07738；rPF-ANI=0.79721；rPF-CA=0.82269；rPF-PCA=0.97077；顯然養(yǎng)老金對農(nóng)民的保障程度與集體補(bǔ)助、農(nóng)民人均純收入和集體人均補(bǔ)助關(guān)系程度較高，其中與人均集體補(bǔ)助關(guān)系程度最高，可能集體補(bǔ)助占有較大比例所致。相反，養(yǎng)老金對農(nóng)民的保障度與GDP相關(guān)系數(shù)僅為0.07738，高度不相關(guān)。這樣，養(yǎng)老金的保障程度一方面與個(gè)人收入相關(guān)，但另一方面卻與GDP增長無關(guān)，與前面的GDP與ANI之間關(guān)系一樣，達(dá)到了一致，這可能說明CDP的增長與農(nóng)民收入關(guān)系不大。

結(jié)論：

綜上所述，從參保的激勵(lì)因素看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求彈性非常大，特別是經(jīng)濟(jì)條件一般或較為落后的中西部地區(qū)的農(nóng)民參保積極性很高，少量的補(bǔ)助就能夠大大增加農(nóng)民參保積極性和參保率。從政策意義講，補(bǔ)助是農(nóng)保事業(yè)發(fā)展的催化劑，較少的投入會較大程度地提高參保率和覆蓋面，這對農(nóng)保事業(yè)有著非常重要的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。政府應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)允許的條件下給農(nóng)民以財(cái)力支持，但支持程度不必太高，即少量的人均補(bǔ)助即可，而且要普遍補(bǔ)助達(dá)到的效果更好。另外，補(bǔ)助有利于參保率和養(yǎng)老金對參保農(nóng)民的保障程度的提高，但并不能從根本上解決和改善農(nóng)民的養(yǎng)老保障程度或水平，必須改善現(xiàn)行的不公平的國民收入分配體系，建立相應(yīng)的制度安排，從根本上增加農(nóng)民人均純收入，只有這樣才能根本解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。3.對1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的評價(jià)

3.1制度模式

《基本方案》的一個(gè)明顯特點(diǎn)是，明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不是商業(yè)保險(xiǎn)，是有集體與國家參與其中的、以確實(shí)保障農(nóng)民老年基本生活為目的的政府行為。根據(jù)《基本方案》，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基金完全積累制的個(gè)人賬戶模式。個(gè)人繳費(fèi)以及集體補(bǔ)助全部計(jì)人個(gè)人賬戶，實(shí)行積累，個(gè)人賬戶屬于個(gè)人所有，根據(jù)一定的記賬利率進(jìn)行計(jì)息。

傳統(tǒng)的社會統(tǒng)籌、公積金和私營養(yǎng)老金計(jì)劃三種模式各有利弊。《基本方案》所確定的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式——個(gè)人賬戶與集體扶持相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式既不是發(fā)達(dá)國家目前普遍實(shí)行的全國統(tǒng)一調(diào)劑的給付模式，也不是新加坡和智利的純個(gè)人賬戶制，而是汲取了它們的長處，規(guī)避了它們的短處，切實(shí)從中國當(dāng)時(shí)農(nóng)村和農(nóng)民狀況出發(fā)，獨(dú)自創(chuàng)造出來的一種嶄新的模式。

采用個(gè)人賬戶與集體扶持相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式具有明顯的優(yōu)點(diǎn)：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采用預(yù)籌積累方式籌集，具有很高的透明度；將集體補(bǔ)助的核算單位細(xì)分至鄉(xiāng)村和企業(yè)，由鄉(xiāng)村或企業(yè)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況決定如何進(jìn)行集體補(bǔ)助和補(bǔ)助多少，從而對農(nóng)民參保具有一定的激勵(lì)作用；政府負(fù)擔(dān)較低；促進(jìn)農(nóng)民儲蓄自保意識；體現(xiàn)了一定的社會互濟(jì)性，這種互助性主要體現(xiàn)為同一年齡段內(nèi)的投保者，早逝者與長壽者之間可調(diào)節(jié)互濟(jì)。

雖然，《基本方案》在制度設(shè)計(jì)以及在制度實(shí)際執(zhí)行方面出現(xiàn)了許多問題，并于1999年開始陷于停滯發(fā)展的狀態(tài)。但我們認(rèn)為原制度所出現(xiàn)的問題并不是由于選擇了“個(gè)人賬戶儲備積累”模式，而是沒有建立與之相適應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，因此，改進(jìn)和完善后的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在模式的選擇上仍應(yīng)采取完全積累的個(gè)人賬戶制。不過，個(gè)人賬戶管理應(yīng)保持充分的彈性，并在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支持下，靈活處理“參保人身份、繳費(fèi)方式、攜帶轉(zhuǎn)賬、中止和恢復(fù)、稅收減免”等信息，以適應(yīng)農(nóng)民在各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況下的繳費(fèi)方式。

3.2覆蓋范圍與受益人保障對象

《基本方案》規(guī)定的保險(xiǎn)對象為非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。[14]這種界定在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性，但隨著國家糧改政策的推行，“國家供應(yīng)商品糧”的表述已經(jīng)而失去意義，這種界定就變得不夠明確清晰了。就保險(xiǎn)對象覆蓋范圍來看，《基本方案》是堅(jiān)持農(nóng)村各類人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化方向的。所謂一體化，是指凡非城鎮(zhèn)戶口的公民，不論務(wù)工務(wù)農(nóng)當(dāng)干部，都實(shí)行同一制度，統(tǒng)一管理，即不是各搞一套。這一提法基本適應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力具有亦工亦農(nóng)、離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善，如何在一體化的管理方式下，根據(jù)不同對象的特點(diǎn)制定相應(yīng)的制度安排有待做進(jìn)一步的研究。

構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老保障體系已經(jīng)是全球性的共識?，F(xiàn)代科技和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為廣集社會資本、進(jìn)行組合性制度設(shè)計(jì)提供了技術(shù)支持。

（1）三支柱、多層次的農(nóng)保體系設(shè)想土地是廣大農(nóng)民基本生活的保障，在中國這是不能改變的事實(shí)，我們只有通過最佳政策選擇和最優(yōu)制度安排來提高土地保障力度，以建立綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系（見圖1）。將土地保障與個(gè)人養(yǎng)老金賬戶相結(jié)合的模式是最佳選擇，[8]即“三支柱、多層次”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。

在21世紀(jì)，社會保障不再意味著政府單方籌資和管理，“多主體合作”、利用“社會資本”和“政府與市場結(jié)合”等公共選擇正在取代“福利國家”的政治選擇，社會養(yǎng)老保障體系呈多層次整合趨勢。本文提出的模式就是一個(gè)多層次整合的體系，其主要特點(diǎn)如下：1）

三者各自獨(dú)立。土地保障、個(gè)人賬戶和國家最低生活保障是三個(gè)不同的計(jì)劃，均按照各自的法律和政策獨(dú)立運(yùn)作，其結(jié)合點(diǎn)發(fā)生在保障農(nóng)民養(yǎng)老生活水平階段。各自的發(fā)展規(guī)律是：土地保障多樣化、個(gè)人賬戶多功能、國家最低生活保障是最后防線。

2）三者相互關(guān)聯(lián)。土地經(jīng)營和個(gè)人賬戶在運(yùn)作過程有很多關(guān)聯(lián)之處，如土地經(jīng)營收入是農(nóng)民進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄的主要來源，當(dāng)個(gè)人賬戶有了一定積累，解除了后顧之憂的農(nóng)民會在土地經(jīng)營上有更多的投入；當(dāng)農(nóng)民離開土地時(shí)，土地使用權(quán)益補(bǔ)償金將通過個(gè)人養(yǎng)老金賬戶轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的養(yǎng)老金。最后，如果土地經(jīng)營收入穩(wěn)定，個(gè)人賬戶有一定積累，將大大減輕國家提供低保的負(fù)擔(dān)。

3）農(nóng)民養(yǎng)老保障多層次。農(nóng)民養(yǎng)老有兩個(gè)基本經(jīng)濟(jì)來源，一是家庭土地經(jīng)營收入，二是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。另外還有兩個(gè)補(bǔ)充來源，一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和政府治理良好的地區(qū)，可以基于土地經(jīng)營收入建立養(yǎng)老保障基金，“，用以支持個(gè)人賬戶儲蓄和養(yǎng)老金支付；二是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，以降低老人生活成本和提高生活質(zhì)量。農(nóng)村最低生活保障對無土地經(jīng)營能力和無養(yǎng)老金積累的人提供救助。

至2020年，在中國形成“養(yǎng)老金+家庭供養(yǎng)／社區(qū)服務(wù)+國家最低保障”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，做到人人養(yǎng)老有適度保障。

綜上所述，“土地保障與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式具有如下可持續(xù)發(fā)展功能：1）個(gè)人賬戶可以護(hù)送農(nóng)民進(jìn)城?；趥€(gè)人賬戶制度，處理失土農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的事務(wù)；處理未失土的農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城做工期間的養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)。因此，個(gè)人賬戶的設(shè)計(jì)和管理必須適應(yīng)農(nóng)民在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移過程中的各種情況，成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系整合發(fā)展的通道。

2）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會公平原則。就公平原則而言，政府對城鎮(zhèn)職工社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶提供了財(cái)政擔(dān)保，政府還應(yīng)當(dāng)在政策、資金和監(jiān)管等方面對農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老金賬戶給予扶持；就效率原則而言，政府可以通過補(bǔ)貼（直接對個(gè)人賬戶）和稅收優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)，富裕農(nóng)民與不富裕農(nóng)民的關(guān)系，以彌補(bǔ)市場失靈和達(dá)到整體公平。

3）給政府責(zé)任重新定位。將政府從行政管理和支付養(yǎng)老金的承諾中解脫出來，僅對農(nóng)?；鸸芾砗瓦\(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，以確?；鸬陌踩院蛥⒈Ｈ说臋?quán)益。（2）城鄉(xiāng)整合發(fā)展的養(yǎng)老保障模式和體系可以持續(xù)發(fā)展的中國農(nóng)保模式必須建立在可以城鄉(xiāng)整合發(fā)展的平臺上。

到2020年，可以支持我國全面小康社會的養(yǎng)老保障體系由兩個(gè)模式、三個(gè)層次和一個(gè)對接平臺構(gòu)成（見圖2），其主要特點(diǎn)如下：1）兩個(gè)模式并行，即農(nóng)村“土地保障與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式與城鎮(zhèn)“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式并行獨(dú)立運(yùn)作。擁有土地承包權(quán)的人應(yīng)當(dāng)加入農(nóng)保體系；城鎮(zhèn)居民和失土農(nóng)民加入城保體系。

2）一個(gè)對接通道，即個(gè)人賬戶。逐漸失土的農(nóng)民可以攜帶個(gè)人賬戶儲蓄轉(zhuǎn)入城保體系，與城市養(yǎng)老保障制度對接。

3）三個(gè)層次，即城鎮(zhèn)社會統(tǒng)籌和農(nóng)村土地保障、個(gè)人養(yǎng)老金賬戶、國家最低生活保障。

三個(gè)層次在養(yǎng)老保障水平環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)整合：第一層次應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)退休人員及供養(yǎng)人口提供相當(dāng)城鎮(zhèn)社會平均工資20％~30％的養(yǎng)老金，農(nóng)村居民的土地收入（包括實(shí)物和現(xiàn)金）和居住設(shè)施折價(jià)等于或略低于這個(gè)水平；在第二層次，城鄉(xiāng)個(gè)人賬戶參保人將達(dá)到各占50％；如果盡早建立和完善前面兩個(gè)層次的制度，則可以減少政府提供最低生活保障的壓力，將其控制在總?cè)丝诘?％以下，即1500萬以內(nèi)。

4）政府在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系中的責(zé)任：向城鎮(zhèn)社會統(tǒng)籌提供最后資金擔(dān)保，向農(nóng)村土地經(jīng)營者提供政策支持；向城鎮(zhèn)個(gè)人賬戶參保人提供政策支持（如稅收優(yōu)惠），向農(nóng)村個(gè)人賬戶參保人提供政策支持和鼓勵(lì)性資金支持；[10]在家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上提供最低生活救助金。

目前，我國已經(jīng)進(jìn)入完善城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵時(shí)期。很多人認(rèn)為，首先完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后向農(nóng)村延伸。本研究試圖證明：應(yīng)當(dāng)即刻加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，使其與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2.4定量分析法研究目的：尋求影響我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和發(fā)展的主要變量及變量之間的關(guān)系，以及其對農(nóng)保事業(yè)發(fā)展的影響。

前提假設(shè)：根據(jù)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，除了一般制約因素（發(fā)展中國家、二元社會處境、人均耕地少）外，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展主要與三個(gè)變量有密切關(guān)系，即農(nóng)民參加保險(xiǎn)的積極性（社會保險(xiǎn)需求）、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共政策（制度、政府行為或政策導(dǎo)向）。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共政策是自變量，農(nóng)民參保積極性是因變量。參保率能較好地代表農(nóng)民的參保積極性程度，也就是說能代表保險(xiǎn)產(chǎn)品的需求程度或大小。對農(nóng)民的補(bǔ)助是保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給范疇研究方法：設(shè)計(jì)出一系列相關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)變量，通過研究他們之間的變化關(guān)系對目標(biāo)變量（農(nóng)村參加保險(xiǎn)的積極性、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共政策）進(jìn)行分析，力圖找到制約或促進(jìn)我國農(nóng)村社保事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵變量和關(guān)鍵因素。

設(shè)統(tǒng)計(jì)變量如下：r：相關(guān)系數(shù)，[12]ra_x表示變量CI與變量X的相關(guān)系數(shù)，表明二者之間的相關(guān)程度高低：政策變量：CA（CollectiveAllowance）：集體補(bǔ)助；PCA（PercapitaCollectiveAllowance）：人均集體補(bǔ)助；DC（DegreeofCollectiveAllowance）：補(bǔ)助比重（CA／IR）；經(jīng)濟(jì)變量：GDP：（GrossDomesticProduct）：國內(nèi)生產(chǎn)總值；ANI（AnnumNetlncome）：人均純收入RY（Revenuethru~ear）：本年保險(xiǎn)資金收入；IR（1nsuranceRevenuethisYear）本年保費(fèi)收入；CY（ContributominthisYear）：本年參保人數(shù)；政策、經(jīng)濟(jì)綜合變量有：PF（PercapitaFundsattheyear-end）：本年人均基金；參保積極性變量：TC（TotalContributors）：總參保人數(shù)；CI（Contributedbylndividual）個(gè)人繳費(fèi)；RC（RateofContributors）：參保率（參保人數(shù)占鄉(xiāng)村從業(yè)人員比重）；其他變量：Ⅳ（1ncomefromFundRunnedthisYear）：本年基金運(yùn)營收益；AF（AccumulativeFundsattheYear-end）：本年末基金滾存結(jié)余；AF2（AccumulativeFundsattheYear-end）：上年末基金滾存結(jié)余；RL（RuralLaborers）：鄉(xiāng)村從業(yè)人員；RAF（RateofAccumulativeFunds）：基金滾存結(jié)余增長率。

我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)狀況如表4、表5所示，表中包括原始統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和加工之后數(shù)據(jù)，表中給出了主要的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。本節(jié)使用的統(tǒng)計(jì)軟件是SPSSl0.0版本。

（1）相關(guān)性分析：本節(jié)主要考察農(nóng)民參保的積極性與哪些變量相關(guān)相關(guān)程度，為進(jìn)一步深入研究選擇較為合適的變量。經(jīng)初步觀察，參保積極性應(yīng)該與CDP、農(nóng)民人均純收入、集體或政府補(bǔ)助以及基金運(yùn)營等變量應(yīng)該有一定關(guān)系。參保積極性較有代表性的變量包括本年保費(fèi)收入、個(gè)人繳費(fèi)及本年參保人數(shù)和參保總?cè)藬?shù)，其中參保率反映了參保的綜合總體狀況，應(yīng)該是最佳參考變量。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，有關(guān)變量間的相關(guān)系數(shù)如下表所示。根據(jù)相關(guān)系數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果及相關(guān)系數(shù)意義作以下分析：個(gè)人繳費(fèi)與人均純收入相關(guān)程度較小，為0.7852；個(gè)人繳費(fèi)與GPD相關(guān)程度很低，為0.6268，農(nóng)民人均純收入與GDP相關(guān)系數(shù)僅為0.4995，說明農(nóng)民收入的變化與國內(nèi)生產(chǎn)總值變化關(guān)系較弱，這可能解釋為什么農(nóng)民收入一直處于相對倒退狀態(tài)。個(gè)人繳費(fèi)與集體補(bǔ)助、本年保費(fèi)收入和本年保險(xiǎn)資金收入相關(guān)程度較高，符合通常的邏輯，其中關(guān)鍵的是個(gè)人繳費(fèi)與集體補(bǔ)助相關(guān)系數(shù)為0.7893，接近0.8，可以認(rèn)為有一定參考價(jià)值。

可以采取以下兩種界定辦法：（1）在仍然實(shí)行農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口管理的地方，以有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村各類從業(yè)人員為保險(xiǎn)對象。（2）在取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口管理的地方，以擁有土地承包權(quán)的農(nóng)村各類從業(yè)人員為保險(xiǎn)對象。

另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上走的是一條“保富不保貧”的路子，低收入目標(biāo)人群的問題并沒有得到根本解決，如果引入政府激勵(lì)政策和相應(yīng)資助措施，效果更好。參保年齡。

《基本方案》規(guī)定：“交納保險(xiǎn)年齡不分性職業(yè)為20周歲至60周歲。”可以說，對參保年齡的這一規(guī)定是較為合理的，也比較符合我國農(nóng)村的實(shí)際情況。但深入分析會發(fā)現(xiàn)，采取完全積累型模式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對參保年齡做出的這一規(guī)定，使得最大的受益者是現(xiàn)在的年輕人，受益時(shí)間是幾十年以后，而在制度實(shí)行時(shí)年齡已經(jīng)超過60周歲的老年人則成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的“真空”人群，被排斥在該制度之外。所以，參保起點(diǎn)年齡可適當(dāng)降低為18周歲，并不設(shè)上限。可以借鑒青島市的經(jīng)驗(yàn)，對60歲以上的農(nóng)村老年人可以根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)補(bǔ)繳一定期限的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，從而將其真正納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之內(nèi)，避免“保小不保老”情況的發(fā)生。

受益年齡?！痘痉桨浮芬?guī)定：“在農(nóng)民達(dá)到一定年齡（一般為60周歲）時(shí)，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金?！眳⒈Ｈ藛T養(yǎng)老金啟領(lǐng)年齡均為60周歲。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等的原則，由于女性平均預(yù)期壽命高于男性，從精算的角度，不宜降低女性的領(lǐng)取年齡。特殊情況要求提前領(lǐng)取的，適當(dāng)降低領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。3.3資金籌集《基本方案》規(guī)定的基金籌集模式是：“資金籌集堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則?！痹趥€(gè)人、集體和國家三者的關(guān)系中，以個(gè)人繳費(fèi)為主，個(gè)人繳費(fèi)一般占繳費(fèi)總額的50％以上。在個(gè)人繳費(fèi)的基礎(chǔ)上，參加保險(xiǎn)的農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工所在的村或企業(yè)，可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)助比例一般不超過50％，集體補(bǔ)助部分在基本權(quán)利平等的前提下，可以有差別?！痘痉桨浮吩诨鸹I集模式方面做出的這一規(guī)定體現(xiàn)了在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集方面國家、集體與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合的原則。之所以如此規(guī)定，是因?yàn)槲覈r(nóng)村人口絕對數(shù)很大，農(nóng)村老齡人口數(shù)量多，老齡化高峰期老齡人數(shù)還要成倍增加，養(yǎng)老資金需求非常巨大；而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，集體經(jīng)濟(jì)普遍比較薄弱，國家財(cái)政又很困難的條件下，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，顯然不能由國家和集體包攬，故而特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)人責(zé)任，堅(jiān)持個(gè)人交費(fèi)為主的原則?？梢哉f，這個(gè)原則具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性，且比較符合我國農(nóng)村的實(shí)際。

《基本方案》還規(guī)定“集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付。國家予以政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)?！痹撘?guī)定實(shí)質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來源之一。但問題在于，在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展并不平衡。這一規(guī)定已從制度上把絕大部分沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村地區(qū)排除在了集體補(bǔ)助之外。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身是否盈利就是一個(gè)充滿著不確定性的問題，那么農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體補(bǔ)助也隨之變得不穩(wěn)定。同時(shí)，《基本方案》對集體補(bǔ)助的數(shù)額以及不予以集體補(bǔ)助的懲罰都沒有做出明確規(guī)定，這為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村集體逃避集體補(bǔ)助留下了制度空缺，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，集體補(bǔ)助也沒有落到實(shí)處。另外，由于未對國家的責(zé)任通過約束性規(guī)范加以具體規(guī)定，造成了對國家供款的軟約束，因而在實(shí)際執(zhí)行過程中，政府并未承擔(dān)直接財(cái)政支持的責(zé)任。這樣，在集體補(bǔ)助未能落實(shí)、國家政策扶持未能到位的情況下，農(nóng)民養(yǎng)老金“以個(gè)人交納為主”則變成“完全由個(gè)人繳納”，社會保險(xiǎn)也因此演變?yōu)椤皞€(gè)人儲蓄保險(xiǎn)”。

改進(jìn)農(nóng)?；I措可以仍采取個(gè)人交納、集體補(bǔ)助和國家扶持相結(jié)合的方式，但應(yīng)明確國家的稅收優(yōu)惠政策以及相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，如通過補(bǔ)貼糧食價(jià)格的財(cái)政性資金、農(nóng)業(yè)稅返還、增加農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)稅、征地補(bǔ)充等措施將國家的扶持政策落實(shí)到位，而且不再從中提取3％的管理費(fèi)；同時(shí)保證將集體補(bǔ)助落實(shí)到位，這樣既可以提高農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃的給付水平，同時(shí)也是對農(nóng)民建立個(gè)人賬戶的種激勵(lì)。

3.4繳費(fèi)及待遇支付

繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！痘痉桨浮吩O(shè)定2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個(gè)檔次的月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供農(nóng)民進(jìn)行選擇。應(yīng)該說這是有其客觀合理性的，它既考慮到了當(dāng)時(shí)農(nóng)民收入狀況，又充分尊重農(nóng)民自己的意愿，符合當(dāng)時(shí)廣大農(nóng)民的心態(tài)和認(rèn)識水平。然而從實(shí)施情況看，效果并不令人樂觀。由于實(shí)行“自愿參保”，加上對參保人員繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有硬性規(guī)定，因而一方面繳費(fèi)水平普遍偏低，多數(shù)農(nóng)民選擇了2元／月這一最低檔次，這樣按照民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算，10年后每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，這顯然無法保障農(nóng)民的基本生活。另一方面，由于沒有充分考慮價(jià)格水平、通貨膨脹的影響，導(dǎo)致農(nóng)民年老時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金相對貶值，預(yù)期生活水平下降。應(yīng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的自動(dòng)指數(shù)調(diào)節(jié)機(jī)制，以抵御因通貨膨脹、物價(jià)上漲帶來的影響。引進(jìn)物價(jià)系數(shù)、人均收入系數(shù)等指數(shù)，可以較為合理地確定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，從而保證養(yǎng)老金的繳費(fèi)測算更加科學(xué)化、合理化。在繳費(fèi)上下限的設(shè)定方面，如果保費(fèi)太少則不能養(yǎng)老，保費(fèi)太多則過度享受國家優(yōu)惠政策，因此應(yīng)制定一個(gè)適度的、與社會保障目標(biāo)相匹配的范圍。

繳費(fèi)方式。考慮到我國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的差異，《基本方案》實(shí)行了靈活多樣的繳費(fèi)方式。第一，考慮到農(nóng)村家庭收入的不平衡性，保險(xiǎn)費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行多檔次，保險(xiǎn)對象可以根據(jù)其經(jīng)濟(jì)承受能力自行選擇參保檔次；第二，保險(xiǎn)費(fèi)的繳納時(shí)間較為靈活自由，可以按全年、半年、季或月交納。第三，考慮到農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性，對保險(xiǎn)對象做出了可視經(jīng)濟(jì)收入情況采取預(yù)繳和補(bǔ)繳的有關(guān)規(guī)定。即經(jīng)濟(jì)條件好時(shí)提前預(yù)繳；遇到天災(zāi)人禍時(shí)可暫時(shí)停繳，恢復(fù)后繼續(xù)交費(fèi)。另外，《基本方案》規(guī)定，在同一社會保險(xiǎn)體制內(nèi)，保險(xiǎn)關(guān)系可隨人遷移，勞動(dòng)者不會因流動(dòng)而失去保障，而這一規(guī)定有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)和勞動(dòng)力市場的形成，有利于逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)貿(mào)一體化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。

保費(fèi)收取。在20世紀(jì)90年代初期，即《基本方案》剛出臺的時(shí)候，由于中國農(nóng)村地域廣大，人口分布較散，交通、通訊手段較為落后，加上農(nóng)民十分低的組織化程度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收取異常艱難。在當(dāng)時(shí)，各地均通過招聘鄉(xiāng)村代辦員上門收取保費(fèi)的辦法來推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，將績效與物質(zhì)利益掛鉤以調(diào)動(dòng)代辦員積極性，但并沒有建立嚴(yán)格的選聘程序及培訓(xùn)制度。有些村以村會計(jì)或出納兼任代辦員，由于宣傳力度不夠、工作方法落后，加以經(jīng)辦人員責(zé)任心不強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力不高，使農(nóng)民產(chǎn)生繳納保費(fèi)與集體集資兩者的混淆，增加了農(nóng)民的抵觸心理，給養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行帶來不利影響。

鑒于原農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案經(jīng)辦方式的高風(fēng)險(xiǎn)和高成本等弊端，應(yīng)當(dāng)改由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（農(nóng)保員）直接征收”為由農(nóng)民自愿自主地委托金融機(jī)構(gòu)建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，即由參保農(nóng)民自己到經(jīng)過合法委托的金融機(jī)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)銀行）申請開辦賬戶，并自主決定每年的繳費(fèi)數(shù)額（在最低限以上）和次數(shù)，還要依法明確參保人農(nóng)民對該賬戶資產(chǎn)的所有權(quán)（包括本和息）；由受托的金融機(jī)構(gòu)對該賬戶的全部數(shù)據(jù)和權(quán)益進(jìn)行保管和監(jiān)督，并依法履行賬戶托管人的權(quán)利和義務(wù)，如信息披露。這樣，一方面可以保障農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳工作的安全性和有效性，防止完全人工收費(fèi)的道德風(fēng)險(xiǎn)和其他以外風(fēng)險(xiǎn)；另一方面可以保證該賬戶低成本運(yùn)行，約占總收入3％-6％的行政管理費(fèi)用可以免除，盡可能由受托銀行根據(jù)經(jīng)營規(guī)模抵消行政成本，以減輕參保農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在未來10年里，銀行等金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在中國農(nóng)村將根據(jù)需要而迅速發(fā)展，這將與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成互動(dòng)雙贏發(fā)展的趨勢。

計(jì)息方式?！痘痉桨浮凡扇×艘灶A(yù)定利率的方式確定領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)預(yù)定利率一經(jīng)確立就很難更改，一旦更改則意味著領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的升高或降低，而給付標(biāo)準(zhǔn)具有不可逆性，升高好辦，隨意降低和引起更多的不平衡是不行的。特別當(dāng)出現(xiàn)高通貨膨脹及利率水平波動(dòng)較大時(shí)，以預(yù)定利率的方式確定領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)會出現(xiàn)許多問題。《基本方案》設(shè)計(jì)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的是完全積累的個(gè)人賬戶制，而通貨膨脹或通貨緊縮是該制度所面臨的最大系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。由于我國近年來出現(xiàn)較為嚴(yán)重的通貨緊縮，利率持續(xù)下降，導(dǎo)致事先承諾的預(yù)定利率長期高于實(shí)際基金收益，從而引發(fā)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生嚴(yán)重虧損。在不得已的情況下對預(yù)定利率進(jìn)行了較大程度的下調(diào)，由農(nóng)村養(yǎng)老社會保險(xiǎn)計(jì)劃開始推行時(shí)的8.8％計(jì)息利率，調(diào)整為2.5％（1999年7月1日起執(zhí)行），個(gè)人賬戶計(jì)息利率的大幅調(diào)整，嚴(yán)重?fù)p害了參保人的利益，使得農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生嚴(yán)重不信任，從而出現(xiàn)了大量退保情況。

據(jù)勞動(dòng)和社會保障部農(nóng)保司的統(tǒng)計(jì)1999年有1139.7萬人退保，2000年有473.3萬人退保，2001年去年有488.7萬人退保，2002年有946.1萬人退保，參保率連續(xù)四年為負(fù)數(shù)，呈下降態(tài)勢。

利率設(shè)定方法應(yīng)在核定收益的基礎(chǔ)上，充分考慮物價(jià)變動(dòng)的影響，采取變動(dòng)利率分段計(jì)息的辦法，以規(guī)避制度的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付平衡。

養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法?！痘痉桨浮芬?guī)定：“在農(nóng)民達(dá)到一定年齡（一般為60周歲）時(shí)，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)額根據(jù)其個(gè)人賬戶積累額和平均預(yù)期壽命來確定。領(lǐng)取養(yǎng)老金的保證期為10年。如果領(lǐng)取年限不到10年就死亡的，領(lǐng)取者的法定繼承人或指定受益人可繼續(xù)領(lǐng)取至10年期滿為止，或者一次性繼承。如果領(lǐng)取養(yǎng)老金超過10年，可繼續(xù)領(lǐng)取，直至死亡?！?/p>

可以說任何一個(gè)保險(xiǎn)方案，它的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付養(yǎng)老金的公式，都要經(jīng)過應(yīng)用保險(xiǎn)精算學(xué)原則的測算論證。不符合精算學(xué)原則的保險(xiǎn)方案會出現(xiàn)財(cái)務(wù)上的破產(chǎn)，過分保守的保險(xiǎn)方案又會增加投保人的費(fèi)用，降低投保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金，損害投保人的利益。從當(dāng)時(shí)的人口年齡結(jié)構(gòu)來看，領(lǐng)取養(yǎng)老金的保證期為10年是較為合理的，但隨著人口老齡化趨勢的進(jìn)一步加劇，領(lǐng)取養(yǎng)老金的10年保證期是否還合理，則需要進(jìn)一步測算。

3.5基金管理

管理層次?！痘痉桨浮穼?shí)行縣級統(tǒng)一管理與鄉(xiāng)村分別實(shí)施相結(jié)合，較之鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社區(qū)管理優(yōu)越。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社區(qū)管理不但缺乏制訂配套政策能力，沒有保護(hù)措施，而且基金增值渠道不暢，管理機(jī)構(gòu)成本太高。應(yīng)將原來的縣級管理提高到省級或國家級的層次，并實(shí)行行政管理與基金運(yùn)營相分離、堅(jiān)持市場化運(yùn)營的原則?，F(xiàn)行農(nóng)保制度規(guī)定縣級為平衡核算單位，因而，大多數(shù)開展農(nóng)保的地區(qū)是以縣級為單位，由農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自主進(jìn)行投資運(yùn)營。

實(shí)踐證明，這對調(diào)動(dòng)地方開展農(nóng)保的積極性，并使大量的資金留在本地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展確有一定作用，但是相應(yīng)的問題也很多，即便將基金投資僅限定在購買國債和銀行存款的范圍內(nèi)，各地違規(guī)運(yùn)營、挪用、貪污受賄等情況屢有發(fā)生，其中有很多地方由行政領(lǐng)導(dǎo)直接決策動(dòng)用農(nóng)?；鹩糜谥苯油顿Y，基層農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根本頂不住，若今后農(nóng)?；鹑砸钥h級為單位逐步進(jìn)入市場，其后果會比這更嚴(yán)重。此外，縣級技術(shù)條件差、人員素質(zhì)低、基金規(guī)模小、管理機(jī)構(gòu)分散而眾多使得監(jiān)管成本過大等等，不僅會帶來更多的市場風(fēng)險(xiǎn)，還會使各縣的保障水平逐步拉大距離，更不利于農(nóng)?；鸬暮暧^平衡。因此，農(nóng)?；鸬墓芾肀仨氝m度集中，以省級為單位統(tǒng)一管理最好，同時(shí)設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，將基金的投資運(yùn)營與一般經(jīng)辦業(yè)務(wù)分開。

基金的保值增值?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，保值增值主要是購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存人銀行?！痹谖覈?，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能存銀行、買國債，而資本市場建設(shè)滯后，投資獲利渠道狹窄，加上農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金數(shù)額小、較為分散，難以形成規(guī)模效益，缺乏合適的投資渠道和專門的投資管理人才等特點(diǎn)，使得農(nóng)村養(yǎng)老基金保值增值乏力。而各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均以縣為單位統(tǒng)一管理和運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費(fèi)用和基金被擠占挪用的高風(fēng)險(xiǎn)，而且投資形式單一，缺乏保值增值能力，最終使養(yǎng)老基金“縮水”。隨著我國金融市場的逐步規(guī)范，農(nóng)?；鹜耆梢詤⒄杖珖绫；鹄硎聲淖龇ㄟm度集中、直接或間接進(jìn)入資本市場，并實(shí)現(xiàn)多元化組合投資。

農(nóng)?；鸬墓芾硗耆柚谑袌鍪遣恍械?，因?yàn)槭袌鰴C(jī)制并不是完美的，而是有的局限性的。市場競爭既可產(chǎn)生較大的收益，也可能會導(dǎo)致較大的虧損。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇是剛性的，因而不可能承擔(dān)虧損的風(fēng)險(xiǎn)，另外，過低的收益會導(dǎo)致系統(tǒng)缺乏動(dòng)力，過高的收益會產(chǎn)生新的社會分配不公，收益的不穩(wěn)定也會引發(fā)人們的不安全感，因此，必須走市場競爭與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的道路。一方面，農(nóng)?；饏⒄杖珖绫；鹄硎聲淖龇▽⑥r(nóng)?；鹪谑∫患壖?，委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營；另一方面，政府需要制定限制性投資政策，規(guī)定安全投資和風(fēng)險(xiǎn)投資的比例，并根據(jù)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的自律情況和資本市場的規(guī)范程度，收緊或放松其投資政策，力求使監(jiān)管控制在一個(gè)適度的范圍內(nèi)。為確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、投資和發(fā)放均能安全有效，需要加強(qiáng)制度法規(guī)建設(shè)，建立嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，并處理好綜合監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系。

4.政策建議

4.1完善農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老金賬戶制度

（1）完善和穩(wěn)定黨和政府在農(nóng)村的基本政策。利用綠箱政策調(diào)整支農(nóng)政策和資金使用方法，變對農(nóng)業(yè)間接補(bǔ)貼為對農(nóng)民直接補(bǔ)貼，其中理智的選擇是為農(nóng)民建立社會保障制度，如通過補(bǔ)貼糧食價(jià)格的財(cái)政性資金、農(nóng)業(yè)稅返還、增加農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)稅、以工補(bǔ)農(nóng)、變現(xiàn)國有資產(chǎn)（國有資產(chǎn)積累也有農(nóng)民的巨大貢獻(xiàn)）等渠道籌集資金，為參保農(nóng)民提供部分養(yǎng)老儲蓄，[15]g一定能取得一舉多得的效果，如：激勵(lì)農(nóng)民參保積極性，還可以將農(nóng)村居民參保率作為建設(shè)小康縣的指標(biāo)，以激勵(lì)地方政府的積極性；樹立“還富于民”好政府形象，并為鄉(xiāng)村企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任樹立榜樣；解除農(nóng)民后顧之憂，激發(fā)他們愛惜土地的熱情和對土地的投入；通過個(gè)人賬戶解決失土農(nóng)民養(yǎng)老金問題，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力合理流動(dòng)。

（2）有益于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。地方政府可以通過優(yōu)惠政策和激勵(lì)政策，為農(nóng)村基層管理者率先建立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，以解除他們的后顧之憂。用養(yǎng)老金取代向農(nóng)民集資發(fā)補(bǔ)助，可以避免群眾誤解，密切干群關(guān)系，更好地發(fā)揮基層組織的作用。

（3）促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)。如果將我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)劃分為高收入、中等收入和貧困三類地區(qū)的話，高收入地區(qū)可以先行一步，中等收入地區(qū)可以迅速推進(jìn)，對于貧困地區(qū)來說，養(yǎng)老金概念的傳播將改變農(nóng)民的養(yǎng)老觀念，以“養(yǎng)老金和社區(qū)服務(wù)”取代“生兒養(yǎng)老”，這將有力地支持計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的執(zhí)行，可以減少養(yǎng)老糾紛和鞏固家庭關(guān)系，從而改變農(nóng)民生活軌跡，由此提高農(nóng)村精神文明程度。[16]（4）促進(jìn)農(nóng)村金融體制改革。鎖定的養(yǎng)老金賬戶資產(chǎn)是轉(zhuǎn)變農(nóng)村金融萎縮和活躍農(nóng)村金融市場的源泉。一方面，養(yǎng)老金儲蓄業(yè)務(wù)可以吸引商業(yè)銀行返回農(nóng)村，達(dá)到信用等級的信用社可以與銀行聯(lián)合經(jīng)辦農(nóng)民養(yǎng)老金賬戶管理，并伴隨農(nóng)民養(yǎng)老金賬戶的成長增強(qiáng)服務(wù)功能和強(qiáng)化約束機(jī)制。此外，教育廣大農(nóng)民關(guān)注個(gè)人養(yǎng)老金賬戶是促進(jìn)他們了解金融市場的“掃盲培訓(xùn)”，這是促進(jìn)農(nóng)村金融改革與成熟發(fā)展的群眾基礎(chǔ)。

（5）扶貧和減少貧困。中國可以借鑒美國和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，對個(gè)人賬戶實(shí)行多功能的綜合管理。例如，當(dāng)賬戶積累達(dá)到一定金額時(shí)（如2萬元），對參保人可以開辦醫(yī)療、教育、住房借款和生產(chǎn)借款，以解決他們生活和生產(chǎn)的當(dāng)務(wù)之急，提高養(yǎng)老金賬戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的功能，補(bǔ)充土地保障的不足。隨著個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的普及，貧困家庭的比例將逐步下降，政府在農(nóng)村最低生活保障的投入可以逐漸減少。

讓農(nóng)民參與管理養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。農(nóng)民自己開設(shè)個(gè)人賬戶，并參與管理個(gè)人賬戶。堅(jiān)持“信息共享、安全和低成本”的原則，由具有托管資格的銀行保管個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，并向參保人進(jìn)行信息披露。農(nóng)民和村經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)，以及政府補(bǔ)貼全部記人個(gè)人賬戶。改變原農(nóng)保方案規(guī)定的管理機(jī)制和經(jīng)辦方式，停止農(nóng)保代辦員代收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的辦法，減少人工收費(fèi)的成本和防止道德風(fēng)險(xiǎn)和其他意外風(fēng)險(xiǎn)。

個(gè)人賬戶管理彈性最大化。堅(jiān)持“方便農(nóng)民和與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶銜接”的原則，適應(yīng)中國農(nóng)村情況變化。在IT技術(shù)的支持下，靈活處理“參保人身份、繳費(fèi)方式、攜帶轉(zhuǎn)賬、中止和恢復(fù)、稅收減免”等信息，以適應(yīng)農(nóng)民在各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況下的繳費(fèi)方式，如純農(nóng)戶參保、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民參保等，并保證賬戶的可攜帶性，讓參保農(nóng)民可終生隨時(shí)隨地辦理繳費(fèi)、查詢和領(lǐng)取養(yǎng)老金的手續(xù)。

建立封閉管理的鎖定賬戶。封閉式管理的個(gè)人賬戶，即由托管銀行將各類農(nóng)民養(yǎng)老金繳費(fèi)直接上傳至中央農(nóng)保托管基金進(jìn)行投資運(yùn)營，中間不做任何滯留和運(yùn)營；鎖定賬戶，即在參保人達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡之前，不得提前支取賬戶資金（法律有規(guī)定的除外）。在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上。將約占當(dāng)年農(nóng)民繳費(fèi)總額3％的行政管理費(fèi)免除。受托銀行以經(jīng)營規(guī)模抵消經(jīng)辦成本，做到最大限度地減輕參保農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4.2運(yùn)行農(nóng)?；鹜泄苤贫?/p>

堅(jiān)持“安全托管、獨(dú)立運(yùn)營和有效投資”的原則建立農(nóng)?；鹜泄苤贫龋孩儆赏泄茔y行建立封閉運(yùn)營的賬戶系統(tǒng)，確保農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)可以在規(guī)定時(shí)間里直接進(jìn)入托管基金賬戶，以最快速度進(jìn)入投資和增值過程。

②建立中央農(nóng)保信托基金和管理機(jī)構(gòu)，對農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理相對成熟的地區(qū)可以建立省級農(nóng)保托管基金。農(nóng)保基金實(shí)行市場化運(yùn)營，需要依法建立委托人、受托人、賬戶保管人、投資管理人制度。確保農(nóng)保基金運(yùn)營中的“安全與保值”兩個(gè)目標(biāo)；農(nóng)保信托基金管理機(jī)構(gòu)履行下列職責(zé)：選擇和委托養(yǎng)老基金賬戶托管銀行；選擇、委托和監(jiān)督農(nóng)?；鹜顿Y管理機(jī)構(gòu)，在法律規(guī)定范圍內(nèi)制定投資計(jì)劃；進(jìn)行信息披露。

③建立省級“農(nóng)保基金理事會”，代表參保農(nóng)民作為農(nóng)保基金賬戶托管和投資管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)施監(jiān)督權(quán)，并進(jìn)行信息；該委員會由地方人大、司法部門、政府有關(guān)部門和參保人代表共同組成。

④建立農(nóng)?；疬\(yùn)營監(jiān)管制度。將農(nóng)保墓金納入勞動(dòng)和社會保障的社會保障基金監(jiān)管范圍，進(jìn)行綜合監(jiān)管；對農(nóng)?；鸶黜?xiàng)投資由各自金融業(yè)監(jiān)管部門分別進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)，依法保護(hù)受益人、中介機(jī)構(gòu)和社會輿論的監(jiān)督權(quán)。

4.3建立高效率的農(nóng)保管理和監(jiān)督體制

在全國建立垂直的、行政管理與基金管理分離的農(nóng)保管理機(jī)制。勞動(dòng)和社會保障部（農(nóng)保司），負(fù)責(zé)制定政策、指導(dǎo)工作、匯集綜合信息和進(jìn)行監(jiān)督；省勞動(dòng)和社會保障部門制定具體執(zhí)行政策和方案，并指導(dǎo)和監(jiān)督本地區(qū)工作，匯集地區(qū)信息；市勞動(dòng)和社會保障部門負(fù)責(zé)宣傳政策、監(jiān)督具體方案的實(shí)施，匯集地區(qū)信息；縣勞動(dòng)和社會保障部門負(fù)責(zé)宣傳政策和執(zhí)行方案，匯集并上報(bào)地區(qū)信息；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)向農(nóng)民社區(qū)派出聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)宣傳和聯(lián)系參保人。

4.4讓農(nóng)民自己選擇養(yǎng)老金的支付方式

我國農(nóng)民人口眾多且老年生活環(huán)境不同，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“自主選擇與法定選擇相結(jié)合”原則決定養(yǎng)老金領(lǐng)取方式，鼓勵(lì)定期按月支付，對賬戶積累金額超過一定數(shù)額的允許一次性支取部分資金。還要鼓勵(lì)養(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)展開市場競爭，包括政府經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（如果老年農(nóng)民愿意將儲蓄的養(yǎng)老金委托政府管理和發(fā)放）與商業(yè)保險(xiǎn)公司之間的競爭，讓農(nóng)民自己選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，以確保農(nóng)民養(yǎng)老金的支付。注釋：

[1]目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)的農(nóng)民約1.33億人，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民約9400萬，失土農(nóng)民約2400萬。

[2]商業(yè)保險(xiǎn)公司的營業(yè)范圍均在地市水平之上。

[3]2002年底為7.8241億，《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2003》。其實(shí)城市還有1.3億農(nóng)村人口，《2002年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

[4]《人民日報(bào)》2003年4月9日第13版。

[5]見清華大學(xué)韓軍平MPA畢業(yè)論文，2003.[6]見沙銀華博士在清華大學(xué)中—日農(nóng)民養(yǎng)老金研討會的研究報(bào)告，2003.[7]離農(nóng)給付金制度是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的補(bǔ)充年金，屬于一次性給付的保險(xiǎn)制度。主要對象為沒有加入農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金的小規(guī)模經(jīng)營者。條件是該對象將自己所經(jīng)營的全部農(nóng)田在符合一定條件下適當(dāng)處分，并離開農(nóng)業(yè)有其它方式營業(yè)謀生。

[8]這里不否定地方政府在土地保障和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶之間建立地方養(yǎng)老保障統(tǒng)籌基金的做法，如上海模[9]本文提出該論點(diǎn)是參考了上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模110]為鼓勵(lì)農(nóng)民參保，地方政府對初建立個(gè)人賬戶的人應(yīng)給予資金鼓勵(lì)?？梢越梃b印度政府的經(jīng)驗(yàn)，提供一定比例的繳費(fèi)。當(dāng)個(gè)人賬戶積累達(dá)到一定金額時(shí)（如2萬元），政府鼓勵(lì)行資助可以停止。

[11]指城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，或與企業(yè)年金個(gè)人賬戶統(tǒng)一的個(gè)人賬戶。

[12]相關(guān)系數(shù)表示兩個(gè)變量間的相關(guān)程度，有負(fù)相關(guān)，不相關(guān)和正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)絕對值越接近1，則變量間的相關(guān)程度越高，反之則相關(guān)程度越低。一般認(rèn)為相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.8以上為相關(guān)程度較高，有一定可靠性作進(jìn)一步研究，如回歸分析等。

[13]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2003》，第414頁。

[14]《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》辦發(fā)（1992）2號。

[15]目前，上海、浙江和山東等地方政府已經(jīng)采取各類辦法為參保農(nóng)民提供資助。

[16]筆者在浙江農(nóng)村調(diào)查時(shí)聽參保受益農(nóng)民講：“不要小看這一百元養(yǎng)老金，心里舒服，跟兒女們也好處”?？梢?，養(yǎng)老金可以改變老年農(nóng)民面對家庭、子女和社會的心。