【摘要】文章從分析基礎(chǔ)測繪的作用和土地管理對基礎(chǔ)測繪的需求入手，結(jié)合欽州市基礎(chǔ)測繪的現(xiàn)狀情況，提出加快基礎(chǔ)測繪實施的具體措施，促進欽州市土地管理工作又好又快發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)測繪促進欽州市土地管理

現(xiàn)階段，我國人均資源匱乏，經(jīng)濟發(fā)展迅速，人地矛盾突出，資源、生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之間的沖突日益嚴重。今后一段時期，上述矛盾還將繼續(xù)存在，而且有加劇的趨勢，因此，科學(xué)、合理、持續(xù)利用好資源，特別是加強土地資源的利用管理，解決人口、資源、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題是擺在我們面前一項十分重要的任務(wù)。基礎(chǔ)測繪作為一項公益性事業(yè)，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展不可缺少的前期性、先行性的基礎(chǔ)工作，既為經(jīng)濟建設(shè)部門和社會各方面提供基礎(chǔ)地理信息，又為實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。測繪的成果數(shù)據(jù)是各項建設(shè)不可缺少的基礎(chǔ)資料，也是土地管理的重要工具之一。

1基礎(chǔ)測繪的主要內(nèi)容及服務(wù)功能

基礎(chǔ)測繪成果是認識世界、利用自然不可或缺的媒介，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，是我國現(xiàn)代化建設(shè)必不可少的保障手段，廣泛服務(wù)于國民經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和科學(xué)研究等各個領(lǐng)域。隨著土地管理工作范圍和領(lǐng)域的拓展及延伸，急需建立一套科學(xué)、規(guī)范的土地管理行政管理體系，利用現(xiàn)代技術(shù)強化宏觀管理，實現(xiàn)科學(xué)決策。由于基礎(chǔ)測繪與土地管理是服務(wù)與被服務(wù)、保障與被保障的關(guān)系，如果進一步把基礎(chǔ)測繪與土地管理工作緊密結(jié)合，充分利用基礎(chǔ)測繪的技術(shù)、成果等優(yōu)勢，不僅能為土地管理提供服務(wù)和保障，也能更大范圍地發(fā)揮基礎(chǔ)測繪的作用。

1.1基礎(chǔ)測繪的主要內(nèi)容

摘要：新時期土地管理越來越多的將互聯(lián)網(wǎng)和電子信息技術(shù)應(yīng)用其中，有效提高了土地管理水平。目前，土地管理信息化建設(shè)已經(jīng)有了初步發(fā)展，但在實際建設(shè)工作中，仍存在較大的問題，必須采取相應(yīng)的措施進行解決。文章主要對新時期土地管理信息化建設(shè)以及存在的問題進行了分析，并總結(jié)了加強土地管理信息化建設(shè)的措施。

關(guān)鍵詞：新時期；土地管理；信息化建設(shè)；研究

1新時期土地管理信息化建設(shè)概述

1.1土地管理信息化建設(shè)的內(nèi)容。土地管理信息化建設(shè)主要是以地理信息系統(tǒng)作為支撐，在實踐工作中掌握信息化技術(shù)，從而構(gòu)建科學(xué)有效的管理。在進行土地管理信息化建設(shè)中，信息技術(shù)是非常重要的，也是建設(shè)工作的關(guān)鍵內(nèi)容。地理信息技術(shù)指的是全球定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)以及遙感技術(shù)相結(jié)合形成的一種與人類生產(chǎn)生活密切相關(guān)的地理空間抽象概括。土地管理信息化建設(shè)中采用GIS技術(shù)，依靠最先進的現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)，實現(xiàn)了輸入、存儲、檢測、顯示以及綜合分析和應(yīng)用，能夠提高土地管理的效率和質(zhì)量[1]。1.2土地管理信息化建設(shè)的意義。土地資源作為我國重要的基礎(chǔ)性資源，能否得到合理的利用，直接影響著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。土地管理信息化建設(shè)主要意義：（1）土地管理信息化建設(shè)改善了傳統(tǒng)土地管理工作中任務(wù)繁雜、不易總結(jié)的缺點，在很大程度上提高了土地管理工作效率。（2）土地管理信息化建設(shè)能夠有效的與其他信息技術(shù)相結(jié)合，提高了土地資源的利用率，而且應(yīng)用先進的技術(shù)手段，建立土地管理系統(tǒng)，為土地規(guī)劃、開發(fā)、利用等工作提供了科學(xué)依據(jù)，大大提高了土地管理質(zhì)量。通過土地管理信息化建設(shè)，可以改善傳統(tǒng)土地管理中的不足，有效提高土地管理的效率和質(zhì)量，推動土地管理現(xiàn)代化發(fā)展。

2新時期土地管理信息化建設(shè)中存在的問題

目前，雖然土地管理信息化建設(shè)已經(jīng)取得了初步發(fā)展，但在實際建設(shè)工作中管理人員水平、信息化認識以及管理制度等方面存在較大的不足，影響了土地管理質(zhì)量和效率的提升。首先，土地管理信息化建設(shè)中管理人員水平有待提高。目前，我國土地管理信息化建設(shè)處于初期發(fā)展階段，管理人員的專業(yè)技術(shù)水平低、管理經(jīng)驗不足，管理人員信息技術(shù)把握不到位，導(dǎo)致管理工作中存在各種技術(shù)缺陷，使得土地管理信息化建設(shè)不能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。同時土地資源管理部門對信息化管理認識不足，忽略對管理隊伍的建設(shè)，限制了信息化管理工作的推進。其次，管理人員對土地管理信息化建設(shè)認識不足，在信息化技術(shù)的應(yīng)用僅僅局限于表面，信息化管理不夠深入。最后，土地管理信息化建設(shè)管理制度不完善，使得信息化土地管理沒有制度約束，在管理工作中缺乏標(biāo)準規(guī)范，在很大程度上影響了土地管理的效率和質(zhì)量[2]。

摘要:土地是人類進行生產(chǎn)生活的重要場所，是進行各種生產(chǎn)活動必不可少的因素。住房是人類生活的必需品，是維持居民生活的基本保障。伴隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，住房和土地的運營模式發(fā)生了根本性的變化。傳統(tǒng)的管理方式和管理手段已經(jīng)不能滿足新時展的需求。為了適應(yīng)時展，需要將信息技術(shù)運用到住房和土地管理中，這指明了住房業(yè)和土地信息化管理改革的新方向。

關(guān)鍵詞:信息技術(shù)；住房；土地管理；新思路

1引言

我國在一段時間內(nèi)實施了土地公有制，經(jīng)濟體制上實行計劃經(jīng)濟體質(zhì)。土地和住房的使用權(quán)直接通過集體決策部門管理，任何單位及個人不得對土地的使用權(quán)和所有權(quán)進行買賣。在這種狀況下，住房和土地的流動性比較小，通過人工記錄的方法即可滿足文件資料的管理需要。但隨著社會的發(fā)展進步，我國居民的人均住房面積快速發(fā)展，房租用途也多種多樣，為土地和住房的管理帶來了新的考驗。而傳統(tǒng)的辦公模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實生活中的需要，更加高效的管理模式被運用到工作中。這時信息技術(shù)下住房和土地管理的新型模式應(yīng)運而生，為管理工作帶來了極大的便利。從此，住房和土地管理步入了信息化時代。

2關(guān)于住房和土地管理的信息化研究

2.1頂層設(shè)計信息化。信息化建設(shè)的兩個基本層面是信息化的規(guī)劃和實施。而頂層的設(shè)計是信息化方案的具體化，是信息化規(guī)劃和實施的紐帶，同時也是重點和難點。而對頂層設(shè)計理念的認可度也隨著信息化的建設(shè)不斷提升。最為明顯的是住房和土地管理的工作，涉及的行業(yè)多，數(shù)據(jù)量太大，業(yè)務(wù)流程管理復(fù)雜，在對信息共享的要求下，頂層設(shè)計的信息化建設(shè)成為了工作的重點。頂層設(shè)計的信息化的工作基礎(chǔ)是基本業(yè)務(wù)，主線是信息資源的使用及開放，工作重點則是實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)的合作。通過對頂層設(shè)計原理的應(yīng)用對信息化建設(shè)進行系統(tǒng)分析，從整體出發(fā)，進行信息化建設(shè)的整體結(jié)構(gòu)的設(shè)計。信息化頂層設(shè)計的核心是技術(shù)和業(yè)務(wù)，需要對住房和土地管理的業(yè)務(wù)流程、規(guī)章制度、辦理模式等方面進行深入了解。進行包含業(yè)務(wù)框架結(jié)構(gòu)、管理框架結(jié)構(gòu)、技術(shù)框架結(jié)構(gòu)等內(nèi)容的研究，形成住房和土地管理信息化的整體框架。在這個特定的框架下，進行數(shù)據(jù)及整個系統(tǒng)的建設(shè)，來實現(xiàn)信息共享，業(yè)務(wù)合作。2.2平臺開發(fā)的設(shè)計理念。伴隨著住房和土地管理信息化建設(shè)的飛速發(fā)展，住房和土地管理信息化的重點已經(jīng)脫離了簡單的模式，改為了不同行業(yè)間、不同地區(qū)間、不同職能部門之間的合作，且要保證合作單位的順利連接，還要靈活的應(yīng)對有關(guān)政策法規(guī)的變化。獨立、開放、管理和擴展是平臺開發(fā)模式的特點，其優(yōu)點是有利于二次的開發(fā)，可進行分列式的排布應(yīng)用。在平臺基礎(chǔ)上進行相關(guān)業(yè)務(wù)功能模塊的開發(fā)，參考住房和土地管理相關(guān)的業(yè)務(wù)運用特點進行合理的分配，構(gòu)建有關(guān)業(yè)務(wù)的功能性系統(tǒng)。系統(tǒng)的用戶身份和訪問策略應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，權(quán)限管理和信息共享確立了住房和土地管理在各行各業(yè)間的業(yè)務(wù)合作和數(shù)據(jù)共享。2.3確保數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的開放性與標(biāo)準化。由于我國的地幅遼闊，對住房和土地相關(guān)數(shù)據(jù)管理時，所涉及的數(shù)據(jù)量龐大、行業(yè)范圍廣、影響人群較多，這些特征都決定了住房和土地管理信息化必須采取開放性和標(biāo)準化的方針，并且在信息化建設(shè)中要嚴格遵守方針內(nèi)容，才能實現(xiàn)住房和土地管理工作的可持續(xù)發(fā)展。2.4采用數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，管理為核心，業(yè)務(wù)職能為導(dǎo)向的信息系統(tǒng)。住房和土地管理信息化的目的就是提升工作效率，更好地為人民服務(wù)。在進行住房和土地管理時，其最基礎(chǔ)的工作就是數(shù)據(jù)的管理。因此相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)以住房和土地管理的實際業(yè)務(wù)工作為基線，將最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)進行進一步優(yōu)化與整理，從而實現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化。在住房和土地管理的實際工作中，其中有一些業(yè)務(wù)在辦理過程中會經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)性工作，還有同一項業(yè)務(wù)需要多個部門配合辦理才能完成，這在一定程度上降低了工作效率，浪費了大量的人力、物力以及時間，不能有效地為人民服務(wù)。因此，這些相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)在辦理過程中的并行性和協(xié)同性，提高辦事效率。在以上過程中，應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)職能為導(dǎo)向，管理為核心的思想，在信息技術(shù)的支持下，加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享性和流轉(zhuǎn)性，同時，根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)中的實際需求，從而實現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)的協(xié)同并行。

摘要：城市建設(shè)和發(fā)展的過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃問題十分常見。城鄉(xiāng)規(guī)劃中，土地問題是人們最為關(guān)心的問題。為彰顯城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性與合理性，工作人員應(yīng)認真分析規(guī)劃建設(shè)中與土地管理有關(guān)的影響因素，同時根據(jù)現(xiàn)存問題采取切實可行的應(yīng)對措施，以推動城市化進程的深入，為城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃建設(shè)；土地管理；影響因素

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高，土地管理中也出現(xiàn)了諸多問題，人地矛盾激化，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展速度明顯放緩。對此，政府部門就要在組織城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的過程中，全方位考量土地管理問題，依據(jù)當(dāng)前實際制定科學(xué)的規(guī)劃。

1城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的作用

土地問題是城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要障礙，封建社會中，土地問題是引發(fā)戰(zhàn)爭的重要導(dǎo)火索?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的過程中，土地問題已經(jīng)較為普遍。我國人口眾多，且人口增速也明顯加快。為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，就需制定科學(xué)的土地管理方案，正確處理城市規(guī)劃與土地之間的關(guān)系，城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)中不得破壞原有耕地，而且也不得占用人類活動的空間資源，以推動經(jīng)濟、文化、政治、生態(tài)和社會建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展，為我國現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理面臨的主要問題

摘要：土地是人類賴以生存的主要自然資源，是社會發(fā)展進程中的寶貴財富，它不僅具有使用價值，還具有勞動價值。本文簡單闡述了土地管理制度的改革與變遷，分析了現(xiàn)階段我國土地管理制度存在的問題，即法律意識薄弱，執(zhí)法能力低、管理模式欠缺、補償制度不完善這三個問題，重點從供給側(cè)結(jié)構(gòu)下創(chuàng)新土地管理制度、制度化管理視角下完善土地管理制度討論了建立和完善土地管理制度的有效策略，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地管理制度；改革與變遷；有效策略

1土地制度的改革與變遷

改革開放40多年以來，土地要素市場已經(jīng)成為社會主義市場體系的基礎(chǔ)組成部分。根據(jù)各個時期經(jīng)濟發(fā)展的差異，我國土地制度的改革與變遷主要分為五個階段：1.11949-1977年：建立了整體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度。新中國成立后土地制度的改革為廣大農(nóng)民的生活帶來了便利，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。部分缺乏材料的農(nóng)民為了處理生產(chǎn)過程中的問題，根據(jù)自愿與互利的原則在私有資產(chǎn)的前提下開始協(xié)作，互。幫互助團結(jié)統(tǒng)一。到1978年，通過研究恩格爾系數(shù)，表明我國農(nóng)民生產(chǎn)狀況還停留在絕對貧困狀態(tài)，因此成了必然。1.21978-1993年，形成了“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”通過不斷探索新道路，人們發(fā)現(xiàn)實行農(nóng)戶經(jīng)營才是正確道路。1978年全國范圍開始推行改革開放的政策，即對內(nèi)改革對外開放；1993年第八屆全國人大常委會上通過了《農(nóng)業(yè)法》，其中總則明確鞏固了農(nóng)民在國民經(jīng)濟發(fā)展過程中的地位，并提出統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。至此制度基本已經(jīng)正式確立。1.31993-2008年，土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定時期。為了完善土地承包制度，提高生產(chǎn)率，增強農(nóng)民的生產(chǎn)積極性以及穩(wěn)定收入，1993之后國家開始出行一系列相關(guān)政策提升土地的利用率以及生產(chǎn)率。2007年《物權(quán)法》進一步提高了土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟地位，保障勞動人民的利益，維持制度穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)的探索以及發(fā)展，調(diào)動了農(nóng)民的勞動干勁和激情，維護了土地利用率，推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程。1.42008-2013年，土地確權(quán)。2008年提出“為農(nóng)民提供更加充分的土地經(jīng)營權(quán)”的改革目標(biāo)，一直到2013年為了進一步適應(yīng)農(nóng)村土地市場的經(jīng)濟發(fā)展需求，國家推行了“土地確權(quán)”的實質(zhì)性策略。在土地承包經(jīng)營權(quán)的實行過程中因農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識模糊的影響，實踐中遇到了一系列的困難，引起了勞動力下降、效率降低等問題，“土地確權(quán)”的提出有效地解決了此類問題。1.52013年至今，“新”的提出。土地確權(quán)的建立解決了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所引起的問題，也為“新”的提出建立了基礎(chǔ)。2013年，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議確立了“全面深化農(nóng)村改革”的奮斗目標(biāo)，之后又繼續(xù)相關(guān)政策文件，進一步提出“三權(quán)分置”、“三項改革”等，象征著我國土地制度改革已經(jīng)跨入了新時代，面臨著新的挑戰(zhàn)[2]。

2現(xiàn)階段我國土地管理制度存在的問題

2.1法律意識薄弱，執(zhí)法能力低。新時代我國堅持“依法治國”的根本策略，法律的作用在人們的日常生活和工作得到了體現(xiàn)，大多數(shù)人為了維護自身的利益或者干好本職工作加強了對法律知識的重視和學(xué)習(xí)。但是還存在著相當(dāng)一部分人沒有意識到法律的重要性，其中就包括土地管理工作者，他們?nèi)狈Ψ梢庾R運用法律來秉公執(zhí)法的能力，導(dǎo)致土地管理工作的開展也面臨著與多問題2.2管理模式欠缺。隨著社會的不斷發(fā)展進步，我國土地管理工作的基礎(chǔ)工作已經(jīng)得到了實質(zhì)性的實行，但目前為止土地管理模式還延續(xù)著以前了管理模式，缺乏創(chuàng)新性以及策略性，難以適應(yīng)時展的要求。管理工作實施過程中不可避免地會出現(xiàn)效率低、質(zhì)量低等一系列問題，導(dǎo)致了土地管理利用率下降。2.3征收、補償制度不完善?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟飛速發(fā)展的背景下工業(yè)化已經(jīng)成為新型的發(fā)展趨勢，大量的農(nóng)村土地被征用為工業(yè)用地，但因補償制度的不完善常常會與勞動人民產(chǎn)生不可避免的矛盾。如今土地征收過程中存在的第一大問題就是利益劃分不明確，勞動人民不能分辨出是國家利益還是私人企業(yè)利益，在征收過程中產(chǎn)生抵觸心理。第二大問題則是補償資金偏低，失去土地的勞動人民不能享受到同等的補償，導(dǎo)致他們對國家土地管理制度產(chǎn)生不滿情緒，嚴重影響了政府的地位以及國家與人民的關(guān)系。

當(dāng)前中國土地管理面臨的形勢與問題

中國現(xiàn)行土地管理制度建立至今這段時期，正值中國實施改革開放戰(zhàn)略，走中國特色社會主義發(fā)展道路，中國經(jīng)濟取得奇跡般的增長。自1978年改革開放以來，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）持續(xù)以10%左右的速度增長，2011年中國GDP總量為47.16萬億元，成為世界第二大經(jīng)濟體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時，中國步入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期。中3國城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)千年以來首次超過農(nóng)村人口。面對中國社會經(jīng)濟發(fā)展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應(yīng)將保障國家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問題作為頭等大事對待，“保護耕地就是保護我們的生命線”。這是中國土地管理要處理好的第一要務(wù)；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，各項建設(shè)不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護資源與保障發(fā)展，是我國今天和今后相當(dāng)長時期內(nèi)需要認真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴峻考驗。當(dāng)今中國土地管理實踐中出現(xiàn)了一些問題，引起學(xué)術(shù)界對中國現(xiàn)行土地管理制度的反思和對現(xiàn)行制度設(shè)計及其執(zhí)行效率的質(zhì)疑。中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，實際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類建設(shè)用地占用耕地面積達178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規(guī)定嚴格控制建設(shè)用地總量，實際上城鄉(xiāng)建設(shè)用地逐年擴展，1996—2009年13年間擴展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農(nóng)村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數(shù)為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農(nóng)村人口減少13%，農(nóng)村居民點用地增加4%。出臺閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國閑置土地17.9萬畝，2011年全國未開工房地產(chǎn)用地為21.3萬公頃，和未竣工房地產(chǎn)用地45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地?zé)o法流轉(zhuǎn)，全國閑置村莊用地達7萬平方公里（1億畝）。在中國實行最嚴格的節(jié)約用地制度，實際上開發(fā)區(qū)用地?zé)o序擴張，2009年全國開發(fā)區(qū)用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設(shè)用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現(xiàn)行土地管理制度的“賣地機制”，造成城市化對土地財政的嚴重依賴，2010年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險，2011年土地金融達11萬億元，為當(dāng)年地方財政收入的3倍，為當(dāng)年全國財政收入的1.6倍。面對上述總總政策執(zhí)行中事以愿為的現(xiàn)象不得不引起人們的反思，是有關(guān)制度與政策設(shè)計出了問題，還是由于政府執(zhí)行力有誤而違背其設(shè)計初衷，中國現(xiàn)行土地管理制度面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，對其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國學(xué)術(shù)界對我國現(xiàn)行土地管理制度改革取向存在三種不同意見：（1）實行土地管理的市場決定制。充分發(fā)揮土地市場在土地配置中的主導(dǎo)作用，政府發(fā)揮輔導(dǎo)作用。（2）實行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實行土地管理中央集權(quán)制。從中央到地方各級政府土地管理系統(tǒng)實行單線、垂直、封閉式管理。作者認為上述三種改革取向各有利弊，但以在現(xiàn)行土地管理制度框架內(nèi)實行改革為上。以下就是本人關(guān)于中國現(xiàn)行土地管理制度改革內(nèi)容的思考。

中國現(xiàn)行土地管理制度未來改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用《中華人民共和國憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市土地屬國家所有。”1998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！蔽覈F(xiàn)行法律明確指出，國務(wù)院是國有土地所有權(quán)的代表行使主體（而非所有主體），是典型機制下的執(zhí)行主體。實際上由于我國地域遼闊，各地社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，由國務(wù)院直接行使土地所有權(quán)是不現(xiàn)實的，于是國務(wù)院要用分級機制，委托省、地（市）、縣、鄉(xiāng)各級政府行使土地所有權(quán)。從法律上講，各地方政府不具有代表國家行使土地所有權(quán)的資格，但具有代表國務(wù)院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有、經(jīng)營和管理三者于一身，在職能或權(quán)益上表現(xiàn)出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現(xiàn)行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國家整體和長遠利益，而地方政府行為則多強調(diào)地方局部和當(dāng)前利益，這就是常說的中央政府和地方政府的管理目標(biāo)函數(shù)不一致?，F(xiàn)實生活中保護耕地是中央政府的政策目標(biāo)，而地方政府則以發(fā)展經(jīng)濟為其目標(biāo)，這也就是嚴格的耕地保護制度的執(zhí)行結(jié)果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說的中央和地方政府之間的博弈。正是因為所有、經(jīng)營和管理三種權(quán)益的重疊和沖突，在土地管理實踐中不可避免地出現(xiàn)經(jīng)營者利益為導(dǎo)向，所有者的權(quán)益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權(quán)益最大化，而人（各級地方政府）卻尋求在滿足一定所有權(quán)益要求的條件下實現(xiàn)自我收益的最大化?？墒沁@兩個最大化的不重疊，其目標(biāo)與政策導(dǎo)向是不一致的，在信息不對稱的條件下，最終必將以損失土地所有者權(quán)益而告終。這就是許多中央政府出臺的政策無法按設(shè)計初衷得以執(zhí)行或采取所謂的“下有對策”限度內(nèi)執(zhí)行，甚至冠以實行“差別化管理”的真實原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權(quán)利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經(jīng)營活動，將土地經(jīng)營權(quán)交給國務(wù)院授權(quán)的國有地產(chǎn)經(jīng)營公司負責(zé)經(jīng)營，地方政府的財政收入可以通過開征不動產(chǎn)稅來解決。實踐證明，政府經(jīng)營土地制度，實際上使政府扮演了“經(jīng)營者”的角色，政府既是“運動員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經(jīng)營者的角色得到進一步強化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導(dǎo)向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經(jīng)營至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設(shè)。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國有資產(chǎn)流失，同時為熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供尋租機會。土地管理部門不參與土地經(jīng)營活動，其建立初期就已經(jīng)明確。當(dāng)時國務(wù)院機構(gòu)改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執(zhí)法部門和監(jiān)督部門，同時是國有土地產(chǎn)權(quán)代表，承擔(dān)著保護國家土地資源，防治國有資產(chǎn)流失的責(zé)任，不參與土地經(jīng)營活動。2.盡快出臺土地根本法律，構(gòu)建良好的土地管理的法制環(huán)境至今我國僅頒布實行《中華人民共和國土地管理法》，在土地管理過程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《漁業(yè)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律如何協(xié)調(diào)和銜接問題，在操作層面上未得到解決導(dǎo)致土地管理政策受制于現(xiàn)行土地法律框架而無法執(zhí)行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農(nóng)村土地；既包括農(nóng)用6地，又包括建設(shè)用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時代的學(xué)者和相關(guān)法律由于其研究的出發(fā)點和側(cè)重點不同，使“土地”這一核心概念及其特征的認識極不統(tǒng)一，見仁見智，這就造成我國土地立法上存在核心概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動群眾集體組織的財產(chǎn)，屬于勞動群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權(quán)法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權(quán)利邊界尚未劃定的土地管理制度在實踐中如何執(zhí)行？于是就出現(xiàn)了《土地管理法》在規(guī)定對林地、草原、水面、灘涂確權(quán)時，應(yīng)按照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實難據(jù)其對城市土地實行科學(xué)管理。試問《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農(nóng)用地，由此得出的最終結(jié)論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱謂《土地管理法》為“農(nóng)業(yè)土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設(shè)用地、未利用地所組成。各類用地之間存在著彼此消長關(guān)系。既然是土地管理法就要管理農(nóng)用地又要管理建設(shè)用地了。只管理農(nóng)用地不管理建設(shè)用地，農(nóng)用地是無法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構(gòu)建良好的土地管理法律環(huán)境，盡快頒布實施《中華人民共和國土地法》。這是中國現(xiàn)行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來中國政府和學(xué)術(shù)界為之努力的至今尚未實現(xiàn)的目標(biāo)。據(jù)我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會提交審議時的名稱為《中華人民共和國土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國務(wù)院就提出“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。1998年原國家土地管理局已草擬《中華人民共和國土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達沃斯論壇上，總理提出解決中國土地問題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國土地法》的調(diào)整范圍，彌補《土地管理法》的不足?；仡欀袊恋刂贫雀母锏臍v程和《土地管理法》實施20多年的實踐經(jīng)驗，充分證明制定并明確公民在土地上的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整土地關(guān)系包括公法和私法關(guān)系，協(xié)調(diào)土地民事權(quán)利與土地行政管理之間的關(guān)系，出臺包括土地上多種權(quán)利關(guān)系的根本大法，即《中華人民共和國土地法》是非常必要也是勢在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎(chǔ)，全面系統(tǒng)地設(shè)定各類土地權(quán)利及其法律地位，為中國現(xiàn)行土地管理制度改革提供良好的法制環(huán)境。3.實施土地權(quán)利登記，切實保護土地權(quán)人的權(quán)益孟子曰：“仁政必自經(jīng)界始”。我國《民法通則》采用登記要件主義，買賣契約雖有效成立，標(biāo)的物所有權(quán)并不當(dāng)然移轉(zhuǎn)，其所有權(quán)的移轉(zhuǎn)必須以登記為要件。我國《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力。土地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)主體和所有權(quán)歸屬，定界是確定土地權(quán)利邊界四至，登記是土地權(quán)利的法律保障，發(fā)證是土地登記的法律文件。土地權(quán)利登記是土地制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，長期以來，由于各種原因，這項關(guān)系產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作進展不盡如人意。以2003年為例，全國有519.2萬個村民小組，共頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證》110萬本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現(xiàn)象與“重確權(quán)輕定界”的認識誤區(qū)有關(guān)，甚至于形成“產(chǎn)權(quán)不明晰無法登記——未經(jīng)登記的土地權(quán)利無法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時開展土地權(quán)利登記，借助登記推進明晰產(chǎn)權(quán)，否則產(chǎn)權(quán)永遠是模糊的。從另外一個角度而言，在中國模糊產(chǎn)權(quán)之所以得以存在，就是沒有認真開展土地權(quán)利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎(chǔ)和依據(jù)，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點的坐標(biāo)之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會發(fā)生土地邊界糾紛。當(dāng)農(nóng)民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書，保證土地權(quán)利合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地權(quán)益才有可能實現(xiàn)，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了有關(guān)農(nóng)村集體土地確權(quán)定界登記發(fā)證的文件，要求充分利用全國第二次土地調(diào)查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎(chǔ)，查清農(nóng)村每一宗地的權(quán)屬、界址、面積和用途，這是中國土地制度改革中具有劃時代意義的舉措。只有通過宗地定界才能實現(xiàn)土地確權(quán)的實體化、物質(zhì)化。如同我國公布釣魚島基點坐標(biāo)和臨?；€用以維護我國領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。土地權(quán)利具體體現(xiàn)在法律層面和經(jīng)濟層面，前者可稱為土地法律權(quán)利即土地歸誰所有，歸誰使用；后者稱為土地經(jīng)濟權(quán)利（土地物質(zhì)權(quán)利），即誰占有哪里和多少土地，誰使用哪里和多少土地。定界體現(xiàn)土地權(quán)利的初始界定，是法律上保護土地權(quán)利的要件。以登記的要件來判斷土地權(quán)利的歸屬，而不依占有，這已為我國土地制度史和國際經(jīng)驗所證實。我國《物權(quán)法》的頒布執(zhí)行催生不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度問世，預(yù)計明年6月份將出臺不動產(chǎn)登記條例，國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，有望解決目前存在多部門（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)部門等）按地類發(fā)證，按地類經(jīng)營和分散多頭管理問題。4.轉(zhuǎn)變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類社會發(fā)展對土地需求呈多元化特點，土地物質(zhì)具有多樣性和發(fā)散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場是土地資源配置的兩個重要手段和路徑，兩者互補，不可替代，因為客觀上存在“市場失靈”和“政府失靈”。在我國土地管理實踐中，只重視政府作用，認為政府是萬能的，而忽視市場作用，沒有發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，這是我國土地管理制度效率低下的根本癥結(jié)。微觀配置而言，應(yīng)當(dāng)對于現(xiàn)行土地管理思路進行反思，為什么中國現(xiàn)行土地管理制度設(shè)計的制度目標(biāo)與實踐后果反差如此之大？不得不對現(xiàn)行土地管理思路的科學(xué)性和可操作性提出質(zhì)疑。如耕地保護只強調(diào)耕地數(shù)量，忽視耕地質(zhì)量，更沒有考慮耕地數(shù)量與質(zhì)量之間的替代性，結(jié)果導(dǎo)致耕地數(shù)量還會減少，耕地質(zhì)量也隨之降低；建設(shè)用地管理只強調(diào)外延擴展，幾乎不考慮內(nèi)涵挖潛，“年年指標(biāo)不夠用，年年指標(biāo)用不完”，導(dǎo)致城市用地規(guī)模一味地向外擴展，呈現(xiàn)“攤大餅”之勢，制度設(shè)計導(dǎo)向低成本的大量占用耕地；對于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無策，對于與城市用地存在消長關(guān)系的耕地則采取最嚴格的保護，難免有本末倒置之嫌，耕地保護后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴展，卻沒有估計進城的農(nóng)民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動起來，導(dǎo)致農(nóng)村人口在減少，而農(nóng)村建設(shè)用地面積卻在增加；又如為了保護耕地和基本農(nóng)田面積，明知基層土地圖數(shù)不符，卻采取約束性指標(biāo)從中央到地方層層分解，明知規(guī)劃實施面臨大量的不確定性問題，卻采用確定性的用地指標(biāo)加以規(guī)劃控制；明知數(shù)年前編制的靜態(tài)性規(guī)劃卻要據(jù)以控制數(shù)年之后的動態(tài)性用地計劃，導(dǎo)致這種規(guī)劃永遠逃脫不了頻繁地修改的命運，到底是規(guī)劃編制方法不科學(xué)，還是規(guī)劃思路出了問題？凡此種種還可以列舉更多實例足以說明，中國現(xiàn)行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國土地管理實踐中出現(xiàn)了如諾斯所說的“制度悖論”，“現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們本著追求經(jīng)濟利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結(jié)果卻偏離了資源有效配置的方向，反過來成為限制自身利益和社會利益發(fā)展的根源”。關(guān)于土地管理思路的轉(zhuǎn)變與改革問題，應(yīng)當(dāng)注意兩點：其一是樹立制度設(shè)計總效果思想。當(dāng)在各自為改進決策的前提下，對各種制度格局進行選擇時，必須記住，將導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會導(dǎo)致其他決策的惡化。在設(shè)計和選擇制度結(jié)構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應(yīng)當(dāng)追求的。設(shè)計和選擇耕地保護的制度和決策時，應(yīng)當(dāng)考慮對建設(shè)用地管理制度的正面和負面的影響，相反也同理。其二是樹立土地需求概念的更新認識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關(guān)，我們常把由土地質(zhì)量特性和人類社會干預(yù)所決定的土地功能的過程稱為土地利用。人類需要耕地，本質(zhì)上是需要耕地的養(yǎng)育功能即耕地能夠生產(chǎn)糧食；同樣地，人類需要建設(shè)用地，本質(zhì)上講是需要建設(shè)用地的承載功能即承載建筑物和構(gòu)筑物。對于土地功能的需求本質(zhì)上就包含數(shù)量和質(zhì)量兩層含義。對于耕地來講，在其上生產(chǎn)的糧食總產(chǎn)量是耕地面積（A）與單位耕地產(chǎn)量（B）的函數(shù)即V=f(A,B)，換句話說，只要實現(xiàn)規(guī)劃的糧食總產(chǎn)量就說明滿足了人類對耕地的需求。這就是不同時期耕地面積未變，被養(yǎng)活的人口卻增加了的原因所在。建設(shè)用地也是同樣道理，相同面積的建設(shè)用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設(shè)用地，據(jù)有關(guān)研究表明，全國城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計算，可增加27萬平方公里建設(shè)用地面積。又如北京市建成區(qū)10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當(dāng)于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為：（1）土地用途管制的指導(dǎo)思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護的壓力。（2）耕地數(shù)量與質(zhì)量并重管理，確保國家糧食安全。保護耕地的實質(zhì)是保護耕地綜合生產(chǎn)能力，這才是保護國家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護政策帶來轉(zhuǎn)機和活力。（3）建設(shè)用地內(nèi)涵外延并舉管理，破解保護耕地與保障發(fā)展的“雙?！彪y題。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式和土地利用方式，采取經(jīng)濟手段，加大處置閑置土地的力度，推進城市存量土地的二次開發(fā)利用，實施節(jié)約集約用地政策。（4）實行土地資源、資產(chǎn)與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價值，實施城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價”的目標(biāo)，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建立，提升市場在土地配置中的基礎(chǔ)作用。（5）城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鄉(xiāng)人口增減掛鉤，緩解城鄉(xiāng)人地關(guān)系，推進閑置村莊用地流轉(zhuǎn)利用，實施農(nóng)村宅基地制度改革。盤活現(xiàn)存農(nóng)村閑置宅基地并將其視為破解“雙保”的關(guān)鍵性措施。（6）轉(zhuǎn)變土地利用觀念，樹立由二維平面轉(zhuǎn)變?yōu)槿S立體的土地利用觀，開發(fā)利用地上和地下空間。這是符合當(dāng)代土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展由地表產(chǎn)權(quán)向土地立體產(chǎn)權(quán)演變趨勢。5.營造良好的管理環(huán)境，降低制度執(zhí)行成本學(xué)術(shù)層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權(quán)管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權(quán)、地價和地用四個子系統(tǒng)所構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關(guān)系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關(guān)系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周圍環(huán)境系統(tǒng)之間關(guān)系。同理，我國現(xiàn)行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權(quán)、地價和地用四項管理制度相關(guān)，而且與內(nèi)部和外部環(huán)境中相關(guān)制度改革有著密切的聯(lián)系。從這個角度來講，中國現(xiàn)行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關(guān)于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是土地管理的重要資源，是實現(xiàn)土地管理有計劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段?；仡欀袊F(xiàn)行土地管理實踐不難發(fā)現(xiàn)，許多不可思議的問題的主導(dǎo)成因不是制度設(shè)計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準，存在圖數(shù)不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農(nóng)田保護率不降低，基本農(nóng)田保護面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農(nóng)田配置上山和下水也就不足為奇了。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運，為了處理信息失真和不對稱，后續(xù)土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產(chǎn)生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸?shù)募夹g(shù)條件外，最重要的是根據(jù)發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調(diào)好他們之間的利益關(guān)系，處理好他們的目標(biāo)不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨立性和專業(yè)性的權(quán)威機構(gòu)——中國土地調(diào)查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨立地完成土地數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業(yè)務(wù)，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數(shù)據(jù)。關(guān)于財稅制度改革。1994年我國大陸地區(qū)實行財政制度改革導(dǎo)致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配和財力緊張的困境。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價儲備后高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，同時又通過財政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設(shè)，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地”不斷滾動開發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，全國與土地相關(guān)稅收收入達3077.03億元，其中房產(chǎn)稅804.64億元，城鎮(zhèn)土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國土地出讓收入1.6萬億元，占當(dāng)年地方財政收入的48.8%，約占當(dāng)年的GDP的5%；全國地方融資貸款卻高達7.66億元。雖然政府的土地財政增值發(fā)揮了正面的推動作用，對于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻，但隨著歷史的演進，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當(dāng)今中國的土地財政已成為保護耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風(fēng)險。土地財政金融制度的改革方向首先應(yīng)當(dāng)是把土地經(jīng)營職能從土地管理部門分解出去，成立獨立的國有土地資產(chǎn)管理委員會，由其經(jīng)營國有土地，參與市場運作，通過轉(zhuǎn)讓、出讓、聯(lián)營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式和土地粗放利用方式。強化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府沒有修改規(guī)劃的權(quán)力，只有實施規(guī)劃的義務(wù)，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強土地用途管制，真正把保護耕地和基本農(nóng)田政策落到實處。

本文作者：王萬茂工作單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)

1我國土地管理制度的主要內(nèi)容

針對我國當(dāng)前土地管理制度的主要內(nèi)容和主要涉及到的項目進行綜合性的研究，是加強工作以及改進缺陷不足的重點環(huán)節(jié)。我國土地管理制度的主要內(nèi)容包含有以下幾個方面：第一，制定并且嚴格的執(zhí)行相關(guān)土地管理的法規(guī)和政策；第二，全面的查清各個地方土地的利用情況，并且對土地的分布狀況、總體的質(zhì)量和數(shù)量等進行全面的研究分析，結(jié)合實際的情況給予科學(xué)性的評價和管理政策；第三，在相關(guān)制度的執(zhí)行過程之中應(yīng)當(dāng)進行土地登記，在登記之后才可以授權(quán)土地使用證書和土地所有權(quán)；第四，建立其科學(xué)化的、完善的、健全的統(tǒng)計制度，為土地的規(guī)劃建設(shè)奠定基礎(chǔ)；第五，加強土地和用地的管理，加強土地的建設(shè)，并且嚴格的控制出現(xiàn)非農(nóng)用建設(shè)占地的情況，全面的、細致的、嚴謹?shù)呢瀼匚覈鴩抑贫ǖ恼吆鸵?guī)定，依法對劃撥土地的情況進行管理和監(jiān)督；第六，全面并且細致的制定出土地的利用規(guī)劃，為今后土地的建設(shè)和發(fā)展打下基礎(chǔ)；第七，嚴格的檢查并且監(jiān)督土地的使用情況，對一些違規(guī)使用者進行嚴厲的處罰，并且妥善的處理土地利用過程之中出現(xiàn)的相關(guān)糾紛情況。我國當(dāng)前的土地管理制度是全面的加強并且提升土地利用效率的一項關(guān)鍵性的政策制度。而國家政府為了進一步的加強土地的使用和規(guī)劃管理，還陸續(xù)的出臺了一系列的政策制度。我國針對土地管理是從改革開放之后逐步進行的，當(dāng)前我國的土地管理制度主要包含有社會主要公有制制度、土地利用管制制度、有償土地使用制度、耕地保護制度、土地登記制度、國有土地農(nóng)田保護制度等等?？偟膩碇v，土地管理制度對于我國完善土地的使用并且增強利用效率有著重大的價值和意義。

2土地管理制度的問題分析

通過上文針對我國當(dāng)前土地管理制度的基本內(nèi)容和相關(guān)的項目進行細致并且深入的研究，可以對加強土地管理和完善相關(guān)制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對當(dāng)前土地管理制度之中存在的一系列問題進行綜合性的研究，力求在此基礎(chǔ)之上提出改進和創(chuàng)新的對策，以全新的工作思路來對工作的方向進行科學(xué)化的引導(dǎo)，促進土地管理水準和效益的不斷提升。首先，我國當(dāng)前的土地管理工作之中土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內(nèi)部的土地產(chǎn)權(quán)不夠清晰，土地產(chǎn)權(quán)的主體不夠清晰，同時針對土地的登記制度也不夠健全和科學(xué)，針對土地的使用劃分和相關(guān)的界定也不夠科學(xué)合理。另外，在當(dāng)前的土地管理工作之中，針對土地的價格機制建設(shè)不夠科學(xué)化，相關(guān)基準的價格不能夠真實的、全面的、客觀的反映出土地的實際價格水準，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點對于土地價格也將產(chǎn)生不利影響。另外，在我國的農(nóng)村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現(xiàn)行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問題，針對各項權(quán)限的規(guī)定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規(guī)定和政策之中，難以體現(xiàn)出農(nóng)民作為集體式土地主體的所有權(quán)，部分地方政府不能夠準確的貫徹和執(zhí)行國家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請的住宅建設(shè)均由于規(guī)劃方案的缺失而難以得到及時的審批。上述問題都對我國當(dāng)前土地管理工作帶來巨大的阻礙，所以應(yīng)當(dāng)加以全面的改進。

3完善土地管理制度的政策研究

明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強產(chǎn)權(quán)管理。應(yīng)在法律上對城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關(guān)系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對地方政府權(quán)力進行約束，使土地配置能夠反映國家與地方利益的協(xié)調(diào)。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，豐富和完善土地相關(guān)權(quán)利法律體系，對土地使用權(quán)的各權(quán)力層次進行細化分割和明確規(guī)定，形成科學(xué)的權(quán)力層次體系。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)實需要建立如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等土地權(quán)權(quán)能，有效地促進城市土地的管理和使用效率。結(jié)合全國土地調(diào)查，盡快建立全覆蓋的土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫。建立功能強大、技術(shù)先進的土地權(quán)屬管理信息系統(tǒng)平臺。加強土地權(quán)屬變更信息的動態(tài)監(jiān)測。采取措施督促土地使用者及時辦理土地使用的相關(guān)手續(xù)。建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機制。必須要先理順土地儲備制度主體也即土地收購儲備機構(gòu)的角色和定位。土地儲備一是要實現(xiàn)政府目標(biāo)，二是要通過市場運作，必須把目標(biāo)主體和運營主體分割開來，尤其在利益關(guān)系上分割開來，才能實現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場運作的雙贏。應(yīng)建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機制，由政府授權(quán)具有雄厚資金實力和高級經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)，進行完全市場化運作。建立土地儲備監(jiān)督評估體系。建立一種高度透明的信息機制，將城市規(guī)劃、土地利用年度計劃等政府管理的約束指標(biāo)向社會公開，土地收購或出讓、出租項目的信息提前公示，及時出讓、出租的結(jié)果，建立土地儲備相關(guān)信息定期的制度，以利于政府、行業(yè)組織以及全社會對土地收購儲備運行的監(jiān)督。設(shè)置土地儲備的績效評估體系和制度。

摘要：土地管理工作的有效開展能夠提升土地資源的利用率，地籍測量是土地管理的重要內(nèi)容，通過積極有效的地籍管理能夠為土地資源管理應(yīng)用提供有益參考支持。為此，文章在闡述地籍測量與土地管理關(guān)聯(lián)和基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從控制測量、土地勘測、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理等方面具體分析地籍測量在土地管理工作中的具體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：地籍測量；土地管理；應(yīng)用

土地是社會發(fā)展中的不可再生資源，在社會的進步發(fā)展下，人們對土地資源的利用予以了更多的關(guān)注，但是從當(dāng)前發(fā)展實際情況來看，現(xiàn)有的土地資源利用不夠科學(xué)合理，不僅會造成土地資源的浪費，也會制約我國國土工程的發(fā)展。地籍測量是土地資源利用的一個關(guān)鍵，將地籍測量引入土地資源管理能夠更好地整合利用土地資源信息。為此，本文結(jié)合土地資源管理利用的基本需要，就地籍測量在土地管理中的應(yīng)用問題進行探究。

一、地籍測量

地籍測量架構(gòu)內(nèi)容包含土地權(quán)屬的調(diào)查、地籍圖的繪制、地籍調(diào)查、地籍控制測量等。土地權(quán)屬調(diào)查包含土地使用權(quán)與土地所有權(quán)有，土地所有權(quán)是國家和集體的，土地使用權(quán)屬個體所有。地籍代表的是國家監(jiān)督管理，也是將土地資源和土地周邊附屬物進行綜合管理的重要手段。地籍測量會應(yīng)用科學(xué)的方式來對土地資源進行測量，在具體實施操作的時候會使用先進的測繪儀器設(shè)備來對土地所有權(quán)的分界點進行劃分，詳細記錄被調(diào)查地塊實際情況的測繪工作。在實施地籍測量的時候需要相關(guān)人員精準的記錄土地上的建筑信息，具體包含地塊范圍面積、地塊面積、財產(chǎn)使用情況。地籍測量中所使用的方式包含控制測量、界址點坐標(biāo)的確定、白紙成圖方法等。

二、地籍測量和土地資源管理的關(guān)系

同志們：

縣政府今天召開的全縣土地管理調(diào)控工作會議，是在黨中央、國務(wù)院嚴管土地、嚴肅查處土地違法違規(guī)案件的新形勢下，召開的一次非常重要的會議。會議的目的是動員全縣上下進一步提高認識，統(tǒng)一思想，明確責(zé)任，嚴格管理，把黨中央、國務(wù)院的一系列土地管理政策、法律法規(guī)和要求落實下去，努力開創(chuàng)我縣土地管理工作的新局面。剛才，學(xué)習(xí)了國務(wù)院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》?？h國土局111局長同志傳達了省、市會議精神，通報了我縣土地管理工作有關(guān)情況。縣監(jiān)察局副局長111同志就在全縣開展土地違法違規(guī)案件查處工作專項行動做了具體安排，我完全同意，請大家認真抓好落實。下面，我就做好全縣土地管理調(diào)控工作講三點意見：

一、統(tǒng)一思想，高度重視，充分認識土地管理和調(diào)控工作的極端重要性和緊迫性

首先，加強土地管理和調(diào)控，是貫徹中央、省、市土地調(diào)控重大決策的要求。土地作為不可再生的稀缺資源和國有資產(chǎn)，黨中央、國務(wù)院一直非常重視，明確提出要實行世界上最嚴格的土地管理制度。最近一個時期以來，更是集中出臺了一系列土地管理和調(diào)控的新政策，對現(xiàn)行的土地管理和耕地保護機制作出了重大調(diào)整。特別是國務(wù)院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院嚴格管理土地的堅定決心和信心。土地管理已經(jīng)成為國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的重要手段，成為上至決策層下至平民百姓普遍關(guān)注的焦點、熱點問題。在今年監(jiān)察部和國土資源部聯(lián)合開展的查處土地違法違規(guī)案件專項行動中，已先后處理了鄭州市、上海市、廣東省等省市發(fā)生的五起重大土地違法案件，追究責(zé)任人員級別高至省部級，這在以前是絕無僅有的。土地嚴管形勢十分逼人，必須引起我們的高度警覺和重視。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要充分認識土地管理工作的極端重要性，盡快把思想和行動高度統(tǒng)一到中央、省、市的決策和部署上來，堅決落實最嚴格的土地管理制度，進一步從嚴從緊管地，依法依規(guī)用地，做到守土有責(zé)、守土有法、守土到位。

其次，加強土地管理和調(diào)控，是解決我縣當(dāng)前土地違法違規(guī)突出問題的需要。近年來，我縣的土地管理工作在各級、各部門包括國土資源系統(tǒng)廣大干部職工的共同努力下，比較好地發(fā)揮了土地資源的基礎(chǔ)支撐作用，保證了一大批重點項目的用地需要，有力地促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。但是，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，當(dāng)前土地管理工作中仍存在一些突出矛盾和問題：一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、村組依法管理土地的責(zé)任意識淡漠，土地供應(yīng)秩序幾乎處于被動、甚至無序失控的狀態(tài)。二是農(nóng)村買賣宅基地，以興辦各種產(chǎn)業(yè)為名侵占土地現(xiàn)象比較突出。三是土地以租代征現(xiàn)象不容忽視，未批先占比較嚴重。四是土地違法行為查處難，土地執(zhí)法執(zhí)罰還不到位。這些問題雖然是個別的、局部的，但不可否認，更不可忽視，已經(jīng)嚴重干擾了我縣土地管理秩序，影響了全縣經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，給我縣良好形象也造成了一定的影響。最近，全國從上到下都在開展土地違法案件查處專項行動，監(jiān)察部和國土資源部來陜督查組對我縣土地使用情況進行了檢查，指出了存在的問題。對于這些問題，即使上級不檢查，也已到了非下決心整治不可的地步。所以我們各級各部門一定要認清形勢，認真領(lǐng)會上級精神，增強大局意識和責(zé)任意識，忠實履行職責(zé)，切實抓好土地違法案件的查處工作，堅決遏制違法用地現(xiàn)象，努力營造一個良好的土地管理和調(diào)控工作秩序。

第三，加強土地管理和調(diào)控，是保證經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求，促進經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展的需要。這次中央加強對土地的管理和調(diào)控沒有動用歷次采用的凍結(jié)、停批等行政手段，而是有保有壓，對重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地依法依規(guī)優(yōu)先保障。主要的目的是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。目前，我縣經(jīng)濟社會已進入快速發(fā)展期，基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)規(guī)模增長正處在發(fā)展高峰期和戰(zhàn)略機遇期，對土地的需求量很大。而國家又嚴把土地“閘門”，土地報批程序十分嚴格，土地管理已成為一條高壓線，稍有不慎就有可能引發(fā)一系列問題。因此，我們各級各部門和廣大干部群眾都要樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，切實轉(zhuǎn)變觀念，嚴格按照“分類指導(dǎo)，區(qū)別對待，有保有壓”的原則，既要嚴格控制利用土地，堅決制止違法違規(guī)占地，又要確保全縣重點項目建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展用地的需要。從另一個側(cè)面講，嚴格控制違法低效用地，就是為了保證重點合法用地需求。所以，我們要集中有限的土地資源，在依法依規(guī)、集約節(jié)約的前提下，提高報批時效，優(yōu)先保證重點項目用地，為促進全縣經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展提供可靠的用地保障。

【摘要】在土地測量工作中，應(yīng)用多種先進測繪技術(shù)能讓測繪結(jié)果更為精準有效，為土地資源的合理配置提供重要的數(shù)據(jù)支撐。論文針對測繪工程在土地管理及利用中的具體應(yīng)用開展研究工作，并對測繪工程在土地管理中的要點進行分析。

【關(guān)鍵詞】測繪工程；土地管理；要點分析

1引言

測繪工作在我國土地資源管理方面有著非常重要的作用。通過科學(xué)合理的測繪方式能夠提供準確有效的測繪數(shù)據(jù)，對測繪工程技術(shù)在土地資源管理中的具體應(yīng)用做出系統(tǒng)分析，這樣有利于根據(jù)測繪需求進行測繪技術(shù)選擇和優(yōu)化組合。測繪工程的實際應(yīng)用屬于一個代表類型，在土地管理中發(fā)揮著重要作用，土地管理及利用是主要的服務(wù)內(nèi)容，合理應(yīng)用測繪工程，不但可以提高測繪的精度和準度，還對土地資源的合理規(guī)劃有著積極作用。

2土地資源管理和測繪工程之間的關(guān)系

在開展土地資源規(guī)劃工作之前要做好基礎(chǔ)工作，全面掌握測繪區(qū)域的地勢環(huán)境、氣候條件等現(xiàn)實情況，制訂合理有效的規(guī)劃方案。將所掌握的數(shù)據(jù)信息進行整合分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的土地資源管理體系，為后續(xù)工作開展提供數(shù)據(jù)保障。土地資源管理和測繪工作是密不可分的，二者相互作用，相互影響。測繪工程為土地資源開發(fā)管理的硬性條件提供重要保障，在實際工作中，測繪技術(shù)的高效應(yīng)用會對土地資源管理和開發(fā)形成強大的推動力。在土地資源管理中，測繪技術(shù)是目前應(yīng)用頻率最高的信息化科學(xué)技術(shù)，在一定程度上能夠幫助測繪工作縮減工期，節(jié)約測繪成本，并且能夠大大提高工程測繪的效率和質(zhì)量。所以，在土地資源管理中全面應(yīng)用測繪技術(shù)，對于土地資源的合理規(guī)劃是很有必要的。通過測繪工程所得出的數(shù)據(jù)信息是實施土地資源管理的必要條件，數(shù)據(jù)的精準度決定了土地管理的效率。選擇合理的測繪方式，不但可以降低土地資源管理的壓力，還可以為測繪技術(shù)的實際應(yīng)用提供數(shù)據(jù)支撐，讓土地資源管理走上捷徑。