導(dǎo)語：城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度改革研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度是促進人民福祉和實現(xiàn)國民共享發(fā)展成果的基本制度保障,社會公正是促進制度健康有效運行的根本.通過梳理我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度,結(jié)合社會公正理論以及社會養(yǎng)老保障制度的法理基礎(chǔ)、本質(zhì)與制度定位發(fā)現(xiàn),城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度存在籌資水平低、補貼激勵機制失效、財政支付壓力大、制度缺乏公正性等問題,并面臨人口老齡化程度加劇、“逆全球化”趨勢出現(xiàn)、傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式功能弱化等嚴峻挑戰(zhàn).應(yīng)當建立非繳費型的普惠性和差異性養(yǎng)老津貼制度,科學(xué)配置關(guān)鍵要素,進一步完善個人繳費制度.

[關(guān)鍵詞]社會公正;制度定位;關(guān)鍵要素;養(yǎng)老津貼;個人繳費

當前,黨和政府正在努力讓改革發(fā)展成果惠及全體人民,積極地推進社會保障制度建設(shè),已基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,社會保障制度的實施在一定程度上發(fā)揮出改善民生、維護人民福祉、促進社會公平正義和經(jīng)濟發(fā)展的作用.但是,由于受到多種因素的制約,我國社會保障建設(shè)仍滯后于人民日益增長的對社會福利需求的向往、經(jīng)濟發(fā)展和財政增長的速度,面臨諸多挑戰(zhàn).一是社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的核心價值理念出現(xiàn)偏差,一些地方政府過度關(guān)注經(jīng)濟指標、急于對短期養(yǎng)老金擴面征繳、過于注重當下的社會穩(wěn)定,以致于出現(xiàn)政府負全責(zé)的“泛福利化”和居民負全責(zé)的“反福利”思潮;二是制度上缺乏對社會保障主要制度間的結(jié)構(gòu)與功能的合理定位;三是經(jīng)濟增速和財政收入增速放緩、福利剛性、人口老齡化等問題導(dǎo)致基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險等制度的收支失衡,“減稅(費)的外部經(jīng)濟環(huán)境給社會保障水平的進一步提升帶來壓力”[1];四是隨著社會發(fā)展以及我國新常態(tài)下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,城鄉(xiāng)居民人口流動性增強,居民的社會身份、就業(yè)形式具有更大的不確定性以及收入來源比較復(fù)雜,導(dǎo)致養(yǎng)老和醫(yī)療關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題繁雜.此外,社會養(yǎng)老保障制度的權(quán)威性被削弱,出現(xiàn)對制度的預(yù)期不穩(wěn)與信任危機,居民認同和參與的積極性下降.因此,本文基于社會公平視角改革城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度,增強保障的公平性、效率性、適應(yīng)性和可持續(xù)性,以助推國家治理現(xiàn)代化.

一、研究背景及文獻綜述

(一)研究背景.2014年,國務(wù)院印發(fā)«關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見».該意見規(guī)定,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險堅持和完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成,支付終身.對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分,中西部地區(qū)由中央財政全額負擔(dān),東部地區(qū)由中央財政和地方財政各承擔(dān)50％;個人賬戶主要由個人繳費和地方人民政府對參保人的繳費補貼構(gòu)成.個人賬戶儲存額按國家規(guī)定計息.個人繳費標準統(tǒng)一歸并調(diào)整為每年100~2000元12個檔次,地方政府繳費補貼標準根據(jù)個人繳費檔次升高而逐漸遞增,對100元的繳費檔次給予每人每年不低于30元的補貼,對500元以上的繳費檔次給予每人每年不低于60元的補貼,地方政府可以根據(jù)實際情況調(diào)整繳費檔次和適當增加補貼金額.2018年,東部地區(qū)的上海最高檔次繳費補貼額度為675元、北京和南京最高檔次繳費補貼額度均為150元,西部地區(qū)的陜西省最高檔次繳費補貼額度為200元,中部地區(qū)的吉林省最高檔次繳費補貼額度為170元.補貼標準差異產(chǎn)生的原因是長期實施梯度發(fā)展戰(zhàn)略和財政包干體制導(dǎo)致省份間的經(jīng)濟財政實力懸殊、公共資源配置嚴重不均.根據(jù)«2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報»數(shù)據(jù),2017年,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實際領(lǐng)取待遇人數(shù)為15598萬人,基金支出為2372億元,計算得出全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇人均為每年1520元.可見,月均近130元的待遇水平無法保障城鄉(xiāng)居民的基本生活.現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度實施中的問題主要有:籌資水平低且對財政的依賴性強,居民的逆向選擇和財政補貼激勵機制失效,財政支出壓力持續(xù)增大導(dǎo)致制度的可持續(xù)性差,繳費、財政補貼和待遇缺乏公平性,等等.(二)文獻綜述.學(xué)界主要從宏觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和微觀事實參數(shù)兩個層面對養(yǎng)老保障改革進行研究.宏觀研究主要包括社會保障體系的改革方向與發(fā)展戰(zhàn)略.王延中(2018)就我國社會保障體系改革與調(diào)整的基本方向、思路與制度框架進行研究,提出建立“四支柱”的社會保障體系基本框架.[2]鄭功成(2017)闡述了社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇,認為應(yīng)當優(yōu)化制度結(jié)構(gòu),實現(xiàn)多元主體共建共治.[3]王新梅(2018)通過梳理20年來國際公共養(yǎng)老金的最新動態(tài)與教訓(xùn),得出中國養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計的理論依據(jù)是錯誤的.[4]已有研究在養(yǎng)老保障制度改革的宏觀思路方面取得了重大成果,但單純從社會公平正義和共享發(fā)展理念角度改革城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的研究較少.微觀層面對養(yǎng)老保險具體制度及制度實施所產(chǎn)生的影響進行了較為深入的研究,關(guān)于養(yǎng)老保險具體制度的探討主要包括養(yǎng)老金、政府財政責(zé)任與財政補貼機制、繳費機制及待遇水平、養(yǎng)老保險的替代率、基金收支平衡等.曹信邦(2017)探討了養(yǎng)老金制度的本質(zhì)和價值取向,建議通過建立多支柱養(yǎng)老金體系化解風(fēng)險[5];鄭軍、龍俊桃(2015)通過研究得出政府責(zé)任缺失導(dǎo)致社會養(yǎng)老保障發(fā)展失衡的結(jié)論[6];王敏(2017)對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補貼政策進行研究,發(fā)現(xiàn)其面臨四大困境[7];楊婭(2018)探討了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平的確定及繳費機制[8];許燕、鞠彥輝(2017)通過精算及實證分析得出較低的養(yǎng)老保險替代率難以保障城鄉(xiāng)居民老年時的基本生活[9];鄧大松等(2015)研究了延長退休年齡對基本養(yǎng)老基金長期收支平衡償付能力的影響.[10]關(guān)于制度實施影響的探討主要包括基本養(yǎng)老保險繳費對消費、儲蓄、勞動力供給的影響.總之,現(xiàn)有研究大多是在既定的制度框架下對微觀事實參數(shù)進行改革并積累了豐富的研究方法.然而,面對中國轉(zhuǎn)型秩序存在的“權(quán)利分配失衡、財富分配失衡與風(fēng)險分配失衡”[11],在城鄉(xiāng)居民被限制的要素收益、廉價的勞動收益和相對更多支出才能獲得福利保障的背景下,應(yīng)當選擇何種養(yǎng)老保障制度模式?現(xiàn)行制度存在哪些問題?如何進一步提高保障水平和消除省際群體間的差異進而實現(xiàn)社會公正?對于社會保障制度的這些問題需要我們進行更加深入的研究.

二、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的理論闡釋

(一)以實現(xiàn)社會公正為價值目標.社會公正①是指社會成員應(yīng)當“得其所應(yīng)得”,是社會養(yǎng)老保障制度的基本價值理念.正如約翰􀅰羅爾斯所強調(diào)的:“正義是社會制度的首要德性􀆺􀆺某些法律和制度,不管它們?nèi)绾斡行屎桶才庞行?只要它們不正義,就必須加以改造或廢除.”[12](P．3)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,城鄉(xiāng)居民普遍的利益需求體現(xiàn)在“追求人的尊嚴的基本生存底線應(yīng)受到平等對待和追求人的多樣化需求的自由發(fā)展”[13],即普惠性公正和差異性公正.在社會養(yǎng)老保障領(lǐng)域,普惠性公正意味著城鄉(xiāng)居民的基本尊嚴和基本生活應(yīng)得到保障,并持續(xù)獲得社會發(fā)展帶來的益處、共享改革發(fā)展的成果,具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民是否均等地分享有限的社會基本資源,社會上的“最少受惠者”是否參與分享發(fā)展的成果,強調(diào)社會資源分配的公正性.普惠性公正的實現(xiàn)需要國家的強制性介入、公共化的制度體系保障、公共財政的持續(xù)不斷投入,總體上社會成本相對較大.差異性公正側(cè)重于城鄉(xiāng)居民對生活自由和發(fā)展空間的多樣化需求.由于居民間需求的種類和層級以及個體能力和追求需求的具體方式不同,城鄉(xiāng)居民間存在收入差異化的發(fā)展趨勢.差異化的產(chǎn)生主要是市場經(jīng)濟資源配置的高效性促使城鄉(xiāng)居民進行多樣化的自主選擇,使其實現(xiàn)了自身財富的不斷積累,進而使個體之間形成收入差距.在社會保障領(lǐng)域,應(yīng)當依據(jù)城鄉(xiāng)居民有所差別的繳費貢獻實行相應(yīng)的待遇分配.差異性公正的實現(xiàn)需要城鄉(xiāng)居民的個體努力、個人較大的成本投入并承擔(dān)因“自主決策”產(chǎn)生的發(fā)展性風(fēng)險,以激發(fā)社會發(fā)展的活力.對于中國社會轉(zhuǎn)型帶來的利益結(jié)構(gòu)失衡和社會相對不穩(wěn)定,國家應(yīng)當及時地干預(yù),“必須‘以公正為中心重構(gòu)改革話語’,促進社會公正秩序的建立”[14].黨的報告在保障和改善民生部分兩次提及“社會公平正義”,把社會公正置于國家治理的優(yōu)先地位加以考量,社會公正有助于推進國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn).社會公正由普惠性公正與差異性公正構(gòu)成,社會養(yǎng)老保障制度應(yīng)有效地推動二者均衡發(fā)展.首先,要“適度優(yōu)先”促進基礎(chǔ)層面的普惠性公正.主要是指在保障城鄉(xiāng)居民基本生存條件層面而非高福利層面保證社會的“基本生存線”;在關(guān)乎人的尊嚴和體面的生活的民生領(lǐng)域,國家應(yīng)當承擔(dān)起“最終給付擔(dān)保責(zé)任”,提供“人作為人”應(yīng)享有的起碼的社會條件.[15](PP．74~76)進入新時代,政府需要有更大的作為,應(yīng)當根據(jù)國家經(jīng)濟實力、公共財政增長速度和城鄉(xiāng)居民對普惠性公正的普遍需求建立“普惠型”的社會養(yǎng)老保障制度,以根本改善城鄉(xiāng)居民的生活水平并進一步提高民生福利,維護社會公正、增進民眾的政治信任.其次,應(yīng)當保證基礎(chǔ)層面的差異性公正的實現(xiàn).隨著中國社會現(xiàn)代化和體制轉(zhuǎn)型的推進,異質(zhì)的多元化社會逐漸形成,社會構(gòu)成日趨復(fù)雜,城鄉(xiāng)居民呈現(xiàn)出更加多樣化的生活方式.國家應(yīng)確保城鄉(xiāng)居民差異化的生存和發(fā)展方式得到認可,使其發(fā)展?jié)摿Φ玫匠浞职l(fā)揮.(二)法理基礎(chǔ)、本質(zhì)與制度定位.社會養(yǎng)老保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展源于對人的生存權(quán)的保護,這種權(quán)利是人人平等的,社會成員均有獲得生存保障的權(quán)利.生存權(quán)是公民天然應(yīng)當享有的一項基本權(quán)利,國家有義務(wù)滿足權(quán)利人的合法要求,保障權(quán)利人權(quán)益的實現(xiàn).公民權(quán)利理念為社會保障制度提供了正當性來源,可以說人權(quán)是現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障的法理和政治基礎(chǔ).我國憲法第14條第4款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度.”因此,通過社會養(yǎng)老保障制度的建立和實施可以真正地保障城鄉(xiāng)居民社會保障權(quán)的實現(xiàn).“應(yīng)將公共物品定義為基于滿足公共需求,依托公共權(quán)力和通過共識與非對稱性合作實現(xiàn)再生產(chǎn)的公共利益性物品.”[16]社會養(yǎng)老保障具有公共物品屬性.公共需求的實現(xiàn)需要通過政治程序作出相應(yīng)的制度安排,這種制度安排的合理性應(yīng)當與公共利益的目標保持一致.公共需求的產(chǎn)物是公共利益,公共利益表現(xiàn)出得益與成本的總體對價,而個體會權(quán)衡其與成員間的成本分擔(dān).公共物品的供需必須依賴集體行動,而集體行動需要成員之間的合作.此種合作屬于個體成員的收益和付費不等價的非對稱性合作.因此,公共物品的供給在某種程度上具有強制性,需要社會成員達成高度共識.“中國公共行政的最大問題在于其合法性危機,而合法性危機的根源在于公共行政公共性的喪失.”[17]如果要使社會養(yǎng)老保障制度得到理性發(fā)展,就應(yīng)當構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元共責(zé)共治機制.政府是公共物品供給最有效的主體,通過民眾“權(quán)利的讓渡”獲得受托權(quán)的政府應(yīng)尊重“委托人”的權(quán)利,因此,公共物品供給活動中政府并不具有絕對的決策權(quán),政府的公共物品供給行為應(yīng)受到規(guī)制.目前,中國需要規(guī)范地區(qū)分割的高齡津貼制度,建立具有中國特色的社會福利體系.社會養(yǎng)老保險制度是國家通過立法強制征收社會保險稅(費)為社會成員提供社會化的規(guī)避風(fēng)261險的機制,其建立在大數(shù)法則的壽險精算數(shù)理的基礎(chǔ)上,集合全體投保人的風(fēng)險共同承擔(dān)少數(shù)人的風(fēng)險損失,遵循收支平衡的社會保險精算原理,注重權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系.“風(fēng)險的射幸性和社會保障制度的強制性,決定了互助共濟是社會保障的天然屬性.”[18]社會養(yǎng)老保險應(yīng)體現(xiàn)出地區(qū)間、代際間、不同收入和不同壽命群體間的互助共濟.而資金收支平衡原理意味著政府財政不承擔(dān)社會養(yǎng)老保險資金的供給責(zé)任.與之對應(yīng)的社會福利是國家依法保證社會成員在既定的生活水平上提高其生活質(zhì)量,國家與社會成員的權(quán)利義務(wù)是不對等的,居民不需繳納費用,由政府財政承擔(dān)社會福利資金的供給責(zé)任.屬于政府社會職能的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)定位為共有產(chǎn)品,具有公共性、法定性和強制性.實質(zhì)上,社會養(yǎng)老保險是養(yǎng)老風(fēng)險承擔(dān)的責(zé)任主體由個人或家庭調(diào)整為政府強制建立的集合體.社會養(yǎng)老保險具有再分配的特征,無論代際間還是不同壽命的群體之間的再分配,都是外部干預(yù)促成的非自愿性交易,其與市場機制下的平等、自愿、有償和等價交換原則相悖,是以犧牲效率、追求社會公正為目標的社會政策.(三)關(guān)鍵要素.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是一種延期支付與消費的社會保險方式.參與養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民通過費基、費率、繳費年限與待遇支付等關(guān)鍵要素的協(xié)商與設(shè)計實現(xiàn)養(yǎng)老保險籌資與支付的動態(tài)均衡,以保證養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性運行.費基是基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)要素,城鄉(xiāng)居民的上年度人均可支配收入的中位數(shù)可以作為基本養(yǎng)老金繳費的基礎(chǔ).根據(jù)«2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報»,農(nóng)村居民人均可支配收入為13432元、中位數(shù)為11969元.費率是基本養(yǎng)老保險制度的核心要素,是城鄉(xiāng)居民應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險費占其繳費基數(shù)的比例,費率的高低與城鄉(xiāng)居民的負擔(dān)能力相關(guān),費率應(yīng)合理均衡.繳費年限是基本養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵要素,繳費年限應(yīng)當與城鄉(xiāng)居民勞動能力和勞動年限密切關(guān)聯(lián).根據(jù)«民法總則»規(guī)定,18周歲以上的自然人為完全民事行為能力人,可以獨立實施民事法律行為,即具備勞動能力.確定城鄉(xiāng)居民基本社會勞動年限需要綜合考慮生命周期、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和改革的漸進性等因素.待遇支付應(yīng)堅持替代率和基金平衡的檢驗標準,養(yǎng)老金替代率在合理范圍內(nèi)達到最大化;通過當期收支情況檢驗基金短期平衡狀態(tài),通過數(shù)據(jù)分析和趨勢變化情況檢驗基金長期平衡狀態(tài).在養(yǎng)老金替代率和養(yǎng)老金積累規(guī)模恒定的前提下,需要科學(xué)合理地配置費基、費率、繳費年限及待遇支付等基本要素.對關(guān)鍵要素的分析有利于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計.“養(yǎng)老金機制是一國養(yǎng)老金制度改革與調(diào)整的基礎(chǔ),任何制度設(shè)計與改革都是在約束條件下的適應(yīng)性選擇,當養(yǎng)老金機制中的約束參量發(fā)生改變時,其關(guān)鍵參量就應(yīng)做出必要的調(diào)整或改革.”[19]現(xiàn)行制度中沒有費基、費率參數(shù)計算標準,直接規(guī)定了12個檔次的繳費額度,并允許省級人民政府根據(jù)實際情況增減繳費檔次.最低15年的繳費年限規(guī)定難以體現(xiàn)出通過具備勞動能力期間的收入積累來實現(xiàn)喪失勞動能力后待遇取得的均衡.在人口預(yù)期壽命不斷延長的趨勢下,個人繳費年限應(yīng)當與通過勞動取得收入的過程相聯(lián)系,體現(xiàn)長繳多得的公平原則.

三、現(xiàn)行制度存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)

(一)現(xiàn)行制度存在的問題.社會養(yǎng)老保障制度是工業(yè)革命的產(chǎn)物,適用人群由產(chǎn)業(yè)工人逐漸擴展至全體社會成員.城鄉(xiāng)居民最初主要是依賴家庭養(yǎng)老.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度在其建立之初借鑒了城鎮(zhèn)職工的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式.但是,由于城鄉(xiāng)居民整體收入水平和繳費能力低,為保證制度的實施,國家采取中央財政承擔(dān)全部或部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金、地方財政補貼個人繳費的模式.根據(jù)2014~2017年«人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報»可知,2014~2017年全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入分別為2310億元、2855億元、2933億元和3304億元,其中個人繳費分別為666億元、700億元、732億元和810億元.從這幾年的養(yǎng)老基金構(gòu)成來看,個人繳費約占養(yǎng)老基金的25％左右,政府財政補貼等約占養(yǎng)老基金的75％左右.①可見,我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度實際上是以國家財政補貼為主的社會福利制度和個人自愿繳費為輔的個人儲蓄制度的組合.[20]這表明該制度并非基于社會養(yǎng)老保險制度的互助共濟、責(zé)任共擔(dān)和收支平衡的原理設(shè)計,甚至對于在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實施時已年滿60周歲的城鄉(xiāng)居民,在«國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見»印發(fā)之日前未領(lǐng)取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的,不用繳費也可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金,該項規(guī)定嚴重違背了權(quán)利與義務(wù)對等原則;同時,根據(jù)«關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的指導(dǎo)意見»,中央根據(jù)全國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和財力狀況等因素合理確定全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準,該項規(guī)定表明養(yǎng)老保險待遇中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分與個人繳費無關(guān)聯(lián)性,完全沒有實行社會保險最基本的精算.福利國家養(yǎng)老保障制度實施的結(jié)果證明,過高或過低的公共福利水平都會影響社會發(fā)展,尤其是過高的福利支出會導(dǎo)致嚴重的財政壓力.現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度存在一些值得我們重視的問題.第一,制度的可持續(xù)性存在風(fēng)險,財政支出壓力大.對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的政府財政“入口補貼”由2014年的1644億元增長到2017年的2494億元,呈逐年增長的態(tài)勢;伴隨著人口老齡化,養(yǎng)老金支出易升不易降,其不依賴經(jīng)濟周期而波動且呈不斷上升的長期趨勢,導(dǎo)致政府財政“出口補貼”急劇增長;隨著中國經(jīng)濟穩(wěn)步邁向高質(zhì)量發(fā)展階段和2019年“實施更大規(guī)模的減稅降費”,養(yǎng)老金支出將繼續(xù)拉低財政收入的增長幅度,全國財政收入增速放緩,未來財政收入運行面臨的不確定性增加,將會導(dǎo)致社會養(yǎng)老保險基金的補貼增速變慢或規(guī)模減少.目前,較低水平下的養(yǎng)老金支出已經(jīng)讓一些地方財政壓力巨大,加之城鄉(xiāng)居民基于“同城同待遇、同制度同待遇”的心理希望縮小與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇的差距,期盼著不斷提高養(yǎng)老金待遇水平.因此,目前看來,現(xiàn)行的養(yǎng)老制度可持續(xù)性差,未來國家財政將不堪重負.第二,制度激勵機制失效.現(xiàn)行制度采取“差別化”的補貼方式和“長繳多得、多繳多得”的制度設(shè)計,對城鄉(xiāng)居民選擇較高繳費檔次的激勵效果并不明顯.根據(jù)近幾年«人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報»數(shù)據(jù)計算得出,城鄉(xiāng)居民年平均繳費水平由2014年的133元/人增至2017年的158元/人,人均繳費水平增幅較小,可見絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民選擇了最低的繳費檔次.各省份養(yǎng)老金主要采取定額和定率加發(fā)方式,對“長繳多得”加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼,多數(shù)增加額為2~4元,雖然體現(xiàn)了繳費時間的差別化,但其激勵作用十分有限;各省份在“多繳多得”的財政補貼上多是在中央規(guī)定的最低補貼水平的基礎(chǔ)上以5元或10元的標準逐級遞增,或者幾個相鄰繳費檔次實施同一補貼標準,補貼率較低、區(qū)分度不明顯、待遇取得與居民繳費關(guān)聯(lián)度低等無法體現(xiàn)“多繳多得”的激勵機制.城鄉(xiāng)居民選擇最低繳費檔次并非完全受個體繳費能力所限,而是將政府財政補貼建立的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度作為一種福利產(chǎn)生了依賴政府養(yǎng)老的思想.第三,地區(qū)間養(yǎng)老金待遇標準差距懸殊.除2018年中央財政按規(guī)定給予地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼最低標準每人每月88元外,養(yǎng)老金待遇標準調(diào)整主要取決于地方各級政府的財力,多數(shù)省份尚未建立養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌制度,導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇標準在各省份間、省內(nèi)各市(區(qū))縣間差距較大.2018年,城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金待遇水平如下:東部地區(qū)的上海為930元、北京為705元,西部地區(qū)的四川省為100元、陜西省為93元,中部地區(qū)的吉林省為103元.陜西省和吉林省在國家對城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月補助增加18元的基礎(chǔ)上,本省財政補助僅增加5元,四川省財政補助增加7元.①陜西省和上海市的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金相差10倍,省份間養(yǎng)老金待遇標準差距懸殊,難以體現(xiàn)社會資源分配的公正性.(二)現(xiàn)行制度面臨的挑戰(zhàn).在未來30年左右的時間,城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)面臨的重大外部環(huán)境包括以下三個方面.第一,人口老齡化進入高峰期對養(yǎng)老制度的嚴峻挑戰(zhàn).«中國養(yǎng)老金融發(fā)展報告(2016)»指出,以65歲以上老齡人口看,預(yù)計2030年達到2．8億人,占比為20．2％;2055年達到峰值4億人,占比為27．2％.當人口老齡化加劇后,適齡勞動力比重下降,對經(jīng)濟增長的影響是負效應(yīng)的;同時,老齡化會增加生活照護和醫(yī)療服務(wù)的支出,當醫(yī)療服務(wù)等剛性支出增加后,必然會擠占基本生活消費支出,會降低老年人的生活水平和質(zhì)量.第二,“逆全球化”趨勢對我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響.當前貿(mào)易保護主義抬頭、資源流動壁壘增加導(dǎo)致全球貿(mào)易額占GDP比重下降,國際間的貿(mào)易、投資不同程度地放緩甚至倒退,為我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展帶來不可知的風(fēng)險.經(jīng)濟發(fā)展帶來的物質(zhì)財富積累是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的財力基礎(chǔ),“逆全球化”影響著我國的經(jīng)濟增長進而阻礙城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和福祉水平的提高.因此,我國應(yīng)當積極地參與全球經(jīng)濟治理體系,以有效地應(yīng)對逆全球化的挑戰(zhàn).借鑒國際社會保障發(fā)展的經(jīng)驗,我國既要隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步提高社會保障水平,又要防止福利剛性而落入“福利陷阱”,同時還要清醒地認識到經(jīng)濟增長不能完全替代社會保障促進社會公正.第三,傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式功能弱化的挑戰(zhàn).隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老的保障功能都在弱化.在異質(zhì)的多元化社會形成后,城鄉(xiāng)居民生活方式和價值觀念發(fā)生巨大變化,家庭結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的大家庭結(jié)構(gòu)發(fā)展為核心家庭,家庭的少子化、空巢化現(xiàn)象日益普遍,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能弱化.城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展對土地的需求急劇增加,大量的農(nóng)民土地被征用為非農(nóng)建設(shè)用地.由于征地補償標準不合理,農(nóng)民獲得的補償比例過低,尤其是土地增值收益分配失衡,導(dǎo)致部分農(nóng)民失去了土地的保障功能;即便是對于擁有土地的農(nóng)民來說,農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益相對偏低,土地的經(jīng)濟保障功能也在逐漸弱化.

四、改革城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的建議

(一)建立普惠性養(yǎng)老津貼制度.建議修改城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為普惠性養(yǎng)老津貼,性質(zhì)為社會福利制度.由中央財政為全國所有適齡的城鄉(xiāng)居民提供均等的普惠性養(yǎng)老津貼,體現(xiàn)中央財政支出的普惠性公正原則,降低各省間、省內(nèi)各市(區(qū))縣間居民獲得社會養(yǎng)老保障待遇的差別.根據(jù)«2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報»相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出:2017年,我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為827122億元,各級財政補貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金為8004億元,補貼城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金為2494億元.財政補貼基本養(yǎng)老金占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1．27％左右,但財政補貼城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為0．3％.從人均獲得補貼額的視角考察,兩種制度間存在顯著的不公正性,所以應(yīng)當建立普惠性養(yǎng)老金津貼制度.福利水平應(yīng)與中國經(jīng)濟發(fā)展的水平及階段相適應(yīng),構(gòu)建與國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入相聯(lián)動的指標體系.“在國外,非繳費型養(yǎng)老金年度平均支出控制在該國GDP的1％左右,最高一般不超過2％.”[21]因此,黨和政府必須多謀民生之利、多解民生之憂,在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義.(二)完善個人繳費制度.將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶制度改為個人繳費制度,性質(zhì)為社會保險制度,并積極促進城鄉(xiāng)居保制度由“自愿參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娭茀⒈＠U費”.提高繳費的累進性,即繳費要與其收入水平掛鉤.現(xiàn)行的定額繳費機制缺乏自動調(diào)整繳費水平的功能,導(dǎo)致養(yǎng)老金替代率逐年遞減.第一,應(yīng)以城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的中位數(shù)作為養(yǎng)老金繳費的中等基準,再根據(jù)中等基準設(shè)定一系列的比例值來確定3~5個繳費基數(shù),建立繳費基數(shù)的動態(tài)調(diào)整機制,由城鄉(xiāng)居民自主選擇費基檔次,以確保個體替代率的穩(wěn)定性.各地政府應(yīng)采取各種措施努力增加城鄉(xiāng)居民收入,提高其繳費能力.第二,根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長情況逐年提高繳費標準,適時地改為比例費率制,參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率標準,確定為8％~12％的區(qū)間.確定標準首先不影響中等收入群體的當期消費支出①,使城鄉(xiāng)居民具備參保能力,以確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性.第三,適當提高最低繳費年限.理想的繳費年限是通過勞動取得收入全過程的時間段,這樣既能以相對最低的繳費率積累必要的養(yǎng)老金規(guī)模,又對繳費者當前的生活產(chǎn)生最小的影響.未來全國人大常委會在整合和修改«社會保險法»時,應(yīng)提高城鄉(xiāng)居民的最低繳費年限,將繳納年限確定為25~30年區(qū)間較為合適②,并根據(jù)長壽者與短壽者之間的互助共濟性,取消個人死亡的個人賬戶余額可以繼承的規(guī)定.第四,建立與物價指數(shù)聯(lián)動的待遇支付調(diào)整參數(shù)公式,實現(xiàn)待遇支付自動調(diào)整并確保待遇支付實際購買力不下降,以避免政府干預(yù)和公眾預(yù)期的非理性上升.第五,將個人繳費納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金統(tǒng)一管理,推進基金省級統(tǒng)籌,強化基金預(yù)算,為養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌做好準備.最后,我國需要全面深入地盤點養(yǎng)老金改革的國際教訓(xùn),逐步改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民積累制養(yǎng)老金繳費制度為現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金繳費制度.(三)建立差異性養(yǎng)老津貼制度.為提高制度激勵機制,消解城鄉(xiāng)居民逆向選擇問題,建立與個人繳費掛鉤的差異性養(yǎng)老津貼制度,性質(zhì)為社會福利制度,取消地方人民政府對個人繳費的財政補貼.根據(jù)地方財政對城鄉(xiāng)居民選擇1000~2000元繳費檔次的平均補貼率,可以考慮暫時將差異性養(yǎng)老津貼比例定為15％左右,即選擇任何繳費基數(shù)均統(tǒng)一按15％的比例配套津貼,以避免目前城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險財政繳費補貼中存在的超額累退性以及繳費激勵機制不足的現(xiàn)象.建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)數(shù)據(jù),根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、個人繳費標準提高和財力狀況,合理調(diào)整津貼水平.與當?shù)厣钏较噙m應(yīng)的更高層次的差異性養(yǎng)老津貼由地方財政主要是省級財政提供.考慮我國地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展不均衡,各省份可結(jié)合本地區(qū)實際情況科學(xué)地設(shè)置適宜的差異性養(yǎng)老津貼的激勵比例,根據(jù)中西部省份經(jīng)濟發(fā)展的實際情況,中央財政可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式保證中西部省份差異性養(yǎng)老津貼的支付能力.總體而言,在權(quán)重結(jié)構(gòu)上普惠性養(yǎng)老津貼所占比重較高,而差異性養(yǎng)老津貼所占比重要低些.全國均等的普惠性養(yǎng)老津貼、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度運行成本、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金最低收益率的兜底責(zé)任由中央財政負擔(dān);差異性養(yǎng)老津貼由省、市、縣(市、區(qū))三級財政按比例負擔(dān).城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的順利實施不僅體現(xiàn)在資金的可持續(xù)性上,也體現(xiàn)在經(jīng)辦管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細化和信息化上,社會保障的行政管理體制改革有待進一步深化.總之,為盡快建立與中國國情和國際地位相適應(yīng)的全國統(tǒng)一的社會保障制度,應(yīng)當加快城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度改革,努力提高國民間社會保障權(quán)益的公正性.

作者:王立國 單位:1.東北大學(xué) 2.吉林師范大學(xué)