導(dǎo)語：農(nóng)村社會保障制度變遷選擇一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、理論框架:路徑依賴與路徑創(chuàng)造

制度變遷是指新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過程。從路徑演化的視角來看，制度變遷的過程即是從路徑依賴、突破到路徑創(chuàng)造，動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的并且不斷循環(huán)往復(fù)的過程。處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的中國無疑正在經(jīng)歷一個(gè)長期的、巨大的制度變遷歷程，因此，路徑依賴和路徑創(chuàng)造理論對分析中國社會、經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)路徑依賴?yán)碚?/p>

路徑依賴的概念最早可以追溯到PaulDavid(1985)和W．BrianArther(1989)技術(shù)變遷路徑依賴?yán)碚摗Ｔ诖嘶A(chǔ)上，DouglassC．North(1990)借鑒其路徑依賴的思想，將其引入到制度變遷及其績效的分析框架，并逐步形成了制度變遷的路徑依賴?yán)碚?。諾思(North)認(rèn)為，發(fā)展路徑一旦被設(shè)定在一個(gè)特定的進(jìn)程上，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強(qiáng)化這一進(jìn)程。制度矩陣的相互依賴的構(gòu)造會產(chǎn)生巨大的報(bào)酬遞增，而遞增的報(bào)酬又會使特定的制度軌跡保持下去，從而決定經(jīng)濟(jì)長期運(yùn)行的軌跡:在報(bào)酬遞增的前提下，如果相應(yīng)的市場是競爭性的，或者是大致接近零交易成本模型時(shí)，制度變遷的長期軌跡將是有效的，并沿著良性循環(huán)的軌道發(fā)展;而相反的，如果在起始階段帶來報(bào)酬遞增的制度，在市場不完全、組織無效的情況下阻礙了生產(chǎn)活動(dòng)的發(fā)展，則制度的變遷將朝著非績效的方向發(fā)展，直至進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)而不能自拔。這是路徑依賴的兩種極端情況，也是諾思(North)所劃分的成功的路徑依賴和失敗的路徑依賴。

(二)路徑創(chuàng)造理論

路徑依賴?yán)碚撜f明，“歷史是至關(guān)重要的”、“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。但其過度強(qiáng)調(diào)歷史決定論，即路徑發(fā)展過程中偶然事件對現(xiàn)在的制約和影響，同時(shí)，傳統(tǒng)的路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為路徑突破主要是外生力量作用的結(jié)果，而忽視了行為主體的主觀能動(dòng)性。鑒于此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特開創(chuàng)性地提出了“破壞性創(chuàng)造”的思想，［1］即“不斷地使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)革命化，不斷地破壞舊結(jié)構(gòu)，不斷地創(chuàng)造新結(jié)構(gòu)”。Garud和Kamoe(2001)明確提出了“路徑創(chuàng)造(pathcreation)”的概念。他們將路徑創(chuàng)造看做是“有意識的背離”(mindfuldeviation)，具體來講就是組織的行為主體對于已形成的路徑鎖定在不忽略現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性和制度性特征的前提下，通過發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，有意識地偏離原有的程序或規(guī)則的約束，從而實(shí)現(xiàn)路徑依賴的破解，并探尋最優(yōu)的路徑。由此可見，路徑創(chuàng)造的過程是一個(gè)組織不斷突破現(xiàn)有組織邊界及制度、技術(shù)等約束，在不斷進(jìn)行路徑突破和路徑創(chuàng)造中實(shí)現(xiàn)組織可持續(xù)發(fā)展的過程。［2］

二、演進(jìn)邏輯:農(nóng)村社會保障制度變遷的路徑依賴?yán)Ь?/p>

自古以來土地就是農(nóng)民的生存之本，承擔(dān)著農(nóng)村居民基本的生存保障功能，土地保障在中國農(nóng)村社會保障中始終發(fā)揮著根本性作用，并形成了土地保障模式的路徑。新中國成立以來，在城鄉(xiāng)二元分割格局的背景下逐漸形成的“只保城市，不保農(nóng)村”的社會保障理念及實(shí)踐使農(nóng)村形成了對土地保障模式的路徑依賴，并逐步陷入“鎖定狀態(tài)”。

(一)路徑依賴的形成及演進(jìn)

1．路徑依賴的歷史淵源

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，土地是農(nóng)民自給自足最根本的生產(chǎn)資料，也是最重要的生活來源，中國從奴隸社會到新中國建國前的一個(gè)相當(dāng)漫長的時(shí)期里，農(nóng)民的一切保障均來源于土地，形成了對土地保障模式的制度慣性。中國古代，“積蓄以備荒災(zāi)”的思想貫穿整個(gè)奴隸社會和封建社會，成為中國傳統(tǒng)社會保障思想所遵循的基本線索。［3］

2．路徑依賴的初步形成

新中國建國初期，在城鄉(xiāng)二元社會保障格局下形成的“只保城市，不保農(nóng)村”的社會保障制度設(shè)計(jì)理念致使農(nóng)村居民長期被排斥在正式的社會保障制度之外。雖然中央政府先后依托集體經(jīng)濟(jì)建立了農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度，但農(nóng)村“五保”制度僅僅屬于農(nóng)村社會救助項(xiàng)目，而農(nóng)村合作醫(yī)療制度由于設(shè)計(jì)缺陷以及其濃厚的政治動(dòng)員性使得制度缺乏連續(xù)性，在經(jīng)歷了短暫的繁榮后逐步走向衰退。因此，可以看出，建國初期國家對農(nóng)村社會保障的責(zé)任僅僅停留在重大自然災(zāi)害的救助以及以農(nóng)村“五?！敝贫葹楹诵牡纳鐣葷?jì)這一領(lǐng)域。［4］土地保障這種傳統(tǒng)的、非正式的保障模式在建國初期乃至以后很長一段時(shí)期內(nèi)仍然是農(nóng)村社會保障的主要形式。如果說在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為背景而形成的對土地社會保障模式的路徑依賴有其特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和特殊的制度績效的話，那么在新中國建立以及之后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，政府依舊選擇土地保障模式而逃避對農(nóng)村社會保障的責(zé)任則是形成了一種持續(xù)失敗的路徑依賴，并在慣性的作用下不斷得到強(qiáng)化。

3．路徑依賴的固化鎖定

自1978年改革開放以來，農(nóng)村開始了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，伴隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的逐步瓦解，依托集體經(jīng)濟(jì)建立起來的農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度由于失去了其賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而迅速衰退。雖然國家在九十年代初開始探索實(shí)施農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但因?yàn)槿狈φ?cái)政支持且管理體制和運(yùn)行機(jī)制混亂，制度難以為繼。1999年，國務(wù)院對農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整頓清理，停止接收新業(yè)務(wù)，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)歷了短暫的探索性試點(diǎn)后逐漸銷聲匿跡。這一時(shí)期，與城市社會保障改革形成鮮明對比的是農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)陷入停滯狀態(tài)。由此可見，中國農(nóng)村在建國初期開始形成的對土地保障模式的路徑依賴在自我強(qiáng)化機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)入了難以逆轉(zhuǎn)的鎖定狀態(tài)而不能自拔。

(二)路徑依賴的成因及后果

1．城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是路徑依賴的制度性根源

新中國建立后，在特定的歷史背景條件下，為了最大限度地集中國內(nèi)資源優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家設(shè)計(jì)并實(shí)施了一整套偏向城市的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，城市和農(nóng)村被人為地劃分為兩個(gè)不同質(zhì)的、相互獨(dú)立運(yùn)行的社會單元，并實(shí)行不同的資源配置方式以及差別迥異的居民身份待遇，這由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。［5］城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會保障體系的“二元性”，即城市開始逐步建立一系列現(xiàn)代性、正式的社會保障制度，而農(nóng)村則依舊延續(xù)傳統(tǒng)的、非正式的家庭保障和土地保障的社會保障模式，并形成了對土地保障模式的路徑依賴。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙農(nóng)民社會流動(dòng)、限制農(nóng)民身份變遷、禁錮農(nóng)民自主意識，使農(nóng)村居民喪失進(jìn)入制度化社會保障路徑的機(jī)會和途徑，造成農(nóng)村正式的社會保障制度建設(shè)長期停滯不前。

2．既得利益集團(tuán)強(qiáng)化了路徑依賴的鎖定

新中國成立以來在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)這一背景下形成的二元社會保障體系使得絕大多數(shù)農(nóng)民長期以來為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略而做出巨大犧牲后未能享受任何政府公共財(cái)政支持的社會保障安排，政府以及城鎮(zhèn)作為二元社會保障體系的受益者無形中成為現(xiàn)有制度安排的既得利益集團(tuán)。如果要突破現(xiàn)行體制的桎梏，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系則需要政府承擔(dān)相應(yīng)的制度建設(shè)、財(cái)政投入等責(zé)任。從另一個(gè)角度來說，即在中國公共財(cái)政體制尚不健全以及政府財(cái)力有限的條件下，對農(nóng)村社會保障的投入可能會以降低城鎮(zhèn)居民社會保障待遇為代價(jià)。而這種非帕累托改進(jìn)型的收入分配制度變遷必然會引起原有利益格局的改變和調(diào)整。既得利益集團(tuán)為維護(hù)其利益，會憑借其優(yōu)勢地位竭力固守傳統(tǒng)的制度，而不愿因?yàn)橹贫鹊母母飳?dǎo)致其利益受損。這就使得農(nóng)村對土地保障模式的路徑依賴會在很長時(shí)期內(nèi)沿著原來的軌跡持續(xù)下去，直至進(jìn)入“鎖定狀態(tài)。所以，長期以來，政府將土地被視為農(nóng)村社會保障的替代，土地保障成為政府規(guī)避其提供社會保障責(zé)任的托詞。

3．路徑依賴導(dǎo)致農(nóng)村社會保障制度供求嚴(yán)重失衡

自新中國成立以來農(nóng)村形成的對土地保障模式的路徑依賴損害了農(nóng)民的社會保障權(quán)益、阻礙了現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社會保障制度的建立。政府和城市由于在社會保障領(lǐng)域無形中淪為既得利益集團(tuán)致使農(nóng)村對土地保障模式的路徑依賴得到不斷強(qiáng)化、鎖定，而農(nóng)民由于在社會階層中的弱勢地位也無法推動(dòng)政府實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷以彌補(bǔ)農(nóng)村社會保障制度供給不足。在農(nóng)村先后實(shí)施的幾項(xiàng)社會保障項(xiàng)目中，農(nóng)村“五?！敝贫葍H僅屬于農(nóng)村社會救助項(xiàng)目;而農(nóng)村合作醫(yī)療制度由于其制度本身的先天性缺陷和政治動(dòng)員的非制度化特征導(dǎo)致其在不少地方都是春建秋散，難以持久;［6］至于20世紀(jì)90年代開始試點(diǎn)的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于缺乏明確的政府責(zé)任使得制度難以為繼。

(三)路徑依賴的突破及動(dòng)力

1．路徑突破的動(dòng)力機(jī)制

持續(xù)失敗的路徑依賴會使一個(gè)經(jīng)濟(jì)體陷入報(bào)酬遞減的惡性循環(huán)之中，當(dāng)組織的效益和效率下降時(shí)，理性的行動(dòng)者就會“搜索”新的慣例或行為路徑，即引發(fā)了路徑突破，路徑突破是對環(huán)境變化的主動(dòng)適應(yīng)。［7］一般的，路徑依賴的突破是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)生力量和外生力量共同作用的結(jié)果，具體到中國農(nóng)村，對土地保障路徑依賴的突破也是遵循著這一規(guī)律。從內(nèi)生力量來看，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境以及工業(yè)化、城市化所引發(fā)的“圈地運(yùn)動(dòng)”，現(xiàn)代社會農(nóng)民的社會風(fēng)險(xiǎn)正在逐漸增大，但土地保障功能卻在迅速弱化，難以再承擔(dān)起諸多保障的重任;［8］同時(shí)，中國農(nóng)村老齡化程度的加劇對社會保障制度產(chǎn)生了剛性需求。目前中國農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達(dá)到15．4%，比全國13．26%的平均水平高出2．14個(gè)百分點(diǎn)，高于城市老齡化程度。農(nóng)村老齡化背景下對社會保障制度的急切需求與制度供給嚴(yán)重不足這一狀況之間產(chǎn)生了巨大的制度鴻溝，農(nóng)村亟須正式的社會保障制度來滿足農(nóng)村居民對社會保障的需求。從外生力量來看，隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，中國已經(jīng)初步具備了加快發(fā)展社會事業(yè)、改善民生的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年國家公共財(cái)政收入為103740億元，是改革開放初期1978年的91倍;2010年，中央和地方財(cái)政共安排16312億元投入到社會保障、就業(yè)與住房保障領(lǐng)域。

2．路徑突破的實(shí)現(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村居民對社會保障的強(qiáng)烈需求以及農(nóng)村正式社會保障制度長期缺失而導(dǎo)致的諸多社會、經(jīng)濟(jì)問題引起了中央政府的重視，政府開始引入強(qiáng)制性制度變革，以彌補(bǔ)農(nóng)村社會保障制度的不足。2003開始試點(diǎn)并逐步在全國推廣實(shí)施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度最大的特點(diǎn)即是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、互助共濟(jì)，使之更加具有現(xiàn)代社會保險(xiǎn)的性質(zhì)。2007年7月，國務(wù)院了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求在全國31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))全面完成農(nóng)村“低保”的建制。2009年10月，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡稱“新農(nóng)?！?開始試點(diǎn)并在全國范圍內(nèi)迅速推廣擴(kuò)面?！靶罗r(nóng)保”方案實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)，兼具保險(xiǎn)和福利的雙重特征，這充分體現(xiàn)了政府的責(zé)任，極大地激發(fā)了農(nóng)民的參保熱情。由此，農(nóng)村開始突破長期以來對土地保障模式的路徑依賴，逐步建立并完善正式的、現(xiàn)代意義的社會保障制度。

三、路徑選擇:構(gòu)建社會保障制度城鄉(xiāng)一體化的新路徑

從20世紀(jì)80年代開始探索建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起，農(nóng)村社會保障制度經(jīng)歷了近30年漸進(jìn)式的改革與重構(gòu)。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列具有現(xiàn)代社會保險(xiǎn)性質(zhì)的社會保障項(xiàng)目的建立、實(shí)施并成效初顯，一個(gè)較為完整的農(nóng)村社會保障體系框架業(yè)已構(gòu)建并日趨完善。農(nóng)村社會保障突破了對長久以來對土地保障模式的路徑依賴，開始逐步向制度化的現(xiàn)代社會保障制度過渡。但制度變遷是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過程，中國農(nóng)村社會保障制度近30年漸進(jìn)式的改革僅僅開始突破對土地保障模式的路徑依賴，城鄉(xiāng)二元的社會保障體系格局依然沒有得到實(shí)質(zhì)性改變，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。為此，要從根本上擺脫路徑依賴的束縛，就要徹底得變革現(xiàn)行制度和組織慣例，通過創(chuàng)新解除現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)安排的約束，［9］從路徑依賴走向持續(xù)的路徑創(chuàng)造。城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度有利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，符合市場機(jī)制下勞動(dòng)力要素配置的要求，對整個(gè)社會的進(jìn)步具有良性效應(yīng)。［10］而且，社會保障制度運(yùn)行規(guī)律以及國際經(jīng)驗(yàn)表明，社會保障城鄉(xiāng)一體化是社會保障制度發(fā)展的必然趨勢。因此，應(yīng)該以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，以理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為著力點(diǎn)，創(chuàng)新農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的新路徑。

(一)以理念創(chuàng)新為先導(dǎo)，秉持公平、公正的農(nóng)村社會保障建制理念

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，意識形態(tài)作為共同的文化知識、理想信仰和價(jià)值觀念，能夠減少制度變遷和制度運(yùn)行的成本。制度變遷發(fā)動(dòng)者和制度變遷參與者所具有的一致性的意識形態(tài)作為制度變遷的先導(dǎo)力量是制度變遷成功的必要條件。［11］公平、公正是現(xiàn)代社會保障制度從誕生到發(fā)展過程中始終秉承的原則和價(jià)值追求。社會保障的“公平、公正觀”要求社會保障制度的設(shè)計(jì)者和實(shí)踐者必須保證全體社會公民人人享有不受任何歧視的社會保障權(quán)利。當(dāng)前，中國政府正在逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。而社會保障制度正是社會公平保障體系的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，創(chuàng)建社會保障城鄉(xiāng)一體化的路徑首先要轉(zhuǎn)變以往在社會保障制度建設(shè)中城鄉(xiāng)有別的偏狹觀念，從公平、公正的角度重新考量社會保障的建制理念，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐過程中，逐步消除因戶籍、性別、職業(yè)、地位等身份差別所導(dǎo)致的不平等，讓不同身份的公民都能享受社會保障的“惠澤”。

(二)以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的漸進(jìn)式改革

制度創(chuàng)新為制度變遷提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支持，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化路徑的必由之路。當(dāng)前，中國的城鄉(xiāng)社會保障制度呈現(xiàn)“碎片化”的特征，制度從銜接、融合到最終走向一體化還存在許多制度性障礙。對此，城鄉(xiāng)社會保障一體化路徑的探索必須要建立、健全完善的法律制度保障體系，然后以需求累增和階段性突破的方式，彌補(bǔ)制度缺失、創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)、整合制度安排，穩(wěn)步地構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障一體化的新路徑。法律作為正式的制度安排，是最規(guī)范的正式制度之一，它不僅是維護(hù)社會穩(wěn)定、市場秩序的有力工具，同時(shí)還具有配置稀缺資源的功能。社會保障立法不僅能夠保證社會保障作為利益分配機(jī)制的強(qiáng)制性和規(guī)范性，而且能夠維系社會保障制度的長期、穩(wěn)定發(fā)展。回顧中國農(nóng)村社會保障，由于沒有法律的強(qiáng)制力做后盾，其發(fā)展軌跡隨著政策的隨意性而跌宕起伏。因此，在中國二元社會體制尚未破除的背景下推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的發(fā)展必須要對農(nóng)村社會保障的頂層架構(gòu)和具體項(xiàng)目進(jìn)行立法，形成完善的農(nóng)村社會保障法律體系。同時(shí)，通過對農(nóng)村社會保障制度的性質(zhì)、籌資模式、保障待遇等具體內(nèi)容的規(guī)定，明確政府農(nóng)村社會保障所承擔(dān)的剛性責(zé)任，使農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有長期、穩(wěn)定的動(dòng)力支持。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期建設(shè)農(nóng)村社會保障制度并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化，這關(guān)乎農(nóng)村居民的切身利益，涉及多方利益集團(tuán)的博弈、調(diào)整，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，農(nóng)村社會保障向城鄉(xiāng)社會保障一體化推進(jìn)的過程應(yīng)該是以相對平穩(wěn)、沒有引起較大的社會振蕩、新舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的制度變遷過程為目標(biāo)，以需求累增和階段性突破的方式，逐步推動(dòng)制度升級并向終極制度靠攏。［12］首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會保障發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律以及中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的階段性特征對農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建進(jìn)行一個(gè)具有前瞻性的總體框架設(shè)計(jì)。然后在彌補(bǔ)制度缺失，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障全覆蓋的基礎(chǔ)上，通過建立科學(xué)有效的待遇調(diào)整機(jī)制使農(nóng)村社會保障制度內(nèi)部不同項(xiàng)目之間以及城鄉(xiāng)不同群體之間的待遇水平相互銜接，［13］并以制度創(chuàng)新推進(jìn)社會保障繳費(fèi)模式、記發(fā)辦法、基金管理等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接和統(tǒng)籌。最后，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政能力的增強(qiáng)以及城鄉(xiāng)發(fā)展差距的逐步縮小，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度、項(xiàng)目和管理的一體化。

(三)以管理創(chuàng)新為保障，創(chuàng)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障管理體制

社會保障管理是指社會保障管理機(jī)構(gòu)對社會保障業(yè)務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)的過程。農(nóng)村社會保障的管理直接面對農(nóng)村居民，直接服務(wù)于農(nóng)村居民，是連接政府與農(nóng)村居民的橋梁和紐帶，其合理性和科學(xué)性是農(nóng)村社會保障制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障。因此，應(yīng)該以當(dāng)前農(nóng)村社會管理創(chuàng)新為契機(jī)，從農(nóng)村社會保障組織管理、基金管理和監(jiān)督管理入手，創(chuàng)新管理體制和監(jiān)督機(jī)制，提升管理理念和服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)社會保障的逐步融合和一體化的實(shí)現(xiàn)提供有力保障。

1．創(chuàng)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的組織管理體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障管理

長期以來農(nóng)村社會保障制度的碎片化使得農(nóng)村社會保障管理體制比較混亂，部門分割、政出多門、多頭管理的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這不僅造成農(nóng)村社會保障制度運(yùn)行效率低下，管理成本過高，而且導(dǎo)致農(nóng)村社會保障管理缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體規(guī)劃，阻礙了城鄉(xiāng)社會保障一體化的進(jìn)程。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障管理的一體化首先要整合管理部門，建立起一個(gè)統(tǒng)籌全局的社會化、專業(yè)化的農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)，從宏觀上負(fù)責(zé)農(nóng)村社會保障政策的制定與實(shí)施、基金的征繳與監(jiān)管以及部門的協(xié)調(diào)與配合。待條件成熟后，再逐步破除城鄉(xiāng)分割的格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障管理體制的有效銜接，最終建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障管理體制。

2．加強(qiáng)農(nóng)村社會保障基金管理，創(chuàng)新基金投資運(yùn)營機(jī)制

農(nóng)村社會保障基金是農(nóng)村社會保障制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到農(nóng)村社會保障長期穩(wěn)定發(fā)展的大局，是農(nóng)村社會保障工作的重中之重。對此，首先要逐步提高農(nóng)村社會保障基金的統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，并將各項(xiàng)農(nóng)村社會保障基金納入政府預(yù)算管理體系，加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障資金收支管理和監(jiān)督。其次，要在建立政府對農(nóng)村社會保障財(cái)政常態(tài)化投入機(jī)制的基礎(chǔ)上，以慈善救濟(jì)、開征社會保障稅、國有股減持等渠道籌集社會基金，形成農(nóng)村社會保障基金籌資多元化的來源體系。最后，要堅(jiān)持社會保障基金市場化運(yùn)營的理念，建立競爭性的托管人市場，以分散投資的方式探尋出收益率較高且穩(wěn)定性較好的投資組合。

作者：黃清峰劉藝戈工作單位：武漢大學(xué)社會保障研究中心