摘要：本文從保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀問(wèn)題出發(fā)，引出保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，提出相關(guān)對(duì)策建議，由此探討其對(duì)公共部門(mén)養(yǎng)老保險(xiǎn)的啟示。

關(guān)鍵詞：公共部門(mén);養(yǎng)老保險(xiǎn)　;作用

隨著老齡化的到來(lái)，公共部門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)顯得尤為重要，關(guān)系到社會(huì)民生，對(duì)其的監(jiān)管也就更為重要，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用也就越明顯，本文從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)出發(fā)，并從中對(duì)公共部門(mén)的一些啟發(fā)。

一、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

作為養(yǎng)老寶保險(xiǎn)的監(jiān)管部門(mén)保監(jiān)會(huì)，在促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展中起核心和主導(dǎo)作用，其監(jiān)管的模式可以是多元的模式也可為統(tǒng)一的模式，各國(guó)的監(jiān)管模式各有不同，視各國(guó)的具體情況而定，美國(guó)使用兩級(jí)多元模式，英國(guó)則采用監(jiān)管權(quán)相對(duì)于集中政府、中央，并與相應(yīng)的機(jī)構(gòu)相互結(jié)合的統(tǒng)一模式。但在保險(xiǎn)監(jiān)管的運(yùn)行和實(shí)際實(shí)踐當(dāng)中，各保險(xiǎn)行業(yè)之間協(xié)作能力受限，將無(wú)力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)公司國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的薄弱，容易造成監(jiān)管效果不佳，監(jiān)管質(zhì)量與效率較低，監(jiān)管真空；自律性弱；保監(jiān)會(huì)任務(wù)過(guò)重、壓力過(guò)大、難以統(tǒng)籌兼顧等問(wèn)題。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的缺乏，養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)公司的償付能力情況無(wú)法科學(xué)評(píng)估，統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)難以形成等問(wèn)題。

二、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身作為受托履行監(jiān)管職責(zé)的專業(yè)組織，其行為往往涉及多方利益，存在著一系列復(fù)雜的委托關(guān)系。在各相關(guān)利益者的博弈互動(dòng)中，監(jiān)管者的行為并不必然會(huì)與既定監(jiān)管目標(biāo)一致，既存在著因監(jiān)管者被“俘虜”導(dǎo)致監(jiān)管寬容問(wèn)題，也存在著監(jiān)管人員利用監(jiān)管權(quán)力尋租、設(shè)租導(dǎo)致監(jiān)管腐敗的問(wèn)題，還可能有監(jiān)管措施過(guò)于嚴(yán)厲、監(jiān)管范圍過(guò)寬的監(jiān)管過(guò)度問(wèn)題。特別是在受到地方政府、金融機(jī)構(gòu)所有者等各利益集團(tuán)的外部干擾和強(qiáng)力影響的情況下，監(jiān)管行為很可能偏離于既定的監(jiān)管目標(biāo)。因此，正如建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一般企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的根本保證和國(guó)企改革的關(guān)鍵，改革后的金融監(jiān)管體制與機(jī)構(gòu)能否真正發(fā)揮應(yīng)有效能、提高監(jiān)管績(jī)效，在很大程度上與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身內(nèi)部治理的完善密切相關(guān)。

另一方面，現(xiàn)代的金融監(jiān)管工作已不再是簡(jiǎn)單的“以制度法規(guī)為準(zhǔn)繩、以事實(shí)為依據(jù)”式的合規(guī)性檢查，更多的需要處于鏈最前端的監(jiān)管人員依據(jù)相關(guān)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)對(duì)被監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行準(zhǔn)確全面的風(fēng)險(xiǎn)考評(píng)測(cè)定與預(yù)警提示，監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、行為傾向、激勵(lì)程度等個(gè)體主觀因素對(duì)最終監(jiān)管績(jī)效的影響至關(guān)重要。因此，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，必須建立一套科學(xué)有效的激勵(lì)約束機(jī)制，通過(guò)一系列的政策、程序、操作規(guī)程來(lái)指導(dǎo)、約束監(jiān)管人員的履職行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管人員的激勵(lì)相容，以提高監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有據(jù)、監(jiān)管有度、監(jiān)管有力、監(jiān)管有方的最優(yōu)監(jiān)管狀態(tài)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理架構(gòu)：從初始委托人到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的激勵(lì)約束機(jī)制安排

金融監(jiān)管治理作為公共治理在監(jiān)管領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式，就是在其監(jiān)管行為與監(jiān)管過(guò)程涉及金融機(jī)構(gòu)所有者及其經(jīng)營(yíng)管理者、中央政府、地方政府、存款人等多方利益的條件下，通過(guò)各種正式和非正式的制度安排，合理確定和統(tǒng)籌安排各方權(quán)利與責(zé)任，營(yíng)造良好的制度環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受各種外來(lái)干擾，恰到好處地為其初始委托人——相關(guān)金融消費(fèi)者提供最有效的保護(hù)。從各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理的經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)有效的治理主要包括以下幾個(gè)方面。

組織目標(biāo)及其考核標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本要求

根據(jù)一般的監(jiān)管理論和各國(guó)金融監(jiān)管實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，從最初的委托—關(guān)系看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為廣大金融消費(fèi)者的人，應(yīng)當(dāng)始終代表這一群體的利益正確行事，其組織行為目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)廣大存款人和金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。考慮到我國(guó)的特殊性，作為這一目標(biāo)的合理延伸和展開(kāi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)同時(shí)關(guān)注增進(jìn)市場(chǎng)信心、增進(jìn)公眾金融知識(shí)、減少金融犯罪等目標(biāo)。

本文作者：袁峰工作單位：上海行政學(xué)院

正是由于存在公職人員以各種方式鯨吞國(guó)家財(cái)富的現(xiàn)象，才有必要對(duì)公職人員的收入、財(cái)產(chǎn)和債務(wù)狀況等進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)際上對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況形成了兩種監(jiān)管機(jī)制。第一種是將公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息向社會(huì)公開(kāi)。它強(qiáng)調(diào)一個(gè)公開(kāi)透明的社會(huì)是反對(duì)腐敗的最佳利器，保持公職人員廉潔的方法之一就是要讓他們及其直系親屬定期公開(kāi)他們的收入、資產(chǎn)、投資及債務(wù)狀況，通過(guò)由外向內(nèi)的監(jiān)管機(jī)制防止他們擁有的財(cái)產(chǎn)可能與其執(zhí)行的官方職責(zé)發(fā)生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，是世界上最早的一部新聞出版自由法，它規(guī)定每個(gè)國(guó)民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財(cái)產(chǎn)及納稅情況。2011年瑞典的清廉指數(shù)①為9.3，在183個(gè)國(guó)家與地區(qū)中列第4位。［2］美國(guó)、日本通過(guò)制定《美國(guó)政府行為道德法》、《國(guó)會(huì)議員資產(chǎn)公開(kāi)法》等法律賦予公民查閱公職人員家庭財(cái)產(chǎn)狀況的權(quán)利。為了最大可能公開(kāi)官員的財(cái)產(chǎn)信息，近年來(lái)俄羅斯、法國(guó)、墨西哥、英國(guó)等國(guó)家也嘗試使用計(jì)算機(jī)電子技術(shù)推動(dòng)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開(kāi)工作。第二種是對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息進(jìn)行內(nèi)部審核。它強(qiáng)調(diào)在腐敗治理領(lǐng)域主要依靠執(zhí)政黨及其政府自身的自律機(jī)制，針對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)狀況，建立起自上而下的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。它將公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的重心，放在對(duì)申報(bào)資料的內(nèi)部審查與核實(shí)上，而不是以信息公開(kāi)的方式由社會(huì)公眾直接參與監(jiān)督公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況。例如，新加坡的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)定：所有公務(wù)員都在申報(bào)之列，不限定行政級(jí)別；申報(bào)內(nèi)容不僅包括本人的財(cái)產(chǎn)和利益，還包括配偶、共同生活家庭成員的財(cái)產(chǎn)、利益；部門(mén)負(fù)責(zé)人和專門(mén)機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行審查的主要責(zé)任，申報(bào)資料不對(duì)社會(huì)公開(kāi)。新加坡依靠?jī)?nèi)部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制成功地抑制了腐敗，目前已經(jīng)成為世界上最清廉的國(guó)家之一。2011年新加坡清廉指數(shù)為9.2，在183個(gè)國(guó)家與地區(qū)中列第5位。［2］瑞•維斯?fàn)栒J(rèn)為：“統(tǒng)治新加坡的人民行動(dòng)黨享有政治體制所賦予的幾乎絕對(duì)的權(quán)力，他們運(yùn)用它，但沒(méi)有聽(tīng)任任何權(quán)力濫用、專橫統(tǒng)治、貪污腐敗、管理不善，以及對(duì)新加坡人民利益的漠視，這是非凡無(wú)比的。他們以超乎尋常的正直、奉獻(xiàn)和對(duì)法治的尊重統(tǒng)治著這個(gè)島國(guó)?！保?］233采取與新加坡類似的公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管方式的國(guó)家，還有越南、泰國(guó)等。我國(guó)自1995年頒布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》以來(lái)，已出臺(tái)了多項(xiàng)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部“收入申報(bào)”、“財(cái)產(chǎn)登記”、“個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告”方面的文件。但是，從實(shí)際的反腐效果看，這些規(guī)定并沒(méi)有對(duì)公職人員的非法收益獲利產(chǎn)生顯著的抑制作用。涉案金額是衡量腐敗者貪腐程度的主要指標(biāo)，是把握大案要案發(fā)展動(dòng)向及分析涉案人員狀況的重要依據(jù)，更為重要的，它是評(píng)估國(guó)家腐敗控制力的重要參數(shù)。從近年來(lái)人民檢察院實(shí)際追訴與偵辦的大量案件情況來(lái)看，貪腐數(shù)額遠(yuǎn)高于立案標(biāo)準(zhǔn)，并且大案要案在數(shù)量上總體上呈現(xiàn)逐步增長(zhǎng)趨勢(shì)。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，犯罪金額比較小，達(dá)到十幾萬(wàn)就會(huì)被判死刑（死緩）。從2000年至2010年十年中因貪腐被判死刑官員的受賄金額來(lái)看，少則500余萬(wàn)元，多則上億元。［4］2011年我國(guó)的清廉指數(shù)為3.6，列全球排行榜第75位。［2］分析以往我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)范性文件未能產(chǎn)生顯著反腐效果的原因，主要有兩個(gè)方面：（一）對(duì)報(bào)告信息有限公開(kāi)的規(guī)定未能全面落實(shí)1995年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》中，還沒(méi)有公開(kāi)申報(bào)信息的規(guī)定。1997年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》中第七條規(guī)定：對(duì)報(bào)告的內(nèi)容，一般應(yīng)予保密。組織認(rèn)為應(yīng)予公開(kāi)或本人要求予以公開(kāi)的，可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。2001年中紀(jì)委、中組部頒布的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》中規(guī)定：對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部填寫(xiě)的《領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告書(shū)》的內(nèi)容，由報(bào)告義務(wù)人在所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)或者規(guī)定的范圍內(nèi)通報(bào)。作為對(duì)1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€①“透明國(guó)際”的清廉指數(shù)采用10分制，5分為及格，滿10分為最清廉。2012年5月11日國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)崔海容在香港廉政公署第五屆國(guó)際會(huì)議上發(fā)言時(shí)曾引用“透明國(guó)際”給予中國(guó)的清廉指數(shù)評(píng)分。人重大事項(xiàng)的規(guī)定》的修改，中共中央辦公廳于2006年又頒布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，其中仍然保留了1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》中第七條的內(nèi)容。但是從實(shí)施情況來(lái)看，直到2009年才開(kāi)始陸續(xù)有一些地方探索領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示的試點(diǎn)，目前還未形成全國(guó)性的統(tǒng)一做法。（二）對(duì)報(bào)告信息的核查未能完全展開(kāi)作為對(duì)1995年的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》的修改，2010年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。與以往文件中只是要求各單位組織人事部門(mén)要按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料報(bào)送相應(yīng)的上級(jí)組織人事部門(mén)備案相比，該文件突出強(qiáng)調(diào)了組織（人事）部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)材料的匯總綜合、查閱方面的職責(zé)，并對(duì)經(jīng)群眾舉報(bào)或反映突出的干部的申報(bào)材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)作出了規(guī)定。這些規(guī)定在一定程度上健全了我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的審核機(jī)制，但由于缺乏財(cái)產(chǎn)審核所必需的一系列配套制度與條件，干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的核查工作目前還難以在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。例如，需要對(duì)配偶子女均移居國(guó)外的國(guó)家工作人員進(jìn)行登記管理；建立全國(guó)性的房屋產(chǎn)權(quán)信息登記與查詢系統(tǒng)；在清理匿名、假名存款賬戶的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的完全實(shí)名制管理等。正是由于我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)審核與公示機(jī)制的雙重缺失，導(dǎo)致以往有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的相關(guān)文件未能充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)監(jiān)管效能。2012年4月16日，《求是》雜志發(fā)表了國(guó)務(wù)院總理的文章——《讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行》，文章指出：“嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度、對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的制度，加強(qiáng)督促檢查，研究推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)?！保?］7文章在強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行以查閱、調(diào)查核實(shí)申報(bào)資料為特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度的同時(shí)，提出要推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。依此思路，中國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)管將形成組織審核與有限公開(kāi)為特色的雙重監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前在中國(guó)實(shí)施這一監(jiān)管機(jī)制，需要解決兩方面的問(wèn)題：一是從制度適切性的角度，論證該項(xiàng)制度是否與中國(guó)的政治文化、制度規(guī)范以及國(guó)家類型相契合；二是從制度有效性的角度，通過(guò)操作層面的設(shè)計(jì)使該項(xiàng)制度能夠發(fā)揮出實(shí)際的反腐功效，進(jìn)一步健全針對(duì)我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)管功能。

（一）政治文化的適切性文化價(jià)值的認(rèn)同構(gòu)成了制度認(rèn)同的核心，一種制度設(shè)計(jì)只有體現(xiàn)出被認(rèn)可的價(jià)值時(shí)，人們才會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)存制度適合于自身的信念。中國(guó)古代政治權(quán)威的合法性是建立在人們依據(jù)儒家思想意識(shí)進(jìn)行價(jià)值評(píng)判的基礎(chǔ)上的。在中國(guó)古代，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須由有道德的儒生來(lái)掌握，他們?cè)诘赖律系淖吭叫阅軌虺狡胀癖?。這種儒學(xué)遺風(fēng)對(duì)中國(guó)政治的影響是易于樹(shù)立權(quán)威人士或賢明之士的高尚地位。統(tǒng)治者希望人們看到，真正具有美德的通常是那些掌握權(quán)力的人?！昂萌恕笔菍?duì)政府權(quán)力正當(dāng)行使的唯一保障，人們將明智的決策、公正的判斷寄托于具有優(yōu)良個(gè)人素質(zhì)的官員身上。人民反抗暴政的權(quán)利，貴族清除不正義的帝國(guó)王室的權(quán)利，帝國(guó)皇帝取代不合位的君主之權(quán)利，以及官僚勸諫怠位的統(tǒng)治者之權(quán)利，都是由一個(gè)根深蒂固的信念賦予的。這信念就是，政治領(lǐng)袖主要靠道德說(shuō)服力來(lái)證明自己的合格，一個(gè)王朝的變革性權(quán)力主要依靠管理者的倫理品質(zhì)。［6］73-74因此，中國(guó)古代對(duì)官員的行為有嚴(yán)格的規(guī)定，如當(dāng)官不能參與經(jīng)商?！冻架墶分兄赋觯籂I(yíng)私家則官事不成，在公門(mén)則不言貨利，言貨利則公門(mén)不正。①《天人三策》中講：居君子之位而為庶人之行者，其患禍必至也。②馬克斯•韋伯也認(rèn)為：同任何官僚道德一樣，儒教的道德也反對(duì)官吏本身參與賺錢(qián)，不管是直接參與還是間接參與，都被認(rèn)為有背倫理、有失身份。［7］209對(duì)執(zhí)政者的謀利行為進(jìn)行必要的規(guī)范，作為傳統(tǒng)政治倫理，不僅為當(dāng)代中國(guó)民眾所信奉，也為當(dāng)代執(zhí)政者所接受。中國(guó)的公職人員是否如實(shí)呈報(bào)有關(guān)個(gè)人及家庭的財(cái)產(chǎn)狀況，不僅是檢驗(yàn)公職人員道德品質(zhì)的重要手段，也是獲取人民信任的重要方式。（二）制度規(guī)范的適切性公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況是否屬于個(gè)人隱私，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管是否具有法理依據(jù)？筆者不認(rèn)同公職人員不存在隱私權(quán)的說(shuō)法，公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況在一般情況下應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人隱私，公職人員作為公民的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到尊重。然而，即使對(duì)于普通公民的隱私權(quán)，具有尊重隱私權(quán)傳統(tǒng)的歐洲國(guó)家出于維護(hù)公共利益的目的也進(jìn)行了必要的限制?！稓W洲人權(quán)公約》第8條規(guī)定：（1）人人有權(quán)使他的私人和家庭生活、他的家庭和通信受到尊重。（2）公共機(jī)關(guān)不得干預(yù)上述權(quán)利的行使，但是依照法律的干預(yù)以及在民主國(guó)家為了國(guó)家安全、公共安全或國(guó)家的經(jīng)濟(jì)福利的利益，為了防止混亂或犯罪，為了保護(hù)健康和道德，或?yàn)榱吮Ｗo(hù)他人的權(quán)利和自由，有必要進(jìn)行干預(yù)者，不在此限。［8］1012恩格斯在《流亡者文獻(xiàn)》一文中認(rèn)為，當(dāng)特定個(gè)人的隱私影響到廣泛的公共利益時(shí)，個(gè)人隱私應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。他指出：“私事和私信一樣，是神圣的，不應(yīng)在政治爭(zhēng)論中加以公開(kāi)。如果這樣無(wú)條件地運(yùn)用這條規(guī)則，那就只得一概禁止編寫(xiě)歷史。路易十五與杜芭麗或彭帕杜爾的關(guān)系是私事，但是拋開(kāi)這些私事，全部法國(guó)革命前的歷史就不可能理解?！保?］2532008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)。由于公職人員行使權(quán)力與擔(dān)負(fù)責(zé)任的公共性，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要通過(guò)對(duì)公職人員的隱私權(quán)進(jìn)行必要的限制來(lái)防止公職人員利用隱私權(quán)隱藏貪污所得。為了更好地維護(hù)公共利益，對(duì)公職人員的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)施比普通公民更為嚴(yán)格的限制。對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)管，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的普遍共識(shí)。2010年7月11日?qǐng)?zhí)行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中刪除了2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中的第十條“對(duì)報(bào)告的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以保密”的內(nèi)容，更改為“應(yīng)當(dāng)設(shè)專人妥善保管”。這表明，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)已不再作為國(guó)家機(jī)密來(lái)對(duì)待。在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施后不久，2008年5月25日中共新疆自治區(qū)阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局出臺(tái)了《關(guān)于縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，要求對(duì)干部申報(bào)的個(gè)人事項(xiàng)進(jìn)行審核，并對(duì)部分內(nèi)容實(shí)行網(wǎng)上公示。之后，全國(guó)多個(gè)地方先后出臺(tái)了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，包括浙江省慈溪市、湖南省瀏陽(yáng)市和湘鄉(xiāng)市、江西省撫州市黎川縣、寧夏回族自治區(qū)銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無(wú)錫市北塘區(qū)、江蘇省淮安市等。（三）國(guó)家類型的適切性“在東亞地區(qū)，與政治最密切相關(guān)的結(jié)構(gòu)是自主國(guó)家。這一概念在這里并不僅僅指國(guó)家的運(yùn)作獨(dú)立于社會(huì)的壓力，而是指國(guó)家塑造著社會(huì)的秩序?！保?0］92美國(guó)著名政治學(xué)者詹姆斯•R.湯森與布蘭特利•沃馬克在《中國(guó)政治》一書(shū)中描述中國(guó)的國(guó)家類型時(shí)認(rèn)為：“像這樣一個(gè)持續(xù)如此長(zhǎng)久并具如此高度自主性的體系，其影響力不可能僅限于自身制度在形式上存在的那段時(shí)期?！保?1］30自主國(guó)家在政治上強(qiáng)調(diào)自我約束，依靠自身設(shè)定的法律、法規(guī)、政策、紀(jì)律來(lái)制約掌權(quán)者的行為。當(dāng)這種約束力處于弱化狀態(tài)時(shí)，國(guó)家權(quán)力的無(wú)限增長(zhǎng)就有可能帶來(lái)畸形自主（給予主管部門(mén)廣泛的隨意處理權(quán)）。自主國(guó)家由于缺少在體制外促使官員向社會(huì)負(fù)責(zé)的權(quán)力制約機(jī)制，決策失誤、腐敗現(xiàn)象更多地依賴于體制內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制來(lái)克服。［12］431962年2月鄧小平在中央工作會(huì)議上講到黨的問(wèn)題時(shí)指出：“對(duì)于我們黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人（包括黨委會(huì)的所有成員），應(yīng)該有監(jiān)督。這種監(jiān)督是來(lái)自幾方面的，來(lái)自上面，來(lái)自下面（下級(jí)），來(lái)自群眾，也來(lái)自黨小組生活。我想提出這么一個(gè)問(wèn)題，大家看看妥當(dāng)不妥當(dāng)。我覺(jué)得，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人最重要的監(jiān)督是來(lái)自黨委會(huì)本身，或者書(shū)記處本身，或者常委會(huì)本身。這是一個(gè)小集體。”“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個(gè)監(jiān)督作用可能更好一些。”［13］309根據(jù)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度的規(guī)定，對(duì)于報(bào)告信息，主要采取組織內(nèi)部查閱或調(diào)查核實(shí)的方式。即使近年來(lái)一些地方要公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人事項(xiàng)，也大都僅限于部分內(nèi)容的公開(kāi)或在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)主要還是依靠體制內(nèi)的力量來(lái)抑制腐敗，而不是完全依靠體制外的力量。從近年來(lái)一些地方已經(jīng)實(shí)施的公職人員財(cái)產(chǎn)公示制來(lái)看，大都屬于限制性公開(kāi)模式。（1）限制公示內(nèi)容。新疆自治區(qū)阿勒泰地區(qū)紀(jì)委出臺(tái)的《關(guān)于縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》沒(méi)有要求在網(wǎng)絡(luò)上完全公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員財(cái)產(chǎn)狀況，而是采取公開(kāi)申報(bào)與秘密申報(bào)相結(jié)合的方式，通過(guò)當(dāng)?shù)亓W(wǎng)及媒體向社會(huì)公示的僅有4項(xiàng)（需要申報(bào)的內(nèi)容共有11項(xiàng)）。（2）限制公示范圍。先行試點(diǎn)公職人員財(cái)產(chǎn)公示制的地區(qū)，如浙江省慈溪市、寧夏回族自治區(qū)銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無(wú)錫市北塘區(qū)、江蘇省淮安市等，都是利用單位政務(wù)公開(kāi)欄、政府辦公大樓公告欄、單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、向相關(guān)人員發(fā)送短信提示等對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行有限公開(kāi)。

以公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)為基礎(chǔ)的審核制與有限公開(kāi)制，各自擁有對(duì)公職人員非法財(cái)產(chǎn)來(lái)源進(jìn)行監(jiān)管的獨(dú)特功能。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)的廉政狀況，通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)兩種制度安排的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮出對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的合力作用，使中國(guó)特色公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制成為有效檢測(cè)公職人員廉政程度的“利器”。（一）公職人員財(cái)產(chǎn)審核制的特性由官方專門(mén)機(jī)構(gòu)組織對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息進(jìn)行審核是一種強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)管方式。盡管通過(guò)公示申報(bào)信息而引發(fā)的舉報(bào)式監(jiān)督，威力不容小視，但是通常不具備官方專門(mén)機(jī)構(gòu)在公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)。（1）黨政機(jī)構(gòu)監(jiān)管公職人員財(cái)產(chǎn)的權(quán)威性與規(guī)范性。為了查閱及調(diào)查核實(shí)有關(guān)信息，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求公職人員如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，否則，將直接承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任及處分。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第52條第5款明確規(guī)定，各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國(guó)法律對(duì)有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并應(yīng)當(dāng)對(duì)不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇谩８鶕?jù)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由不按時(shí)報(bào)告的、不如實(shí)報(bào)告的、隱瞞不報(bào)的，將視情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育直至免職的處理；構(gòu)成違紀(jì)的，將依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分。［14］9而且，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)官員申報(bào)的個(gè)人資產(chǎn)與正常收入不符，可以要求其作出合理解釋。（2）黨政機(jī)構(gòu)監(jiān)管公職人員財(cái)產(chǎn)的專業(yè)性與協(xié)作性。通過(guò)有關(guān)機(jī)構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)，有助于建立起與個(gè)人身份信息相關(guān)的綜合管理體系。①有關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)銀行核實(shí)申報(bào)人提供的個(gè)人資產(chǎn)信息，有效預(yù)防和監(jiān)測(cè)犯罪所得轉(zhuǎn)移以及防止事后受賄等腐敗犯罪活動(dòng)。金融機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)在任以及曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)公職的個(gè)人的銀行賬戶進(jìn)行重點(diǎn)審查，而且要對(duì)公職人員的家庭成員和與其關(guān)系密切的人所要求開(kāi)立或者保持的賬戶進(jìn)行審查。政府部門(mén)通過(guò)確立金融機(jī)構(gòu)核實(shí)客戶身份的義務(wù)，可以使金融機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告可疑的交易活動(dòng)，是預(yù)防和監(jiān)測(cè)犯罪資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的重要制度基礎(chǔ)。我國(guó)中央人民銀行將于2011年3月至2013年6月在全國(guó)范圍內(nèi)完成個(gè)人人民幣銀行存款賬戶相關(guān)公民身份信息真實(shí)性的核查，發(fā)現(xiàn)并清理一批匿名、假名賬戶。②有關(guān)機(jī)構(gòu)可以推動(dòng)建立重大利益權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，防止發(fā)生虛報(bào)、瞞報(bào)的情況。目前，房產(chǎn)已成為一些官員腐敗后的主要投資品，在貪官不如實(shí)申報(bào)在各地的房產(chǎn)情況而審核又不嚴(yán)的情況下，即使向社會(huì)公示其房產(chǎn)情況，公眾的社會(huì)監(jiān)督作用也會(huì)受到限制。我國(guó)正在建立的房屋權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)①，將會(huì)從根本上改變公職人員不如實(shí)申報(bào)家庭房產(chǎn)狀況的現(xiàn)象。③有關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)完善公職人員國(guó)外利益的登記管理，有助于追回被轉(zhuǎn)移到國(guó)外的腐敗犯罪所得。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》不僅確立了公職人員對(duì)國(guó)外資產(chǎn)的報(bào)告義務(wù)，而且為了鼓勵(lì)締約國(guó)之間的合作，要求締約國(guó)的主管機(jī)關(guān)之間就公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的資料進(jìn)行交換，以便對(duì)公職人員轉(zhuǎn)移到國(guó)外的犯罪所得進(jìn)行調(diào)查、主張權(quán)利并予以追回。2011年我國(guó)第一次對(duì)配偶子女均移居國(guó)外的國(guó)家工作人員進(jìn)行了登記管理。國(guó)外從事公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息審核的機(jī)構(gòu)通常是具有獨(dú)立性的。鑒于人際關(guān)系方面的干擾以及財(cái)產(chǎn)審核工作本身的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，當(dāng)前我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的審核不宜由本單位、本系統(tǒng)的組織（人事）部門(mén)的人員來(lái)承擔(dān)。建立具有獨(dú)立性的專業(yè)審核機(jī)構(gòu)，才能有效地履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊?。根?jù)我國(guó)的政治體制，•58•2012.6黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)只擁有對(duì)黨員進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)利，國(guó)家各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只能依照《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象與監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行監(jiān)察，由于在監(jiān)督對(duì)象、職權(quán)范圍上的差異，由二者分別承擔(dān)公職人員財(cái)產(chǎn)審核的職責(zé)勢(shì)必會(huì)造成多頭管理。國(guó)家預(yù)防腐敗局是中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公體制下的產(chǎn)物，目前國(guó)家預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)由中紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任。并且，作為我國(guó)的專業(yè)預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，已經(jīng)具備了開(kāi)展財(cái)產(chǎn)稽核工作的能力與手段，其工作職能包括對(duì)與腐敗有關(guān)的金融、土地、建設(shè)、醫(yī)藥、電信等領(lǐng)域信息進(jìn)行采集與分析，與檢察院、法院、公安、銀行等建立預(yù)防腐敗信息共享機(jī)制等。因此，國(guó)家預(yù)防腐敗局應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)負(fù)責(zé)公職人員財(cái)產(chǎn)審核的專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)。（二）公職人員財(cái)產(chǎn)有限公開(kāi)制的特性公職人員保持廉潔的義務(wù)與公職人員適當(dāng)保留隱私的權(quán)利之間如何實(shí)現(xiàn)平衡，是在當(dāng)前中國(guó)推行公職人員財(cái)產(chǎn)公示制必須予以解決的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，是基于平衡兩者關(guān)系的折衷性考慮。（1）實(shí)施公職人員財(cái)產(chǎn)有限公開(kāi)制具有穩(wěn)妥性。“有限公開(kāi)”避免了因采取過(guò)于冒進(jìn)的措施而導(dǎo)致相關(guān)信息的過(guò)度傳播引發(fā)的副作用，減少了制度推行的阻力與社會(huì)敏感度，有利于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)有關(guān)公示工作。由于“有限公開(kāi)”減少了公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的對(duì)外曝光度，反而便于有關(guān)部門(mén)對(duì)于公職人員公布個(gè)人情況的全面性提出要求。《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中要求領(lǐng)導(dǎo)干部要報(bào)告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房產(chǎn)、投資等方面的事項(xiàng)，這與《聯(lián)合國(guó)反腐敗的實(shí)際措施》中有關(guān)公職人員全面公布個(gè)人情況的要求尚有差距。例如，還缺乏有關(guān)債務(wù)、社會(huì)關(guān)系、商業(yè)活動(dòng)、出售或者購(gòu)買(mǎi)超過(guò)一定數(shù)額的資產(chǎn)等方面情況的申報(bào)信息。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)社會(huì)關(guān)切的舞弊問(wèn)題，制定出公職人員在一定范圍內(nèi)公布財(cái)產(chǎn)的具體要求。（2）實(shí)施公職人員財(cái)產(chǎn)有限公開(kāi)制具有有效性?！坝邢薰_(kāi)”可以充分發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督力量的作用，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)工作人員對(duì)內(nèi)部腐敗者進(jìn)行揭露，以克服腐敗行為固有的隱蔽性。比一般公眾更為了解公職人員工資收入與實(shí)際生活情況的是他們的同事，他們更有可能對(duì)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入之間是否存在差距作出清晰的判斷。一旦有內(nèi)部知情人舉報(bào)其申報(bào)信息與事實(shí)不符，將會(huì)對(duì)腐敗者產(chǎn)生巨大的威懾力?！堵?lián)合國(guó)反腐敗的實(shí)際措施》指出：機(jī)構(gòu)工作人員很可能對(duì)其工作和觀察范圍內(nèi)的任何營(yíng)私舞弊行為有較大程度的了解或有把握的懷疑。［1］125鄧小平也曾經(jīng)指出：“我們要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個(gè)問(wèn)題。上級(jí)不是能天天看到的，下級(jí)也不是能天天看到的，同級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的?！保?3］310因此，公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的有限公開(kāi)制同樣是一種頗具有效性的監(jiān)管方式。2009年，浙江省慈溪市利用單位政務(wù)公開(kāi)欄對(duì)現(xiàn)職副局（科）級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有（控股）企業(yè)負(fù)責(zé)人的住房、私車等情況進(jìn)行公示，并由所在單位員工進(jìn)行無(wú)記名投票測(cè)評(píng)公示結(jié)果，不滿意票達(dá)1/3將被追究責(zé)任。知情人的舉報(bào)常常受到賣友求榮、不忠誠(chéng)、自我晉升等各種指責(zé)，有關(guān)部門(mén)或組織應(yīng)當(dāng)塑造適應(yīng)與鼓勵(lì)內(nèi)部人正直舉報(bào)的組織文化以及制定相應(yīng)的規(guī)范。例如，向誰(shuí)舉報(bào)；舉報(bào)的渠道；舉報(bào)的時(shí)限；提出指控的明確標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)最初的指控進(jìn)行初步的分析；對(duì)指控的提出者或接受者建立必要的檔案記錄；在確定所提供情報(bào)的準(zhǔn)確性和有用性之后支付獎(jiǎng)賞；建立起為舉報(bào)人保密的制度；對(duì)新的政府雇員定期講授政府部門(mén)要求的道德責(zé)任等。韓國(guó)《反腐敗法》將公職人員舉報(bào)內(nèi)部腐敗行為作為一項(xiàng)義務(wù)，該法第三章第26條規(guī)定：公職官員如果得知其他公職官員有腐敗行為，或者，其他公職官員迫使或提議其進(jìn)行一項(xiàng)腐敗行為，應(yīng)該立即將此事實(shí)向偵查機(jī)構(gòu)、反腐敗委員會(huì)或?qū)徲?jì)與監(jiān)察委員會(huì)舉報(bào)。［15］36-37（三）實(shí)現(xiàn)審核制與有限公開(kāi)制的有機(jī)結(jié)合當(dāng)前我國(guó)應(yīng)當(dāng)依據(jù)中國(guó)的政治體制及廉政規(guī)范，借鑒國(guó)際上公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管兩種不同機(jī)制的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，積極尋找推進(jìn)財(cái)產(chǎn)審核制與有限公開(kāi)制有機(jī)結(jié)合的途徑，為建構(gòu)中國(guó)特色的公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制提供政策建議。（1）理性選擇審核與公示的對(duì)象。從國(guó)外公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，一般并不需要所有公職人員都申報(bào)或公示財(cái)產(chǎn)狀況，通常會(huì)聚焦于那些容易產(chǎn)生利益沖突的職務(wù)及職位上的公職人員，而且有的國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)、財(cái)產(chǎn)審核以及財(cái)產(chǎn)公示的對(duì)象分別進(jìn)行了制度性限定。例如，《韓國(guó)公職人員倫理法》規(guī)定政府要員、議員、軍警以及學(xué)校、國(guó)有企業(yè)與地方自治團(tuán)體4級(jí)以上的公務(wù)員要登記財(cái)產(chǎn)，并由公職人員倫理委員會(huì)對(duì)上述人員的登記事項(xiàng)進(jìn)行審查；另外，公職人員倫理委員會(huì)在官報(bào)或公報(bào)上要公布1級(jí)公務(wù)員本人和配偶、直系親屬的財(cái)產(chǎn)登記事項(xiàng)。［1］355-360結(jié)合目前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定以及我國(guó)一些地方正在探索的公職人員財(cái)產(chǎn)公示的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從申報(bào)、審核、公示三個(gè)層面分別對(duì)有關(guān)對(duì)象進(jìn)行限定。①需要申報(bào)的對(duì)象。申報(bào)對(duì)象應(yīng)當(dāng)聚焦在那些更能在重大決策出臺(tái)、重大項(xiàng)目決策、重要執(zhí)法行為中產(chǎn)生影響力的公職人員。主要應(yīng)當(dāng)包括黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)中的縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職）領(lǐng)導(dǎo)干部。②需要審核的對(duì)象。鑒于我國(guó)目前需要報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的干部人數(shù)規(guī)模龐大，當(dāng)前對(duì)有關(guān)人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息進(jìn)行查閱與調(diào)查核實(shí)的工作應(yīng)當(dāng)主要適用于以下五種情形：組織（人事）部門(mén)的干部選拔任用工作；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的履職工作；檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的工作；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門(mén)受理有關(guān)舉報(bào)的工作；在干部考核考察、巡視等工作中群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部涉及個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的問(wèn)題反映突出的。③需要公示的對(duì)象。目前我國(guó)相關(guān)的制度規(guī)范允許有關(guān)組織以適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)公示應(yīng)當(dāng)申報(bào)對(duì)象的有關(guān)信息。由于實(shí)施干部財(cái)產(chǎn)公示所需要的配套條件在中國(guó)的各個(gè)地方成熟度不同，這樣的探索目前僅僅出現(xiàn)在我國(guó)的一些個(gè)別地方，尚未形成全國(guó)性的經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，這樣的地方性探索案例正在呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)。一些地方結(jié)合當(dāng)?shù)氐牧顩r，有選擇地將一些部門(mén)、單位、特定崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行公開(kāi)。（2）科學(xué)設(shè)計(jì)審核與公示的實(shí)施步驟。對(duì)申報(bào)信息在一定范圍內(nèi)公示之前先進(jìn)行組織內(nèi)部審核，是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)審核制與有限公開(kāi)制有機(jī)結(jié)合的重要設(shè)計(jì)思路，這主要基于以下一些理由：首先，爭(zhēng)取民眾的信任和支持。在缺乏有效的財(cái)產(chǎn)審核機(jī)制的情況下，公職人員未必能夠在申報(bào)中提供真實(shí)的財(cái)產(chǎn)信息。因此，盲目公示公職人員財(cái)產(chǎn)信息的做法，不一定能夠得到民眾的信任和支持。2009年，俄羅斯將官員的收入與財(cái)產(chǎn)信息在網(wǎng)站上公布之后，俄羅斯的“干部門(mén)戶研究中心”進(jìn)行了一次民意調(diào)查，結(jié)果顯示：8%的被調(diào)查者相信網(wǎng)站上公布的官員財(cái)產(chǎn)與收入信息是真實(shí)的，71%的被調(diào)查者對(duì)此給予否定，21%的被調(diào)查者表示“難以回答”。不相信者的理由是他們認(rèn)為官員的獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等間接收入以及各種灰色收入、隱性收入沒(méi)有在申報(bào)信息中反映出來(lái)。［16］其次，配套機(jī)制的建設(shè)與完善。舉報(bào)能夠促進(jìn)一個(gè)國(guó)家的公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人接受監(jiān)督，會(huì)有助于提高所有人的利益，但是舉報(bào)人往往會(huì)直接或間接地面對(duì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)。普通舉報(bào)者要想扳倒有實(shí)權(quán)的官員在現(xiàn)實(shí)中是有困難和風(fēng)險(xiǎn)的，如果沒(méi)有正式反腐機(jī)構(gòu)給予舉報(bào)人的保護(hù)機(jī)制，人們的反腐熱情會(huì)受到腐敗者的嘲諷甚至無(wú)情打擊。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，全國(guó)每年發(fā)生的對(duì)證人、舉報(bào)人報(bào)復(fù)致殘、致死案件由每年不足500件上升到現(xiàn)在的每年1200多件。［17］此外，如果缺乏廉政文化機(jī)制的配合作用，公職人員財(cái)產(chǎn)公示制的推行將難以在官民中達(dá)成共識(shí)，并形成上下齊動(dòng)的局面，單位內(nèi)部人是否選擇舉報(bào)很可能受到人際關(guān)系的干擾。受上述因素影響，盲目公示可能導(dǎo)致“有公示無(wú)舉報(bào)”的情況出現(xiàn)，最終使公職人員財(cái)產(chǎn)公示徒具形式。再次，注重制度實(shí)施的穩(wěn)妥性。由于在一定范圍內(nèi)公開(kāi)的是通過(guò)審核的資料，可以為保證更大范圍監(jiān)督的有序性與有效性提供支撐。有關(guān)機(jī)構(gòu)在組織公示之前可以出于對(duì)公職人員人身、財(cái)產(chǎn)安全的考慮，對(duì)申報(bào)資料中的部分信息進(jìn)行適當(dāng)?shù)募夹g(shù)處理，對(duì)申報(bào)人的權(quán)益進(jìn)行必要的保護(hù)。公職人員財(cái)產(chǎn)公示制不是一項(xiàng)單一性的制度，而是一項(xiàng)制度集合，它需要一系列的配套機(jī)制才能推行，盲目出臺(tái)欠缺系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的財(cái)產(chǎn)公示措施不一定能夠收到預(yù)期的效果。（3）實(shí)現(xiàn)審核與公示功能的有效疊加。一些國(guó)家為了增強(qiáng)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的反腐力度，對(duì)公職人員實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)后既審查又公示的監(jiān)管措施。上世紀(jì)80年代，是韓國(guó)歷史上腐敗最為猖獗的時(shí)期。韓國(guó)為了有效地監(jiān)督公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)狀況，防止公職人員不正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)增值，在制度設(shè)計(jì)上改變了由公職人員所在部門(mén)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)審查公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)的做法，專門(mén)設(shè)立了公職人員倫理委員會(huì)來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)工作。同時(shí)，根據(jù)《韓國(guó)公職人員倫理法》的有關(guān)規(guī)定，公職人員倫理委員會(huì)對(duì)總統(tǒng)、總理等政務(wù)職及1級(jí)以上公務(wù)員和地方自治團(tuán)體長(zhǎng)官及地方國(guó)會(huì)議員等12類最高級(jí)別公職人員本人、配偶及直系親屬財(cái)產(chǎn)登記的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并將申報(bào)內(nèi)容在官報(bào)或公報(bào)上公開(kāi)。與韓國(guó)將財(cái)產(chǎn)審核與公示機(jī)制疊加作用于最高級(jí)別公職人員不同，中國(guó)則不宜將財(cái)產(chǎn)審核與公示的重點(diǎn)聚焦于這部分公職人員。第一，中國(guó)絕大多數(shù)的腐敗產(chǎn)生于基層公職人員，中高層公職人員涉案人數(shù)不多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年11月至2012年2月，全國(guó)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案51.85萬(wàn)件，占同期立案總數(shù)的88%；處分54.03萬(wàn)人，占同期處分人數(shù)的86.8%。［18］根據(jù)2012年《最高人民檢察院工作報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，2011年涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪的省部級(jí)干部7人，廳局級(jí)干部198人，而縣處級(jí)干部則有2319人。［19］第二，廣大干部與群眾對(duì)基層公職人員更為了解，對(duì)身邊的腐敗問(wèn)題敏感度高。當(dāng)前我國(guó)基層腐敗案件呈現(xiàn)出隱蔽性強(qiáng)、潛伏期長(zhǎng)的特點(diǎn)，在基層公職人員中實(shí)施財(cái)產(chǎn)審核制與有限公示制，將會(huì)提高專業(yè)反腐機(jī)構(gòu)與廣大干部群眾發(fā)現(xiàn)腐敗行為的可能性，兩種財(cái)產(chǎn)監(jiān)管方式疊加的反腐效應(yīng)能夠更充分地體現(xiàn)出來(lái)。第三，對(duì)于中國(guó)的中高層公職人員，只要在干部選拔任用環(huán)節(jié)、考核考察等環(huán)節(jié)上加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核工作，同樣可以起到預(yù)防腐敗的作用。2008年至2012年上海市對(duì)800多個(gè)新提任的市管干部進(jìn)行了包括個(gè)人經(jīng)濟(jì)情況在內(nèi)的廉政申報(bào)，有些申報(bào)不清楚的問(wèn)題要本人說(shuō)明，通過(guò)有關(guān)部門(mén)加以核實(shí)。其中確實(shí)有個(gè)別人因?yàn)楣室怆[瞞、故意瞞報(bào)、提供信息不真實(shí)而沒(méi)有得到提拔。

摘要：服裝企業(yè)是我國(guó)生產(chǎn)制造企業(yè)的一部分，在服裝企業(yè)管理過(guò)程當(dāng)中，安全管理非常重要，在安全管理當(dāng)中，有內(nèi)在的安全管理和外在安全監(jiān)管，因此對(duì)政府在服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問(wèn)題和對(duì)策進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。論文從安全生產(chǎn)監(jiān)管概述出發(fā)，分析政府在服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要包括：安全生產(chǎn)監(jiān)管重視程度不夠、安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制不完善、安全生產(chǎn)監(jiān)管制度不健全。最后提出政府加強(qiáng)服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的對(duì)策，加強(qiáng)服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管重視程度力度、完善服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制、健全服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管制度，提高服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管水平。

關(guān)鍵詞：政府；服裝企業(yè)；安全生產(chǎn)監(jiān)管

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步開(kāi)放，我國(guó)服裝企業(yè)獲得快速發(fā)展，但是最近幾年服裝企業(yè)安全事件也較為頻繁，嚴(yán)重影響了人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。在服裝企業(yè)生產(chǎn)安全問(wèn)題當(dāng)中，政府監(jiān)管不到位就是一個(gè)方面。在企業(yè)的內(nèi)部的安全制度管理上還存在較大的漏洞，主要表現(xiàn)在服裝機(jī)器缺乏應(yīng)有的安全管理和防護(hù)措施，導(dǎo)致生產(chǎn)過(guò)程當(dāng)中機(jī)器傷人事件突出；在工廠生產(chǎn)用電上，電路老化，死拉電線的現(xiàn)象明顯，給企業(yè)及人員帶來(lái)安全隱患；粉塵問(wèn)題管理不當(dāng)，不及時(shí)的清掃，火災(zāi)隱患較大等等，這都是服裝生產(chǎn)企業(yè)在安全管理過(guò)程當(dāng)中較為突出的問(wèn)題，也是很難有效解決的問(wèn)題。因此有效的監(jiān)督管理手段，對(duì)提高企業(yè)安全監(jiān)管水平，降低安全事故發(fā)揮重要作用。論文從安全生產(chǎn)監(jiān)管概述出發(fā)，分析政府在服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，提出政府加強(qiáng)服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的對(duì)策，提高服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管水平。

一、安全生產(chǎn)監(jiān)管概述

安全生產(chǎn)監(jiān)管通俗的說(shuō)就是針對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的流程、制度和具體操作的監(jiān)督管理。在目前的研究當(dāng)中，安全生產(chǎn)監(jiān)管，即安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，包括對(duì)于生產(chǎn)型企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)的安全生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，是各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)。

二、政府在服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問(wèn)題

摘要：國(guó)企治理中僅依靠管理者內(nèi)部權(quán)力的平衡并不能有效解決國(guó)企治理問(wèn)題。同時(shí)，給經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)權(quán)激勵(lì)也不是完善治理結(jié)構(gòu)維護(hù)所有者利益的最終途徑。解決國(guó)企治理應(yīng)重在從機(jī)制構(gòu)建入手，促成企業(yè)內(nèi)部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業(yè)職工參與治理。此外，對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革打造監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理機(jī)制對(duì)于提高其對(duì)國(guó)企的監(jiān)督水平亦將發(fā)揮極其重要的作用。

關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：“所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、董事會(huì)和高級(jí)執(zhí)行人員即高級(jí)經(jīng)理人員三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上述三者之間應(yīng)當(dāng)形成一定的制衡關(guān)系。”筆者認(rèn)為，這種說(shuō)法很正確，但如果將其視為治理結(jié)構(gòu)的全部則是一個(gè)十足的“謬誤”！我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的改革和研究已有十余年，僅以國(guó)有企業(yè)和上市公司而論，為何總會(huì)有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)權(quán)并不能解決治理問(wèn)題，其實(shí)任何措施都不能從本質(zhì)上解決治理問(wèn)題。治理的本質(zhì)是人的內(nèi)心，人性是善是惡在此不去爭(zhēng)辯，而經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”則在實(shí)際分析中很有用，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是短缺的經(jīng)濟(jì)，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級(jí)動(dòng)物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設(shè)在實(shí)踐中大多數(shù)情況下得到確認(rèn)，那這種假設(shè)就是成立的。假設(shè)人性為惡是制度安排的出發(fā)點(diǎn)。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機(jī)會(huì)主義本性，只要有機(jī)會(huì)就會(huì)為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機(jī)會(huì)人”假設(shè)是一個(gè)非常重要的假定，由此看來(lái)，單靠激勵(lì)是不能徹底解決治理問(wèn)題，而還得靠約束（這并非否定激勵(lì)對(duì)人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結(jié)構(gòu)。說(shuō)到底，還是公司的治理結(jié)構(gòu)有問(wèn)題，即一個(gè)極其重要的利益主體的監(jiān)督嚴(yán)重缺位：企業(yè)員工，而我們當(dāng)前獨(dú)獨(dú)缺乏使員工參與監(jiān)督和管理的有效機(jī)制和人文環(huán)境。在這方面社會(huì)學(xué)家分析問(wèn)題恐怕比經(jīng)濟(jì)學(xué)家更有用。以我國(guó)當(dāng)前而論,恰缺少這種有利于改革繼續(xù)推進(jìn)的政策支持體系，在相關(guān)制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無(wú)異已進(jìn)入"迷宮"。

一、員工切實(shí)參與治理是判斷國(guó)企治理能否取得成效的標(biāo)準(zhǔn)

何為治理成效的標(biāo)準(zhǔn)？判斷治理的成效有一個(gè)假設(shè)前提，這個(gè)前提就是治理結(jié)構(gòu)的改革能否實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力的均衡，而這個(gè)均衡則包括各個(gè)利益主體在內(nèi)而不只是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)(管理者)內(nèi)部的均衡。否則改革無(wú)論怎樣"深化"都始終走不出治理結(jié)構(gòu)的誤區(qū)。在治理結(jié)構(gòu)上最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是員工和下級(jí)的監(jiān)督。對(duì)員工除提供分配的激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)（這是傳統(tǒng)方面），也應(yīng)讓其有監(jiān)督管理者的激勵(lì)，這是對(duì)企業(yè)管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對(duì)員工提供監(jiān)督激勵(lì)的權(quán)力授予方是值得信賴的并且有著相當(dāng)?shù)碾[密和獨(dú)立性，即不存在和企業(yè)中的各利益主體發(fā)生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們?nèi)绱丝粗衅髽I(yè)中的腐??？是因?yàn)楦瘮〔粌H對(duì)所有者而且對(duì)絕大多數(shù)普通員工都具有最大的危害。它所帶來(lái)的只是小團(tuán)體的效率而不是整個(gè)集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價(jià)。從治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的獨(dú)特視角來(lái)看，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)對(duì)反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無(wú)疑問(wèn)的，效果如何則取決于具體的機(jī)制設(shè)計(jì)以及對(duì)下級(jí)的激勵(lì)收益成本。在機(jī)制設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)首先改變逐級(jí)控制的權(quán)限設(shè)置，鼓勵(lì)職工有根據(jù)地越級(jí)行使監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)然,從傳統(tǒng)上來(lái)講上級(jí)一直秉承監(jiān)督下級(jí)的職能,這里面有一個(gè)相互制衡的問(wèn)題.由于制度性原因,職工在監(jiān)督上級(jí)方面往往處于劣勢(shì),信息不充分,缺乏相應(yīng)權(quán)力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應(yīng)有的作用,這也是我國(guó)各級(jí)組織內(nèi)腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來(lái)看，則表現(xiàn)為一種強(qiáng)權(quán)式的組織文化。組織內(nèi)令行禁止，員工沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，所以當(dāng)前體制改革要想進(jìn)一步深化，亟需引入職工切實(shí)參與治理的有效機(jī)制，比方說(shuō)給專事監(jiān)督的人員以終身雇用保障（當(dāng)然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機(jī)制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開(kāi)化，在參與決策時(shí)與管理層平等對(duì)話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過(guò)是一場(chǎng)春夢(mèng)。

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部也須引入有效治理結(jié)構(gòu)

監(jiān)管職能行使采取上對(duì)下監(jiān)管，本級(jí)機(jī)構(gòu)只行使信息和協(xié)調(diào)職能，其編制和經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，分配上采取高報(bào)酬高工資高提成獎(jiǎng)勵(lì)。人事問(wèn)題上，庸官無(wú)能而能者替之，實(shí)行累計(jì)業(yè)績(jī)考核，長(zhǎng)期無(wú)業(yè)績(jī)者汰，并不得再次轉(zhuǎn)崗。此外，上級(jí)不決定下級(jí)去留，工作安排實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，每個(gè)項(xiàng)目均細(xì)化到一個(gè)細(xì)塊由單獨(dú)的工作人員負(fù)責(zé)，區(qū)分重輕急緩，招標(biāo)配給，區(qū)別量分。工作業(yè)績(jī)由上上級(jí)監(jiān)管部門(mén)或本單位內(nèi)部員工委員會(huì)組織考核，陽(yáng)光操作，所有的量分記錄及計(jì)算過(guò)程均詳細(xì)記錄在案并隨時(shí)可供所有相關(guān)人員查閱。條件具備的應(yīng)實(shí)行數(shù)據(jù)庫(kù)管理由計(jì)算機(jī)自動(dòng)處理完成。要建立監(jiān)管人員安全保障體系，完善相關(guān)法規(guī)，凡過(guò)去監(jiān)察有功或作出主要貢獻(xiàn)的監(jiān)察技術(shù)人員除非有確鑿證據(jù)表明其與被監(jiān)管者相勾結(jié)的任何部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)不得隨意解除其職務(wù)或單方面調(diào)離其原工作崗位。對(duì)因公造成自身或家庭利益損害的監(jiān)察人員財(cái)政和人事部門(mén)要對(duì)損害造成的后果予以終身保障和扶持。

摘要：國(guó)企治理中僅依靠管理者內(nèi)部權(quán)力的平衡并不能有效解決國(guó)企治理問(wèn)題。同時(shí)，給經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)權(quán)激勵(lì)也不是完善治理結(jié)構(gòu)維護(hù)所有者利益的最終途徑。解決國(guó)企治理應(yīng)重在從機(jī)制構(gòu)建入手，促成企業(yè)內(nèi)部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業(yè)職工參與治理。此外，對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革打造監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理機(jī)制對(duì)于提高其對(duì)國(guó)企的監(jiān)督水平亦將發(fā)揮極其重要的作用。

關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：“所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、董事會(huì)和高級(jí)執(zhí)行人員即高級(jí)經(jīng)理人員三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上述三者之間應(yīng)當(dāng)形成一定的制衡關(guān)系?！惫P者認(rèn)為，這種說(shuō)法很正確，但如果將其視為治理結(jié)構(gòu)的全部則是一個(gè)十足的“謬誤”！我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的改革和研究已有十余年，僅以國(guó)有企業(yè)和上市公司而論，為何總會(huì)有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)權(quán)并不能解決治理問(wèn)題，其實(shí)任何措施都不能從本質(zhì)上解決治理問(wèn)題。治理的本質(zhì)是人的內(nèi)心，人性是善是惡在此不去爭(zhēng)辯，而經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”則在實(shí)際分析中很有用，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是短缺的經(jīng)濟(jì)，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級(jí)動(dòng)物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設(shè)在實(shí)踐中大多數(shù)情況下得到確認(rèn)，那這種假設(shè)就是成立的。假設(shè)人性為惡是制度安排的出發(fā)點(diǎn)。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機(jī)會(huì)主義本性，只要有機(jī)會(huì)就會(huì)為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機(jī)會(huì)人”假設(shè)是一個(gè)非常重要的假定，由此看來(lái)，單靠激勵(lì)是不能徹底解決治理問(wèn)題，而還得靠約束（這并非否定激勵(lì)對(duì)人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結(jié)構(gòu)。說(shuō)到底，還是公司的治理結(jié)構(gòu)有問(wèn)題，即一個(gè)極其重要的利益主體的監(jiān)督嚴(yán)重缺位：企業(yè)員工，而我們當(dāng)前獨(dú)獨(dú)缺乏使員工參與監(jiān)督和管理的有效機(jī)制和人文環(huán)境。在這方面社會(huì)學(xué)家分析問(wèn)題恐怕比經(jīng)濟(jì)學(xué)家更有用。以我國(guó)當(dāng)前而論,恰缺少這種有利于改革繼續(xù)推進(jìn)的政策支持體系，在相關(guān)制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無(wú)異已進(jìn)入"迷宮"。

一、員工切實(shí)參與治理是判斷國(guó)企治理能否取得成效的標(biāo)準(zhǔn)

何為治理成效的標(biāo)準(zhǔn)？判斷治理的成效有一個(gè)假設(shè)前提，這個(gè)前提就是治理結(jié)構(gòu)的改革能否實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力的均衡，而這個(gè)均衡則包括各個(gè)利益主體在內(nèi)而不只是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)(管理者)內(nèi)部的均衡。否則改革無(wú)論怎樣"深化"都始終走不出治理結(jié)構(gòu)的誤區(qū)。在治理結(jié)構(gòu)上最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是員工和下級(jí)的監(jiān)督。對(duì)員工除提供分配的激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)（這是傳統(tǒng)方面），也應(yīng)讓其有監(jiān)督管理者的激勵(lì)，這是對(duì)企業(yè)管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對(duì)員工提供監(jiān)督激勵(lì)的權(quán)力授予方是值得信賴的并且有著相當(dāng)?shù)碾[密和獨(dú)立性，即不存在和企業(yè)中的各利益主體發(fā)生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們?nèi)绱丝粗衅髽I(yè)中的腐??？是因?yàn)楦瘮〔粌H對(duì)所有者而且對(duì)絕大多數(shù)普通員工都具有最大的危害。它所帶來(lái)的只是小團(tuán)體的效率而不是整個(gè)集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價(jià)。從治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的獨(dú)特視角來(lái)看，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)對(duì)反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無(wú)疑問(wèn)的，效果如何則取決于具體的機(jī)制設(shè)計(jì)以及對(duì)下級(jí)的激勵(lì)收益成本。在機(jī)制設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)首先改變逐級(jí)控制的權(quán)限設(shè)置，鼓勵(lì)職工有根據(jù)地越級(jí)行使監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)然,從傳統(tǒng)上來(lái)講上級(jí)一直秉承監(jiān)督下級(jí)的職能,這里面有一個(gè)相互制衡的問(wèn)題.由于制度性原因,職工在監(jiān)督上級(jí)方面往往處于劣勢(shì),信息不充分,缺乏相應(yīng)權(quán)力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應(yīng)有的作用,這也是我國(guó)各級(jí)組織內(nèi)腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來(lái)看，則表現(xiàn)為一種強(qiáng)權(quán)式的組織文化。組織內(nèi)令行禁止，員工沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，所以當(dāng)前體制改革要想進(jìn)一步深化，亟需引入職工切實(shí)參與治理的有效機(jī)制，比方說(shuō)給專事監(jiān)督的人員以終身雇用保障（當(dāng)然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機(jī)制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開(kāi)化，在參與決策時(shí)與管理層平等對(duì)話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過(guò)是一場(chǎng)春夢(mèng)。

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部也須引入有效治理結(jié)構(gòu)

監(jiān)管職能行使采取上對(duì)下監(jiān)管，本級(jí)機(jī)構(gòu)只行使信息和協(xié)調(diào)職能，其編制和經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，分配上采取高報(bào)酬高工資高提成獎(jiǎng)勵(lì)。人事問(wèn)題上，庸官無(wú)能而能者替之，實(shí)行累計(jì)業(yè)績(jī)考核，長(zhǎng)期無(wú)業(yè)績(jī)者汰，并不得再次轉(zhuǎn)崗。此外，上級(jí)不決定下級(jí)去留，工作安排實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，每個(gè)項(xiàng)目均細(xì)化到一個(gè)細(xì)塊由單獨(dú)的工作人員負(fù)責(zé)，區(qū)分重輕急緩，招標(biāo)配給，區(qū)別量分。工作業(yè)績(jī)由上上級(jí)監(jiān)管部門(mén)或本單位內(nèi)部員工委員會(huì)組織考核，陽(yáng)光操作，所有的量分記錄及計(jì)算過(guò)程均詳細(xì)記錄在案并隨時(shí)可供所有相關(guān)人員查閱。條件具備的應(yīng)實(shí)行數(shù)據(jù)庫(kù)管理由計(jì)算機(jī)自動(dòng)處理完成。要建立監(jiān)管人員安全保障體系，完善相關(guān)法規(guī)，凡過(guò)去監(jiān)察有功或作出主要貢獻(xiàn)的監(jiān)察技術(shù)人員除非有確鑿證據(jù)表明其與被監(jiān)管者相勾結(jié)的任何部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)不得隨意解除其職務(wù)或單方面調(diào)離其原工作崗位。對(duì)因公造成自身或家庭利益損害的監(jiān)察人員財(cái)政和人事部門(mén)要對(duì)損害造成的后果予以終身保障和扶持。

我國(guó)的金融監(jiān)管體制經(jīng)過(guò)建國(guó)后多年發(fā)展，已經(jīng)形成了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。隨著科技的創(chuàng)新和金融自由化的推動(dòng)，當(dāng)前全球金融業(yè)邁向了一體化、綜合化、集團(tuán)化發(fā)展。我國(guó)金融業(yè)的多樣化發(fā)展和金融業(yè)務(wù)也日益復(fù)雜化，類金融機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在建立和完善金融綜合監(jiān)管制度，形成上下、內(nèi)外互動(dòng)，多元參與的綜合監(jiān)管格局，圍繞充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的決定性作用，發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾的作用，有利于推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)乃至全國(guó)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。自貿(mào)區(qū)金融綜合監(jiān)管現(xiàn)存問(wèn)題與瓶頸中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)成立四年多來(lái)，進(jìn)行了一系列金融監(jiān)管方面的創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了區(qū)內(nèi)金融發(fā)展與創(chuàng)新。然而，由于諸多體制性因素和外部條件變化、尤其是國(guó)家金融安全形勢(shì)變化的影響，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開(kāi)放和發(fā)展力度有所放緩，尤其在對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)、以開(kāi)放倒逼改革還沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)，市場(chǎng)對(duì)金融改革的期待和熱度也有所下降。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在集聚持牌金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，近年來(lái)一些新型金融平臺(tái)、投融資中介機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展。其中有的企業(yè)不具備經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，有的缺乏基本的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。部分企業(yè)雖然不在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)注冊(cè)，但是著眼于上海市的金融市場(chǎng)、品牌和樓宇環(huán)境，選擇在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)辦公這些都對(duì)金融綜合監(jiān)管提出了新的課題。

金融迅速發(fā)展與金融監(jiān)管體制之間的矛盾與問(wèn)題。

隨著金融科技創(chuàng)新和金融自由化的推進(jìn)，金融業(yè)態(tài)呈現(xiàn)多樣化、金融業(yè)務(wù)呈現(xiàn)復(fù)雜化，全球金融業(yè)一體化、綜合化、集團(tuán)化的趨勢(shì)越明顯，在某種程度上我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管金融體制很大程度上滯后于金融市場(chǎng)的發(fā)展。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)金融開(kāi)放試驗(yàn)田的任務(wù)和使命，要求“對(duì)標(biāo)國(guó)際服務(wù)新規(guī)則”、促進(jìn)服務(wù)業(yè)自由化，從這一定位首要意味著在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管框架體系的較大程度的突破，以培育一個(gè)更加開(kāi)放、自由的金融市場(chǎng)和金融體系，為深化金融體制改革提供示范。但是，由于近幾年國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局變動(dòng)劇烈、國(guó)家金融安全承受較大壓力，在這種情況下，現(xiàn)有監(jiān)管金融體制變革的步伐也受到了影響。分業(yè)監(jiān)管金融體制在一定時(shí)間不會(huì)改變。這些體制因素和外部條件決定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融變革的整體格局已經(jīng)受到了很大限制，改革的步伐客觀上放緩了。相對(duì)保守的監(jiān)管態(tài)勢(shì)將持續(xù)一段時(shí)間，而較大的監(jiān)管壓力已經(jīng)在2017年自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融機(jī)構(gòu)與金融業(yè)務(wù)整體發(fā)展趨緩中體現(xiàn)出來(lái)了。如果外部條件沒(méi)有較大改善，體制因素趨向保守的趨勢(shì)很難改變，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融發(fā)展與創(chuàng)新將長(zhǎng)期受到金融開(kāi)放不足的問(wèn)題。在當(dāng)前金融科技和金融混業(yè)發(fā)展趨勢(shì)下，分業(yè)監(jiān)管金融體系面對(duì)金融開(kāi)放的過(guò)程中存在著很大的監(jiān)管扭曲和監(jiān)管漏洞，在金融放開(kāi)的同時(shí)產(chǎn)生了監(jiān)管不足的問(wèn)題。以行政手段為主的分業(yè)監(jiān)管模式雖然框住了金融創(chuàng)新，但是即便不考慮監(jiān)管部門(mén)因?yàn)榧鹊美娈a(chǎn)生的規(guī)則扭曲，由于不充分、不對(duì)稱的金融開(kāi)放造成了監(jiān)管扭曲，客觀上加大了投機(jī)套利的行為空間，從而人為放大了監(jiān)管壓力，造成客觀上監(jiān)管不足的問(wèn)題。加之很多違規(guī)性的金融業(yè)務(wù)具有很大的隱蔽性與復(fù)雜性,行政化的監(jiān)管手段往往不能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，更加劇了這種監(jiān)管能力不足的矛盾。尤其是隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)跨境資金流動(dòng)的放開(kāi)，如何實(shí)現(xiàn)有效和合乎國(guó)際規(guī)范的跨境金融監(jiān)管，需要監(jiān)管理念和監(jiān)管手段的雙重創(chuàng)新。近年來(lái)，由于民眾金融消費(fèi)能力的提升、金融科技的發(fā)展，與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合的體制外金融發(fā)展迅猛，然而相關(guān)市場(chǎng)參與者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、市場(chǎng)理性都有待培育，這些新金融業(yè)態(tài)在從無(wú)到有的迅猛發(fā)展中很快呈現(xiàn)出各種亂象，造成了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。大量體制外新生的金融業(yè)態(tài)都在灰色地帶,傳統(tǒng)的監(jiān)管體制無(wú)法覆蓋,為了新金融業(yè)態(tài)的健康穩(wěn)定發(fā)展客觀上又需要監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行一定程度介入和規(guī)范。目前在體制外非持牌金融在監(jiān)管上主要由中央明確規(guī)則、實(shí)行屬地監(jiān)管，但是在具體監(jiān)管手段上，如何避免單一的行政干預(yù)、現(xiàn)有監(jiān)管如何形成合力、建立清晰有效的規(guī)則，也對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系和監(jiān)管能力提出了挑戰(zhàn)。因此，分業(yè)監(jiān)管模式難以適應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)展的需求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。分業(yè)監(jiān)管模式難以適應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)展的需求，造成金融創(chuàng)新不足。在金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益多樣化的情況下，這種監(jiān)管體制顯然不利于金融發(fā)展需求。在分業(yè)監(jiān)管體制下，每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有各自的職能和監(jiān)管范圍，自成體系，條塊分割。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間也存在著信息溝通不足、共享程度低的問(wèn)題，沒(méi)有形成一個(gè)組織嚴(yán)密、高效規(guī)范的全方位的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。監(jiān)管手段與方式亟需綜合化，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與防范機(jī)制亟待建立。目前上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融監(jiān)管法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，具體的實(shí)施細(xì)則相對(duì)缺乏，金融法治亟需推進(jìn)；在行政手段、法律與經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用上存在不足；現(xiàn)代信息技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)運(yùn)用不足以支撐綜合監(jiān)管。監(jiān)管的信息技術(shù)平臺(tái)如浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局的“公用信用信息服務(wù)平臺(tái)”和“綜合監(jiān)管平臺(tái)”應(yīng)當(dāng)接入金融綜合監(jiān)管系統(tǒng)，這些平臺(tái)亟需與人民銀行信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)接入與數(shù)據(jù)共享。目前，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與海關(guān)、稅務(wù)、公安、司法等監(jiān)管部門(mén)之間信息對(duì)接與數(shù)據(jù)共享還存在障礙，這些平臺(tái)存在著不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“信息孤島”現(xiàn)象。對(duì)于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融監(jiān)管，目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的大多數(shù)是限制性監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管，側(cè)重于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入行為監(jiān)管以及傳統(tǒng)業(yè)務(wù)監(jiān)管。但是對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、非風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及市場(chǎng)退出監(jiān)管方面還比較薄弱。金融綜合監(jiān)管缺乏事前防范機(jī)制，發(fā)現(xiàn)隱性風(fēng)險(xiǎn)的能力亟待加強(qiáng)。

金融機(jī)構(gòu)和類金融機(jī)構(gòu)的自律性亟待加強(qiáng)，社會(huì)參與和監(jiān)督機(jī)制亟待建立。

上海對(duì)金融業(yè)的綜合監(jiān)管主要是外部監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)和類金融機(jī)構(gòu)的自律性不足，社會(huì)參與監(jiān)督的機(jī)制還未完全建立起來(lái)。金融監(jiān)管方面的問(wèn)題主要是金融機(jī)構(gòu)和類金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制機(jī)制不完善、不健全，滯后于金融業(yè)快速發(fā)展的需要。它們強(qiáng)調(diào)發(fā)展規(guī)模和速度，卻放松對(duì)質(zhì)量和效益的追求。它們對(duì)資金的使用缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，資金審批程序不健全。一些金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)審部門(mén)，內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制不健全，內(nèi)控制度和行業(yè)自律沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。探索和完善自貿(mào)區(qū)金融綜合監(jiān)管推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)集成，構(gòu)建“四位一體”金融綜合監(jiān)管總體模式。推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)集成，形成系統(tǒng)性的監(jiān)管體系，構(gòu)建“四位一體”金融綜合監(jiān)管總體模式。在此，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)展和完善上海金融綜合監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，成立金融綜合監(jiān)管委員會(huì)。發(fā)揮金融綜合監(jiān)管委員會(huì)的作用。對(duì)于現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央和地方在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通工作，可在金融綜合監(jiān)管會(huì)議制度下，以中國(guó)人民銀行為主導(dǎo)建立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專門(mén)委員會(huì)，負(fù)責(zé)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融監(jiān)管具體協(xié)調(diào)事務(wù)，確定最為適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管工具與方式。為促進(jìn)加強(qiáng)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享，既要加快對(duì)外開(kāi)放，同時(shí)也加強(qiáng)金融監(jiān)管和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，要探索行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會(huì)參與和信息技術(shù)支撐的“四位一體”的透明、高效、便捷的大監(jiān)管模式。在此中，抓手為建設(shè)政府各管理部門(mén)互聯(lián)互通、信息共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，依據(jù)是社會(huì)信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法制度，依靠是社會(huì)力量的參與，相關(guān)信息共享平臺(tái)為四大主體順利開(kāi)展監(jiān)管工作提供了充分的信息資源和技術(shù)支持，從而形成各監(jiān)管部門(mén)相互配合以及信息共享的金融綜合監(jiān)管格局。形成全面覆蓋金融經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和類金融經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制與制度。在理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工關(guān)系的基礎(chǔ)上，加快形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成全面的監(jiān)管組織網(wǎng)絡(luò)與信息化網(wǎng)絡(luò)，全面覆蓋金融經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和類金融經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，全面覆蓋金融產(chǎn)品與類金融產(chǎn)品。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)金融行為清單包括P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、私募股權(quán)投資或私募證券投資、通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展資產(chǎn)管理和跨界從事金融業(yè)務(wù)等活動(dòng)。一是注意監(jiān)管機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)集成，提高部門(mén)之間協(xié)調(diào)水平，特別是建立緊密型的中央與地方協(xié)同機(jī)制和地方政府部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制；二是落實(shí)和實(shí)施“一個(gè)平臺(tái)（上海金融信息共享與綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)）、兩份清單（分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)清單和重點(diǎn)監(jiān)測(cè)金融行為清單）、三類數(shù)據(jù)庫(kù)（機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、產(chǎn)品信息數(shù)據(jù)庫(kù)和從業(yè)人員信息數(shù)據(jù)庫(kù)）、四種信息源（金融管理與市場(chǎng)運(yùn)行信息、社會(huì)公共信用信息、行業(yè)協(xié)會(huì)自律信息、媒體輿情與投訴舉報(bào)信息）”為框架的信息共享機(jī)制。建立監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，促進(jìn)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)清單和重點(diǎn)監(jiān)測(cè)金融行為清單的清晰化，形成全方位覆蓋（金融機(jī)構(gòu)和類金融機(jī)構(gòu)）的事中事后綜合監(jiān)管體系與格局。同時(shí)，建立跨部門(mén)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)好各監(jiān)管部門(mén)的工作，使之既各司其職，又實(shí)行聯(lián)動(dòng)，形成協(xié)同效應(yīng)。從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ鼙O(jiān)管，即依據(jù)金融體系基本功能或按照金融體系所提供產(chǎn)品、服務(wù)功能來(lái)劃分監(jiān)管對(duì)象，以消除自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中交叉金融產(chǎn)品和交叉金融業(yè)務(wù)所導(dǎo)致的監(jiān)管真空和監(jiān)管沖突。專職監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)與稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)和司法等其他非專業(yè)監(jiān)管部門(mén)和中介機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)系。推進(jìn)金融監(jiān)管信息共享與綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)的建設(shè)。以信用為抓手，強(qiáng)化信息共享，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和類金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)監(jiān)管與精準(zhǔn)監(jiān)管。建立和完善試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管信息共享與綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)是金融綜合監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和重點(diǎn)，改變過(guò)去金融監(jiān)管部門(mén)各自為政與數(shù)據(jù)孤島的弊端。要立足于信息資源的共享互換，以信用為抓手，運(yùn)用信息技術(shù)，采用大數(shù)據(jù)分析，建立信息預(yù)警系統(tǒng)，根據(jù)大數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果，建立金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)與預(yù)警機(jī)制，把事中事后監(jiān)管前置，使得監(jiān)管人員在事前就已經(jīng)注意到即將發(fā)生違法違規(guī)的環(huán)節(jié)，恰當(dāng)?shù)胤峙鋾r(shí)間與精力，專注于即將發(fā)生問(wèn)題的領(lǐng)域與事件，研判上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管的最薄弱環(huán)節(jié)，提出相應(yīng)的政策建議。為此，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)現(xiàn)在的人行“征信系統(tǒng)”、浦東新區(qū)的“公共信用信息服務(wù)平臺(tái)”和“綜合監(jiān)管平臺(tái)”以及公安、海關(guān)和財(cái)政等的信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高數(shù)據(jù)的利用效率。應(yīng)當(dāng)建立以人民銀行為主，涵蓋各類金融機(jī)構(gòu)綜合信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與技術(shù)平臺(tái)，同時(shí)把公安、司法、海關(guān)、財(cái)政、審計(jì)等信息納入綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)的信息收集、整理、交換與共用，確保信息資料的及時(shí)、準(zhǔn)確和安全。以法治化為手段推進(jìn)對(duì)類金融機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)以法治化為手段，整合不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式，推進(jìn)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管流程統(tǒng)一化，加快制定《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融管理?xiàng)l例》，明確每個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任和目標(biāo)，明確金融監(jiān)管部門(mén)和中央銀行之間的分工和職能定位，明確中央銀行是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和金融體系總體發(fā)展的主導(dǎo)者。建立以中國(guó)人民銀行為主導(dǎo)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立宏觀審慎監(jiān)管體系。近年來(lái)，類金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等類金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛。為此，通過(guò)建章立制方法，依靠法治手段，設(shè)定相對(duì)明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確立相對(duì)清晰、客觀的尺度與標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)對(duì)類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管走向制度化、常規(guī)化、全面化與精準(zhǔn)化。推進(jìn)類金融機(jī)構(gòu)接入人民銀行的征信系統(tǒng)，類金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況必須納入浦東的“公共信用信息平臺(tái)”和“綜合監(jiān)管平臺(tái)”。促進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融綜合監(jiān)管系統(tǒng)與浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管局的“公共信用信息平臺(tái)”“綜合監(jiān)管平臺(tái)”和人民銀行“征信系統(tǒng)”信息數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)公安、司法、海關(guān)、勞動(dòng)人事、統(tǒng)計(jì)等政府管理部門(mén)信息互聯(lián)互通共享，形成全方位的機(jī)構(gòu)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)與信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

作者:陳建華 單位:上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所

論文摘要：改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)逐步建立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。然而中國(guó)加入WTO后，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)外金融控股公司紛紛涌入中國(guó)，并利用自己的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)逃避監(jiān)管；中國(guó)的金融監(jiān)管體制受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)采取健全監(jiān)管法律體制、加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)合作、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等措施完善對(duì)金融控股公司的監(jiān)管。

論文關(guān)鍵詞：金融控股公司監(jiān)管變革完善

金融監(jiān)管體制是指一國(guó)對(duì)其境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的各種機(jī)制的總和。改革開(kāi)放后，中國(guó)逐步確立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。金融監(jiān)管體制剮建立不久，中國(guó)就按照加入WTO時(shí)的承諾，于2006年底全面開(kāi)放了金融業(yè)服務(wù)市場(chǎng)。此后外國(guó)金融機(jī)構(gòu)紛紛涌入中國(guó)。面對(duì)實(shí)力雄厚的外國(guó)金融控股公司對(duì)中國(guó)金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管體制的沖擊，中國(guó)意識(shí)到必須對(duì)金融監(jiān)管思路進(jìn)行調(diào)整。此后中國(guó)開(kāi)始有步驟地放寬對(duì)本國(guó)企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制。禁令一開(kāi)，中國(guó)的金融公司便加快了獲取混業(yè)經(jīng)營(yíng)的資格。目前，中國(guó)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、光大銀行等大型銀行在過(guò)去幾年都紛紛涉及保險(xiǎn)、證券等行業(yè)或建成金融控股公司。中國(guó)境內(nèi)的金融控股公司大批崛起，對(duì)金融控股公司的監(jiān)管成了當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管的新課題。

1、金融控股公司的特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)

任何參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體都有其自身的風(fēng)險(xiǎn)，金融控股公司也不例外。但與傳統(tǒng)的公司相比，金融控股公司又有其本身特有的風(fēng)險(xiǎn)。資本不充足所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)資金使用效率的最大化，金融集團(tuán)可能會(huì)在母子公司間使用同一筆資本。這可能意味著集團(tuán)”凈”的或”合并”的償付能力遠(yuǎn)低于集團(tuán)成員”名義”償付能力之和。交叉持股和公司間的相互投資是導(dǎo)致資本重復(fù)計(jì)算的重要原因。例如當(dāng)控股公司參股子公司時(shí)，該資本就在母公司和子公司兩個(gè)層面上被重復(fù)計(jì)算。這一做法使得集團(tuán)資本的總額虛增，同一筆資金被用來(lái)抵御多家公司的風(fēng)險(xiǎn)。其最終的后果是公司抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低了。

金融機(jī)構(gòu)問(wèn)關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)金融控股公司的建立，金融機(jī)構(gòu)之間以及與股東之間的關(guān)聯(lián)交易逐步增多，并且關(guān)聯(lián)交易的形式極為復(fù)雜。復(fù)雜的關(guān)聯(lián)交易使得集團(tuán)內(nèi)各子公司的經(jīng)營(yíng)狀況相互影響，這就增大了金融控股公司的內(nèi)幕交易和利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。集團(tuán)內(nèi)的關(guān)聯(lián)交易包括資金和商品的相互劃撥、相互擔(dān)保、抵押以及為了避稅和逃避監(jiān)管而相互轉(zhuǎn)移利潤(rùn)。在金融控股公司內(nèi)部，有些子公司之間利益在本質(zhì)上是相互沖突的，如果銀行把資金用于自己控股公司的證券交易，追求股票的高額利潤(rùn)，則違背了銀行投資者的”安全性”意愿。

關(guān)鍵字:證券市場(chǎng)監(jiān)管體制

一、美國(guó)監(jiān)管制度的演化

在20世紀(jì)30年代以前,美國(guó)的證券監(jiān)管奉行的是“監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)審為本”的許可審核制度,由各州根據(jù)所謂的“藍(lán)天法案”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,自行處理許可或不許可市場(chǎng)主體的業(yè)務(wù)申請(qǐng)。“藍(lán)天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計(jì)劃所蒙蔽。據(jù)說(shuō),這一法案名稱源于“禁止將藍(lán)天作為建筑用地出售”判例。然而,這種監(jiān)管方式實(shí)際未能阻止大量本質(zhì)上屬于詐騙的招股計(jì)劃。

在1929年股災(zāi)后,羅斯?？偨y(tǒng)在1933年3月29日的立法演講中倡導(dǎo)建立以披露為本的監(jiān)管體系,他這樣說(shuō):“聯(lián)邦政府當(dāng)然不能夠也不應(yīng)采取任何行動(dòng),可能引致人們認(rèn)為聯(lián)邦政府認(rèn)同或保證有關(guān)的新發(fā)行證券穩(wěn)健可靠,或其價(jià)值將可維持,或其所代表資產(chǎn)將能夠賺取利潤(rùn)。然而,我們有責(zé)任堅(jiān)決要求所有在美國(guó)州際商業(yè)環(huán)境發(fā)售的新證券,均向投資公眾提供廣泛且全面資料,不得隱瞞任何關(guān)乎該次發(fā)行的重要信息。”

這一建議是在“買(mǎi)者自負(fù)”的古老法則之上,增加了“賣方也要自己負(fù)責(zé)”,即將披露全部真相的責(zé)任完全交由賣方承擔(dān),以促進(jìn)市場(chǎng)誠(chéng)實(shí)地進(jìn)行證券交易,重建投資者信心。1933年通過(guò)的所謂的“證券真相法案”標(biāo)志著美國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管模式由許可制轉(zhuǎn)向了注冊(cè)制。

二、美國(guó)注冊(cè)制監(jiān)管機(jī)制

關(guān)鍵字:證券市場(chǎng)監(jiān)管體制

一、美國(guó)監(jiān)管制度的演化

在20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)的證券監(jiān)管奉行的是“監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)審為本”的許可審核制度，由各州根據(jù)所謂的“藍(lán)天法案”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,自行處理許可或不許可市場(chǎng)主體的業(yè)務(wù)申請(qǐng)?！八{(lán)天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計(jì)劃所蒙蔽。據(jù)說(shuō)，這一法案名稱源于“禁止將藍(lán)天作為建筑用地出售”判例。然而，這種監(jiān)管方式實(shí)際未能阻止大量本質(zhì)上屬于詐騙的招股計(jì)劃。

在1929年股災(zāi)后，羅斯?？偨y(tǒng)在1933年3月29日的立法演講中倡導(dǎo)建立以披露為本的監(jiān)管體系，他這樣說(shuō)：“聯(lián)邦政府當(dāng)然不能夠也不應(yīng)采取任何行動(dòng)，可能引致人們認(rèn)為聯(lián)邦政府認(rèn)同或保證有關(guān)的新發(fā)行證券穩(wěn)健可靠，或其價(jià)值將可維持，或其所代表資產(chǎn)將能夠賺取利潤(rùn)。然而，我們有責(zé)任堅(jiān)決要求所有在美國(guó)州際商業(yè)環(huán)境發(fā)售的新證券，均向投資公眾提供廣泛且全面資料，不得隱瞞任何關(guān)乎該次發(fā)行的重要信息。”

這一建議是在“買(mǎi)者自負(fù)”的古老法則之上，增加了“賣方也要自己負(fù)責(zé)”，即將披露全部真相的責(zé)任完全交由賣方承擔(dān)，以促進(jìn)市場(chǎng)誠(chéng)實(shí)地進(jìn)行證券交易，重建投資者信心。1933年通過(guò)的所謂的“證券真相法案”標(biāo)志著美國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管模式由許可制轉(zhuǎn)向了注冊(cè)制。

二、美國(guó)注冊(cè)制監(jiān)管機(jī)制