導(dǎo)語：探究政府部門在證券監(jiān)管的作用論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管；過度集權(quán)；職能

論文摘要：發(fā)展和完善證券監(jiān)管體系已經(jīng)成為我國證券市場和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待解決的關(guān)鍵問題。目前，我國證券監(jiān)管的最大問題是過度集權(quán)。證券市場本來是一個最需要創(chuàng)新、最需要競爭的市場，而在我國卻成了最具有計(jì)劃性的“市場”。因此，完善我國證券監(jiān)管體系的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府證券監(jiān)管部門的職能。

從1990年3月19日上海證券交易所成立開業(yè)到2004年末，經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國的證券市場從無到有、從小到大，已經(jīng)從最初的地區(qū)性市場迅速發(fā)展成為有一定規(guī)模的全國性市場。上市公司數(shù)量不斷增加，結(jié)構(gòu)有所改善；市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，直接融資功能進(jìn)一步增強(qiáng)；投資者開戶數(shù)不斷增加，機(jī)構(gòu)投資者比重不斷提高；證券公司、會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員也不斷增加。我國的證券監(jiān)管對證券市場的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)、推動和促進(jìn)作用。并且，隨著證券市場的發(fā)展，證券監(jiān)管體系也逐步建立。

但與此同時出現(xiàn)的情況是：上市公司經(jīng)營業(yè)績普遍滑坡，“一年績優(yōu)、二年績平、三年ST、四年P(guān)T”成為證券市場廣為人知的一大特色。上市公司盈利持續(xù)惡化與中國宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)走好形成了鮮明的對比。各類違法違規(guī)現(xiàn)象增多，造假欺詐、內(nèi)幕交易、股市操縱、購買審計(jì)與審計(jì)舞弊等案件層出不窮，社會影響惡劣。面對不規(guī)范的市場，投資者要么孤注一擲，以短期投機(jī)心態(tài)參與股市，要么對市場失去信心，選擇“用腳投票”。中國證券市場陷入了長期的低迷。中國證監(jiān)會最新數(shù)據(jù)顯示，截至2005年3月，中國證券市場市價(jià)總值為34802．72億元，而2001年6月(近幾年市場表現(xiàn)最好時)，市價(jià)總值為53630．58億元；2005年3月的流通市值為10996．52億元，而2001年6月為18866．36億元；籌資額方面，2005年3月銳減為7．92億元，而2000年籌資額曾經(jīng)達(dá)到近400億元。而與此同時，中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國際化程度日益提高，企業(yè)的再融資需求旺盛。越來越多的優(yōu)秀大型企業(yè)，尤其是作為國家重要戰(zhàn)略資源的優(yōu)質(zhì)上市公司，都由于各種原因奔赴海外上市，以解決融資瓶頸。

這些數(shù)據(jù)說明，發(fā)展和完善證券監(jiān)管體系已經(jīng)成為我國證券市場和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法回避和亟待解決的關(guān)鍵問題。然而，在理論界和證券業(yè)界的大多數(shù)政策建議都集中在提高監(jiān)管能力、拓展監(jiān)管權(quán)限和擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模等方面。筆者認(rèn)為，政府證券監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，才是目前完善我國證券監(jiān)管體系的關(guān)鍵。

1我國證券監(jiān)管的過度集權(quán)

我國股市的市場管理體制自20世紀(jì)90年代末期以來向證券監(jiān)管部門集權(quán)的趨勢越來越明顯，這就是中國證券市場最大的問題。證券市場本來是一個最需要創(chuàng)新、最需要競爭的市場，而在這種高度集權(quán)的管理體制下，證券交易所日漸失去了市場發(fā)展的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，成為整個股市監(jiān)管體系的一個“一線監(jiān)管單位”，它的市場組織功能已經(jīng)基本退化。這就意味著，在我國，證券市場完全由政府來操作和經(jīng)營。

其實(shí)，這并非當(dāng)初的本意在上個世紀(jì)9O年代初，中國股市除了1990年11月26日成立的上海證券交易所，1990年l2月1日成立的深圳證券交易所外，還有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全國證券市場自動報(bào)價(jià)系統(tǒng))和NET(全國電子交易系統(tǒng))，以及1993年8月l8日試運(yùn)行的淄博證券交易自動報(bào)價(jià)系統(tǒng)。當(dāng)時的滬深交易所雖然是地方性的，但面向全國開放，實(shí)行由當(dāng)?shù)卣鞴堋⒗硎聲?shí)際管理的模式。這些不同的交易系統(tǒng)的出現(xiàn)，很適合中國多層次經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的狀況。

當(dāng)時，中國的銀行體系還是以地方為主的管理體系，一個地方銀行存款的多少對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展非常重要。資本市場活躍，散戶開戶就踴躍，券商的客戶保證金就越多，銀行的存款就越多，加上兩個交易所產(chǎn)生的稅收利益中相當(dāng)一部分也歸當(dāng)?shù)卣?，這對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)繁榮有很大幫助。所以，交易所之間必然會有競爭，交易所和其他場外交易市場之間也必然有競爭，而且其競爭和地方政府有密切的聯(lián)系。1995年、1996年，滬深兩市激烈的競爭逐步形成了地方政府組織資金拉動股市、地方政府坐莊炒作的情況。這樣一種地方政府間的競爭最終發(fā)展成了地方的柜臺交易市場的無序狀態(tài)。199年l1月召開的中央金融工作會議決定關(guān)閉非法股票交易市場，中國證監(jiān)會在1998年專門下發(fā)了lO號文，淄博系統(tǒng)于1999年9月9日關(guān)閉，STAQNTE系統(tǒng)也f當(dāng)天撤牌停止運(yùn)行。1998年，中國證監(jiān)會不再讓企業(yè)自主選擇上市地點(diǎn)，業(yè)內(nèi)也有了“上海先上一家，深圳再上一家”的不成文規(guī)定中央由此把市場管理權(quán)逐步上收，第一是把交易所上收中央，理事長、總經(jīng)理等都由證監(jiān)會委派；第二是把各省市政府的證監(jiān)機(jī)構(gòu)上收，改成了國家證監(jiān)會的派出機(jī)構(gòu)。

自上個世紀(jì)9O年代以來的這樣一個漸進(jìn)演變過程，離不開1998年國有企業(yè)三年脫困的政治要求，從此以后，滬深交易所的整個運(yùn)營就完全交由中央政府直接控制安排。本來，通過發(fā)展資本市場解決國有企業(yè)的問題，服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)，激活民間資金，這個出發(fā)點(diǎn)很好，但問題是，由于沒有很好地利用資本市場本身具有的運(yùn)行規(guī)律，在資本市場采取了一種過度集中的管理手段，實(shí)際上就轉(zhuǎn)變成為政府內(nèi)部或國有資源之間的自我循環(huán)。

在股票市場為國有企業(yè)脫困服務(wù)的目標(biāo)下，國有上市企業(yè)的股票就逐步喪失了對中小投資人的吸引力。股民不購買，就得由機(jī)構(gòu)來買。于是就不得不發(fā)展機(jī)構(gòu)投資人。一開始是向中小投資人發(fā)行封閉式基金，封閉式基金發(fā)不動了，接著發(fā)行開放式基金，最后是社?；鹑耸小⒈ｋU(xiǎn)業(yè)人市、銀行業(yè)人市。在這種情況下，股票的投資人主要是金融機(jī)構(gòu)。而我國的金融機(jī)構(gòu)是由政府“背書”的，一旦市場出現(xiàn)問題，最后還都是政府買單。2001年的國有股減持，最終使這個市場結(jié)構(gòu)所存在的問題暴露出來，更使這個過度集權(quán)的模式難以運(yùn)行下去了。

過度集權(quán)的市場結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題在于，這個市場的創(chuàng)造性很弱，難以開發(fā)新的金融品種以及新的投資工具。因?yàn)椋惺虑榈臎Q策權(quán)都在國務(wù)院、證監(jiān)會，證監(jiān)會管理的是全國市場，任何口子一開就是全國性的事情，所以不敢輕易放開。在這種情形下，由證監(jiān)會和市場開發(fā)出來的新金融品種和產(chǎn)品就非常有限了。而一個富有競爭力的市場，吸引投資者的主要是品種的豐富。

我們不妨把交易所比作大賣場，經(jīng)銷商比作出售股票這種商品的店家。當(dāng)我們只有兩個不競爭的國營商場時，所賣的東西都是證監(jiān)會批準(zhǔn)的，經(jīng)銷商就沒有動力去開發(fā)適合投資者的產(chǎn)品，因?yàn)榻?jīng)銷商只要把能上市的公司提供給證監(jiān)會，獲得批準(zhǔn)上市就行了。經(jīng)銷商沒有積極性去開發(fā)新產(chǎn)品，而證監(jiān)會也沒有職責(zé)制造商品，市場怎么會有活力呢?經(jīng)銷商的任務(wù)是去發(fā)現(xiàn)好企業(yè)，幫助企業(yè)找到好的投資方式。但由于只有一個市場，而且只賣證監(jiān)會規(guī)定的幾種商品，經(jīng)銷商就無活可干。于是自己坐莊，自買自賣，這個市場必然混亂。

高度集權(quán)的市場的另一個缺陷是，人為擴(kuò)大了信息不對稱，使得炒作成風(fēng)。本來上市公司就存在信息不對稱的問題，炒作信息使之變成一個更難控制的問題。我國的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)常不適當(dāng)?shù)貙κ袌鲂星榘l(fā)表帶有明顯導(dǎo)向性的評論，把自己混同于一個“證券分析師”，有時言辭的激烈程度是任何證券分析師都不敢使用的。這使得我國證券市場的政策性周期特征非常明顯，而一旦證券市場成為“政策市”，將產(chǎn)生多方面的消極后果：監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場的判斷不一定正確，不正確的評論會使市場運(yùn)行偏離正常的軌跡，人為造成市場波動；將助長政策性內(nèi)幕交易；將引導(dǎo)投資者不再去關(guān)注公司業(yè)績等市場基本信息分析，而是關(guān)注“內(nèi)部消息”；助長證券市場的投機(jī)風(fēng)氣，也為市場操縱等違法行為創(chuàng)造了更多的機(jī)會；將助長券商等市場主體“靠天(政策)吃飯”的懶散心態(tài)，不再注重創(chuàng)新和開拓。“政策市”還會將本應(yīng)由市場主體分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)集聚成比較集中的行政風(fēng)險(xiǎn)，而為了控制這種行政風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門往往只能再度實(shí)行更嚴(yán)格的行政控制，但結(jié)果會使金融風(fēng)險(xiǎn)又有所積累和增大，陷入“越想管住就越管不住，越管不住就越要管”的惡性循環(huán)之中。

國務(wù)院發(fā)展研究中心“資本市場”課題組的一份研究報(bào)告指出：“由于證券監(jiān)管部門對應(yīng)由市場力量決定的事情介入過深，對于政府應(yīng)該管好的事情未能管好，使得各種違規(guī)現(xiàn)象十分突出，嚴(yán)重?fù)p壞了證券投資者的利益?！?/p>

2我國政府證券監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和途徑

一個制度安排在一定歷史階段是合理的，但到另一個歷史階段就可能不合理了，甚至可能成為發(fā)展的障礙，這就是“諾斯悖論”想要說明的道理，即“國家的存在對于經(jīng)濟(jì)增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”

政府主導(dǎo)對我國證券市場的建立和發(fā)展至關(guān)重要，但當(dāng)證券市場從幼稚到逐步成長以后，市場機(jī)制開始越來越多地發(fā)揮作用。而市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本身有著一種內(nèi)在的排斥行政機(jī)制和行政功能的特性，市場越來越多地依靠市場本身的自我組織、自我調(diào)控和自我發(fā)育，越來越多地要求政府干預(yù)“淡出”。而此時，如果政府仍然固守自己“萬能的上帝”的職能，證券市場內(nèi)在發(fā)展要求與政府職能之間的矛盾與沖突就會不斷積累、膨脹，將阻礙證券市場進(jìn)一步發(fā)展。

筆者認(rèn)為，我國政府證券監(jiān)管職能應(yīng)在三個方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變：

(1)在經(jīng)濟(jì)職能方面，必須尊重政府與市場的界限，在市場經(jīng)濟(jì)中凡是市場能做的，應(yīng)該放手讓市場去做，而政府的職能在于彌補(bǔ)市場失靈。

為此，要改革目前這種高度集權(quán)化的證券市場管理體制，證監(jiān)會必須把一部分職能還給市場。在股票發(fā)行和上市、信息披露制度、規(guī)范市場各參與主體權(quán)責(zé)利行為方面進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，凡是市場能做的，讓市場去做，證監(jiān)會只是加強(qiáng)監(jiān)督職能；市場一時做不到的，監(jiān)管部門也要積極創(chuàng)造條件讓市場去做。

證監(jiān)會卸下的另一部分職能應(yīng)歸還給中介組織和行業(yè)自律組織。中介組織和行業(yè)自律組織是彌補(bǔ)市場缺陷和政府缺陷的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)“有形之手”和“無形之手”的重要環(huán)節(jié)。有效地發(fā)展中介組織和行業(yè)自律組織的作用，可以維護(hù)市場機(jī)制的有效運(yùn)作，同時還可以改變政府單一的供給機(jī)制。中國除了有兩個交易所以外，還應(yīng)該有一些中小型的交易場所，還要有地?cái)偸降膱鐾饨灰讏鏊?，形成地方性的和全國性的、不同品種、多層次的資本市場結(jié)構(gòu)。證監(jiān)會應(yīng)采取有效措施扶持行業(yè)自律組織的發(fā)展，以最終形成財(cái)務(wù)監(jiān)督、法律監(jiān)督、保薦人監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、市場監(jiān)督與行政監(jiān)督相結(jié)合的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保證市場公平，保護(hù)投資者利益。

(2)在行政職能方面，政府必須改變以前在市場不成熟時的重管制、重審批的做法。

從2002年開始到2004年，證監(jiān)會先后3次大規(guī)模取消行政審批項(xiàng)目，共取消101項(xiàng)審批項(xiàng)目，7項(xiàng)行政審批項(xiàng)目由證券業(yè)協(xié)會和期貨業(yè)協(xié)會自律管理，同時還先后頒布了《中國證監(jiān)會行政許可執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》和《中國證監(jiān)會行政許可實(shí)施程序規(guī)定(試行)》等具體的實(shí)施規(guī)定，聲勢浩大。但需要注意以下兩個方面的問題：一是，要注重實(shí)際的而非名義上的管制削減。一哄而上的行政審批制度改革容易出現(xiàn)的問題是搞形式主義和做表面文章，為體現(xiàn)行政審批項(xiàng)目大幅削減甚至把本應(yīng)減少的機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序作為審批項(xiàng)目取消，應(yīng)避免削減審批項(xiàng)目“名多實(shí)少”的現(xiàn)象。二是，一哄而上的行政審批制度改革雖然有轟動性的影響，但未必有持續(xù)的效果。如果現(xiàn)有的市場體系承受不了激進(jìn)式的改革，改革的積極效果就得不到很好的發(fā)揮，甚至?xí)磔^大的負(fù)面效果。這樣的改革不容易鞏固，容易走回頭路。改革的激情一過，各種行政審批項(xiàng)目就會陸續(xù)以新的形式重新出現(xiàn)，甚至更多，應(yīng)避免陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

(3)政府需要強(qiáng)化適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的職能，集中主要精力加強(qiáng)監(jiān)管。這方面有不少教訓(xùn)值得吸取，以轉(zhuǎn)軌國家波蘭和捷克的證券市場為例。兩國幾乎同時開始建立和發(fā)展證券市場，但到了20世紀(jì)末，兩國證券市場的發(fā)展有了天壤之別。捷克證券市場幾乎萎縮殆盡，而波蘭證券市場則相對穩(wěn)定地發(fā)展壯大。究其原因，最關(guān)鍵的因素是監(jiān)管的差異。波蘭證券市場從建立之初就實(shí)行嚴(yán)格的證券監(jiān)管，設(shè)立了獨(dú)立的證券委員會專門負(fù)責(zé)證券監(jiān)管，在公司法和證券法的制定和修訂過程中采取了高度保護(hù)投資者的立場，制定和完善了相關(guān)的法律細(xì)則，監(jiān)督執(zhí)法也比較嚴(yán)厲。而捷克沒有獨(dú)立的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)的立法對投資者保護(hù)有所忽視，執(zhí)法也比較松懈，導(dǎo)致投資者對證券市場失去信心，股權(quán)融資不斷收縮，證券市場持續(xù)衰落。這些都給我國政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是證券監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

中國證監(jiān)會在轉(zhuǎn)變職能的同時，證券監(jiān)管職能必須及時加以補(bǔ)充、加以強(qiáng)化，包括：

一是，要加強(qiáng)監(jiān)管，就要完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步加強(qiáng)證券監(jiān)管稽查部門、信息披露監(jiān)管部門、政策法規(guī)制定部門的力量；

二是，嚴(yán)厲打擊、堅(jiān)決取締違規(guī)的業(yè)務(wù)活動；

三是，加強(qiáng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)以及對現(xiàn)代信息技術(shù)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，提高監(jiān)管人員的監(jiān)管水平和技術(shù)水平；

四是，重視監(jiān)管的效率，提高監(jiān)管的有效性等。

另外，國家立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)證券監(jiān)管法律的建立和完善的同時，證監(jiān)會應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管法規(guī)和制度的建設(shè)，使得證券監(jiān)管做到“有法可依”。

我國股市的持續(xù)低迷和股市危機(jī)的持續(xù)發(fā)展已經(jīng)有力地說明，單純依靠行政力量和行政手段來控制股市危機(jī)、打擊市場違規(guī)行為的道路是走不通的。面對股市風(fēng)險(xiǎn)和市場違規(guī)行為，更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)股市的市場化改革進(jìn)程，轉(zhuǎn)變政府證券監(jiān)管職能。只有這樣才能推動證券市場的發(fā)展，我國股市才有出路，才有前途。