導(dǎo)語：商業(yè)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管困境與對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:人民銀行經(jīng)理國庫經(jīng)歷30多年的發(fā)展，對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)形成了較為完善的監(jiān)管框架和制度體系，并積累了豐富的實踐工作經(jīng)驗。但隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展變化、信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及商業(yè)銀行管理模式的革新等，基層央行對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管面臨的環(huán)境發(fā)生較大變化，一些阻礙監(jiān)管職責(zé)履行的因素逐漸暴露，亟待從加強隊伍建設(shè)、創(chuàng)新監(jiān)管手段、完善體制機制、優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境等方面加以改進(jìn)，從而有效提升基層央行對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管效能。

關(guān)鍵詞:經(jīng)理國庫;國庫業(yè)務(wù);國庫會計集中核算系統(tǒng)

商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)是人民銀行經(jīng)理國庫的延伸和補充，對其實施有效監(jiān)管是《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規(guī)與規(guī)章制度賦予人民銀行的重要職責(zé)，在保證國庫資金安全完整、確保國庫收支準(zhǔn)確及時方面發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，由于受不同層面主客觀因素的影響，基層央行國庫監(jiān)管遇到一些亟待解決的問題，有礙其職能作用發(fā)揮。筆者在對河南省平頂山轄區(qū)國庫監(jiān)管工作進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部和外部視角分析當(dāng)前基層央行國庫，尤其是縣支行在對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)履行監(jiān)管職責(zé)中面臨的困境，并提出確實可行的對策建議。

一、商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管概述

按照《國家金庫條例》及其實施細(xì)則規(guī)定，國庫監(jiān)督主要是對進(jìn)入到國庫和國庫經(jīng)收處的財政資金的監(jiān)督。其中對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管是國庫監(jiān)督的重要方面，主要包括國庫資金收支在商業(yè)銀行環(huán)節(jié)上是否及時準(zhǔn)確，監(jiān)督商業(yè)銀行辦理的國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)、支庫業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)、國庫集中收付業(yè)務(wù)是否及時準(zhǔn)確合規(guī)等。在經(jīng)理國庫30多年的發(fā)展歷程中，人民銀行對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)積累了豐富的實踐工作經(jīng)驗，并形成了一套較為科學(xué)有效的監(jiān)管制度框架（見下頁表1）?；鶎友胄性趯ι虡I(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管上也作了很多有益的探索和嘗試，不斷完善制度規(guī)定，創(chuàng)新監(jiān)管手段，逐步形成考核定級、綜合評價、執(zhí)法檢查等多種方式相結(jié)合的綜合管理模式。以國家金庫平頂山市中心支庫為例，自2008年起該國庫聯(lián)合財政、稅務(wù)在轄區(qū)開展“優(yōu)勝國庫經(jīng)收處”創(chuàng)建活動，采取獎懲相濟、樹立典型與處罰違規(guī)并舉的方式進(jìn)行監(jiān)管；2013年制定了《平頂山市金融機構(gòu)國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督差別化管理實施辦法》，建立監(jiān)管對象評價指標(biāo)體系，依據(jù)考評結(jié)果對監(jiān)管對象實行分級管理，有區(qū)別、有重點、有針對性地開展國庫監(jiān)督，并關(guān)注服務(wù)對象評價與投訴意見，連續(xù)、動態(tài)、多角度地監(jiān)管商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)，取得顯著監(jiān)管成效。

二、當(dāng)前制約基層央行國庫監(jiān)管職能發(fā)揮的因素分析

（一）人力瓶頸阻礙國庫監(jiān)管職責(zé)履行。一方面，人員數(shù)量少、老齡化問題突出。調(diào)查顯示，縣支行國庫一般6-8人，其中專職國庫人員僅1-2人，大部分人員除在國庫內(nèi)部身兼多崗?fù)猓€兼職會計、反洗錢、發(fā)行等其他崗位，同時國庫人員平均年齡一般在45歲以上，工作精力逐步減退，僅能滿足日常業(yè)務(wù)工作需要，很難抽出時間和專人開展現(xiàn)場檢查，普遍存在集中精力辦理業(yè)務(wù)與國庫監(jiān)管顧此失彼的矛盾，容易出現(xiàn)國庫監(jiān)管“走過場、走形式”現(xiàn)象。另一方面，人員素質(zhì)難以適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要。國庫監(jiān)管是一項綜合性較強的工作，要求國庫監(jiān)管人員既要懂國庫業(yè)務(wù)，還要掌握銀行、財稅相關(guān)業(yè)務(wù)知識。但基層國庫干部隊伍知識層次偏低，大多數(shù)人員長期從事國庫會計核算工作，知識結(jié)構(gòu)單一且陳舊，對監(jiān)管知識、國庫、財稅及銀行新業(yè)務(wù)掌握不夠，較難滿足新時期國庫監(jiān)管工作需要。（二）業(yè)務(wù)變化增加國庫監(jiān)管難度。國庫及其鏈條上相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)生較大變化，給基層央行國庫監(jiān)管工作帶來新的挑戰(zhàn)。一是國庫業(yè)務(wù)變化。國庫信息化的發(fā)展改變了業(yè)務(wù)處理模式，出現(xiàn)了一些亟待解決的監(jiān)管難題。在國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管上：財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)推廣應(yīng)用實現(xiàn)了繳稅業(yè)務(wù)電子化，稅款由清算銀行集中與國庫清算，如果清算不及時或存在延壓問題，基層央行國庫無法追究當(dāng)?shù)亟?jīng)收處責(zé)任；商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)由其總行統(tǒng)一設(shè)計，稅款扣劃上出現(xiàn)問題基層很難解決，比如某全國性銀行，其業(yè)務(wù)系統(tǒng)當(dāng)日收到電子扣稅信息，次日將資金轉(zhuǎn)入待報解賬戶，存在事實上稅款延壓，但基層央行國庫在責(zé)任追究上存在困難。在國庫的監(jiān)管上：國庫會計集中核算系統(tǒng)（TCBS）上線運行實現(xiàn)了國庫會計數(shù)據(jù)集中，支庫仍然使用單機核算系統(tǒng)（TBS），核算管理模式相對獨立且存在較大差別，不利于對其監(jiān)管。二是商業(yè)銀行業(yè)務(wù)變化。以某支庫為例，該支庫所在轄區(qū)國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)量較大的5家商業(yè)銀行，有4家業(yè)務(wù)上收，實行業(yè)務(wù)上收的商業(yè)銀行所有憑證及單據(jù)全部上收到上級行，只有會計報表、分戶賬和對賬單等資料，會計憑證調(diào)閱困難，直接影響國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)實地業(yè)務(wù)檢查工作的開展。三是財政業(yè)務(wù)變化。目前，國庫集中支付多采用“先支付、后清算”的模式，即銀行根據(jù)財政或者預(yù)算單位下達(dá)的支付指令先行墊付，日終匯總支付總額向央行國庫清算，國庫處于被動清算的地位，造成對財政資金流向及合規(guī)性的監(jiān)管流于形式。（三）形式限制國庫監(jiān)管作用發(fā)揮。商業(yè)銀行國庫作為人民銀行經(jīng)理國庫的有效補充，為國庫職能的完整履行發(fā)揮了重要作用，但其存在一些體制機制等方面的問題，導(dǎo)致國庫監(jiān)管作用無法有效發(fā)揮。一是體制因素影響國庫監(jiān)管工作開展。國庫不是商業(yè)銀行的核心和主流業(yè)務(wù)，得不到足夠重視，存在人員配備少、激勵機制不健全等問題，直接影響國庫制度執(zhí)行力和業(yè)務(wù)質(zhì)量，甚至存在風(fēng)險隱患，監(jiān)督檢查中雖然對相關(guān)問題提出了具體的整改意見，但較難得到落實。二是國庫日常監(jiān)管體系缺失。國庫會計核算系統(tǒng)獨立于商業(yè)銀行核算系統(tǒng)，除資金進(jìn)出業(yè)務(wù)外，其他業(yè)務(wù)未納入商業(yè)銀行自身的事后監(jiān)督。同時，上級國庫對國庫的監(jiān)管也僅限于年審、實地業(yè)務(wù)檢查等，缺少有效的日常監(jiān)管。三是規(guī)避監(jiān)管的趨利動機弱化國庫監(jiān)管。商業(yè)銀行在對轄內(nèi)國庫業(yè)務(wù)的分支機構(gòu)實施行政監(jiān)管職能時，身兼裁判員和運動員雙重身份，容易發(fā)生監(jiān)管缺位或越位現(xiàn)象。在法律、行政法規(guī)上，也未對商業(yè)銀行國庫的內(nèi)部監(jiān)管職能進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)管難以落地。（四）與財政不協(xié)調(diào)影響國庫監(jiān)管工作開展。由于地方財政資金的運行機制未完全理順，基層國庫在履行監(jiān)管職責(zé)中存在一些障礙。一是財政專戶問題。財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政專戶數(shù)量多、類別雜、資金量大且管理不規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國財政專戶約15萬戶，專戶內(nèi)沉淀資金與國庫存款余額相當(dāng)。如此大量財政資金的體外循環(huán)造成商業(yè)銀行的無序競爭和違規(guī)操作，有礙于國庫監(jiān)管工作的開展。另外，財政專戶大量增設(shè)虛擬子賬戶，增加了資金管控風(fēng)險和監(jiān)管難度。二是非稅收入征繳問題。非稅收入征收流程設(shè)計不合理、中間環(huán)節(jié)較多等，容易產(chǎn)生違規(guī)開設(shè)過渡戶或匯繳戶行為；在繳庫環(huán)節(jié)存在隨意調(diào)庫、人為控制收入進(jìn)度的現(xiàn)象，國庫無法對其有效監(jiān)管。

三、提升基層央行對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管效能的對策與建議

（一）加強基層國庫監(jiān)管隊伍建設(shè)，促進(jìn)監(jiān)管職責(zé)履行。一是整合監(jiān)管人力資源?；鶎友胄性诂F(xiàn)有條件下，整合各類業(yè)務(wù)監(jiān)管并設(shè)置專門監(jiān)管崗位，提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，以解決短期內(nèi)國庫監(jiān)管力量不足的問題。二是充實基層國庫人員。在條件允許的情況下及時補充新鮮血液，滿足國庫工作需要，破除人員長期短缺的問題。三是加強國庫監(jiān)管培訓(xùn)。開展多層次、多渠道的國庫監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強財稅、金融、國庫等相關(guān)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，適應(yīng)國庫監(jiān)管工作綜合化的需要。同時建立健全國庫監(jiān)管人才培養(yǎng)機制和考核制度，提高監(jiān)管人員工作的積極性和創(chuàng)造性。（二）創(chuàng)新國庫監(jiān)管途徑與方式，增強國庫監(jiān)管實效。一是探索實施綜合考評管理。借助基層央行開展的“兩綜合、兩管理”，建立對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)綜合評價機制，探索實行分級管理，并與現(xiàn)場檢查有機結(jié)合，實現(xiàn)對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)化、科學(xué)化、日常化監(jiān)管。二是搭建國庫監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。充分利用基層央行監(jiān)管資源，建立與行內(nèi)相關(guān)部門監(jiān)管信息共享機制，積極參與綜合執(zhí)法檢查。加強與財政、征收機關(guān)的監(jiān)管協(xié)作，探索建立聯(lián)合執(zhí)法檢查的平臺與機制。三是引入人員資格準(zhǔn)入制度。對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，考試合格者發(fā)放上崗資格證，促進(jìn)業(yè)務(wù)人員熟練掌握國庫業(yè)務(wù)知識和處理技巧，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，進(jìn)一步強化基層央行國庫監(jiān)管職能。四是改進(jìn)監(jiān)管手段。針對業(yè)務(wù)變化，積極采取行之有效的應(yīng)對措施，不斷豐富監(jiān)管手段；對于基層不能解決的問題，應(yīng)及時向上級反映，尋求多渠道解決途徑，比如橫向聯(lián)網(wǎng)銀行系統(tǒng)原因、清算行非本地及商業(yè)銀行業(yè)務(wù)上收等問題，建議由上級國庫統(tǒng)一組織監(jiān)管。五是構(gòu)建國庫監(jiān)督軟約束機制。建立國庫相關(guān)業(yè)務(wù)重要事項報告、運行情況通報、高管誡勉談話和綜合考核評價等“四位一體”的非現(xiàn)場監(jiān)管制度體系。（三）建立健全相關(guān)法律法規(guī)，形成科學(xué)有效的監(jiān)管制度體系。加快制度建設(shè)，形成“法律層面-部門規(guī)章-操作層面”完整的國庫監(jiān)管制度系統(tǒng)。一是在法律層面，以法規(guī)的形式進(jìn)一步明確國庫監(jiān)管的地位，細(xì)化監(jiān)管的范圍、內(nèi)容以及對違規(guī)行為的處理方式和處罰標(biāo)準(zhǔn)，使得國庫監(jiān)管“有法可依、違法必究”。二是在部門規(guī)章上，聯(lián)合相關(guān)部門出臺國庫監(jiān)管的細(xì)則，界定相互間的職責(zé)權(quán)限，凝聚共識，形成監(jiān)管合力。三是操作層面，依據(jù)法規(guī)制定具有操作性的國庫監(jiān)管工作指引或檢查手冊，詳細(xì)闡明國庫監(jiān)管工作流程、方法等，便于基層國庫更好地履行監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)管效能。（四）發(fā)揮人民銀行經(jīng)理。國庫優(yōu)勢，完善國庫監(jiān)管機制國庫信息化程度的不斷提高，使得部分國庫業(yè)務(wù)處理實現(xiàn)電子化和自動化，為各級國庫在同等人力物力條件下承擔(dān)更大范圍、更多數(shù)量業(yè)務(wù)成為可能。因此，在條件成熟的情況下，央行國庫部門應(yīng)加強與地方政府、財稅、銀行的溝通與協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地將國庫收回由人民銀行經(jīng)理，實現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管內(nèi)部化，根除國庫監(jiān)管上的難題。對于不具備收回條件的地區(qū)，應(yīng)從以下幾方面加強監(jiān)管：一是充分利用商業(yè)銀行事后監(jiān)督體系，對其國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)督；二是在現(xiàn)場檢查的基礎(chǔ)上，運用科技手段探索實施對支庫的非現(xiàn)場監(jiān)督模式，進(jìn)一步防范違規(guī)問題和資金風(fēng)險；三是對國庫轄區(qū)商業(yè)銀行的國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管由其上級國庫直接進(jìn)行，避免出現(xiàn)因身份問題造成監(jiān)管難以付諸實踐的情況。（五）加強溝通與協(xié)作，優(yōu)化國庫監(jiān)管外部環(huán)境。從維護財政預(yù)算資金安全完整、提高資金運行效率的角度，加大與地方政府溝通和協(xié)調(diào)力度，聯(lián)合多部門進(jìn)一步規(guī)范財政資金運行。一是清理整頓財政專戶。堅決撤銷違規(guī)開設(shè)的財政專戶，將同一性質(zhì)或者相似性質(zhì)的專戶進(jìn)行合并，把游離于國庫之外的預(yù)算資金納入國庫統(tǒng)一管理，嚴(yán)格控制專戶數(shù)量和資金金額。同時建立動態(tài)的監(jiān)控管理制度，并結(jié)合日常的監(jiān)督檢查，促進(jìn)財政專戶管理的制度化、規(guī)范化。二是積極開展財政存款賬戶核準(zhǔn)管理。基層央行國庫應(yīng)充分發(fā)揮對財政及預(yù)算制度掌握較為全面和國庫監(jiān)管的職能優(yōu)勢，在開設(shè)財政存款賬戶時聯(lián)合財政等部門進(jìn)行審核并簽署意見，然后提交支付結(jié)算部門審批，構(gòu)筑財政存款賬戶多維管控制度，形成相關(guān)職能部門分工協(xié)作、相互配合、齊抓共管的良好氛圍。三是優(yōu)化非稅收入收繳方式。取消非稅收入征繳中的匯繳戶、過渡戶等，參照稅收收繳方式，將非稅收入資金納入經(jīng)收處的“待結(jié)算財政款項”科目核算，實現(xiàn)非稅收入直繳入庫。四是國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)。針對目前集中支付流程中存在的問題，積極探索人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的方式，優(yōu)化國庫資金支出流程，夯實國庫監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

作者:姜東 單位:中國人民銀行平頂山市中心支行