導語：鄉(xiāng)村公共服務監(jiān)管機制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展及建立和諧社會,必須加快公共服務發(fā)展。有效提供公共服務的一個不可或缺的環(huán)節(jié)是公共服務監(jiān)管體系建設。目前,公共服務監(jiān)管嚴重滯后于公共服務事業(yè)的發(fā)展,監(jiān)管職能的缺位是導致我國公共服務發(fā)展過程中出現(xiàn)諸多矛盾的重要原因之一。這在農(nóng)村公共服務建設中表現(xiàn)得尤為突出。如何構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務監(jiān)管體系,以保證公共服務提供的公平性、質(zhì)量和效率,是擺在我們面前的一項重大挑戰(zhàn)。

一、公共服務監(jiān)管的理論依據(jù)

公共服務監(jiān)管是指政府運用公共權(quán)力制定和實施規(guī)則與標準,以約束獨立運營的公共服務機構(gòu),確保公共服務提供的效率和公平。從監(jiān)管所約束的對象的角度來看,對公共服務的監(jiān)管可以分為政府內(nèi)監(jiān)管和商業(yè)性監(jiān)管。政府內(nèi)監(jiān)管是指“某一公共行政部門具有授權(quán),能夠在保持距離的情況下監(jiān)管另一部門,運用一攬子工具來審核被監(jiān)管部門的行為并在必要時予以糾正”[1]。公共服務監(jiān)管的目標是雙重的,即糾正政府失靈和市場失靈,確保公共服務供給的質(zhì)量、效率和公平。

(一)糾正市場失靈

傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟學認為,“市場失靈”是政府干預正當性的基本依據(jù)。市場失靈的原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是公共品,由于公共品具有非競爭性和非排他性,所以私人部門不愿意提供這種產(chǎn)品;二是外部性,外部性使得私人成本受益與社會成本受益相偏離,在存在外部性的情況下,私人的最優(yōu)化決策無法達到社會資源的最優(yōu)配置;三是自然壟斷,壟斷者具有價格控制力,其最優(yōu)決策也會偏離社會資源的最優(yōu)配置,壟斷還會導致X-非效率;四是信息不對稱,信息不對稱會導致“逆向選擇”和“道德風險”,導致市場的失靈。另外,由于市場機制并不能實現(xiàn)一些理想的社會價值目標(如公平等),所以政府也需要進行干預。政府干預社會經(jīng)濟活動的方式及工具是多種多樣的,包括直接提供、付費和監(jiān)管。其中,監(jiān)管是一種重要的政府治理工具。關于政府實施監(jiān)管的理由,主要有兩類具有代表性的觀點,即公共利益監(jiān)管和利益集團監(jiān)管。按照公共利益監(jiān)管理論,市場失靈是政府監(jiān)管的邏輯起點。公共利益監(jiān)管理論隱含著三個基本假設:一是市場存在失靈;二是政府的目標是社會福利最大化;三是政府監(jiān)管是對市場失靈的有效反應,不存在政府失靈。在這些假設條件下,政府是公共利益的代表,政府監(jiān)管被認為是糾正市場失靈、實現(xiàn)社會福利最大化的過程。政府監(jiān)管一旦建立,就能夠有效地消除市場失靈的不利后果。利益集團監(jiān)管理論是在對公共利益監(jiān)管理論進行批判的基礎上提出的。利益集團理論主要包括俘獲理論、監(jiān)管經(jīng)濟理論和尋租理論等分支。各理論分支共同的基本假設是:政府的基礎性資源是強制權(quán),能夠在社會福利不同的人之間轉(zhuǎn)移;監(jiān)管的需求方(利益集團)與供給方(政治家和監(jiān)管者)都是理性“經(jīng)濟人”,都通過選擇行為來謀求自身利益最大化。該理論的主要觀點是,監(jiān)管可能被利益集團俘獲;監(jiān)管能力有限,無法實現(xiàn)提供社會福利的初衷。

(二)糾正政府失靈

公共部門在提供公共服務的過程中,也存在政府失靈問題。一是公共部門通常是壟斷性的,這種壟斷性往往導致公共部門缺乏降低成本、提高效率的激勵,產(chǎn)生較為嚴重的X-非效率。格蘭德(Grand,1991)指出,即使公共部門面臨著一定程度的競爭,如英國NHS中的公立醫(yī)院要和私人醫(yī)院和非營利醫(yī)院競爭,如果競爭者(非營利機構(gòu))并不是利潤最大化者,公立醫(yī)院同樣不會以利潤最大化為目標,從而也存在一定的X-非效率[2](P79)。二是公共部門可能受到私人利益或部門利益的影響,偏離其公共利益的目標。為此,需要設定標準、制定監(jiān)管規(guī)則來促使社會目標與公共部門激勵機制相融。三是公共部門同樣會出現(xiàn)外部性問題,其行為有可能影響其他部門的績效。公共部門追求自身利益最大化的行為有可能損害社會整體福利。四是公共部門同樣存在著信息不對稱問題,由于信息不對稱,公共部門的人可能會欺騙委托人,特別是公共服務的業(yè)績具有多重任務和多委托人的屬性,往往難以量化考核,這些將大大增加公共服務中的成本。在政府失靈的情況下,公共部門的行為有可能偏離社會福利最大化的初始目標,變?yōu)閷嶋H執(zhí)行部門的自身利益最大化。

二、農(nóng)村公共服務監(jiān)管的現(xiàn)實需要

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務供給采用的是政府包辦的模式,即通過行政命令,由政府設立的事業(yè)單位提供公共服務。20世紀80年代,公共服務提供模式開始發(fā)生變化。一方面,政府的管理方式發(fā)生了變化,服務供給主體———事業(yè)單位———被賦予更多的自主權(quán),引入了更多市場激勵機制,這就需要改變傳統(tǒng)模式下政府集政策制定、服務提供和服務監(jiān)管于一身的局面,構(gòu)建保持距離型的政府內(nèi)監(jiān)管體系。另一方面,越來越多的私人機構(gòu)介入公共服務提供過程,這就需要建立公平、透明、專業(yè)、獨立、誠信和可問責的監(jiān)管體系。

(一)農(nóng)村事業(yè)單位改革需要政府內(nèi)監(jiān)管

在我國農(nóng)村,絕大多數(shù)公共服務都是由隸屬于各級政府的事業(yè)單位提供的。國家發(fā)改委的一份報告(2004)顯示,超過80%的事業(yè)單位隸屬于縣和鄉(xiāng)政府,雇員人數(shù)占全國事業(yè)單位勞動力總數(shù)的65%。事業(yè)單位“市場化”改革的成就不容置疑,但同時也應看到,它在公共服務領域引入了扭曲的激勵機制。事業(yè)單位被賦予了巨大的自由,可以進行服務收費,這為它們提供了動機,即通過創(chuàng)收來增加職工工資收入。將事業(yè)單位“推向市場”的改革不可避免地使這些單位用“利益動機”取代了“以服務為導向”的原則[3](P57)。這在醫(yī)療衛(wèi)生部門表現(xiàn)得尤為突出。目前,我國大多數(shù)公立醫(yī)療機構(gòu)的收入渠道有三條,即政府財政補貼、醫(yī)療服務收費、藥品經(jīng)營差價和大型設備檢查收費。在“以藥養(yǎng)醫(yī)”的醫(yī)療服務補償機制下,醫(yī)院嚴重依賴藥品批零差價和大型設備收費,導致醫(yī)療服務供給方誘導過度需求,主要表現(xiàn)在大處方、大檢查、抗生素濫用和手術濫用等方面?？梢哉f,我們在事業(yè)單位創(chuàng)收自主權(quán)擴大的同時,并未建立起更好的監(jiān)管體系,對向使用者收費的監(jiān)管和對農(nóng)村事業(yè)單位的監(jiān)管效率低下。

(二)多元化供給主體和供給模式的引入需要

政府履行監(jiān)管職責公共服務的生產(chǎn)責任由政府向非營利組織和營利組織轉(zhuǎn)移早已成為一個趨勢。發(fā)達國家業(yè)已形成政府公共部門、非營利組織和營利組織共同提供公共服務的格局。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的初步設想是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把部分經(jīng)濟和社會職能剝離出去,引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)換機制,走企業(yè)化、市場化、社會化的路子,除公益性事業(yè)單位經(jīng)費主要由財政保障外,經(jīng)營性事業(yè)單位要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的企業(yè)或中介服務組織[4]。在積極引入多元化供給主體和供給模式的同時,政府在公共服務的立法、規(guī)劃和監(jiān)管等方面也要切實履行其職責,以避免農(nóng)村公共服務市場的混亂。調(diào)查顯示,我國80%以上的村級醫(yī)療機構(gòu)為各種形式的私營診所。這些農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為農(nóng)村居民就醫(yī)用藥、預防保健提供了便利、及時的服務,對提高農(nóng)村居民的健康水平起到了積極的作用。但是,也存在服務市場秩序混亂、價格失控及醫(yī)療行為背離公益目標等問題,因而遠遠不能滿足人們的健康需求,亟待通過加強醫(yī)療監(jiān)管來解決。

(三)市場機制的建立需要政府強化監(jiān)管

開放農(nóng)村公共服務市場,引入市場競爭機制,是提高農(nóng)村公共服務供給質(zhì)量和效率的重要途徑。然而,市場的本性是追求利潤最大化。在準公共服務受益人相對固定的前提下,市場主體受利益驅(qū)動,有可能提供假冒偽劣、質(zhì)次價高的公共服務,從而嚴重損害農(nóng)民利益。這就要求政府深度干預農(nóng)村公共服務市場,建立市場準入制度,監(jiān)控服務價格,規(guī)范服務標準,保證公平、有序的市場競爭環(huán)境的形成[5]。當前我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在行醫(yī)過程中存在不少問題:(1)非法行醫(yī)現(xiàn)象普遍存在。其主要表現(xiàn),一是無證行醫(yī),二是醫(yī)療機構(gòu)超范圍行醫(yī),三是醫(yī)師超出執(zhí)業(yè)地點或執(zhí)業(yè)范圍行醫(yī),四是游醫(yī)行騙。(2)醫(yī)療條件差。雖然國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)有“三室一房”的明確要求,但相當一部分只有一間門面房,達不到規(guī)定的面積,診斷、注射、換藥、儲藥集于一室,清潔區(qū)和污染區(qū)也沒有區(qū)分開來。醫(yī)療器械消毒不嚴格,不能保證一人一針一管;診所內(nèi)也很少進行消毒,容易造成交叉感染。多數(shù)診所設備差,僅有傳統(tǒng)的“老三件”(體溫計、聽診器、血壓計),沒有必要的冷藏及“四防”設施,以至于診斷不確切,救治水平不高。(3)藥品質(zhì)量無保證。不少農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)從非正規(guī)渠道采購藥品、醫(yī)療器械,在購買時只考慮價格,不考慮質(zhì)量。對于那些有特殊儲存條件要求的藥品,也不能按要求存放保管,降低了藥品療效。(4)醫(yī)療行為不規(guī)范。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)違規(guī)操作現(xiàn)象較為普遍。一是許多村衛(wèi)生室或個體診所沒有取得衛(wèi)生部門核發(fā)的“三證”,沒有配備依法經(jīng)過資格認定的相關技術人員;二是一次性醫(yī)療器械用后不按規(guī)定銷毀處理,甚至重復使用,醫(yī)療垃圾隨意丟棄;三是非法經(jīng)營、使用假劣藥品和特殊管理的藥品;四是在不具備條件的情況下開展各類手術,造成大病小治,小病大治,貽誤病人,甚至出現(xiàn)醫(yī)療事故。(5)收費無標準。各種服務項目收費隨意性較強,藥品也沒有明碼標價,農(nóng)民對于看一次病到底錢花在哪里心中無數(shù)。農(nóng)村醫(yī)療服務的現(xiàn)實呼喚政府內(nèi)監(jiān)管。在農(nóng)村公共服務供給中建立完善的監(jiān)管體系具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

三、當前農(nóng)村公共服務監(jiān)管存在的主要問題

當前有效的農(nóng)村公共服務監(jiān)管體系在我國尚未建立起來,公共服務監(jiān)管演變成公共部門的內(nèi)部治理機制,導致基層政府的公共服務供給效率較為低下。

(一)政監(jiān)合一、管辦不分的現(xiàn)象仍然比較普遍

農(nóng)村公共服務供給的傳統(tǒng)模式一直延續(xù)下來。在條塊雙重管理體制下,政府主管部門集“七站八所”等事業(yè)單位的資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費者、監(jiān)管者等多重角色于一身的狀況并未從根本上發(fā)生變化。政府多重角色之間往往存在嚴重的利益沖突,妨礙了農(nóng)村公共服務供給效率的提高。另外,傳統(tǒng)公共服務供給制度安排中的管辦不分實際上是一種自己監(jiān)管自己的機制,直接影響了公共服務監(jiān)管的效力。我國醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管的最大問題就是醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管機構(gòu)缺乏獨立性。衛(wèi)生主管部門理應維護患者的合法權(quán)益,但是在實踐中又因自己是公立醫(yī)院的“總院長”,更多時候是公立醫(yī)院的利益代言人,集裁判員、教練員和運動員三種身份為一體而不可能做到監(jiān)管到位。另外,多頭監(jiān)管難以形成合力。以對民辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管為例。目前我國對民辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管實行的是“分級管理、雙重登記”的辦法。民辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的成立在經(jīng)過衛(wèi)生主管部門資格審查批準后,還要到民政部門登記,由民政部門對其進行監(jiān)管。但是在實踐中,即使民政部門發(fā)現(xiàn)它未執(zhí)行不分配政策,在沒有衛(wèi)生主管部門配合的情況下,也很難有效落實監(jiān)管職能,從而造成事實上的監(jiān)管缺位。

(二)監(jiān)管規(guī)則、執(zhí)行機制尚不完善

長期以來,我國未能建立較為完善的農(nóng)村公共服務供給的基本法律法規(guī)體系。有關監(jiān)管規(guī)則還存在許多問題:一是現(xiàn)有法律法規(guī)較為陳舊,已經(jīng)不能適應新形勢下公共服務監(jiān)管的要求;二是規(guī)則不統(tǒng)一,主要體現(xiàn)為不同位階的法律法規(guī)之間存在沖突,不同部門出臺的規(guī)章不協(xié)調(diào),地方性法規(guī)和國家行政法規(guī)之間存在矛盾。更大的問題還在于規(guī)則的執(zhí)行機制不健全。首先,監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間過于密切的關系,使得監(jiān)管規(guī)則很難得到有效執(zhí)行;其次,政事不分還使得規(guī)則執(zhí)行缺乏公平性,在很多領域存在基于部門、所有制或地區(qū)利益的歧視;第三,現(xiàn)有的司法體制和行政管理能力也制約了規(guī)則的執(zhí)行。

(三)公共服務問責機制不健全

按照世界銀行(2003)提出的分析框架,公共服務的“問責三角形”涉及客戶(公民)、服務提供者和國家三方,包括四種責任關系,即政治家與公民之間的“表達”、機構(gòu)提供者與政府之間的“契約”、一線專業(yè)人員與機構(gòu)提供者之間的“管理”、服務提供者與客戶之間的“客戶權(quán)力”[6](P47-51)。目前,我們更多地依賴政府對公共服務提供者的問責機制(即“長途”問責機制),但政府和公共服務提供者并不是保持距離型的監(jiān)管關系,這就影響了公共服務“長途”問責機制效力的發(fā)揮。一線專業(yè)人員與機構(gòu)提供者的工作更多地采用行政機構(gòu)的治理機制(即內(nèi)部治理機制),使得我國公共服務提供部門行政化色彩比較濃厚。在公民與政府之間的“表達”、客戶與提供者之間的“客戶權(quán)力”(即“短途”問責機制)方面,由于公民力量較為薄弱,所以“表達”傳導渠道并不暢通;公共部門的壟斷格局并未被打破,消費者的選擇十分有限,很難發(fā)揮“客戶權(quán)力”?？傊?無論何種形式的問責機制均不健全,公共服務的問責環(huán)節(jié)還相當薄弱。

四、構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務監(jiān)管體系

構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務監(jiān)管體系,對于解決當前農(nóng)村公共服務供給中的供需錯位問題,提高農(nóng)村公共服務供給的質(zhì)量和效率,確保農(nóng)村公共服務供給的健康、可持續(xù)發(fā)展無疑具有重要意義。總的來說,我們需要構(gòu)建的是決策部門與監(jiān)管部門分離、行業(yè)自律性監(jiān)管組織和政府監(jiān)管機構(gòu)并存的監(jiān)管體系。

(一)加強信息流動

加強信息流動是強化公共服務問責的關鍵。要提供有效的公共服務,取決于所有利益相關者之間的信息流動。首先是從農(nóng)民到地方政府和服務提供者的信息流動。地方政府和服務提供者的工作必須對農(nóng)民的需求和期望作出反應,而且要評估公共服務所產(chǎn)生的實際效果。因此,政府和服務提供者必須從農(nóng)民那里獲取他們所認為的公共服務的先后順序、偏好和對有關服務的評價等信息。其次是從政府和服務提供者到農(nóng)民的信息流動。信息流動不能是單向的,政府和服務提供者收集和分析的數(shù)據(jù)要與農(nóng)民們分享,這是提供有效的公共服務的關鍵。目前,在實踐中推行信息公開的做法越來越普遍,如鄉(xiāng)村設點信息公告欄,鄉(xiāng)村衛(wèi)生院公布藥品價格,等等。信息公開產(chǎn)生了正面的效果。例如,規(guī)劃國際(PlanInternational)在陜西資助了一個衛(wèi)生項目,村委會通過村民會議、信息公告欄和項目信息小冊子等形式向村民公布項目信息,這對于動員當?shù)厝罕妳⑴c和提高他們對公共衛(wèi)生活動的認識起到了重要的作用。

(二)建立健全農(nóng)村公共服務監(jiān)管規(guī)則

首先,進一步明確各級政府提供農(nóng)村基本公共服務的義務,建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系,使農(nóng)村居民可以享受到相對均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務。其次,通過立法,合理界定政府職能,改變“政監(jiān)合一、管辦不分”的局面。同時,通過完善、整合相關法律法規(guī),消除監(jiān)管規(guī)則的準入歧視,規(guī)范供給主體的市場行為,創(chuàng)造公開、公平、公正、透明的監(jiān)管環(huán)境。要想讓醫(yī)療監(jiān)管走出當前的困境,必須盡快完善有關的法律法規(guī)。其中包括:出臺我國自己的民典法,明確非營利性機構(gòu)的法人地位;制定非營利性機構(gòu)的登記辦法、會計準則、有關稅則和財務管理辦法;制定與藥品研制、生產(chǎn)、流通、報廢有關的法規(guī)。這是規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)和藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)行為,完善衛(wèi)生領域監(jiān)管的法律基礎。另外,體制轉(zhuǎn)軌后,公立醫(yī)療機構(gòu)的生存環(huán)境發(fā)生了很大變化,因此與公立醫(yī)療機構(gòu)有關的法律法規(guī)也需要修訂和完善,以適應公立醫(yī)院自身發(fā)展和醫(yī)療服務市場平等競爭的需要。

(三)建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系

要強化基層政府監(jiān)管職能,加強專業(yè)化的獨立監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律組織、質(zhì)量認證機構(gòu)、消費者權(quán)益保護組織、傳媒和農(nóng)民群眾對公共服務的監(jiān)督和問責,實現(xiàn)對農(nóng)村公共服務部門的有效治理,構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系,改變政府部門自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進行績效評估的狀況。必須切實加強自律性行業(yè)組織的作用,如醫(yī)師協(xié)會、醫(yī)療教育協(xié)會等,對醫(yī)療機構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)教育、職業(yè)道德和業(yè)務審查方面進行監(jiān)管。然而,目前行業(yè)協(xié)會多附屬于政府主管部門,缺乏獨立性。針對目前行業(yè)協(xié)會組織發(fā)展不力的情況,政府行政部門依然有必要扮演主要的監(jiān)管角色。與此同時,在監(jiān)管標準制定、實施的每一個環(huán)節(jié),都應鼓勵公眾代表以多種方式參與;在所有監(jiān)管機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)中,都應有公眾代表的位置。在我國農(nóng)村,由于信息不對稱,公共服務主動權(quán)往往掌握在醫(yī)生和服務提供者手里,服務的使用者———農(nóng)民———基本上處于“失語”狀態(tài),只能“逆來順受”。農(nóng)民作為分散的個體,難以對衛(wèi)生機構(gòu)及醫(yī)生的服務態(tài)度、質(zhì)量和價格進行監(jiān)督和制約,只能靠衛(wèi)生機構(gòu)及醫(yī)生自覺和自律,這不僅是市場失靈的主要原因,也是政府失靈的原因之一。即便政府設立了專業(yè)監(jiān)督機構(gòu),如果沒有來自消費者的參與,沒有準確可靠的信息,這種監(jiān)督也不會奏效,甚至政府和衛(wèi)生機構(gòu)之間還會因利益關系而達成某種“共謀”。最難達成“共謀”關系的是“生產(chǎn)者”和“消費者”群體,因為兩者的利益不一致。因此,“消費者”群體對于衛(wèi)生人員的監(jiān)督才是治本之策[7](P296)。

(四)強化政府內(nèi)部激勵和約束機制

公共選擇理論認為,政府官員也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟人。政府官員對個人效用最大化的追求并不必然導致社會整體公共利益的最大化。因此,必須設計一套行之有效的激勵和約束機制,以確保政府官員的行為不偏離為農(nóng)村公共利益服務的軌道。相關研究表明,通過貨幣補償來激勵政府官員追求公共利益的最大化,在契約設計上是困難的。于是,晉升制度以及各種監(jiān)督制度就成為政府治理中最重要的激勵和約束機制[8]。在實踐中,要把政府官員的升遷與提供公共服務的績效結(jié)合起來,同時,充分發(fā)揮各職能部門的監(jiān)督功能,對亂收亂支、擾亂財經(jīng)秩序的行為嚴懲不貸。

(五)完善公共服務問責機制

建立嚴格的問責機制是政府管理體制改革和監(jiān)管體系建設的核心任務。問責機制要按照公共服務的“問責三角形”的要求來建立。強化公共服務問責機制的主要措施,一是完善公共服務提供機構(gòu)的內(nèi)部治理機制。公共服務提供機構(gòu)內(nèi)部治理機制的完善對于問責機制的正常運轉(zhuǎn)起著至關重要的作用。2007年深圳市關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革值得借鑒。改革的目標是在事業(yè)單位中建立一個以公益目標為導向、內(nèi)部激勵機制完善、外部監(jiān)管機制健全的以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會是事業(yè)單位的決策權(quán)力機構(gòu),行使事業(yè)單位重大事項決策權(quán)。理事會由政府部門代表、社會人士、行政執(zhí)行人等組成,以社會人士為主,采用選任制或委任制,對舉辦主體負責。理事長由舉辦主體提名,按照干部管理權(quán)限報批或備案。二是改善政府和公共服務提供者之間的問責關系。這是提高公共服務提供績效的關鍵。在進行一些具有一定“可測性”和“可購買性”的公共服務時,應在政府和公共服務提供者之間建立科學的績效合約,明確績效標準,將付費和績效緊密結(jié)合起來。三是賦予客戶權(quán)力。使公眾參與到公共服務提供的監(jiān)督評估過程中來,是賦予客戶權(quán)力的一種方式。參與式監(jiān)督和評估(ParticipatoryM&E)要求客戶作為主要的利益相關者和積極的參加者參與進來,與其他利益相關者合作,確定對公共服務的優(yōu)先需求,發(fā)現(xiàn)問題,制定備選方案,討論解決方案,監(jiān)督和評估結(jié)果。我們還可以因地制宜地使用“公民表”、“記分卡”和“排名表”等工具來對服務提供者進行比較(公民表中包含明確的關于服務標準的提供者承諾;記分卡可以讓我們根據(jù)目標績效標準和/或客戶對服務質(zhì)量的看法評估服務提供者;排名表則是把學校、醫(yī)院等服務提供者按記分卡成績排名)[9](P61)。此外,改變付費方式,即從直接補助提供者轉(zhuǎn)為補助用戶并允許他們選擇提供者,在提供者中引入競爭,也是值得考慮的措施。

五、結(jié)語

我國農(nóng)村公共服務不能有效供給的一個重要原因在于現(xiàn)代監(jiān)管體系建設的滯后。建立基于公平規(guī)則、獨立、可問責、多主體參與和程序透明的現(xiàn)代監(jiān)管體系應是我們的改革方向。鑒于當前自律性行業(yè)組織發(fā)展不力、農(nóng)民群眾參與不足以及政府行政部門事實上成為唯一的監(jiān)管主體的狀況,我們尤其強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)應處于獨立的第三方的地位,實現(xiàn)兩個分開,即監(jiān)管者與付費者分開,監(jiān)管者與行政管理者分開,以一種保持距離型的方式實現(xiàn)政策制定、監(jiān)管和服務供給的有效協(xié)調(diào)和制衡。