中國現(xiàn)階段正處于一個特別重要且意義特殊的社會經濟轉型時期，全面改革計劃經濟時代形成的社會保障制度，并代之以能夠適應市場經濟和時展要求的新型社會保障體系，客觀上構成了整個經濟改革特別重要的組成部分和整個社會發(fā)展進程中的焦點問題。改革實踐推動著中國社會保障改革理論研究的發(fā)展，而理論研究的不斷深入又為社會保障制度改革提供著理論背景與指導。

一、理論學術界關注的重點及分歧

對中國社會保障改革問題的研究，理論學術界關注的重點與政府關注的重點領域基本一致，并伴隨著中國社會保障改革的推進而發(fā)展。目前討論的熱點如下：

1.中國社會保障體系的建設。在改革傳統(tǒng)社會保障制度的背景下，如何看待社會保障制度？中國需不需要建設一個統(tǒng)一的社會保障體系？如何建立一個統(tǒng)一的社會保障體系？理論學術界對這些基本問題的看法客觀上存在著分歧。不過，絕大多數(shù)學者對社會保障制度持肯定態(tài)度，認為社會保障制度不僅是必要的制度安排，而且是利國利民的十分重要的制度安排。長期從事中國社會保障問題研究的宋曉梧、馮蘭瑞、鄭功成、何平、胡鞍鋼等多數(shù)專家、學者均主張中國應當建立統(tǒng)一的社會保障體系，將中國新型社會保障體系發(fā)展成為一個多層次的體系亦已成為學術界與政策層面絕大多數(shù)人的共識；但也有陳平等人對社會保障制度基本上持否定態(tài)度，認為“建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策”。

在贊成建設全國統(tǒng)一的社會保障體系前提下，不同學者的具體看法亦不盡一致。劉福垣主張大一統(tǒng)論，即以國家財政為基礎，提出應盡快統(tǒng)一全國社會保障體系，并將農民納入這一體系之中，宋曉梧是城鄉(xiāng)有別論，他將建立城鄉(xiāng)有別的社會保障體系列為中國社會保障改革的中長期目標；馮蘭瑞主張盡快通過實現(xiàn)省級統(tǒng)籌來過渡到全國統(tǒng)一；何平堅持長期持續(xù)發(fā)展論，認為實現(xiàn)這一目標“需要一個艱苦的長期過程，這個過程大約需要30-50年”鄭功成則是漸進統(tǒng)一論，他認為需要在化解養(yǎng)老保險歷史債務、降低社會保險繳費率、強化國家財政與勞動者個人的責任并縮小地區(qū)發(fā)展不平衡的差距的條件下，積極穩(wěn)妥地推進全國統(tǒng)一的社會保障體系建設。

與此同時，在探討社會保障體系問題時，必然涉及到對社會保障制度如何界定的問題。國內學術界主要有三種觀點：一是大社會保障論，認為社會保障制度包括社會救助、社會保險與社會福利等各種保障國民生活系統(tǒng)的總稱，這一界定最早是由民政部在20世紀80年代中期確立的，以后成為官方的正式界定，并為理論學術界絕大多數(shù)人所認同；一是大社會福利論，認為社會福利制度不僅不應當納入中國社會保障體系，而且社會福利制度應當包括社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務體系，這一觀點主要是竇玉沛、尚曉援等的新主張；鄭功成在贊同大社會保障制度論的同時，則提出應當分理論與制度層面來展開討論，即在理論上探討社會保障與社會福利的差別具有必要性，但在制度層面上尊重已經約定俗成的界定并無問題。上述討論并非純學術探討，而是隱含著重新界定中國社會保障與社會福利政策體系及框架之爭。

論文關鍵詞社會保障公民權利公民義務

論文內容提要現(xiàn)代社會保障制度的價值基礎是公民權利的理念；社會保障制度所直接對應和滿足的是公民的社會權利，但是它實際上支持著包括法律權利、政治權利和社會權利在內的整個公民權利體系，反過來，基本的法律權利、政治權利，則既確保了公民之享有社會保障具有“應享權利”意義上的正當性，也為公民主動爭取更多的應享權利提供了手段意義上的可能性；包括享有社會保障在內的公民權利必須要由公民的義務來對應和平衡，但這主要是在整體意義上的對應和總體水平（而非個體水平）上的平衡。

一

眾所周知，作為現(xiàn)代國家依法建立、政府主導實施的旨在為社會成員在遭遇各種生存風險、個人及家庭難以維持基本生活時提供基本的生活保障的制度安排，社會保障以促進社會的公平與正義即社會公正為自己的基本目標和理想。當然，社會公正有各種不同的含義或者說理解，但作為社會保障制度所要促進的目標的社會公正，其主要意涵無疑是指特定社會的成員在與該社會發(fā)展相應的一系列基本權利面前的平等。換言之，作為特定社會的成員，他之所以能夠享有特定國家及其各級政府提供的社會保障，乃是因為，這是他和該社會的其他成員一樣平等地擁有的一項權利?？梢哉f，正是在此處，社會保障在基本的價值理念上與封建帝王時代的賑災與其他社會慈善活動明顯地區(qū)分了開來：后者（賑災與慈善）的正當性基于帝王的恩惠和他人的慈善，對于帝王與慈善家來說，賑災與慈善活動更多的體現(xiàn)為他們的權利；而前者（社會保障）的正當性則建基在社會保障的受益者本身作為特定社會的成員所擁有的基本“應享權利”（entitlement）之上，對于國家及其各級政府來說，提供相應的社會保障是其基本的責任和義務。同樣，也正是在此意義上，我們可以說，作為現(xiàn)代政治核心概念之一的公民權利（citizenshipright）應該成為社會保障的實際理念基礎，而社會保障制度的建立和發(fā)展則是促進和實現(xiàn)公民權利的一個基本手段。

盡管自由主義、社群主義、共和主義以及激進民主主義等不同的理論取向對于公民權利（及其與義務的關系）有著各自不同的具體理解，①但是，假如允許從比較籠統(tǒng)的、形式性的角度來看，則公民權利的基本含義離不開以下幾個方面。第一，公民權利與社會成員的公民身份（資格）（citizenship）相聯(lián)系。盡管，對于公民身份的社會科學的定義、法律上的定義和道德規(guī)范上的定義各有側重，②但是，無論從那種角度出發(fā)的理解，在最基本的意義上，公民身份都是指個人在一特定政治共同體中所獲得的成員資格。自現(xiàn)代以來，這個政治共同體通常主要是指民族國家，但也常常被用來指各種跨民族國家和次民族國家層次的政治體。在后者的情況下，像美國的州、我國的省乃至縣都可歸入其中。③第二，與這種在特定政治共同體中的成員身份資格相聯(lián)系，社會成員（公民）享有該共同體所賦予的一些基本權利和義務。值得特別指出的是，這種公民權利與相對抽象的“人權”不同，它們是由現(xiàn)實的政治共同體（特別是民族國家）所賦予的、并且載入該政治共同體的法律法規(guī)而生效的權利。而人權本質上是一種道德權利，通常被用作對良知或同情心的呼吁，盡管人權通常是公民權利的道德基礎，但在被特定政治共同體的法律法規(guī)認可之前，被某些人認為是基本人權的權利并不屬于這個政治共同體的公民權利。例如，《世界人權宣言》共列舉了28項人權，但它們并沒有同等地進入世界上所有政治共同體的公民權利范圍，同等地受到所有共同體的支持和促進。第三，公民權利是具有一種普遍性的平等的權利，也就是說，是特定政治共同體以法律法規(guī)的形式平等地賦予所有具有該共同體成員身份的人的權利。從上述公民權利的基本含義可以看出：享有公民權利的主體是特定政治共同體的成員，而承諾和擔保公民權利的責任主體是現(xiàn)實存在的政治共同體，特別是民族國家及其各級政府；公民之享有公民權利是訴諸和通過法律的手段和形式，而不象人們享有其他的救助（如慈善和帝王的賑災）那樣主要訴諸于道德；公民權利作為相對于特定政治共同體的權利，有其排斥性的特征和功能，但是在這一共同體之內，創(chuàng)設公民權利的基本宗旨是促進所有成員的平等，增進社會的公平正義。

顯而易見，公民權利的基本特征和精神正是由現(xiàn)代國家及其各級政府依法確立和實施的現(xiàn)代社會保障制度和實踐的基本特征和精神。當然，這只是表面上的、形式上的對應。而之所以說公民權利的概念應該成為社會保障的實際生效的理念基礎，社會保障則應理解為是促進和實現(xiàn)公民權利的一個手段，根本上講是因為，無論從理論邏輯上看，還是從歷史發(fā)展實際看，公民權利的進步和社會保障的確立發(fā)展都是如此緊密地聯(lián)系在一起。從不同的維度、標準出發(fā)，可以對公民權利的內容作出不同的劃分，如有人將其從形態(tài)上劃分為主動權利和被動權利，也有人（霍菲爾德）從權利的性質上將其劃分為自由權、要求權、支配權和豁免權這樣四種類型，等等。④而其中最為人所熟知的，則可能是英國社會學家馬歇爾（T.H.Marshall,）結合幾個世紀來英國社會中公民權利的歷史發(fā)展而對公民權利作出的分類了。⑤在此我們也不妨結合這一分類來看看公民權利和社會保障之間的邏輯的和歷史的聯(lián)系。

論文關鍵詞社會保障公民權利公民義務

論文內容提要現(xiàn)代社會保障制度的價值基礎是公民權利的理念；社會保障制度所直接對應和滿足的是公民的社會權利，但是它實際上支持著包括法律權利、政治權利和社會權利在內的整個公民權利體系，反過來，基本的法律權利、政治權利，則既確保了公民之享有社會保障具有“應享權利”意義上的正當性，也為公民主動爭取更多的應享權利提供了手段意義上的可能性；包括享有社會保障在內的公民權利必須要由公民的義務來對應和平衡，但這主要是在整體意義上的對應和總體水平（而非個體水平）上的平衡。

一

眾所周知，作為現(xiàn)代國家依法建立、政府主導實施的旨在為社會成員在遭遇各種生存風險、個人及家庭難以維持基本生活時提供基本的生活保障的制度安排，社會保障以促進社會的公平與正義即社會公正為自己的基本目標和理想。當然，社會公正有各種不同的含義或者說理解，但作為社會保障制度所要促進的目標的社會公正，其主要意涵無疑是指特定社會的成員在與該社會發(fā)展相應的一系列基本權利面前的平等。換言之，作為特定社會的成員，他之所以能夠享有特定國家及其各級政府提供的社會保障，乃是因為，這是他和該社會的其他成員一樣平等地擁有的一項權利?？梢哉f，正是在此處，社會保障在基本的價值理念上與封建帝王時代的賑災與其他社會慈善活動明顯地區(qū)分了開來：后者（賑災與慈善）的正當性基于帝王的恩惠和他人的慈善，對于帝王與慈善家來說，賑災與慈善活動更多的體現(xiàn)為他們的權利；而前者（社會保障）的正當性則建基在社會保障的受益者本身作為特定社會的成員所擁有的基本“應享權利”（entitlement）之上，對于國家及其各級政府來說，提供相應的社會保障是其基本的責任和義務。同樣，也正是在此意義上，我們可以說，作為現(xiàn)代政治核心概念之一的公民權利（citizenshipright）應該成為社會保障的實際理念基礎，而社會保障制度的建立和發(fā)展則是促進和實現(xiàn)公民權利的一個基本手段。

盡管自由主義、社群主義、共和主義以及激進民主主義等不同的理論取向對于公民權利（及其與義務的關系）有著各自不同的具體理解，①但是，假如允許從比較籠統(tǒng)的、形式性的角度來看，則公民權利的基本含義離不開以下幾個方面。第一，公民權利與社會成員的公民身份（資格）（citizenship）相聯(lián)系。盡管，對于公民身份的社會科學的定義、法律上的定義和道德規(guī)范上的定義各有側重，②但是，無論從那種角度出發(fā)的理解，在最基本的意義上，公民身份都是指個人在一特定政治共同體中所獲得的成員資格。自現(xiàn)代以來，這個政治共同體通常主要是指民族國家，但也常常被用來指各種跨民族國家和次民族國家層次的政治體。在后者的情況下，像美國的州、我國的省乃至縣都可歸入其中。③第二，與這種在特定政治共同體中的成員身份資格相聯(lián)系，社會成員（公民）享有該共同體所賦予的一些基本權利和義務。值得特別指出的是，這種公民權利與相對抽象的“人權”不同，它們是由現(xiàn)實的政治共同體（特別是民族國家）所賦予的、并且載入該政治共同體的法律法規(guī)而生效的權利。而人權本質上是一種道德權利，通常被用作對良知或同情心的呼吁，盡管人權通常是公民權利的道德基礎，但在被特定政治共同體的法律法規(guī)認可之前，被某些人認為是基本人權的權利并不屬于這個政治共同體的公民權利。例如，《世界人權宣言》共列舉了28項人權，但它們并沒有同等地進入世界上所有政治共同體的公民權利范圍，同等地受到所有共同體的支持和促進。第三，公民權利是具有一種普遍性的平等的權利，也就是說，是特定政治共同體以法律法規(guī)的形式平等地賦予所有具有該共同體成員身份的人的權利。從上述公民權利的基本含義可以看出：享有公民權利的主體是特定政治共同體的成員，而承諾和擔保公民權利的責任主體是現(xiàn)實存在的政治共同體，特別是民族國家及其各級政府；公民之享有公民權利是訴諸和通過法律的手段和形式，而不象人們享有其他的救助（如慈善和帝王的賑災）那樣主要訴諸于道德；公民權利作為相對于特定政治共同體的權利，有其排斥性的特征和功能，但是在這一共同體之內，創(chuàng)設公民權利的基本宗旨是促進所有成員的平等，增進社會的公平正義。

顯而易見，公民權利的基本特征和精神正是由現(xiàn)代國家及其各級政府依法確立和實施的現(xiàn)代社會保障制度和實踐的基本特征和精神。當然，這只是表面上的、形式上的對應。而之所以說公民權利的概念應該成為社會保障的實際生效的理念基礎，社會保障則應理解為是促進和實現(xiàn)公民權利的一個手段，根本上講是因為，無論從理論邏輯上看，還是從歷史發(fā)展實際看，公民權利的進步和社會保障的確立發(fā)展都是如此緊密地聯(lián)系在一起。從不同的維度、標準出發(fā)，可以對公民權利的內容作出不同的劃分，如有人將其從形態(tài)上劃分為主動權利和被動權利，也有人（霍菲爾德）從權利的性質上將其劃分為自由權、要求權、支配權和豁免權這樣四種類型，等等。④而其中最為人所熟知的，則可能是英國社會學家馬歇爾（T.H.Marshall,）結合幾個世紀來英國社會中公民權利的歷史發(fā)展而對公民權利作出的分類了。⑤在此我們也不妨結合這一分類來看看公民權利和社會保障之間的邏輯的和歷史的聯(lián)系。

目前我國的社會保障費，是根據(jù)國務院1999年1月頒布的《社會保障費征繳暫行條例》，僅僅限于企業(yè)征繳，由企業(yè)按月申報應繳納的社會保障費數(shù)額，經社會保障經辦機構核定后，在規(guī)定期限內足額繳納。由社會保障經辦機構負責征收，專項存儲，并由勞動保障行政部門負責監(jiān)管。

然而，在實際操作中卻存在不少問題，有些還是相當嚴重的問題，表現(xiàn)有下列幾方面：

1、企業(yè)單位對應該計算繳納社會保障費的人員范圍能減少則減少。年初從上海電視臺的《新聞透視》節(jié)目中看到，上海有家保險公司的社會保障費繳納情況也經不起檢查，經以種種理由少繳漏納。那些小型企業(yè)、私營企業(yè)就更不用說了，能少則少，能逃盡量逃，嚴重對職工不負責任。按我國目前的政策規(guī)定，社會保障費的征繳單位不僅有國有企業(yè)，還包括城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)以及私營企業(yè)等等。凡應繳的企業(yè)，其在職的職工都應享有社會保障權益。在職職工應包括長期合同職工（即過去所說的固定職工）和按新勞動合同法招收的職工。有些企業(yè)卻有意通過增加臨時工、減少合同工或頻繁使用短期合同工等方式減少社會保障人員數(shù)量，尤其是外商投資企業(yè)，由于職工人員流動性大，職工人數(shù)不固定，有時也就很難核定納入社會保障的在職職工人數(shù)。

2、計算提取社會保障費的依據(jù)基準不實。現(xiàn)行政策規(guī)定，應以企業(yè)在職職工的工資總額為基準計算提取社保費。工資總額應該包括職工的基本工資、各種津貼、經常性獎金和其他工資。有些單位為了少提少繳社保費，或者只以職工的基本工資來計提，或者工資性開支化整為零然后只以部分數(shù)據(jù)計算繳納，或者巧立名目，使部分工資性報酬脫離工資總額概念范圍有的單位轉移部分工資開支渠道，明目張膽逃避計提。

3、無視國家政策，故意拖欠挪用。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，企業(yè)必須在規(guī)定期限內及時足額繳納，而報刊披露，有些企業(yè)往往以企業(yè)效益不好或資金緊張為理由，把已計提應繳的社會保障費截留下來，長期拖欠，任意挪作他用，有些企業(yè)不僅截留了企業(yè)應繳部分，而且截留了為職工代扣代繳的部分，更有甚者，有少數(shù)企業(yè)的領導竟然為了少數(shù)人的利益，只及時上繳少數(shù)人的社會保障費，置大多數(shù)職工的合法權益于不顧。

上述問題的存在，導致職工在該享受有關社會保障利益時，可能會因企業(yè)沒有連續(xù)定期繳納有關統(tǒng)籌費而得不到應有的保障。結果使企業(yè)職工的合法權益受到嚴重侵害。這不利于企業(yè)發(fā)展，也不利于社會穩(wěn)定，甚至影響了黨和政府在人民群眾中的形象與威信，影響經濟體制改革的順利進行。存在上述問題的原因，主要有以下兩方面：第一，部分企業(yè)領導干部思想狹隘。有些企業(yè)領導認為，計提社會保障費會增加企業(yè)負擔，減少企業(yè)利潤，所以盡可能少提少繳。也有的認為，社會保障費是職工以后的福利保障問題，至于提與不提，繳與不繳，與本任領導在位期間沒有直接關系，因而滋生了新的短期行為。第二，政府有關部門監(jiān)管不力。目前我國社會保障基金主要由社會保障經辦機構負責征收，專項存儲，并由勞動保障行政部門負責監(jiān)管。由于有些地方領導不重視，監(jiān)管部門又缺乏權威性，致使部分企業(yè)社會保障費計繳混亂，上繳率不高。

一要按照財力與事權相匹配原則，調整政府支出方向和支出結構，進一步加大社保投入，同時要增強農民的參保積極性。建設農村社會保障體系最關鍵的是資金問題。很多農村地區(qū)，尤其是財政緊張的經濟不發(fā)達地區(qū)，由于缺乏資金保證，農村社會保障難以貫徹落實。改變這種現(xiàn)象，首先政府要調整支出方向和支出結構。當前，要充分認識到農村社會保障體系的構建在應對金融危機、擴大內需、刺激農村消費中的重要作用，調整政府支出結構，進一步擴大政府在農村社會保障方面的支出比例。同時，相比城鎮(zhèn)社會保障支出，農村地區(qū)社會保障的支出仍然不足。據(jù)統(tǒng)計，占全國總人口的75％左右的農民的社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的13％，而占總人口的25％的城鎮(zhèn)居民卻只占全國社會保障支出的87％。這就要求中央政府、地方政府調整支出方向，改變偏向城市、對農村投入水平偏低的狀況，加大對農村地區(qū)的資金扶持力度。其次，在保障資金來源以政府為主的條件下，要根據(jù)農民的收入水平和承受能力適當調整農民承擔比例。當前，伴隨著農民收入的增長，農民所承擔的比例應該相應有所提高。要增強農民的參保意識，調動其參保積極性。

二要在資源有限的情況下，依輕重緩急優(yōu)先保障社會救助和醫(yī)療保險制度的可持續(xù)發(fā)展。從世界其他國家的經驗來看，社會保障體系的建設和完善是一個長期過程，并非一蹴而就，具有明顯的層次性和階段性。農村社會保障體系主要包括社會救助、醫(yī)療保險、災害保險、養(yǎng)老保險等方面的內容，分別實現(xiàn)不同的保障功能。在當前，我國農村社會保障“安全網”首先是針對貧困所建立的社會保障，消滅絕對貧困現(xiàn)象是建立我國農村社會保障體系的核心。因而，在資源有限的情況下，必須分輕重緩急。其中，包括低保、五保在內的社會救助是保障農民以及特殊人群基本生存權利的最重要的一道防線，應當優(yōu)先予以考慮。同時，當前農民因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象相對突出?！熬茸o車一響，一頭豬白養(yǎng)”，“得了闌尾炎，白種一年田”，“辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前”。針對這種現(xiàn)象則要給予醫(yī)療保障足夠的優(yōu)先地位，進一步提高醫(yī)療保障水平。

三要健全農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡，控制醫(yī)療成本，提高農村新型合作醫(yī)療制度的保障水平。當前，農民就醫(yī)的費用和成本較高。有效控制醫(yī)療費用過快上漲是保證農村合作醫(yī)療可持續(xù)性發(fā)展的關鍵。農村基層衛(wèi)生網絡的建設是保障成本控制的方面。要健全農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡，改善基層衛(wèi)生服務設施，提高基層衛(wèi)生服務水平，充分發(fā)揮基層醫(yī)療機構的功能，合理引導農民就醫(yī)選擇，減輕不必要的醫(yī)療負擔；探索有效的醫(yī)療費用支付方式，有效控制由于信息不對稱所形成的醫(yī)療機構誘導需求和過度供給問題；引進競爭機制，建立定點醫(yī)療服務機構的進入和退出機制，消除定點醫(yī)療機構的壟斷地位；加強定點醫(yī)療機構的監(jiān)督、考核、管理體系建設，采取綜合措施有效約束定點醫(yī)療機構服務行為，規(guī)范新農合藥品目錄、制定診療規(guī)范，限制就診價格、加強處方監(jiān)管，促進合理用藥、合理診療；推行信息化建設，實施網絡監(jiān)控、動態(tài)跟蹤和預警控制，提高管理能力和內部運行效率，有效降低籌資、運營和管理成本。

四要提高統(tǒng)籌層次，增強互濟功能，推進農村大病醫(yī)療保險，降低農民因大病致貧風險。現(xiàn)在農民最怕的就是大病，大病對農民的醫(yī)療壓力最大?！?008年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2007年中國住院病人平均醫(yī)療費用為4，973.8元，而農民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風險最大，據(jù)專家研究，農民醫(yī)療費用如到個人年收入的70％，就可能因病致貧。推進大病統(tǒng)籌體現(xiàn)了農村合作醫(yī)療的互助共濟特性，增強了農村居民應對巨大疾病風險的能力，有效化解因病致貧風險。推進大病統(tǒng)籌，提高保障水平，大病的省級統(tǒng)籌最關鍵。提高統(tǒng)籌層次，可以分散風險、增強互濟功能，提高保障水平；有利于加大基金調劑，減少區(qū)域差異，促進社會公平；可以減少管理環(huán)節(jié)，降低管理風險。在推行省級統(tǒng)籌的過程中，要注意調動市縣的積極性，建立有效的責任分擔機制。

五要按照分類指導的原則對不同的農民工群體區(qū)別對待，讓完全市民化了的農民工進入城鎮(zhèn)居民社保體系，率先實現(xiàn)農民工社保的城鄉(xiāng)一體化。農民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的一個特殊群體，他們長期被排斥在城市經濟的體制之外，城市“取而不予”，企業(yè)“用而不養(yǎng)”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經發(fā)生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。第一，對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規(guī)和穩(wěn)定就業(yè)的農民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經成為城鎮(zhèn)私營業(yè)主的農民工，他們早已熟悉城市生活，融入城鎮(zhèn)已經相當容易，市民化可能只是形式上的問題，成本較??；新生代農民工淡化了對鄉(xiāng)土的認同，并嘗試去認同城市社會，并且他們大多沒有務農經歷，也不再適應農村生活，具有十分強烈的城市歸屬感。第二，對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標準和流動賬戶來實現(xiàn)回鄉(xiāng)后的保險轉換。例如，對老一代農民工，其進城務工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統(tǒng)農民思維方式：鄉(xiāng)土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強。第三，對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統(tǒng)籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。

六要理順農村社會保障的管理體制，加強部門之間的協(xié)調與配合，探索不同制度之間的銜接與融合。當前，農村社會保障的各個方面分屬多個政府部門管理，存在職能的交叉，形成了“多龍治水”的格局。比如，低保、五保等社會救助工作歸屬民政部門管理，新型農村合作醫(yī)療歸屬衛(wèi)生部門管理，社會養(yǎng)老保險則又歸屬人力資源和社會保障部管理，此外，農業(yè)、扶貧部門也分管不同保障制度。同時，由于城鄉(xiāng)二元結構，新型農村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險在不同的制度框架下運行。因而，這種多頭管理、多種制度框架的格局，不利于保障資金統(tǒng)一管理和使用，而且還會形成重復參保與低效率的現(xiàn)象。在分治格局下，在外務工農民工、在外的農村學生不僅要參加當?shù)剞r村的新型農村合作醫(yī)療，而且還有可能參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。這就造成了重復，甚至還會形成部門間爭奪參保對象的現(xiàn)象。在醫(yī)療保障方面，涉及到人保部的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、衛(wèi)生部的新型農村合作醫(yī)療以及民政部的醫(yī)療救助。當前大部分農民工被納入到農民新型合作醫(yī)療的制度框架下，按照“原籍參合、原籍報銷”的辦法，農民工有可能成新農合普惠的盲區(qū)。如何實現(xiàn)部門問的協(xié)調、制度間的銜接顯得十分重要。這里，要加強部門之間在財源、信息和管理方面的協(xié)調與配合，探索制度問的銜接與融合。

[摘要]社會保障與和諧社會的正相關關系，決定了在構建社會主義和諧社會的過程中必須高度重視社會保障統(tǒng)計建設。因此，建議從以下幾方面來改革和完善社會保障統(tǒng)計體系：建立社會保障統(tǒng)計風險控制機制和預警機制；構建科學的社會保障統(tǒng)計指標體系；建立既與國際接軌又具有中國特色的統(tǒng)計標準體系；改革統(tǒng)計調查方法，推進信息化建設；強化社會保障統(tǒng)計分析，等等。

[關鍵詞]社會保障統(tǒng)計；指標體系；統(tǒng)計標準；風險控制；風險預警

所謂和諧社會，是指一個“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。社會保障是社會穩(wěn)定的“安全網”、經濟運行的“調節(jié)器”，是構建社會主義和諧社會的重要內容，對調節(jié)收入分配、促進社會公平、擴大國內需求、拉動經濟增長具有重要作用。面對構建和諧社會以及我國經濟快速發(fā)展變化的現(xiàn)實，我們應采用科學的統(tǒng)計方法和統(tǒng)計工具，在具體時間、地點、條件下。全面、及時、動態(tài)地把握社會保障工作的發(fā)展水平、速度、規(guī)模、比例關系、結構和效益，并揭示其發(fā)展過程、發(fā)展趨勢及其發(fā)展規(guī)律，為政府制定社會保障規(guī)劃和政策提供依據(jù)。社會保障統(tǒng)計正是觀察、研究社會對喪失或暫時喪失勞動能力的社會成員及其它需要與應該獲得幫助的社會成員，在一定時期內所提供物質保障的范圍、內容、水平、規(guī)模、效益的狀況以及發(fā)展的趨勢、特點和規(guī)律，監(jiān)督并檢查各項有關政策與措施的執(zhí)行和落實情況，分析社會保障對預防和治理社會問題的作用程度的重要工具。從這個意義上說，要構建和諧社會，改革目前的社會保障統(tǒng)計勢在必行。

一、改革我國社會保障統(tǒng)計的迫切性

社會保障統(tǒng)計工作的質量，不僅關系到其記述與反映社會情況的真實程度，而且直接影響到國家的政策決策是否能夠滿足構建和諧社會的需要。因此，盡快改革社會保障統(tǒng)計工作十分必要。

1、現(xiàn)行社會保障統(tǒng)計缺乏風險控制和預警機制。社會保障風險控制和預警機制是針對我國社會保障政策的實施可能帶來的債務風險以及保障社會的和諧穩(wěn)定而言的。據(jù)有關部門測算，由于人口老齡化的影響，我國僅養(yǎng)老保險基金一項在未來30年內平均每年就要短缺1000億元。同時。由于社會保障基金的收繳與支付之間存在一個時間差，資本市場的不成熟及投資觀念淡化，使我國現(xiàn)行社會保障基金因通貨膨脹的影響以每年10％～15％的速度貶值。社會保障統(tǒng)計的發(fā)展應建立風險控制和預警機制，減少因缺乏合理健全的投資結構、科學有效的收益和風險控制機制導致的社會保障基金虧損，以保證社會保障資源可以長期有效供給、維護社會公正、有人民積極參與、滿足構建和諧社會的需要。

人口老齡化在歐洲已經成為現(xiàn)實。隨著時間推移，該問題將日益嚴重。中國已經進入了老齡社會的門檻，但也要面對老齡化社會的各種保障壓力。歐洲從19世紀末開始建立老年保障制度，盡管在25個成員國中老年保障的具體模式和運轉機制各不相同，但均建立了面向勞動者和所有國民的養(yǎng)老保障體系，并且成為社會福利制度甚至福利國家的重要支柱。歐洲老年保障體系在調節(jié)收入分配，防范老年貧困，促進社會團結，保持社會安定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，歐洲的老年保障體系在人口日益老齡化、經濟增長遲緩和日益激烈的國際經濟競爭壓力下，日益成為歐洲勞動力市場和社會模式改革的重點。

里斯本戰(zhàn)略的起草人羅得里格斯MariaJoaoRODRIGUES在她的報告中指出，歐洲社會模式面臨的主要挑戰(zhàn)有：經濟全球化和國際競爭壓力，向知識經濟的轉型，人口日益老齡化，新家庭模式，歐洲一體化進程等。面臨挑戰(zhàn)，歐洲社會保護模式需要進行根本的結構變革。為適應知識經濟時代，需要激發(fā)個人的主動性，同時使個人在使用各種社會福利時具有更大的靈活性。為應對經濟全球化和國際競爭壓力，需要把建立一個更加有效的積極勞動力市場政策置于優(yōu)先位置，使人們具有勞動的積極性而不是僅僅依賴社會福利，以減少失業(yè)，強化社會保護體系的財務基礎。針對老齡化，歐盟要實施積極的老年保障政策，引入彈性退休時間制度，為人們繼續(xù)工作提供更多的激勵，減少提前退休現(xiàn)象。同時，要保障養(yǎng)老保障的財務負擔在不同代際之間的平衡，需要更加仔細地設計養(yǎng)老保障三支柱體系之間的平衡。面對家庭模式變遷，要擴展家庭服務范圍，使工作時間更具靈活性以保證工作與家庭生活的平衡。在歐洲一體化進程中，一方面要為歐盟共同市場內部建立一個基礎法律框架，另一方面又要使這一標準與各國社會保障體系的改革有機協(xié)調起來。

歐方學者對里斯本戰(zhàn)略的基本原則表示贊同。但如何落實里斯本戰(zhàn)略，還需要各成員國從本國實際出發(fā)，在協(xié)調各方意見的基礎上進行。歐方專家認為，歐洲社會保護模式改革的直接動因是促進經濟增長和擴大就業(yè)，而不是為了降低目前各國社會保障的水平。與貧困做斗爭，促進經濟社會之間的良性發(fā)展，本身就是建立社會保障體系的重要目標，也是實現(xiàn)經濟社會全面協(xié)調發(fā)展的支柱。社會保障制度保證了歐洲人享有較高質量的生活水平和生活品質。歐洲各國社會保障制度在這方面的作用值得借鑒。但是，歐洲社會保護模式的一個重要教訓，是在老年保障制度建立初期尤其是在戰(zhàn)后經濟繁榮時期實施了刺激提前退休的養(yǎng)老金政策、失業(yè)保障和社會福利政策。這一政策在人口老齡化和經濟增長乏力的情況下顯現(xiàn)了一些不良后果，因此不得不進行改革。延遲退休年齡，延長工作年限，激活接近退休年齡階段的勞動力繼續(xù)留在或者返回勞動力市場，是從北歐開始的一個改革措施，已經逐步向各成員國擴展。提前退休制度的改革是應對上述挑戰(zhàn)的重要舉措，也是中國從歐洲可以借鑒的一個教訓。職工提前退休，不僅減少勞動供給和養(yǎng)老金的積累，還提高了養(yǎng)老基金贍養(yǎng)比例并使老年保障水平難以提高，加劇了老年保障負擔。歐洲目前已經注意促使50-67歲的人口繼續(xù)參與勞動，這是中國可以從歐盟學習的一個經驗。

在建設多支柱老年保障體系方面，曼海姆大學老齡化研究所所長蘇潘AxelBORSCH_SUPAN教授認為，老年保障體系必須走向多支柱，否則難以應對老齡化的危機。目前歐洲老齡化是人們壽命延長和生育率下降的共同結果，傳統(tǒng)的老年保障制度難以適應這個變化，因為很多問題是制度本身隨時間產生的。在這種情況下不僅要延長退休年齡，還必須建立合理的養(yǎng)老金結構，以保證制度具有財務上的可持續(xù)性。歐洲一些國家尤其是新加入歐盟的新成員國已經根據(jù)世界銀行推崇的“三支柱”養(yǎng)老保障模式進行了一些改革。但是，要建立全面覆蓋的老年保障體系，僅僅依靠“三支柱”是不夠的，因為總有一些社會成員難以覆蓋在“三支柱”體系之內。因此，要實現(xiàn)養(yǎng)老金財務的可持續(xù)性及擴大社會保障覆蓋面的雙重目的，應當建立比“三支柱”更多的支柱，比如在社會化的養(yǎng)老保險體系之外，還應當建立以稅收為基礎的社會最低養(yǎng)老金制度以及建立以家庭為基礎的非正式老年保障體系。他認為這是“五支柱”體系，對于中國來說可能比“三支柱”體系更有推廣價值。

建立多支柱的老年保障體系將使在職人員為自己的老年進行積累和儲蓄，這也意味著老年保障體系從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制或者積累制轉變。來自倫敦經濟學院的巴爾NicholasBARR教授認為，向部分積累制或者積累制轉變的養(yǎng)老金有利于提高儲蓄率以促進經濟增長，并有利于實現(xiàn)不同代際之間的收入平衡。但是，建立了部分積累制或者積累制的養(yǎng)老金制度必須與有效的投資結合在一起才能發(fā)揮上述作用，這就需要一個完善的資本市場與之相適應。如果不具備上述條件，建立一個空賬運行的記賬式積累制也是有價值的，這是一些歐盟成員國尤其是一些經濟體制轉軌國家的做法。這樣做有利于明確個人的養(yǎng)老保障權益，實現(xiàn)保障模式的轉換，又不需為賬戶資金（實際為空賬）進行投資。當然，這僅僅是一種權益之計。針對中國的養(yǎng)老金制度改革，巴爾教授認為不同的養(yǎng)老金制度應當有不同的目標，中國養(yǎng)老金制度目前聚集的因素太多，不同地區(qū)之間還存在不同的供款制度，而且面臨著資本市場不健全，儲蓄率居高不下和經濟體制轉軌等多種因素的制約，將基本養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶部分轉變?yōu)橥耆姆e累制是否有必要值得研究。他認為，根據(jù)一些歐洲國家的經驗，沒有必要將個人付費的個人賬戶制度做成實際的積累基金，作為計賬使用的名義賬戶可能更好。由于僅僅具有計賬作用，因而不可能有實際的養(yǎng)老金基金收益。當然，這只是暫時的、階段性的做法，希望對中國老年保障體系的建設有所借鑒。

一、日益增長的醫(yī)療費用需要改革衛(wèi)生服務模式和醫(yī)療保障制度

“摘要”：目前弱勢群體已成為一個規(guī)模較大，具有自身特征的復雜群體，在社會中處于極低的地位，已成為構建和諧社會的不和諧，完善社會保障體系是解決弱勢群體問題的關鍵，應通過擴大最低生活保障范圍、完善醫(yī)療保險制度，健全社會救助制度等措施完善弱勢群體社會保障體系。

“關鍵詞”：弱勢群體；最低生活保障；醫(yī)療保險；社會救助

龐大的社會弱勢群體的存在是我國構建和諧社會面臨的一個必須解決的現(xiàn)實問題，弱勢群體已成為影響我國社會穩(wěn)定和經濟持續(xù)發(fā)展的重要因素之一，成為建設和諧社會的不和諧音。

一、弱勢群體的界定及其現(xiàn)狀

社會弱勢群體是任何時代任何社會都存在的。目前我國弱勢群體是一個規(guī)模較大、結構復雜、分布廣泛的群體，“弱勢群體”之弱，一是弱勢的經濟基礎；二是弱勢的社會政治地位及各種公民權利；三是弱勢的競爭力。主要包括以下幾部分人：一是下崗失業(yè)人員，即城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層。20世紀90年代以來，我國失業(yè)下崗的問題日益嚴重化，不少企事業(yè)單位的工人和干部下崗。二是“體制外”的人及其他特殊人員，指那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人，以及殘疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的農民工。農民工是指具有農村戶口卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業(yè)化進程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴重沖突所產生的客觀結果，他們雖然為城市的發(fā)展繁榮做出了巨大貢獻，但勞動權益得不到保護。四是較早退休的“體制內”人員。這部分人中許多人原來的單位無能力給這些退休職工增加工資，交納社會醫(yī)療保險等，需要政府拿出錢來援助。五是久病、重病而無錢醫(yī)治的人及其家屬，以及天災人禍中的困難者。中國每年有大量因病致貧、因病返貧、因病失學失業(yè)的人員。全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000-5000萬人①。

弱勢群體的生活具有以下幾個特征：

一、大慶新型社會保障體系現(xiàn)狀分析

（一）養(yǎng)老保險仍然存在欠費、逃費現(xiàn)象

隨著全省社會平均工資的不斷提高，個體養(yǎng)老保險繳費基數(shù)也不斷上調，多數(shù)靈活就業(yè)人員有參保意愿但無力繳費。部分私營企業(yè)拒不參?；蛱淤M漏費，個別企業(yè)員工參保意識不強，缺乏維護自身合法權益的意識和能力。

（二）現(xiàn)行醫(yī)療保險體制市級統(tǒng)籌工作急需進一步提速

一是“同城不同策”，屬地管理仍未實現(xiàn)。市區(qū)、石油和石化中直企業(yè)以及四縣的醫(yī)療保險一直單獨管理、封閉運行，在“管理體制、政策規(guī)定、服務項目、報銷比例、就醫(yī)環(huán)境、管理方式”六個方面各行其政，中直企業(yè)保障水平最高，市級其次，四縣保障水平較低，群眾反映較為強烈。目前制約大慶市醫(yī)保實現(xiàn)市級統(tǒng)籌步伐的不利因素主要體現(xiàn)在：經辦網絡一體化難度較大、四縣經濟水平差距較大、個別縣政府對市級統(tǒng)籌工作持觀望態(tài)度，特別是市區(qū)與四縣待遇支付政策尚未統(tǒng)一，這是影響市級統(tǒng)籌的關鍵所在。定瑣點醫(yī)療機構需設置多套管理軟件，業(yè)務辦理時較為繁，部分參保人員待遇以及基金保障效益有待提高。目前大慶市醫(yī)保定點機構已達到352家，隨著定點機構的不斷增加，分布愈加廣泛，僅憑有限的監(jiān)管工作人員全面規(guī)范定點機構服務行為難度越來越大，充分利用網絡資源加強對定點機構的監(jiān)管勢在必行。二是“同險不同管”，管理渠道有待統(tǒng)一。新型農村合作醫(yī)療在讓胡路、龍鳳、紅崗三個區(qū)由人保部門管理，大同區(qū)和四縣由衛(wèi)生部門管理；低保大病救助由各縣區(qū)民政部門管理；杜蒙縣城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由衛(wèi)生部門管理，非城鎮(zhèn)職工醫(yī)保由人保部門管理。多個部門共同管理致使大慶市始終無法形成統(tǒng)一的居民醫(yī)保管理政策，難以搭建全市統(tǒng)一的經辦業(yè)務平臺，阻礙了醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化進程。

（三）新型農村合作醫(yī)療資金運行存在風險

內容提要：是否建立完善的社會保障體系，是好的市場經濟與壞的市場經濟的分水嶺；是否促進實現(xiàn)社會公平，是強的社會保障制度與弱的社會保障制度的分水嶺。在市場經濟條件下，要靠建立和完善社會保障體系，形成公平社會的基礎。追求適度公平是以推動社會和諧為己任的社會保障制度建設的關鍵，底線公平是政府與社會之間責任分工的依據(jù)。以此為基礎建立社會保障體系，可以實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，形成柔性調節(jié)機制，既增進社會福利，又推動經濟發(fā)展。以適度公平為原則的社會保障體系，不但不是經濟增長的負擔，而是推動經濟發(fā)展的動力和源泉。從構建和諧社會的觀點看，社會保障不僅僅是一種福利，一種經濟制度，它還是一種責任體系，一種道義承諾，一種社會架構。

關鍵詞：社會保障理念／公平社會／底線公平

一是否建立完善的社會保障體系是好的市場經濟和壞的市場經濟的分水嶺

社會保障不僅僅是一項經濟制度，它還是并且主要是一項社會制度，社會的基礎建設。社會保障不僅僅是一種經濟補償、經濟支援。它更是一種社會補償、社會關懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護：不論他們遇到多大的困難和風險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴。

但是，在我們大力推進社會主義市場經濟體制建設的時候，人們注意到了充分認識和高度肯定市場經濟的巨大優(yōu)越性，這當然是必要的，卻對社會保障制度的獨立價值和作用強調不夠，因而對市場經濟體制和社會保障制度的關系認識模糊。就人的需要而言，好的市場經濟應該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場經濟制度本身難以做到的。市場經濟是通過市場機制來實現(xiàn)資源配置的經濟制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，在分配領域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產，還有相當部分企業(yè)因嚴重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)?？涨暗南聧徍褪I(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權，進而為實現(xiàn)每個人的發(fā)展權提供基礎條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會救助制度、實施失業(yè)者職業(yè)技能培訓等措施，保障人的發(fā)展權利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會保障是實現(xiàn)公民生存權和發(fā)展權的重要方式。

與市場經濟的競爭機制不同。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護自己生存和發(fā)展的權利。社會保障就是人們達成的風險共擔、同舟共濟的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻的關系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經濟和法制雖然都是和諧社會的基礎，但都離不開公平契約這個基礎。