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隨著金融深化，有著一定監(jiān)管職權的存款保險制度正日益成為銀行業(yè)危機救助的核心制度安排。同時，它也是完善的金融監(jiān)管體系中不可或缺的重要組成部分。根據世界銀行2005年工作報告《世界存款保險：全面的數據》，已有越來越多的國家在其存款保險制度中引入監(jiān)管職權。Cull，Senbet和Sorge通過對58個國家數據的實證研究發(fā)現，在監(jiān)管環(huán)境較好、法制較為健全的國家，存款保險會有利于金融的健康發(fā)展。如果存款保險制度安排不包括一些相關的監(jiān)管措施，則會造成金融體系的不穩(wěn)定，從而破壞金融業(yè)的良性循環(huán)。

一、早期存款保險的缺陷

20世紀80年代后，美國的銀行和儲貸機構危機加深。自1980年至1983年，美國有118家儲貸機構破產，損失資產430億美元。同時，1980年至1994年間，投保于美國聯邦存款保險公司（FDIC）的商業(yè)銀行和儲蓄銀行中有1617家被關閉或得到FDIC的財務支持，這使FDIC在1988年第一次遭受損失。加拿大自1982年至1992年，也有25個投保存款類機構破產，加拿大存款保險公司（CDIC）（以下簡稱CDIC）為此遭受了巨大損失。

分析兩國金融危機的原因，除了宏觀因素如國家整體的政治、經濟、金融和立法狀況外，金融監(jiān)管的乏力也是一個主要原因。而監(jiān)管當局如美國家庭信貸聯邦委員會（FHLBB）在監(jiān)管措施、人員配備等方面存在嚴重問題，其監(jiān)管力量不足且缺乏培訓，對所屬FSLIC在職責和資源方面也沒有充分授權，缺乏必要措施和進行及時調整，出現監(jiān)管空隙和監(jiān)管不足，從而引發(fā)道德風險。另外，從1980年到1984年間，美國聯邦和州銀行監(jiān)管機構中的檢查人員總數不斷減少，檢查次數和頻率在下降（見圖1和圖2），而盈利銀行承擔過度風險的情況并沒有得到有效控制，這進一步鼓勵很多儲蓄機構更加大膽地投放高風險貸款業(yè)務，并最終導致了危機的暴發(fā)。

圖1美國聯邦銀行監(jiān)管機構中檢查人員數量變化圖

注：資料來源：FDIC在FRB，OCC和州銀行監(jiān)管會議信息的基礎上收集而成。FRB：聯邦儲備銀行，OCC：貨幣監(jiān)理署

二、金融監(jiān)管在存款保險制度中的引入和強化

圖2對不同評級的金融機構平均檢查間隔

注：資料來源：FDIC，FRB和OCC

對上世紀八、九十年代美國和加拿大銀行業(yè)危機的調查分析表明，銀行監(jiān)管體系并沒有起到應有的作用，存款保險制度作為純粹的“付款箱”對金融穩(wěn)定所發(fā)揮的作用不盡如人意。主要有以下兩個方面：一是只存在一個監(jiān)管者時，由于缺少制約和相互監(jiān)督，監(jiān)管機構會為維護監(jiān)管名譽延遲關閉本該關閉的金融機構，出現監(jiān)管寬容；二是由于有存款保險制度的存在，受保險機構傾向于從事高風險經營。

1987年，加拿大對CDIC立法進行了重新修訂。擴大了CDIC的法定權力，增加了一定的監(jiān)管職權，并為控制風險制定了早期干預措施。存款保險的目的也進一步明確為：為保護存款人利益而提供保險并可采取措施將損失暴露最小化；促進和致力于維護金融體系穩(wěn)定；在促進成員機構穩(wěn)健經營和財務操作方面發(fā)揮重要作用。這標志著在存款保險制度中首次強調了主動性干預并增加了監(jiān)管職責。1991年美國《聯邦存款保險公司改進法》（FDICIA）（以下簡稱FDICIA）的出臺，意味著存款保險體制開始引入并強化對資本不足的存款類金融機構進行監(jiān)管和干預的措施，同時在監(jiān)管體系上也進行了創(chuàng)新。該法在強化FDIC監(jiān)管職權方面主要規(guī)定：(1)FDIC在處置問題金融機構時遵循“成本最小化”原則,即處置成本給存款保險基金帶來的損失最??；(2)立即糾正機制，對“資本嚴重不足”的銀行，可采取從限制某項業(yè)務到關閉該機構等的嚴厲措施。

從美加兩國所采取的措施來看，主要是從成本最低和風險最小化的角度來考慮。在處置破產和關閉銀行過程中要做到成本最低，存款保險公司應該在銀行破產或被關閉之前參與并全面了解有關銀行的信息，以便在銀行監(jiān)管機構最終決定關閉某銀行后，能夠盡力設計出使銀行資產價值最大化和負債最小化的方案，并有權采取一切有效措施處置其資產和負債。而風險最小化也可以說是損失最小化則要求存款保險機構能夠對它所承保銀行面臨的風險進行評價和監(jiān)測，如有必要，還可以在銀行實際破產前采取行動，或關閉該銀行，或對其進行接管。實行風險最小化管理體制的存款保險機構擁有較大的權力，它可以與銀行監(jiān)管機構一起決定銀行業(yè)和存款保險體系的準入和退出，制定和修改存款保險條款，按照一定的風險標準計算存款保險的保費以及當銀行的有關風險指標出現問題時，可以對其采取行動，即所謂的早期干預措施。

三、存款保險機構監(jiān)管職權的特點

（一）從維護自身利益的角度出發(fā)實施監(jiān)管職權

由于存款保險機構要獨自承擔因銀行倒閉所造成基金支付的損失，這就使它更有積極性去監(jiān)管甚至關閉有問題的銀行，并且能激發(fā)其監(jiān)管的主動性和責任心以及避免監(jiān)管寬容。而銀行監(jiān)管機構，因銀行倒閉的賠付最終不是由其擔負，因此對倒閉時機的選擇以及倒閉后責任的考慮有可能增大銀行倒閉賠付的成本。

（二）降低道德風險，增強金融的安全與穩(wěn)定

實行存款保險制度對存款類金融機構而言，會使其免遭擠兌浪潮的沖擊，于是在信息不對稱的情況下，有些機構會在資產組合方面為實現高收益鋌而走險，選擇風險更高、回報更豐厚的投資，從而加大其破產的可能性，這將不利于金融穩(wěn)定。存款保險對儲戶的保護則使其較少關注銀行經營活動的安全與否，降低了其將資金轉移到安全機構的警惕性，弱化了市場對金融機構的約束力。因此，適當的監(jiān)管是存款保險制度有效運作的必然要求。

（三）僅對問題銀行進行監(jiān)管，不涉及銀行監(jiān)管機構的常規(guī)業(yè)務

銀行監(jiān)管機構監(jiān)管的目的是實現公共政策目標、政府的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和其他參與者利益的普遍保護以及維護整個金融體系的安全。而存款保險機構監(jiān)管的目標則是通過監(jiān)管可以降低存款類金融機構倒閉的可能性，及早發(fā)現問題避免危機的傳播，同時提高存款保險的有效性和高效性，使損失暴露最小化。因此，銀行監(jiān)管機構主要負責日常的合規(guī)性監(jiān)管和風險監(jiān)控，保持整個銀行業(yè)穩(wěn)健運行。當發(fā)現某銀行經營中出現問題時，存款保險機構開始介入并進行全程風險監(jiān)控。

（四）積極采取早期糾正措施，減少銀行監(jiān)管機構在關閉問題銀行過程中的寬容

銀行監(jiān)管機構對問題銀行更多的是實施挽救措施。但由于銀行監(jiān)管機構缺乏行動的決心，他們在救助問題金融機構過程中經常猶豫不決，希望盡量寬限時間，能夠通過更強有力的監(jiān)管措施就可以讓問題銀行恢復健康運營，不愿意看到因銀行倒閉導致風險擴散并暴露監(jiān)管的不足和缺陷，結果正是由于這種監(jiān)管寬容最終導致危機暴發(fā)。而存款保險機構采取早期糾正措施的核心是及早發(fā)現和解決受保存款類金融機構出現的經營問題，在有問題銀行尚有能力吸納自己的虧損時，通過早期糾正措施來保護存款保險體系與納稅人，從而降低存款保險基金的長期虧損風險。由于存款保險機構關閉問題銀行的決心，迫使銀行監(jiān)管機構考慮接受和正視所監(jiān)管機構必須倒閉的事實，加速了問題銀行的市場退出，減少了損失。

存款保險機構采取早期糾正措施是一種激勵相容的監(jiān)管策略，同時它也優(yōu)化了整個金融監(jiān)管激勵相容的環(huán)境，符合成本最小或損失暴露最小的原則。它不但給問題銀行選擇倒閉的自由，同時，也讓問題銀行在倒閉之前能有一個回旋的余地，使其更有一種激勵去選擇最佳的處置結果。

（五）對問題存款類金融機構處置過程全面監(jiān)控

在對問題存款類金融機構處置過程中，存款保險機構一般采取收購與承接（P&A）、存款償付以及向瀕臨倒閉的銀行提供貸款、資助、資產收購或承擔債務等多種形式的資金支持（OBA）。無論采取什么方式，存款保險機構都會從維護基金安全的角度對整個處置過程精心安排、全面監(jiān)控，確保資金的有效使用。

四、存款保險機構參與監(jiān)管所可能產生的問題

在全方位、多元化的銀行監(jiān)管體制下，如果各監(jiān)管主體定位不準確，協(xié)調不一致，缺乏信息交流與溝通和作風官僚化則容易導致政出多門、重復監(jiān)管以及監(jiān)管資源的浪費。同時，各機構間的監(jiān)管競爭也容易導致對被監(jiān)管機構的寬容，從而可能產生監(jiān)管不足，使監(jiān)管流于形式。

然而實踐證明，幾個監(jiān)管機構并存并不一定是監(jiān)管資源的浪費或監(jiān)管重復，關鍵是能否做好信息共享和監(jiān)管協(xié)調。世界上許多國家都有多個監(jiān)管機構，它們的效率都很高，并長期維護著金融市場的安全與穩(wěn)定（見表1）。

監(jiān)管機構間監(jiān)管信息是否能共享，直接影響著監(jiān)管協(xié)調、監(jiān)管效率和監(jiān)管競爭。CharlesMKahn和JoacACSantos通過研究證明當存在多個監(jiān)管者時，監(jiān)管者可能會傾向于不愿意共享信息。為避免這一問題，監(jiān)管者應根據各自的信息優(yōu)勢來安排監(jiān)管范圍和監(jiān)管職責。同時，還應當建立專門的制度和設立專門的機構來解決信息共享問題。美國對商業(yè)銀行和儲貸機構監(jiān)管的部門較多,為了避免發(fā)生上述問題，他們于1970年建立了聯邦金融機構檢查官協(xié)會（FFIEC），由FRB、OCC（貨幣監(jiān)理署）、OTS（儲貸機構監(jiān)管辦公室）、FDIC輪流出任協(xié)會主席。該協(xié)會是一個非監(jiān)管權力機構,負責協(xié)調監(jiān)管行業(yè)組織職責、制定統(tǒng)一的銀行業(yè)監(jiān)管指標、報表體系和分析方法等，溝通各機構間監(jiān)管信息，保證監(jiān)管的一致和協(xié)調。幾十年來該機構運作的效果很好，確保了各監(jiān)管機構間的協(xié)調，減少了監(jiān)管中不必要的重復，提高了監(jiān)管的一致性和效率。

表1世界主要國家銀行業(yè)多元化的監(jiān)管主體

注：資料來源：1．周林等：《世界銀行業(yè)監(jiān)管》，上海財經大學出版社，1998年10月

2、張荔等：《發(fā)達國家金融監(jiān)管比較研究》，中國金融出版社，2003年4月。

當然，在多個監(jiān)管機構存在的情況下，監(jiān)管競爭是不可避免的。然而，存款保險機構在監(jiān)管過程中，出于自身利益的考慮以及采取早期糾正措施將會減少因監(jiān)管競爭所導致的監(jiān)管寬容。同時，由于與銀行監(jiān)管機構共同對受保機構進行監(jiān)管，在雙方競爭的相互制約下可使銀行業(yè)免受監(jiān)管過度的影響。另一方面，存款保險機構參與監(jiān)管，由于相互制約和監(jiān)督，使銀行監(jiān)管機構減少了因監(jiān)管壟斷而向被監(jiān)管機構尋租的機會，降低了監(jiān)管的道德風險。

五、我國應建立具有監(jiān)管職權的存款保險機構

（一）我國存款類金融機構監(jiān)管的現狀及存在的問題

2003年我國銀行業(yè)監(jiān)管職能從央行分離出來，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會專門行使對銀行業(yè)的監(jiān)管職能。目前銀行監(jiān)管已逐步從合規(guī)性監(jiān)管向風險監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管并重轉變。在全面推行五級分類制度的基礎上，銀監(jiān)會引入國際先進的CAMELs等一系列審慎監(jiān)管制度，對銀行業(yè)的監(jiān)管力度進一步加大。

然而，盡管我國金融監(jiān)管水平與十幾年前相比已經有了長足的進步，但由于受銀行業(yè)整體發(fā)展水平和監(jiān)管體系管理問題的影響與國際監(jiān)管水平相比還有很大差距。

1．由于缺乏規(guī)范的市場退出機制，在問題金融機構市場退出的監(jiān)管過程中表現出的拖延和容忍，給國家造成了很大損失。監(jiān)管當局更多地是關心機構的生存問題，存在監(jiān)管容忍及延遲關閉現象，沒有及早采取糾正措施，導致一些高風險機構資產狀況持續(xù)惡化，最終增大處置成本。如中農信和海發(fā)行的問題就是最明顯的案例。

在銀行的資本充足率監(jiān)管方面，國有商業(yè)銀行股改后，仍有30%的存款類金融機構資本充足率很低。對于這些資本不足的機構，目前很難及早采取市場退出的有效措施，這既暴露了我們監(jiān)管手段的軟弱無力，同時也無法對經營管理者形成有效的威懾。

2．金融創(chuàng)新產品、新市場和新的金融運作形式大量涌現以及中小企業(yè)信貸、小額信貸等方面業(yè)務的不斷增長，使舊有的監(jiān)管規(guī)章難以適應新的發(fā)展形勢，如建設銀行吉林分行3.2億元金融詐騙案等暴露了我國金融監(jiān)管方面的薄弱和不足。另外，由于配套的行業(yè)規(guī)范如會計準則、外部審計等不完善，造成金融業(yè)務操作上的風險，使我國金融業(yè)大案、要案頻發(fā)且不斷升級。

3．監(jiān)管人員的嚴重缺乏和監(jiān)管理念滯后制約了監(jiān)管水平的提高，難以滿足銀行業(yè)發(fā)展的要求。目前，我國金融監(jiān)管隊伍的金融業(yè)務水平，特別是對金融衍生工具、會計業(yè)務操作和財務分析方面，與金融監(jiān)管的要求還存在很大距離。雖然銀監(jiān)會在對監(jiān)管人員的培訓方面投入了很大力量，但是與日益增長的監(jiān)管業(yè)務量要求還是相去甚遠。監(jiān)管理念的更新和風險防范的操作，需要有一大批既精業(yè)務經營、財務狀況和內控制度，又熟悉經營政策、行業(yè)運行和市場變化的監(jiān)管人員來實現。只有這樣的監(jiān)管人員，才能比較準確地掌握金融機構風險狀況，真正發(fā)揮風險預警、識別和控制的監(jiān)管作用。

（二）我國建立有檢查職權存款保險制度應注意的問題

根據我國多種形式的銀行體系（國有、股份制和信用合作社等）、銀行業(yè)監(jiān)管的現狀和銀行經營中的風險暴露以及問題金融機構救助資金來源的不確定性，存款保險機構的設計不應該僅僅具有“付款箱”功能，要使有限的資金得到合理的運用，使存款保險基金的損失最小，增大監(jiān)管的激勵相容和有效性，彌補監(jiān)管工作的不足，就應該賦予存款保險機構一定的檢查職權，將責、權、利有機地結合起來，從而達到既保護了部分存款人的利益又保護了廣大納稅人的利益。

設計我國存款保險機構的檢查職權和范圍應根據我國的實際情況，與現有的監(jiān)管機構形成有效的分工與合作：

1．存款保險機構可大力發(fā)展非現場檢查系統(tǒng)。主要通過建立一些統(tǒng)計模型，對金融機構按期提交的各項報表和監(jiān)管機構的檢查報告，同時與一些機構評級一道加以深入分析，了解銀行的經營狀況。

2．注重對小型受保存款類金融機構的監(jiān)管。對資產規(guī)模較小、資本充足率低于巴塞爾協(xié)議的基本要求、法人治理結構不夠完善、管理和風險控制能力較差、交易行為不規(guī)范的中小金融機構如城市商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行和農村合作銀行、農村信用社等，它們問題較多，面臨著較為嚴峻的生存壓力。這一類機構倒閉的概率相對較大。為提高監(jiān)管效率，對這類機構應更多地由存款保險機構與實施主監(jiān)管職責的銀行監(jiān)管機構密切保持溝通并進行協(xié)同檢查。

3．對問題存款類金融機構，存款保險機構在與主監(jiān)管機構達成一致意見后，有權實施一系列正式或非正式的糾正措施。

4．建立必要的信息共享機制以及明確的分工與側重。這需要銀行監(jiān)管機構與存款保險機構的相互信任和密切配合與協(xié)調。雙方應聯合制訂“風險干預指南”，明確當某銀行進入“關注”類后，各自要做的事情和介入的時間。要明確聯合檢查和分別檢查在時間上如何協(xié)調；當任何一家監(jiān)管機構調低被監(jiān)管對象的評級時，都需要與另一家監(jiān)管機構共享信息；在一家監(jiān)管機構結束檢查，與被監(jiān)管對象的管理層共同召開會議以做出最后監(jiān)管結論時，另一家監(jiān)管機構可以參加上述會議；一家監(jiān)管機構可以監(jiān)督被監(jiān)管對象遵守另一家監(jiān)管機構相關法律和規(guī)定的情況；一家監(jiān)管機構生成的監(jiān)管報告應同時抄送另一家機構，并讓被監(jiān)管對象獲悉該過程；一家監(jiān)管機構與被監(jiān)管對象之間的文書往來應使另一家監(jiān)管機構獲知；當一家監(jiān)管機構準備對被監(jiān)管對象采取一定措施時，應讓另一家監(jiān)管機構獲知等。

總之，存款保險機構監(jiān)管職權的運用，無論采取什么形式都將是對我國銀行業(yè)監(jiān)管體系的補充，它將在很大程度上彌補現有監(jiān)管的不足，并進一步促進銀行業(yè)監(jiān)管的激勵相容，提高現有銀行業(yè)監(jiān)管的效率和水平。