導(dǎo)語：農(nóng)村宅基地社會保障功能分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：由于我國城鄉(xiāng)二元體制的存在，農(nóng)村居民難以和城鎮(zhèn)居民一樣均等地享受到醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障待遇。作為典型的保障性物權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)承擔(dān)著社會保障的部分職能。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的特點與人役權(quán)的特點具有較多的契合，所以農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革應(yīng)以生存保障作為其基點。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；人役權(quán)；保障性

物權(quán)在社會保障方面，由于我國城鄉(xiāng)二元體制的存在，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障待遇還很難實現(xiàn)一統(tǒng)，農(nóng)村居民無論是在社會保障標準、覆蓋程度等都與城鎮(zhèn)居民有著較大差別，而農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)不得不承擔(dān)著一定的社會保障職能，成為社會保障的替代物。基于此，筆者試圖從人役權(quán)角度出發(fā)，期待提出促進農(nóng)村宅基地社會保障功能發(fā)揮的具體思路。

一、人役權(quán)制度

早在古羅馬時期，人類社會就出現(xiàn)了人役權(quán)。所謂人役權(quán)，就是不動產(chǎn)權(quán)利人為特定人的利益而設(shè)定的、允許其無償使用某財產(chǎn)或財產(chǎn)收益的權(quán)利。限于當(dāng)時的社會歷史條件，無夫權(quán)婚姻隨處可見，一旦家長故去，那些依賴于家長的喪失勞動能力者或者無繼承權(quán)人就會面臨生存困境，此時，為確保這部分人獲得基本的生活保障，家長會預(yù)先將部分家產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和居住權(quán)等遺贈給妻子。從某種程度上分析，人役權(quán)的突出特征體現(xiàn)在人身性、無對價性以及相對獨立性等方面。由于人役權(quán)具有幫助、照顧生活困難特定主體的救濟性質(zhì)，所以被當(dāng)成是社會保障的雛形，但由于它是針對特定人群的，所以一般是不允許轉(zhuǎn)讓或繼承的。正是由于它的不可流轉(zhuǎn)性和缺乏流動性，大多數(shù)國家只規(guī)定地役權(quán)而沒有規(guī)定人役權(quán)這一制度。我國物權(quán)法也采用了這種做法，由于我國地少人多的國情，特別是農(nóng)民占人口的一半以上，生存權(quán)是首要保障的人權(quán)，這就為我國人役權(quán)的存在提供了可能。檢視我國法律制度不難發(fā)現(xiàn)，涉及到人役權(quán)的法律條文少之又少，即便如此，依然有不少學(xué)者贊同農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)等具有人役權(quán)性質(zhì)。舉例來說，農(nóng)村宅基地使用權(quán)就是比較明顯的具有社會保障屬性的權(quán)利，它的制度規(guī)范特點是身份性、無償性、不可轉(zhuǎn)讓性等，與人役權(quán)的特點高度契合。

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會保障屬性

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地政策最早發(fā)端于建國初期開始的一系列，其產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了一個從私有到公有、從自由交易到嚴格控制的發(fā)展歷程，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度始終具有一定的社會保障功能，之所以作此論述，其主要理由在于：其一，它與傳統(tǒng)的地上權(quán)有所不同。傳統(tǒng)的地上權(quán)就是權(quán)利人在他人所有的土地上建筑房屋或其他工作物、種植林木的權(quán)利，其本質(zhì)上是屬于用益物權(quán)的范疇。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)又屬于地上權(quán)的一種，自然與地上權(quán)存在一定的相同之處。與此同時，還應(yīng)當(dāng)明確，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是區(qū)別于私有制下的地上權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體成員為滿足居住需要而在集體土地上修建房屋的權(quán)利，這里所涉及到的用益物權(quán)人和土地所有權(quán)人之間的關(guān)系是集體成員與集體的關(guān)系，正是這一特殊關(guān)系才使得他物權(quán)和所有權(quán)之間的關(guān)系與私有制下他物權(quán)具有較大的差異性，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配上的無償性和無期性就與傳統(tǒng)的地上權(quán)有異，后者更加適應(yīng)商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的需求，土地市場化特征更加明顯。與之不同的是，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在市場流轉(zhuǎn)方面較為封閉，甚至禁止進行市場流轉(zhuǎn)，其固有的社會保障屬性則相對突出。另外，其市場流轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的地上權(quán)更多地體現(xiàn)了當(dāng)事人的意思自治原則，地上權(quán)的期限、價格、數(shù)量等都要通過地上權(quán)合同體現(xiàn)即可，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得則要嚴格得多，不但要完全符合國家法律的強制性規(guī)定，而且必須經(jīng)過土地管理部門層層審批，并符合規(guī)劃。其二，它與具有保障性質(zhì)的人役權(quán)相似。發(fā)端于古羅馬的人役權(quán)具有如下幾個特點：第一是人身性。人役權(quán)是針對生活困難的特定主體而設(shè)定的，其功能在于確保特定主體實現(xiàn)基本保障，可見，這種權(quán)利與其人身性是緊密相關(guān)的，且存在較強的人身依附性；第二是期限性。人役權(quán)由于以老有所養(yǎng)為目的，故其使用權(quán)不是無期限的，而是以權(quán)利人的生存期限為限期；第三是不可轉(zhuǎn)讓性。人役權(quán)的人身性表明其不可轉(zhuǎn)讓性，人役權(quán)只能為本人享有，不能轉(zhuǎn)讓給他人；本人死亡的，他人不能繼承；第四是無償性。從其設(shè)立目的而言，它是基于恩情關(guān)系而設(shè)立的，本身就是一種扶助老弱病殘的福利性或慈善性的權(quán)利，因此它是無償設(shè)立的。對比歷史上的人役權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)，它們都是為了保障人們利益而設(shè)定的，前者更加關(guān)注特定主體的生存利益，后者重在維護農(nóng)民群眾的居住利益，必須具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人方有申請的資質(zhì)，該資質(zhì)也是為保障特定人群的生存利益而設(shè)定的。人役權(quán)缺少交易機制，與商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為一種靜態(tài)的、不可流動的受益權(quán)。同樣，農(nóng)村宅基地使用權(quán)也不得在市場機制中進行交易。對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)人而言，法律賦予他們的主要是對于宅基地的占有權(quán)與使用權(quán)，而非基于流轉(zhuǎn)而得到的收益。不可否認，這兩者存在一定的相同點，但考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織為本集體成員提供的集體福利，所以與人役權(quán)是不一樣的。其三，它有別于法定租賃權(quán)。法定租賃權(quán)說認為，由于我國實行房地一體轉(zhuǎn)移的原則，如果農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民間流轉(zhuǎn)就會損害集體所有權(quán)，畢竟城市居民不屬于集體經(jīng)濟組織成員，自然就沒有資格享用集體土地的使用權(quán)，考慮到這一點，我國是禁止農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民間進行流轉(zhuǎn)的?？墒?，農(nóng)戶享有對自己房屋的所有權(quán)，理應(yīng)有權(quán)轉(zhuǎn)讓自己的房產(chǎn)，如何解決這一難題？有學(xué)者主張，當(dāng)國家將農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配給集體經(jīng)濟組織成員時，就是發(fā)揮用益物權(quán)屬性的體現(xiàn)，但如果將其轉(zhuǎn)讓給城市居民后，性質(zhì)就會發(fā)生變化，不能成為用益物權(quán)，而可以由國家通過法律規(guī)定其屬于法定租賃權(quán)，即受讓人取得了農(nóng)房的所有權(quán)，此時，基于農(nóng)房的宅基地，受讓人因其城市居民身份是無權(quán)如農(nóng)戶一樣享有用益物權(quán)的，其所應(yīng)享有的是法定租賃權(quán)。簡言之，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)戶，除了集體與農(nóng)戶外的其他主體，一律享有法定租賃權(quán)。由于其屬于債權(quán)，因此，學(xué)者建議法律規(guī)定其使用期限，到期后所有權(quán)人可以收回土地，但在租賃期間，農(nóng)房的所有權(quán)人可以通過向集體支付租金而占有使用房產(chǎn)。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)社會保障功能之構(gòu)造

農(nóng)村宅基地使用權(quán)事關(guān)農(nóng)民的生存權(quán)，而生存權(quán)又是發(fā)展權(quán)的重要前提與基礎(chǔ)，法律以人為本，自然應(yīng)當(dāng)將生存權(quán)作為立法的根本目的，并將其貫穿于具體的法律制度和規(guī)范中。土地歷來是各種資源中最緊張、最受人重視的資源，是國家、社會成員等的眾矢之的，如果國家不對土地資源進行分配上的干預(yù)，則土地會產(chǎn)生集中和兼并現(xiàn)象，這在歷代歷朝并不罕見，歷史上有的人良田萬頃，有的卻無立足之地，基于此，現(xiàn)代社會都對土地的分配進行調(diào)節(jié)，保障民眾的基本生存權(quán)。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度從建立到發(fā)展，經(jīng)過多年演變，直至今天，其根本宗旨都是為了實現(xiàn)“居者有其屋”?？梢?，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有重要的社會保障功能，其所保障的是公民最基本的生活需要——基本居住需求，因而目前多數(shù)國家將其作為基本人權(quán)之一。正是為了保障居者有其屋，我國物權(quán)法在農(nóng)村宅基地制度設(shè)計上完全以生存保障作為其宗旨。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度在社會保障方面的特點主要有：其一，無償性。根據(jù)我國法律相關(guān)規(guī)定，凡是符合法定條件的集體經(jīng)濟組織成員，只需要通過“申請”即可取得宅基地使用權(quán)，在這一過程中，無需支付任何費用。這實際上是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)。國家曾經(jīng)試行過農(nóng)村宅基地使用權(quán)收費制度，由于面臨增加農(nóng)民負擔(dān)之困，很快就被叫停；其二，均等性。土地管理法規(guī)定，農(nóng)戶只能是“一戶一宅”，且每戶所擁有的宅基地面積也是有嚴格規(guī)定。這種平均主義的思想保障了每個農(nóng)民對集體土地的平等享有，任何人都不具有特權(quán)，不得多占、多用集體土地，這恰恰是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會福利屬性使然；其三，身份性。在我國，只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才享用對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，凡是不屬于集體經(jīng)濟組織成員的，一律沒有資格享用集體土地使用權(quán)，這無疑確保了稀缺的集體建設(shè)用地使用的合法性。具體如下：關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得方面，由于集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，有權(quán)利自主決定是否分配給農(nóng)戶宅基地，如何分配，分配多少面積給農(nóng)戶，從民法理論上說，這完全是集體經(jīng)濟組織和村民協(xié)商一致而定的，國家沒有必要干預(yù)。但是，我國人多地少的基本國情決定了土地的稀缺性，決定了在此如果允許意思自治，則村莊中強勢群體必將多拿多占，弱勢群體將無法分到宅基地，其居住權(quán)將難以實現(xiàn)。因此物權(quán)法定主義原則在此大有用武之地，法律明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地分配的原則是平均分配，分配的面積是由法律法規(guī)明確規(guī)定的數(shù)額，使用的期限是無期的，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)上基本排除了集體和農(nóng)戶意思自治的空間，表面上有違民法地上權(quán)設(shè)定的原則，但實際上正是農(nóng)村宅基地使用權(quán)社會保障功能的充分體現(xiàn)。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼受取得方面，農(nóng)村宅基地“一戶一宅”原則能夠有效避免農(nóng)村的強勢群體利用其所掌握的政治、經(jīng)濟等資源而出現(xiàn)違規(guī)多占現(xiàn)象，同時對農(nóng)村宅基地的繼承和城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)也進行了規(guī)范，這不但保障了其他農(nóng)戶的平等居住權(quán)，也保證了后代居民的生存利益和居住權(quán)，保證了農(nóng)村宅基地只能在本集體組織成員之間進行調(diào)劑，確保本集體經(jīng)濟組織成員的居住權(quán)長遠有保障。因為一旦農(nóng)村宅基地被流轉(zhuǎn)到城市居民手中，就有可能使本集體經(jīng)濟組織可供分配的土地面積縮減，并且如果農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)到城市居民手中，就有可能使無宅基地的農(nóng)戶到宅基地市場上去高價購買，而農(nóng)戶在土地市場上的購買力很難競爭過城市居民。

作者:呂軍書 李瀟曉 單位:河南師范大學(xué)法學(xué)院

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