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當(dāng)前中國土地管理面臨的形勢與問題

中國現(xiàn)行土地管理制度建立至今這段時期，正值中國實施改革開放戰(zhàn)略，走中國特色社會主義發(fā)展道路，中國經(jīng)濟(jì)取得奇跡般的增長。自1978年改革開放以來，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）持續(xù)以10%左右的速度增長，2011年中國GDP總量為47.16萬億元，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時，中國步入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期。中3國城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)千年以來首次超過農(nóng)村人口。面對中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應(yīng)將保障國家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問題作為頭等大事對待，“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”。這是中國土地管理要處理好的第一要務(wù)；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，各項建設(shè)不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護(hù)資源與保障發(fā)展，是我國今天和今后相當(dāng)長時期內(nèi)需要認(rèn)真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴(yán)峻考驗。當(dāng)今中國土地管理實踐中出現(xiàn)了一些問題，引起學(xué)術(shù)界對中國現(xiàn)行土地管理制度的反思和對現(xiàn)行制度設(shè)計及其執(zhí)行效率的質(zhì)疑。中國實行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，實際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類建設(shè)用地占用耕地面積達(dá)178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規(guī)定嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實際上城鄉(xiāng)建設(shè)用地逐年擴(kuò)展，1996—2009年13年間擴(kuò)展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農(nóng)村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數(shù)為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農(nóng)村人口減少13%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加4%。出臺閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國閑置土地17.9萬畝，2011年全國未開工房地產(chǎn)用地為21.3萬公頃，和未竣工房地產(chǎn)用地45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地?zé)o法流轉(zhuǎn)，全國閑置村莊用地達(dá)7萬平方公里（1億畝）。在中國實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實際上開發(fā)區(qū)用地?zé)o序擴(kuò)張，2009年全國開發(fā)區(qū)用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設(shè)用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現(xiàn)行土地管理制度的“賣地機(jī)制”，造成城市化對土地財政的嚴(yán)重依賴，2010年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險，2011年土地金融達(dá)11萬億元，為當(dāng)年地方財政收入的3倍，為當(dāng)年全國財政收入的1.6倍。面對上述總總政策執(zhí)行中事以愿為的現(xiàn)象不得不引起人們的反思，是有關(guān)制度與政策設(shè)計出了問題，還是由于政府執(zhí)行力有誤而違背其設(shè)計初衷，中國現(xiàn)行土地管理制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國學(xué)術(shù)界對我國現(xiàn)行土地管理制度改革取向存在三種不同意見：（1）實行土地管理的市場決定制。充分發(fā)揮土地市場在土地配置中的主導(dǎo)作用，政府發(fā)揮輔導(dǎo)作用。（2）實行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實行土地管理中央集權(quán)制。從中央到地方各級政府土地管理系統(tǒng)實行單線、垂直、封閉式管理。作者認(rèn)為上述三種改革取向各有利弊，但以在現(xiàn)行土地管理制度框架內(nèi)實行改革為上。以下就是本人關(guān)于中國現(xiàn)行土地管理制度改革內(nèi)容的思考。

中國現(xiàn)行土地管理制度未來改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用《中華人民共和國憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市土地屬國家所有?！?998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。”我國現(xiàn)行法律明確指出，國務(wù)院是國有土地所有權(quán)的代表行使主體（而非所有主體），是典型機(jī)制下的執(zhí)行主體。實際上由于我國地域遼闊，各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由國務(wù)院直接行使土地所有權(quán)是不現(xiàn)實的，于是國務(wù)院要用分級機(jī)制，委托省、地（市）、縣、鄉(xiāng)各級政府行使土地所有權(quán)。從法律上講，各地方政府不具有代表國家行使土地所有權(quán)的資格，但具有代表國務(wù)院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有、經(jīng)營和管理三者于一身，在職能或權(quán)益上表現(xiàn)出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現(xiàn)行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國家整體和長遠(yuǎn)利益，而地方政府行為則多強(qiáng)調(diào)地方局部和當(dāng)前利益，這就是常說的中央政府和地方政府的管理目標(biāo)函數(shù)不一致?，F(xiàn)實生活中保護(hù)耕地是中央政府的政策目標(biāo)，而地方政府則以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為其目標(biāo)，這也就是嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的執(zhí)行結(jié)果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說的中央和地方政府之間的博弈。正是因為所有、經(jīng)營和管理三種權(quán)益的重疊和沖突，在土地管理實踐中不可避免地出現(xiàn)經(jīng)營者利益為導(dǎo)向，所有者的權(quán)益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運(yùn)作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權(quán)益最大化，而人（各級地方政府）卻尋求在滿足一定所有權(quán)益要求的條件下實現(xiàn)自我收益的最大化?？墒沁@兩個最大化的不重疊，其目標(biāo)與政策導(dǎo)向是不一致的，在信息不對稱的條件下，最終必將以損失土地所有者權(quán)益而告終。這就是許多中央政府出臺的政策無法按設(shè)計初衷得以執(zhí)行或采取所謂的“下有對策”限度內(nèi)執(zhí)行，甚至冠以實行“差別化管理”的真實原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權(quán)利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經(jīng)營活動，將土地經(jīng)營權(quán)交給國務(wù)院授權(quán)的國有地產(chǎn)經(jīng)營公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，地方政府的財政收入可以通過開征不動產(chǎn)稅來解決。實踐證明，政府經(jīng)營土地制度，實際上使政府扮演了“經(jīng)營者”的角色，政府既是“運(yùn)動員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經(jīng)營者的角色得到進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導(dǎo)向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經(jīng)營至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設(shè)。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國有資產(chǎn)流失，同時為熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供尋租機(jī)會。土地管理部門不參與土地經(jīng)營活動，其建立初期就已經(jīng)明確。當(dāng)時國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執(zhí)法部門和監(jiān)督部門，同時是國有土地產(chǎn)權(quán)代表，承擔(dān)著保護(hù)國家土地資源，防治國有資產(chǎn)流失的責(zé)任，不參與土地經(jīng)營活動。2.盡快出臺土地根本法律，構(gòu)建良好的土地管理的法制環(huán)境至今我國僅頒布實行《中華人民共和國土地管理法》，在土地管理過程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《漁業(yè)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律如何協(xié)調(diào)和銜接問題，在操作層面上未得到解決導(dǎo)致土地管理政策受制于現(xiàn)行土地法律框架而無法執(zhí)行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農(nóng)村土地；既包括農(nóng)用6地，又包括建設(shè)用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時代的學(xué)者和相關(guān)法律由于其研究的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，使“土地”這一核心概念及其特征的認(rèn)識極不統(tǒng)一，見仁見智，這就造成我國土地立法上存在核心概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動群眾集體組織的財產(chǎn)，屬于勞動群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權(quán)法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權(quán)利邊界尚未劃定的土地管理制度在實踐中如何執(zhí)行？于是就出現(xiàn)了《土地管理法》在規(guī)定對林地、草原、水面、灘涂確權(quán)時，應(yīng)按照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實難據(jù)其對城市土地實行科學(xué)管理。試問《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農(nóng)用地，由此得出的最終結(jié)論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱謂《土地管理法》為“農(nóng)業(yè)土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負(fù)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設(shè)用地、未利用地所組成。各類用地之間存在著彼此消長關(guān)系。既然是土地管理法就要管理農(nóng)用地又要管理建設(shè)用地了。只管理農(nóng)用地不管理建設(shè)用地，農(nóng)用地是無法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構(gòu)建良好的土地管理法律環(huán)境，盡快頒布實施《中華人民共和國土地法》。這是中國現(xiàn)行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來中國政府和學(xué)術(shù)界為之努力的至今尚未實現(xiàn)的目標(biāo)。據(jù)我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會提交審議時的名稱為《中華人民共和國土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國務(wù)院就提出“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。1998年原國家土地管理局已草擬《中華人民共和國土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達(dá)沃斯論壇上，總理提出解決中國土地問題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國土地法》的調(diào)整范圍，彌補(bǔ)《土地管理法》的不足?；仡欀袊恋刂贫雀母锏臍v程和《土地管理法》實施20多年的實踐經(jīng)驗，充分證明制定并明確公民在土地上的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整土地關(guān)系包括公法和私法關(guān)系，協(xié)調(diào)土地民事權(quán)利與土地行政管理之間的關(guān)系，出臺包括土地上多種權(quán)利關(guān)系的根本大法，即《中華人民共和國土地法》是非常必要也是勢在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎(chǔ)，全面系統(tǒng)地設(shè)定各類土地權(quán)利及其法律地位，為中國現(xiàn)行土地管理制度改革提供良好的法制環(huán)境。3.實施土地權(quán)利登記，切實保護(hù)土地權(quán)人的權(quán)益孟子曰：“仁政必自經(jīng)界始”。我國《民法通則》采用登記要件主義，買賣契約雖有效成立，標(biāo)的物所有權(quán)并不當(dāng)然移轉(zhuǎn)，其所有權(quán)的移轉(zhuǎn)必須以登記為要件。我國《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力。土地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)主體和所有權(quán)歸屬，定界是確定土地權(quán)利邊界四至，登記是土地權(quán)利的法律保障，發(fā)證是土地登記的法律文件。土地權(quán)利登記是土地制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，長期以來，由于各種原因，這項關(guān)系產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作進(jìn)展不盡如人意。以2003年為例，全國有519.2萬個村民小組，共頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證》110萬本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現(xiàn)象與“重確權(quán)輕定界”的認(rèn)識誤區(qū)有關(guān)，甚至于形成“產(chǎn)權(quán)不明晰無法登記——未經(jīng)登記的土地權(quán)利無法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時開展土地權(quán)利登記，借助登記推進(jìn)明晰產(chǎn)權(quán)，否則產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)是模糊的。從另外一個角度而言，在中國模糊產(chǎn)權(quán)之所以得以存在，就是沒有認(rèn)真開展土地權(quán)利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎(chǔ)和依據(jù)，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點(diǎn)的坐標(biāo)之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會發(fā)生土地邊界糾紛。當(dāng)農(nóng)民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書，保證土地權(quán)利合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地權(quán)益才有可能實現(xiàn)，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了有關(guān)農(nóng)村集體土地確權(quán)定界登記發(fā)證的文件，要求充分利用全國第二次土地調(diào)查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎(chǔ)，查清農(nóng)村每一宗地的權(quán)屬、界址、面積和用途，這是中國土地制度改革中具有劃時代意義的舉措。只有通過宗地定界才能實現(xiàn)土地確權(quán)的實體化、物質(zhì)化。如同我國公布釣魚島基點(diǎn)坐標(biāo)和臨?；€用以維護(hù)我國領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。土地權(quán)利具體體現(xiàn)在法律層面和經(jīng)濟(jì)層面，前者可稱為土地法律權(quán)利即土地歸誰所有，歸誰使用；后者稱為土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利（土地物質(zhì)權(quán)利），即誰占有哪里和多少土地，誰使用哪里和多少土地。定界體現(xiàn)土地權(quán)利的初始界定，是法律上保護(hù)土地權(quán)利的要件。以登記的要件來判斷土地權(quán)利的歸屬，而不依占有，這已為我國土地制度史和國際經(jīng)驗所證實。我國《物權(quán)法》的頒布執(zhí)行催生不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度問世，預(yù)計明年6月份將出臺不動產(chǎn)登記條例，國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，有望解決目前存在多部門（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)部門等）按地類發(fā)證，按地類經(jīng)營和分散多頭管理問題。4.轉(zhuǎn)變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類社會發(fā)展對土地需求呈多元化特點(diǎn)，土地物質(zhì)具有多樣性和發(fā)散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場是土地資源配置的兩個重要手段和路徑，兩者互補(bǔ)，不可替代，因為客觀上存在“市場失靈”和“政府失靈”。在我國土地管理實踐中，只重視政府作用，認(rèn)為政府是萬能的，而忽視市場作用，沒有發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，這是我國土地管理制度效率低下的根本癥結(jié)。微觀配置而言，應(yīng)當(dāng)對于現(xiàn)行土地管理思路進(jìn)行反思，為什么中國現(xiàn)行土地管理制度設(shè)計的制度目標(biāo)與實踐后果反差如此之大？不得不對現(xiàn)行土地管理思路的科學(xué)性和可操作性提出質(zhì)疑。如耕地保護(hù)只強(qiáng)調(diào)耕地數(shù)量，忽視耕地質(zhì)量，更沒有考慮耕地數(shù)量與質(zhì)量之間的替代性，結(jié)果導(dǎo)致耕地數(shù)量還會減少，耕地質(zhì)量也隨之降低；建設(shè)用地管理只強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)展，幾乎不考慮內(nèi)涵挖潛，“年年指標(biāo)不夠用，年年指標(biāo)用不完”，導(dǎo)致城市用地規(guī)模一味地向外擴(kuò)展，呈現(xiàn)“攤大餅”之勢，制度設(shè)計導(dǎo)向低成本的大量占用耕地；對于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無策，對于與城市用地存在消長關(guān)系的耕地則采取最嚴(yán)格的保護(hù)，難免有本末倒置之嫌，耕地保護(hù)后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴(kuò)展，卻沒有估計進(jìn)城的農(nóng)民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動起來，導(dǎo)致農(nóng)村人口在減少，而農(nóng)村建設(shè)用地面積卻在增加；又如為了保護(hù)耕地和基本農(nóng)田面積，明知基層土地圖數(shù)不符，卻采取約束性指標(biāo)從中央到地方層層分解，明知規(guī)劃實施面臨大量的不確定性問題，卻采用確定性的用地指標(biāo)加以規(guī)劃控制；明知數(shù)年前編制的靜態(tài)性規(guī)劃卻要據(jù)以控制數(shù)年之后的動態(tài)性用地計劃，導(dǎo)致這種規(guī)劃永遠(yuǎn)逃脫不了頻繁地修改的命運(yùn)，到底是規(guī)劃編制方法不科學(xué)，還是規(guī)劃思路出了問題？凡此種種還可以列舉更多實例足以說明，中國現(xiàn)行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國土地管理實踐中出現(xiàn)了如諾斯所說的“制度悖論”，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們本著追求經(jīng)濟(jì)利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結(jié)果卻偏離了資源有效配置的方向，反過來成為限制自身利益和社會利益發(fā)展的根源”。關(guān)于土地管理思路的轉(zhuǎn)變與改革問題，應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：其一是樹立制度設(shè)計總效果思想。當(dāng)在各自為改進(jìn)決策的前提下，對各種制度格局進(jìn)行選擇時，必須記住，將導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會導(dǎo)致其他決策的惡化。在設(shè)計和選擇制度結(jié)構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應(yīng)當(dāng)追求的。設(shè)計和選擇耕地保護(hù)的制度和決策時，應(yīng)當(dāng)考慮對建設(shè)用地管理制度的正面和負(fù)面的影響，相反也同理。其二是樹立土地需求概念的更新認(rèn)識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關(guān)，我們常把由土地質(zhì)量特性和人類社會干預(yù)所決定的土地功能的過程稱為土地利用。人類需要耕地，本質(zhì)上是需要耕地的養(yǎng)育功能即耕地能夠生產(chǎn)糧食；同樣地，人類需要建設(shè)用地，本質(zhì)上講是需要建設(shè)用地的承載功能即承載建筑物和構(gòu)筑物。對于土地功能的需求本質(zhì)上就包含數(shù)量和質(zhì)量兩層含義。對于耕地來講，在其上生產(chǎn)的糧食總產(chǎn)量是耕地面積（A）與單位耕地產(chǎn)量（B）的函數(shù)即V=f(A,B)，換句話說，只要實現(xiàn)規(guī)劃的糧食總產(chǎn)量就說明滿足了人類對耕地的需求。這就是不同時期耕地面積未變，被養(yǎng)活的人口卻增加了的原因所在。建設(shè)用地也是同樣道理，相同面積的建設(shè)用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設(shè)用地，據(jù)有關(guān)研究表明，全國城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計算，可增加27萬平方公里建設(shè)用地面積。又如北京市建成區(qū)10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當(dāng)于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為：（1）土地用途管制的指導(dǎo)思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護(hù)的壓力。（2）耕地數(shù)量與質(zhì)量并重管理，確保國家糧食安全。保護(hù)耕地的實質(zhì)是保護(hù)耕地綜合生產(chǎn)能力，這才是保護(hù)國家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護(hù)政策帶來轉(zhuǎn)機(jī)和活力。（3）建設(shè)用地內(nèi)涵外延并舉管理，破解保護(hù)耕地與保障發(fā)展的“雙?！彪y題。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式和土地利用方式，采取經(jīng)濟(jì)手段，加大處置閑置土地的力度，推進(jìn)城市存量土地的二次開發(fā)利用，實施節(jié)約集約用地政策。（4）實行土地資源、資產(chǎn)與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價值，實施城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價”的目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建立，提升市場在土地配置中的基礎(chǔ)作用。（5）城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鄉(xiāng)人口增減掛鉤，緩解城鄉(xiāng)人地關(guān)系，推進(jìn)閑置村莊用地流轉(zhuǎn)利用，實施農(nóng)村宅基地制度改革。盤活現(xiàn)存農(nóng)村閑置宅基地并將其視為破解“雙?！钡年P(guān)鍵性措施。（6）轉(zhuǎn)變土地利用觀念，樹立由二維平面轉(zhuǎn)變?yōu)槿S立體的土地利用觀，開發(fā)利用地上和地下空間。這是符合當(dāng)代土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展由地表產(chǎn)權(quán)向土地立體產(chǎn)權(quán)演變趨勢。5.營造良好的管理環(huán)境，降低制度執(zhí)行成本學(xué)術(shù)層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權(quán)管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權(quán)、地價和地用四個子系統(tǒng)所構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關(guān)系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關(guān)系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周圍環(huán)境系統(tǒng)之間關(guān)系。同理，我國現(xiàn)行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權(quán)、地價和地用四項管理制度相關(guān)，而且與內(nèi)部和外部環(huán)境中相關(guān)制度改革有著密切的聯(lián)系。從這個角度來講，中國現(xiàn)行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關(guān)于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是土地管理的重要資源，是實現(xiàn)土地管理有計劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段?；仡欀袊F(xiàn)行土地管理實踐不難發(fā)現(xiàn)，許多不可思議的問題的主導(dǎo)成因不是制度設(shè)計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準(zhǔn)，存在圖數(shù)不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農(nóng)田保護(hù)率不降低，基本農(nóng)田保護(hù)面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農(nóng)田配置上山和下水也就不足為奇了。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運(yùn)，為了處理信息失真和不對稱，后續(xù)土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產(chǎn)生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸?shù)募夹g(shù)條件外，最重要的是根據(jù)發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調(diào)好他們之間的利益關(guān)系，處理好他們的目標(biāo)不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨(dú)立性和專業(yè)性的權(quán)威機(jī)構(gòu)——中國土地調(diào)查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨(dú)立地完成土地數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業(yè)務(wù)，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數(shù)據(jù)。關(guān)于財稅制度改革。1994年我國大陸地區(qū)實行財政制度改革導(dǎo)致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配和財力緊張的困境。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價儲備后高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，同時又通過財政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設(shè)，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地”不斷滾動開發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，全國與土地相關(guān)稅收收入達(dá)3077.03億元，其中房產(chǎn)稅804.64億元，城鎮(zhèn)土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國土地出讓收入1.6萬億元，占當(dāng)年地方財政收入的48.8%，約占當(dāng)年的GDP的5%；全國地方融資貸款卻高達(dá)7.66億元。雖然政府的土地財政增值發(fā)揮了正面的推動作用，對于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻(xiàn)，但隨著歷史的演進(jìn)，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當(dāng)今中國的土地財政已成為保護(hù)耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財政金融風(fēng)險。土地財政金融制度的改革方向首先應(yīng)當(dāng)是把土地經(jīng)營職能從土地管理部門分解出去，成立獨(dú)立的國有土地資產(chǎn)管理委員會，由其經(jīng)營國有土地，參與市場運(yùn)作，通過轉(zhuǎn)讓、出讓、聯(lián)營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴(kuò)張的增長方式和土地粗放利用方式。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準(zhǔn)頒布，政府沒有修改規(guī)劃的權(quán)力，只有實施規(guī)劃的義務(wù)，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴(kuò)張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強(qiáng)土地用途管制，真正把保護(hù)耕地和基本農(nóng)田政策落到實處。

本文作者：王萬茂工作單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)