各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市土地（國土）管理局（廳），解放軍土地管理局，新疆生產(chǎn)建設兵團土地管理局：財政部、國土資源部、建設部《關于已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售補交土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定》（財綜字〔〕113號）下發(fā)后，各地紛紛對與該文有關的土地管理問題提出咨詢。為加快工作進程，規(guī)范操作，現(xiàn)就有關問題通知如下：

一、關于標定地價與繳納土地出讓金額的測算

（一）已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售補交土地出讓金或相當于土地出讓金價款的計算公式為：補交土地價款（元）＝標定地價（元／平方米）×繳納比例（≥10％）×上市房屋分攤土地面積（平方米）×年期修正系數(shù)已有標定地價的城鎮(zhèn)，不再另行評估；上市房屋尚未確定分攤土地面積的，可用上市房屋建筑面積（平方米）×整幢建筑總用地面積（平方米）／整幢建筑總建筑面積（平方米）計算分攤土地面積后，直接按上述公式確定應繳納的土地出讓金或相當于土地出讓金價款。已有基準地價但未評估標定地價的城鎮(zhèn)，可在簡化修正系數(shù)體系后，采用基準地價系數(shù)修正法測算標定地價，測算公式為：標定地價（元／平方米）＝基準地價（元／平方米）×區(qū)位修正系數(shù)×容積率修正系數(shù)

（二）為滿足已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市需要，加快工作進度，對沒有基準地價修正系數(shù)體系的城鎮(zhèn)，可暫采用以下簡便方法確定已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售補交土地出讓金或相當于土地出讓金價款：補交土地價款（元）＝基準地價（元／平方米）×所在建筑總層數(shù)修正系數(shù)×繳納比例（≥10％）×上市房屋建筑面積（平方米）×年期修正系數(shù)對于建筑層數(shù)差異較小的城市，為便于土地出讓金及相應價款的征收，也可采用如下公式確定：補交土地價款（元）＝基準地價（元／平方米）×所在區(qū)域建筑平均層數(shù)修正系數(shù)×繳納比例（≥10％）×上市房屋建筑面積（平方米）×年期修正系數(shù)上述公式中，區(qū)位修正系數(shù)由各地依據(jù)房屋所處的位置、交通便捷程度、基本生活設施和公用服務設施狀況、環(huán)境質(zhì)量等因素，對照基準地價因素修正體系具體確定，變動范圍一般為－20％至＋20％；容積率修正系數(shù)根據(jù)基準地價修正系數(shù)體系確定；建筑總層數(shù)修正系數(shù)的參考標準見附表一；區(qū)域建筑平均層數(shù)修正系數(shù)的參考標準見附表二；年期修正系數(shù)的參考標準見附表三。各地土地行政主管部門應當以簡明、直觀的圖、表等方式按等級或區(qū)域公布基準地價、標定地價的測算結(jié)果及有關修正系數(shù)，以方便房屋買賣雙方能自行概算應繳納的土地出讓金數(shù)額或相當于土地出讓金價款。有條件的地方，可建立計算機查詢系統(tǒng)。

二、關于土地使用權(quán)出讓年期的確定已購公有住房和經(jīng)濟適用住房所在宗地為劃拔土地的，從同一建筑的第一套房屋上市交易之日起計算土地出讓年期，確定出讓土地使用權(quán)截止日。此后其它各套房屋上市時，其土地出讓年期相應縮短，以使同一宗地的出讓土地使用權(quán)保持相同的截止日。土地出讓年期可根據(jù)各地具體情況確定，但最高不超過70年。已購公有住房所在宗地為出讓土地的，其土地出讓年期仍以原《國有土地使用權(quán)出讓合同》和《國有土地使用證》規(guī)定的出讓年期為準，明確相應的剩余使用年期。

三、關于土地出讓金和相當于土地出讓金價款的區(qū)分土地出讓金或相當于土地出讓金價款由購買方繳納，購買方應在交易雙方簽訂房屋買賣合同后，持房屋買賣合同、原房屋產(chǎn)權(quán)人的房屋所有權(quán)證及國有土地使用證或土地產(chǎn)權(quán)證明等材料到房屋所在地市、縣土地行政主管部門辦理有關手續(xù)。已購公有住房和經(jīng)濟適用住房所在宗地為劃撥土地的，需繳納出讓金，辦理土地出讓手續(xù)；已購公有住房所在宗地為出讓土地的，需繳納相當于土地出讓金的價款，辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)。購房者在繳納了有關價款后，方可領取國有土地使用證，取得出讓土地使用權(quán)。

為進一步加強國有土地資產(chǎn)管理，提高土地資源利用效率，深化國有土地出讓收入征收管理，根據(jù)《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）、《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）和《財政部國土資源部中國人民銀行監(jiān)察部審計署關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號）等文件精神，結(jié)合我市實際，特制訂本意見。

一、加強國有土地出讓收入計劃管理

（一）完善國有土地出讓收入計劃編制。市國土資源局每年第四季度向市政府報送下一年度經(jīng)營性用地出讓計劃，每年第一季度編制好全年供地計劃。出讓和供地計劃應包括地塊名稱、座落位置、地塊面積、預期出讓時間、出讓收入預計、出讓土地成本、收益預測及土地出讓責任落實建議。出讓和供地計劃經(jīng)市政府審定后分解下達各責任單位并納入年度目標考核。

（二）加強國有土地出讓收入計劃執(zhí)行。年度國有土地出讓計劃一經(jīng)確定，國土資源、財政、規(guī)劃、建設等相關責任部門和相關鎮(zhèn)（街道）必須落實工作職責，加強聯(lián)系協(xié)調(diào)，切實推進年度國有土地出讓工作，確保年度收入任務落到實處。市國土資源局要按季報送國有土地出讓收入計劃執(zhí)行情況分析，協(xié)調(diào)落實土地出讓各項工作任務；市財政局要加強國有土地出讓收入計劃執(zhí)行監(jiān)管，督促落實國有土地出讓收入征繳進程。對于部門難以協(xié)調(diào)的問題和困難，及時報市政府專題協(xié)調(diào)，保障國有土地出讓收入計劃執(zhí)行順利推進。

二、嚴格國有土地出讓收入征收管理

（三）進一步明確征管職責和收入征繳方式。市財政局負責土地出讓收入征收管理工作，市國土資源局具體負責土地出讓收入征收工作。國有土地出讓收入按照“收繳分離”方式征繳，市國土資源局應當按照土地出讓合同和劃撥面積及稅費繳納標準確定的土地價款，向土地受讓人送達繳款通知書。繳款通知書應當明確供應土地的面積、土地出讓收入總額以及依法分期繳納“財政專戶”的具體數(shù)額和時限等。土地受讓人應當根據(jù)繳款通知書規(guī)定的金額、開戶銀行和帳號，在規(guī)定時間將土地出讓收入（或預付款）直接繳入“財政專戶”。征收土地出讓收入應當按規(guī)定開具財稅專用票據(jù)，未按規(guī)定向繳款義務人開具財稅專用票據(jù)的，繳款義務人有權(quán)拒絕繳款并向財稅部門投訴。繳入“財政專戶”的國有土地出讓收入由市財政按規(guī)定及時匯總解繳國庫。

**年**月**日國務院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務院各部委下發(fā)了《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》，通知要求要在全國范圍內(nèi)集中開展一次以清理欠繳土地出讓金為重點之一的專項行動。該項活動開展以來，國有土地管理部門作為原告以追收土地出讓金為訴訟標的案件大量涌入法院。在這類案件中因欠費情況不同、案件事實的差別，不少案件因欠費金額的確定爭議較大，從而為審判工作帶來困難，尤其是改變建筑容積率而引發(fā)的追收土地出讓金的個案更屬于新類型案件，在法律適用上存在很多分歧。為了正確及時地審理好這類案件，我們有必要對以下問題進行研究。

一、國有土地管理部門以追收土地出讓金為訴訟標的案件的性質(zhì)

在審判實踐中，對以國有土地管理部門為原告、以開發(fā)商及其所屬房地產(chǎn)公司為被告、以追繳土地出讓金為標的案件的性質(zhì)確定有三種不同意見：一種意見認為該類爭議屬于行政爭議，應由土地管理部門按照行政法律法規(guī)進行處理，走行政裁決之路，該類爭議不屬于人民法院主管。其理由是國有土地管理部門負有行政管理職責任，國有土地的轉(zhuǎn)讓，具有行政許可和行政審批的特點，轉(zhuǎn)讓行為是否成立，最終要以土地權(quán)屬登記為生效要件。第二種意見認為該類爭議屬于行政訴訟，以追繳土地出讓金為標的的案件應由行政審判庭審理并按照行政法律法規(guī)作出實體判決。第三種意見認為該類爭議屬于普通的民事訴訟。對于欠繳土地出讓金的案件應依據(jù)《土地出讓合同》，按照《合同法》的有關原則作出實體處理。

要弄清上述問題，我們有必要對國有土地轉(zhuǎn)讓進行深入剖析。作為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，取得土地使用權(quán)用于商業(yè)開發(fā)，極終目的是以贏利、獲得商業(yè)利潤為目的。根據(jù)法律的授權(quán)，國有土地管理部門對國有土地負有經(jīng)營管理的職責，當國有土地管理部門代表國家以“招、拍、掛”等市場運作的形式，本著“平等、自愿、等價有償、誠實信用”的原則出讓具有商業(yè)開發(fā)價值的國有土地時，對于參加競買國有土地的受讓人而言，在土地轉(zhuǎn)讓活動中已不再具有行政管理者的身份，而僅僅具有普通意義上的民事主體身份。由于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓已全部按照市場化方式運作，決定了在《國有土地轉(zhuǎn)讓合同》中雙方主體的平等性。因此，以國有土地管理部門為原告、以開發(fā)商及其所屬房地產(chǎn)公司為被告、以追繳土地出讓金為標的案件的性質(zhì)應當是普通民事案件，人民法院要及時地按照普通民事案件受理立案。為了保全國有資產(chǎn)，盡可能減少國有資產(chǎn)流失，在該類案件的審判和執(zhí)行中，可以根據(jù)國有土地管理部門的訴前、訴訟保全申請，充分運用查封、扣押、劃撥、變買等司法強制措施，查封房地產(chǎn)企業(yè)和開發(fā)商的銀行帳戶，扣押財產(chǎn)，保證欠繳土地出讓金能及時全額回收。

二、追收土地出讓金案件的兩種不同類型

從不同法院已受理的以追收土地出讓金為訴訟標的案件來看，該類案件主要有兩種類型。一類是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與國有土地管理部門簽訂《國有土地轉(zhuǎn)讓合同》后，雖未改變合同約定的宗地用途，取得土地使用權(quán)后進行了房地產(chǎn)開發(fā)，但未按合同的約定足額繳清出讓金，有的房地產(chǎn)企業(yè)為了取得土地使用權(quán)證，還向土地管理部門書立了欠據(jù)。對于這類案件，事實清楚，處理意見也是相當明確的，應當依據(jù)受讓人與出讓人簽訂的《國有土地轉(zhuǎn)讓合同》的約定判決受讓人全額繳齊所欠土地出讓金。第二類是房地產(chǎn)商在簽訂《國有土地轉(zhuǎn)讓合同》取得轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)后，變更合同的規(guī)劃設計條件，主要是增大容積率，增大建筑面積，在追求企業(yè)利潤的最大化的過程中，不按規(guī)定向國家補繳土地出讓金。對這類案件的審理，由于涉及到容積率與地價之間關系的專業(yè)知識，而標準容積率的確定國家沒有統(tǒng)一標準，各省、地、市經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，城市建設的總體規(guī)劃要求不同，也不可能有固定的容積率標準，因而改變?nèi)莘e率對地價的影響處于不確定的狀態(tài)，在學術(shù)界因容積率變動計算應補交的土地出讓金也有多種意見，因此，該類案件審理難較大。

各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，辦事處，市政府各部門：

為全面落實土地出讓合同，確保土地出讓價款全額入庫，實現(xiàn)土地出讓資金財務管理規(guī)范化，根據(jù)《國土資源部關于加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管有關問題的通知》（國土資發(fā)［］34號）、《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于加強土地成交價款管理規(guī)范資金繳庫行為的通知》（財綜［］89號）精神，經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)就進一步加強土地出讓成交價款征繳管理工作有關事項通知如下：

一、明確繳納責任

國有建設用地使用權(quán)受讓人應依法及時簽訂國有土地成交確認書，并在之后的10個工作日內(nèi)簽訂《國有建設用地使用權(quán)出讓合同》（以下簡稱合同），在簽訂合同的1個月內(nèi)繳納出讓價款50%的首付款。余款按合同約定及時繳納，最遲不得超過一年。土地競得人不按時簽訂成交確認書、出讓合同的，取消其競得資格，終止供地，競買保證金不予退還。對受讓方欠繳土地出讓價款、閑置土地、囤地炒地、土地開發(fā)規(guī)模超過實際開發(fā)能力以及不履行土地出讓合同的，責令限期繳清出讓成交價款，追究違約責任，并嚴肅查處其違法違規(guī)用地行為。

二、強化管理措施

㈠受讓方欠繳土地出讓成交價款的，由國土部門及時下發(fā)催繳通知書，限期繳納出讓成交價款，并函告相關部門，相關部門停止以下行政審批行為：

根據(jù)國務院辦公廳《關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》和市財政局關于轉(zhuǎn)發(fā)《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發(fā)〈國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法〉的通知》）等文件的精神，為了積極推進本區(qū)土地出讓工作，加快土地出讓資金的周轉(zhuǎn)結(jié)算，現(xiàn)對區(qū)級土地出讓收入分配使用規(guī)定如下：

一、土地出讓收入解繳入庫

（一）區(qū)房地部門根據(jù)土地出讓合同和劃撥用地批準文件，開具繳款通知書，并按照政府收支分類科目填寫市財政局繳款書，由國有土地使用權(quán)受讓人根據(jù)繳款通知書及繳款書依法繳納土地出讓收入。國有土地使用權(quán)受讓人應按照繳款通知書的要求，在規(guī)定的時間內(nèi)將應繳地方國庫的土地出讓收入，就地及時足額繳入地方國庫。

（二）從年1月1日起，土地出讓收入按以下規(guī)定解繳入庫：招拍掛和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的按總成交款的85%繳入?yún)^(qū)級國庫，15%繳入市級國庫（市、區(qū)共同投資儲備項目除外）；存量地塊增值收入補繳的土地價款等純收益，按五五比例分別進市區(qū)兩級國庫；劃撥用地用于支付的各項補償?shù)耐恋厥杖耄?00%繳入?yún)^(qū)級國庫（具體項目按市有關規(guī)定）。

（三）土地受讓人結(jié)清國有土地使用權(quán)出讓價款后，憑繳款書收據(jù)聯(lián)向房地部門辦理土地出讓相關手續(xù)。對未按照繳款通知書規(guī)定及時足額繳納土地出讓收入，并且未提供有效繳款憑證的，房地部門不予核發(fā)國有土地使用證。

（四）房地部門與原受讓人簽訂土地補充合同或解除土地出讓合同，需要退款的，由原受讓人向原簽訂土地出讓合同的房地部門提出書面申請，房地部門按規(guī)定程序?qū)徍撕?，開具土地出讓收入退款單，向同級財政部門提出土地出讓收入退庫申請，財政部門征詢上一級（或下一級）財政部門意見后，審核辦理退庫手續(xù)。

一、進一步規(guī)范土地出讓行為

（一）嚴格國有建設用地出讓主體。市人民政府全面高度壟斷眉山城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地一級市場，實行對土地的集中統(tǒng)一供應。國有建設用地使用權(quán)出讓一律由市國土資源局組織實施，嚴禁其它單位或個人實施土地出讓行為。

（二）嚴格調(diào)控土地出讓總量。市國土資源局根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，編制年度土地運營計劃報市人民政府批準執(zhí)行。年度計劃要優(yōu)先考慮工業(yè)和城市公共設施用地；商業(yè)和住宅用地按照非飽和適度供應土地的原則合理控制土地供應量，提高土地資產(chǎn)運營質(zhì)量，實現(xiàn)土地收益最大化。

（三）全面實行“熟地”出讓。眉山城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的國有建設用地使用權(quán)出讓前必須先進入土地儲備庫。土地儲備的范圍包括：依法收回的國有土地；收購的土地；行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地和其他依法取得的土地。市土地儲備中心應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行前期開發(fā)，達到“四通一平”（道路通、供水通、供電通、排水通和土地平整），凡是不具備“四通一平”的土地原則上不得出讓。

（四）堅持市場化配置土地資源。對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。商品住宅開發(fā)建設用地必須以拍賣方式出讓；商品住宅與其它用途混合建設用地中商品住宅建設面積達到50%以上的必須拍賣出讓。市規(guī)劃建設局在制定國有建設用地使用權(quán)規(guī)劃設計條件時，必須明確各類用途的建設面積所占比例。

（五）嚴禁低價出讓國有建設用地。各類國有建設用地使用權(quán)出讓價格，不得低于新增建設用地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規(guī)定應當繳納的有關稅費之和。其中：經(jīng)營性用地在基準地價以內(nèi)的區(qū)域，不得低于基準地價出讓；工業(yè)用地不得低于工業(yè)用地最低價標準120元/m2。

各市國土資源局：

為了貫徹落實國務院《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》（國發(fā)〔20**〕31號）和**省人民政府《關于加強土地節(jié)約集約利用工作的通知》（**政〔20**〕111號）等文件精神，加強對建設用地供后管理，節(jié)約集約利用土地，現(xiàn)就有關事項通知如下：

一、充分認識加強建設用地供后管理的重要性。對建設用地供后實施管理，是督促土地使用者依法用地，提高土地利用率，節(jié)約集約用地，防止國有土地資產(chǎn)流失的重要措施。各地要通過規(guī)范建設項目供地審批和實行竣工用地驗收制度，切實加強建設項目用地全程管理，把好各個管理環(huán)節(jié)，努力提高全省土地集約利用水平，優(yōu)化我省土地利用結(jié)構(gòu)，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。

二、加強土地出讓合同管理。土地使用權(quán)出讓，要按照《土地出讓合同》和《國有土地使用權(quán)出讓合同補充協(xié)議》的要求，對出讓土地的開竣工期限、投資情況和土地使用條件等事項進行約定，嚴格土地供后開發(fā)利用管理，建立土地開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)管機制。對項目投資總額、固定資產(chǎn)投資額、單位用地面積投資強度、容積率和建筑密度等任何一項指標未達到或者低于出讓合同約定的標準，以及綠化比例、企業(yè)內(nèi)部行政辦公、生活服務設施用地所占比例超過出讓合同約定標準的，市、縣國土資源管理部門要按照出讓合同的約定，向土地使用權(quán)人收取違約金，并要求自行拆除相應的綠化和建筑設施。

三、合理控制單宗土地供應規(guī)模，縮短開發(fā)周期。為了確保土地供應后能及時進行開發(fā)，各地要積極推行國有建設用地使用權(quán)“凈地”出讓，合理確定宗地出讓規(guī)模，縮短開發(fā)周期。房地產(chǎn)開發(fā)用地以及其他無特殊要求的用地，約定的每宗地開發(fā)建設周期原則上不得超過3年。

四、采取有效措施，抓好閑置土地處置工作。要綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段處置閑置土地，對因用地者自身原因造成國有土地有償使用合同約定開工之日起滿1年未動工開發(fā)建設的，以及已動工開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足1/3、或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設連續(xù)滿1年的，要責成用地單位繳納相當于土地出讓金20%的土地閑置費，并責令限期復建；對逾期不復建或滿2年未動工建設的，應依法收回土地使用權(quán)。對于以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，未按劃撥決定書約定動工建設的，要責成用地單位限期開工；滿1年的，要責成用地單位繳納相當于劃撥土地價款20%的土地閑置費；滿2年的，應依法收回土地使用權(quán)。

各市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府，省級各部門：

為進一步加強土地管理，嚴格保護耕地，推進土地節(jié)約集約利用。根據(jù)《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔20**〕100號）精神，結(jié)合我省實際，現(xiàn)將我省規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理有關事項通知如下。

一、國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等。土地出讓收入的具體范圍按國辦發(fā)〔20**〕100號規(guī)定執(zhí)行。

二、土地出讓收入由財政部門負責征收管理，國土資源管理部門按規(guī)定負責具體征收，地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付等各項業(yè)務。土地出讓收入應及時足額繳入地方國庫，納入地方基金預算管理。任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實行“零地價”，甚至“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。

三、建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度。編制年度土地出讓收支預算要堅持“以收定支，收支平衡”的原則。每年第三季度，有關部門要嚴格按照財政部門規(guī)定編制下一年度土地出讓收支預算并分別納入政府性基金收支預算，報經(jīng)同級財政部門按規(guī)定程序批準后執(zhí)行。每年年度終了，有關部門要嚴格按照財政部門規(guī)定編制土地出讓收支決算并分別納入政府性基金收支決算，經(jīng)財政部門審核匯總后，按規(guī)定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告。

土地出讓收入預算按照上年度土地出讓收入情況、年度土地供應計劃、地價水平等因素編制；土地出讓支出預算根據(jù)預計年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計劃、拆遷計劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標準等因素編制；其中，屬于政府采購范圍的應當按照規(guī)定編制政府采購預算。

2012年9月23日至11月30日我被抽調(diào)到省審計廳參加2010年至2012年10月全省土地出讓金審計。審計前，省審計廳和省財政廳的主管廳長及專業(yè)人員對我們進行了一天的審前培訓，對相關業(yè)務知識、審計要求、目的、內(nèi)容、重點、注意事項進行了講解，發(fā)放了土地出讓金審計表格，詳細講解了土地出讓金審計工作方案。我被分到蘭州審計組和平?jīng)鰧徲嫿M，分別審計蘭州市和平?jīng)鍪械耐恋爻鲎尳?。土地政策、法律、法?guī)較多，變化也較大，如何將這次審計搞深搞透，按時完成任務，總結(jié)這次全省土地出讓金審計，我有以下幾點簡單的體會：

一、要緊緊圍繞審計工作方案的總體思路實施審計。

這次全省土地出讓金審計涉及十四個地州市，不但要個別反映十四個地州市的審計情況，還要匯總反映全省土地出讓金的總體情況，并且要求各審計組同時進行，按時結(jié)束。審計工作中，涉及的單位多，主要有國土、財政、儲備中心、城投、開發(fā)公司、統(tǒng)征辦、城建指揮部、房管局等；資金量大，都達上億的資金。如何全面完成好這項工作，使這些單位的土地出讓金準確無誤地匯總起來，真實反映土地出讓金的征收、管理和使用，關鍵在于緊緊圍繞《審計工作方案》的總體思路實施審計。按照審計工作方案中制定的目標、范圍、內(nèi)容、重點和實施時間進行，按照省審計廳統(tǒng)一規(guī)定的統(tǒng)計口徑認真填寫統(tǒng)計土地出讓金的宗地、合同數(shù)、征收數(shù)、未征收數(shù)、上繳財政專戶數(shù)、清算數(shù)、上繳國庫數(shù)、未繳數(shù)等指標，只有這些基礎性工作做好了，才能保證各小組數(shù)字的可靠性、正確性和準確性，進而保證土地出讓金匯總數(shù)字的可靠、正確和準確。還有一點需要說明的是，由于各單位土地出讓金的做法有所不同，情況也有所不同，為了保證全面反映土地出讓金情況，我們在審計過程中，注重審計取證一定要十分充分，基礎工作一定要做扎實，也就是說在審計過程中不但要將省審計廳所設計的取證取到，還要將單位特有的情況也要取證，全面取得審計證據(jù)，做好審計匯總基礎工作。

二、要從土地出讓業(yè)務檔案入手。

財務帳面反映的土地出讓金征收、管理、使用數(shù)據(jù)來源于土地的出讓、轉(zhuǎn)讓業(yè)務，財務帳面反映的土地出讓金征收、管理、使用數(shù)字的正確與否，收費的多與少，不查土地業(yè)務資料檔案是無法認定的。比如說，一塊土地的出讓金金額要涉及土地的出讓方式、土地的出讓面積、土地的地段等級、土地的使用用途、土地的評估價格、土地的基準地價等才能確定。這些從財務帳面是無法知道的，因而很難知道土地出讓金收的是否合理、準確。土地出讓金中存在的許多問題就得結(jié)合業(yè)務檔案審查才能暴露無遺。類似低價出讓土地、坐收坐支、以物頂費、擅自改變土地用途或非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地導致國有土地收益流失等問題，從財務帳面檢查是無法實現(xiàn)的。所以說，業(yè)務入手是土地出讓金審計的關鍵。

三、要突出重點，抓住問題關健進行審計。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，市場經(jīng)濟得到迅速發(fā)展。海南建省辦特區(qū)以來，經(jīng)濟體制改革的步伐一直走在全國前列，市場經(jīng)濟搞得較早較為廣泛。近幾年，房地產(chǎn)業(yè)成為海南一大支柱產(chǎn)業(yè)蓬勃興起。房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，帶動了海南各行各業(yè)的發(fā)展，對海南經(jīng)濟發(fā)展起到導向、促進作用。但由于房地產(chǎn)作為商品進入市場僅僅兩三年的時間，這方面的法制還不健全，人們的法律意識薄弱，房地產(chǎn)市場體系尚未完全形成，宏觀調(diào)控措施不力，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)盲目增長，勢頭過熱的現(xiàn)象，炒買炒賣地皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。尤其是土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓中的問題很突出，海南中級法院管轄海南十七個市縣基層法院，受理的房地產(chǎn)案件中土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓糾紛數(shù)量大，問題也較多，具有一定的典型性，對其中的理論與實踐問題做些探討，當有一定現(xiàn)實意義。

一、使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的法理根據(jù)、法律依據(jù)和重義

土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓是我國土地有償使用原則的表現(xiàn)。我國土地實行國家所有和勞動群眾集體所有，在堅持公有制的前提下，使土地所有權(quán)能與土地所有權(quán)人發(fā)生分離，即由非所有人依法享有土地的占有、使用、經(jīng)營和收益權(quán)，而所有權(quán)人從中收取使用費，以實現(xiàn)其所有權(quán)，這是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，也具有充分的理論根據(jù)。土地使用權(quán)是土地所有權(quán)的了項重要權(quán)能。根據(jù)傳統(tǒng)民法理論，所有權(quán)權(quán)能可以與所有權(quán)人分離，由非所有人行使，即非所有人在所有人的土地上享有占有二使用、；收益權(quán)，這種由非所有人對所有人的物享有的權(quán)利，在民法理論中稱為他物權(quán)。他物權(quán)是一種限制物權(quán)，即他物權(quán)人無權(quán)處分所有人的物，除此而外，它具有物權(quán)酌一般屬性，具有占有、使用和收益的權(quán)利，并有排斥他人干涉的性質(zhì)，同樣能夠產(chǎn)生優(yōu)先權(quán)和迫及權(quán)的效力；他物權(quán)與物權(quán)十樣，它的產(chǎn)生必須依據(jù)法律，它的形式由：法律確定，即設立他物權(quán)或他物權(quán)轉(zhuǎn)移的合同必須遵守法律的規(guī)定，履行法定審批登記手續(xù)。否則、這種設立和移轉(zhuǎn)行為不發(fā)生法律效力。登記程序，是他物權(quán)設立，移轉(zhuǎn)的有效要件，而合同僅在當事人之伺產(chǎn)生約束力；而不能對抗第三人。

我國土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓法律制度的確立經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程：解放初期，國家允許土地所有者出租和買賣土地；1955年規(guī)定士地不得轉(zhuǎn)讓；1982年憲法明確任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，形成靜止的無償永久；使用土地的制度。1988年國務院了《城鎮(zhèn)國有土地使用稅條例》從而結(jié)束了城鎮(zhèn)國有土地一律無償使用的年代。1988年4月，全國人大通過了憲。法修正案，對憲法第14條作了修改，刪去了“出租”：兩字，增加了“土地使用可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)容，這就是為我國實行土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓提供了憲；法依據(jù)。同年12月，全國人大常委會對土地管理法作了相應的修改，增加了“國有土地有償使用”的條款，并授權(quán)國務院另行規(guī)定城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)可由國家作為出讓方依法出讓，“依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動；合法權(quán)受國家保護?！焙Ｄ鲜∠扔趪鴦赵褐贫恕逗Ｄ辖?jīng)濟特區(qū)有償出讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），該規(guī)定也明確指出：土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓。從此，土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度在我國得到確立，這就為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了法律保障。

土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度的確立，符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，順應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，是我國房地產(chǎn)業(yè)作為市場經(jīng)濟的一大支拄產(chǎn)業(yè)興起和發(fā)展的前提和基礎。允許土地使，用權(quán)有期限出讓、轉(zhuǎn)讓，可以最大限度地開發(fā)、利用土地，增加土地價值。

二、用權(quán)出讓中的若干理論與實踐問題