導(dǎo)語：農(nóng)村基層政權(quán)分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為了準(zhǔn)備“農(nóng)村基層政權(quán)研究”的課題，近日在閱讀有關(guān)的理論和經(jīng)驗(yàn)研究著作。“中國基層政權(quán)研究會”的三本成果——《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度》(以下簡稱《現(xiàn)狀》)、《中國農(nóng)村村民委員會換屆選舉制度》(以下簡稱《選舉制度》)、及《中國農(nóng)村村民代表會議制度》(以下簡稱《會議制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于這些書目的兩個特征：第一，它提供了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查報告；第二，它反映了國家級行政部門對于基層政權(quán)的“問題意議”，也可以說是“問題取向”。在我看來，這兩個方面都有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)分析價值，調(diào)查由人去做，這個人必須帶著問題去，這些“問題”構(gòu)成了調(diào)查者的注意和理解方向，反映在調(diào)查報告中，我看到，多數(shù)作者的基調(diào)放在行政領(lǐng)域一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成效及運(yùn)轉(zhuǎn)上。他們的資料直接從基層得來，非常豐富和“原始”(未經(jīng)復(fù)雜加工)，仔細(xì)閱讀它們，就會發(fā)現(xiàn)其中不乏重要問題的線索。因而，我這里不是企圖用純學(xué)術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)去評價這本書，因?yàn)檎芯繖C(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的角色有別——他們各自的關(guān)心和訓(xùn)練不同，我想要做的是，整理出書中材料反映出的重要可研究問題，推動這一研究的進(jìn)展。毫無疑問，這些作品的出版已經(jīng)為這一研究做了相當(dāng)有用的工作。

一

據(jù)我有限的了解，中國歷史上的“農(nóng)村基層政權(quán)”已有多位研究者涉足。他們分別從歷史學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等角度進(jìn)行觀察，其中心問題是基層社會的穩(wěn)定或動亂來源，以及國家(或歷史中的“帝國”)政權(quán)的進(jìn)入(在農(nóng)村建立統(tǒng)一管制同其原有秩序的關(guān)系。已經(jīng)提出的概括有“士紳操縱”(孔飛力，1980)、“經(jīng)紀(jì)體制”(杜贊奇，中譯本，1995)等等?？罪w力提出，中國政治制度的穩(wěn)定性有其很深的社會制度根基，這就是由名流(或稱“士紳”)操縱的政治生活。名流具有雙重身份；社會領(lǐng)導(dǎo)階層和國家官僚集團(tuán)，其中沒有官職的生活于家鄉(xiāng)社會，憑借他們的身份、財富和關(guān)系操縱地方事務(wù)。士紳的文化凝聚力，補(bǔ)充國家各級官僚職位的人員流動、以及與國家政權(quán)的密切合作，使得政權(quán)建立在這個集團(tuán)政治哲學(xué)的基礎(chǔ)之上，并反映他們的利益。但是在咸豐之后的若干年里，這一社會基礎(chǔ)受到削弱。傳統(tǒng)名流在20世紀(jì)開始解體，原因是現(xiàn)代化造就了新的城市名流，他們很難與中國農(nóng)村的利害產(chǎn)生一致聯(lián)系(孔飛力，1980，中譯本237頁)。后來農(nóng)村士紳開始向城市社會單向流動，從而整體上漸漸離開了農(nóng)村社會生活秩序。費(fèi)孝通、梁漱溟、陶行知等學(xué)者都觀察到了這一現(xiàn)象。

杜贊奇建議用“經(jīng)紀(jì)體制”理解基層社會結(jié)構(gòu)，經(jīng)紀(jì)體制在國家官僚和農(nóng)民之間起到協(xié)調(diào)作用，它可能是保護(hù)性的，也可能是掠奪性的，其角色據(jù)組成成分和利益關(guān)系而定(杜贊奇，1995)另一種研究是有關(guān)“保甲制”的，這種意見認(rèn)為，士紳“官僚化”(ZhangZhongli，1955)機(jī)制的失效，使得20世紀(jì)的國民政府采用歷史上曾有過的保甲制度解決基層的控制問題。保甲制的目的在于幫助國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，把國家自上而下的行政軌道鋪到每個農(nóng)戶門口。由于保甲的主要任務(wù)是稅收和治安，它不可避免地與原有地方自治的控制范圍產(chǎn)生矛盾，它代表國家意志的強(qiáng)行進(jìn)入，人為地破壞了原本完整的社區(qū)單位。結(jié)果是中央的政令容易下達(dá)了，可是地方的公務(wù)卻僵持了，地方的建設(shè)事業(yè)無法進(jìn)行，矛盾增多，基層行政效率反而低下。這些問題的起因，基本上在于保甲是中央政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而非自治團(tuán)體，因而它堵住了自下而上的政治軌道，形成了基層“單軌政治”的局面(費(fèi)孝通，1947)。也有學(xué)者認(rèn)為，保甲制事實(shí)上并沒有想象中的成功；雖然國家把權(quán)力延伸進(jìn)村，但它缺乏直接派任領(lǐng)薪人員入村的機(jī)制，保長實(shí)際上成為國家機(jī)器和村莊社團(tuán)夾縫中“左右為難的犧牲品”，他們面對著各種矛盾的糾纏而無法展開工作(胡慶鈞，1949，黃宗智，1986)。

無論是“士紳”制、“經(jīng)紀(jì)”制還是“保甲”制，它們所針對的都是國家和基層的有效關(guān)系問題。在歷史經(jīng)驗(yàn)中，基層的穩(wěn)定以保障基層的相對自治為成功，但是“自治”又不便于國家行政權(quán)力的進(jìn)入，妨礙了聯(lián)系的暢達(dá)，國家體制和基層民眾如何連接的基本困難仍然存在。西方學(xué)者用“蜂窩狀”(Shue,1985)和“屁護(hù)關(guān)系”(Oi，1989)概念，說明在中國當(dāng)代農(nóng)村，這種聯(lián)系仍然有著巨大的結(jié)構(gòu)阻力和非正式性。因而，在中外學(xué)者的注意中，中國農(nóng)村的基本問題主要是村民自治和國家行政權(quán)力的重突問題。這樣，探索國家行政和民眾自治的結(jié)合形式，使其能夠?qū)⒅赝粶p低至基層穩(wěn)定的限度，顯然是基層政權(quán)研究的中心。換句話說，需要設(shè)計一個整合農(nóng)村社會的制度安排，使它既能夠保障農(nóng)村的自主和安居，又有助于國家順利地征取稅收，同時能在國家體制和社會民間建立制度化聯(lián)系渠道，以集中和上達(dá)民意進(jìn)入決策參考。它必須是“政治一行政的合一體系”(Political-executiveCombinationalism，張靜，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益?zhèn)鬏?和行政的(自上而下的決策執(zhí)行)兩項(xiàng)功能。這就回到了費(fèi)孝通40年代提出的問題上來了，費(fèi)孝通的“單軌政治”，說明了只有行政管制，而無民意吸納的不健全，沒有這兩方面的基層政權(quán)中的互相包容，基層政權(quán)難以有穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)，我們的所有討論就從這里開始。

二

首先一個問題是，目前基層政權(quán)是否能夠?qū)⑸鲜鰞身?xiàng)功能合并起來?它的合并動力是什幺?行政體現(xiàn)的是管制權(quán)，代表國家，吸收民意體現(xiàn)的是自主權(quán)，代表村民；行政的權(quán)威來自國家的委任，而使行政權(quán)威有效的合法性又來自村民。村干部如何認(rèn)定這種雙重角色呢?如果發(fā)生了角色重突他們的選擇是什幺呢?《現(xiàn)狀》提供的基層調(diào)查說明，這些重突不僅確有、而且廣泛地存在(頁281—282)。一個實(shí)驗(yàn)性的解決的辦法是通過“村民代表大會”集中意見、并產(chǎn)生村級管理人員，由“民選”人員國家行政的職能，讓“政治”和“行政”通過村民委員會統(tǒng)一起來。對基層政治人物進(jìn)行“行政吸納”(金耀基，1988)，這在行政主導(dǎo)的社會結(jié)構(gòu)下，不失為一種可能的實(shí)踐。但是，在實(shí)際操作上我們看到，這個目的在于基層自治的制度，不僅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到與己無關(guān)(《選舉制度》，93頁)，村民會議難以召開(《會議制度》，15頁)；而且組織者還要求村民代表會議的決策符合下列原則：(1)保證上級方針、路線、政策和法規(guī)的貫徹執(zhí)行；(2)保證政府行政任務(wù)的完成；(3)符合多數(shù)村民利益，不損害友鄰集體和個人利益；(4)決議多數(shù)通過(《會議制度》，83頁)。這些規(guī)定賦予了村民會議明顯的行政性質(zhì)，而它的“吸收民意”內(nèi)容雖然受到絕對的重視，但難以享有結(jié)構(gòu)上的保證，因?yàn)橹匦姓p政治的程序，很方便受到行政的操縱，而吸收民意的不暢，往往是基層政權(quán)卷進(jìn)重突的原因。除了來自上面的行政動力之外，村民作為行動者主體實(shí)際上處于“被組織”(被動)狀態(tài)，“被動”意味著利益上無涉，那幺，第二軌道“吸收民意”的政治性功能還是沒有真正建立起來。80年代以來的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，是在“政社分開”的背景下開始的，原因是政社統(tǒng)一的體制已經(jīng)不能適應(yīng)分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。政社分開意味著政府取消了原有的生產(chǎn)組織職能，專事管理。政府退出生產(chǎn)組織者的角色，使得農(nóng)民的生產(chǎn)活動漸漸離開了政府處理事務(wù)的范圍，它標(biāo)志著50年代以來，隨著新政權(quán)建立起來的個體農(nóng)民對國家體制的有組織內(nèi)聚結(jié)構(gòu)正處于變化之中。這個變化的主要趨向是：基層生產(chǎn)資源的控制結(jié)構(gòu)在分化，從一個中心向系屬機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等實(shí)力單位的多中心分化；另一方面，支配性權(quán)威的中心在下落，由公社下落到村莊曾級(level)。這個“分化”和“下落”現(xiàn)實(shí)帶來了利益和權(quán)力的重新整合問題，雖然整合困難在《現(xiàn)狀》一書中多以行政制肘的面目出現(xiàn)，但它們實(shí)質(zhì)上反映了(行政外衣下的)利益支配權(quán)的重突現(xiàn)實(shí)。類似“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的多頭化和條條行政”問題(頁34—42)、鄉(xiāng)級政府要求對系屬單位擁有指揮權(quán)的問題(頁174)，系派駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)形成獨(dú)立于鄉(xiāng)的“土圍子”問題(頁216)等等，都反映了多個行動者組織競爭控制范圍的現(xiàn)象。而且，這些行動者組織還處于不斷的膨脹中，證據(jù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的增長、人員的增加和財政支出的擴(kuò)大(頁16、頁24—25)，已經(jīng)越來越脫離國家控制的標(biāo)準(zhǔn)。這樣，1979年以前的一元化領(lǐng)導(dǎo)難以持續(xù)，如何處理這種行政(組織)化了的各利益群體之間的關(guān)系，至今沒有形成新的辦法。用聯(lián)席會議進(jìn)行決策矛盾更多，這是各地的普遍問題，更重要的是，這些利益競爭將更廣泛的群體——農(nóng)民甩到一旁。通常的經(jīng)驗(yàn)是，有組織的利益表達(dá)有較強(qiáng)的影響力，而分散利益必須相對集中并進(jìn)入常規(guī)的傳達(dá)渠道，才能產(chǎn)生力量或受到重視。那幺，相對于上述組織化的利益團(tuán)體而言，農(nóng)民本身的利益需求是否也被組織起來(還是根本就位于現(xiàn)有的組織形式之外)?農(nóng)民的利益表達(dá)是否仍處于分散狀態(tài)?他們是否已經(jīng)進(jìn)入了利益集中、傳輸、交換的現(xiàn)有軌道?注意這一點(diǎn)，可以測量農(nóng)民的需求是否能夠、或大多大程度上反映到國家的農(nóng)業(yè)政策中。同時，從基層政權(quán)的角度看，也可以測量它在組織分散利益進(jìn)入國家體制方面的作用。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本角色只是行政的，那幺，以上面說到的標(biāo)準(zhǔn)衡量，只能判定它同國家建立了“單軌”聯(lián)系。

單軌聯(lián)系的主要問題在于，它對廣泛的合作、參與和共治缺乏吸吶能力，因而降低了整合水平，同時難以約束行政權(quán)力的越權(quán)使用。《選舉制度》一書提到的案例能夠說明越權(quán)使用的經(jīng)常存在。有一個案例是，福建南平爐下鄉(xiāng)田頭村1988年選舉村委會，30多位村民聯(lián)合推薦王金等5位組成新班子，鄉(xiāng)干部擔(dān)心“這樣下去，誰想當(dāng)干部就當(dāng)，還有沒有規(guī)矩?規(guī)定任務(wù)還要不要完成?”他們主張不能讓步，馬上制止自選干部的現(xiàn)象(《選舉制度》，頁79)。另一個案例發(fā)生在湖北谷城縣趙灣鄉(xiāng)，丁灣村委會1993年原班子到期，鄉(xiāng)里的意見是保持穩(wěn)定，不準(zhǔn)備換人，因此派了一個干部下村，按組織意見部署了選舉，讓村民舉手走了過場(《選舉制度》，90頁)。這兩個案例最后的結(jié)果，都是在鄉(xiāng)民的反映下，由上級介入進(jìn)行了調(diào)查糾正。但糾正的根據(jù)是基層的穩(wěn)定考慮，而不是村民權(quán)利的法律規(guī)定。更應(yīng)該引起注意的是，這兩個例子反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅沒有聯(lián)系起國家和基層民眾，相反還妨礙了這種聯(lián)系的暢通。這些例子使我想到，由政社合一到基層政權(quán)名稱的變化，是否真正代表著基層社會政治結(jié)構(gòu)的變化?是否相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為實(shí)際上是妨礙了上下聯(lián)系呢?是否他們既遠(yuǎn)離了鄉(xiāng)民的利益，同時也遠(yuǎn)離了國家的利益呢?

確有不少例證能夠支持這種疑問。一個例證來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事和財政不受控制的現(xiàn)象，《現(xiàn)狀》一書中的許多調(diào)查報告證實(shí)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員擴(kuò)大潮流勢不可當(dāng)，國家核定的“千分之一”標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不起約束作用，許多地方實(shí)際的人員超過國家編制一倍以上(頁216)。政社分開后機(jī)關(guān)不管生產(chǎn)了，但人員不是減少而是增加了。增加的部分不是從國家領(lǐng)薪，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行籌資解決工資，這種做法事實(shí)上是人事權(quán)和財政權(quán)的逆集中化(decentralization)發(fā)展。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)自己選聘的人員已達(dá)干部總數(shù)的三分之一(頁63)，這些人不愿意轉(zhuǎn)為國家干部，因?yàn)閲邑斦С龉べY變化較慢，依賴國家已經(jīng)沒有油水。逆集中化的另一證據(jù)是鎮(zhèn)有資金的普遍增長，無錫洛社鎮(zhèn)90年已達(dá)85年的25倍(頁81)，遼寧中固鎮(zhèn)1989年的自控資金已經(jīng)達(dá)到上交總數(shù)的50%(頁129)。資金來源非國家部分的增長，鼓勵了地方政府遠(yuǎn)離對國家財政的依賴，人事和財政自主權(quán)的增加，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制資源的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在國家之外做很多事情，不再聽命于國家。同時，國家領(lǐng)薪人員比例減少，給予了地方勢力以擴(kuò)張地區(qū)網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會，家族關(guān)系、私人關(guān)系紛紛進(jìn)入體制，出現(xiàn)了“老子坐車，兒子開車，女兒倒水，女婿管文件的滑稽現(xiàn)象”(頁33)。這正是地方主義的組織基礎(chǔ)，它表明國家基層政權(quán)建設(shè)——旨在地方精英官僚化的努力還未完成。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否代表國家當(dāng)然也構(gòu)成了問題。

四

綜合這些發(fā)展，我們看到的趨向是國家行政權(quán)力在基層的弱化，這種弱化動搖了基層政權(quán)過往的行政組織權(quán)力基礎(chǔ)。過去，行政組織曾經(jīng)造就了一類新型的農(nóng)村政治精英，他們對國家組織的忠誠保證了國家權(quán)力穩(wěn)固地滲入鄉(xiāng)村(FSchurmann,1964)。而如今這樣的組織正在解體，這樣的結(jié)構(gòu)正面臨瓦解(VNee,1989)，國家面臨著尋找新的機(jī)制管理基層，而基層政權(quán)面臨著尋找新的權(quán)力基礎(chǔ)、也就是新的生存基礎(chǔ)的問題?？梢哉f，逆集中化是解體以來基層政治社會結(jié)構(gòu)的主要變化。問題在于，在基層政權(quán)尋找新基礎(chǔ)的同時，是否促進(jìn)了其興農(nóng)民利益的結(jié)合?還是相反，在國家監(jiān)督減弱的情況下，給越權(quán)牟利、收集財富(附加稅、集資攤派)——在國家的名義下私自收稅提供了空間?近一年來，中國中央電視一“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目已經(jīng)提供了這方面的大量證據(jù)。這說明基層政權(quán)的這些變化正在造成一個貌似的農(nóng)民和國家關(guān)系，它在很大程度上抵銷了國家支持農(nóng)民政策的實(shí)際效益。如果“上達(dá)意見”和“下達(dá)指令”是同樣的不暢通，倘若基層政權(quán)誰也不代表——只為自己的利益行動，當(dāng)然會瓦解國家政權(quán)在基層的政治基礎(chǔ)。毫無疑問，基層存在的緊張關(guān)系與基層政權(quán)的角色有關(guān)。《現(xiàn)狀》一書證實(shí)，農(nóng)民的要求(解決問題辦實(shí)事，頁282)和地方干部的要求(提級，評職，著裝，頁119)毫無共同之處，在一定程度上，這表明了基層政權(quán)的“非農(nóng)”性質(zhì)，很多時候國家必須越過他們的障礙才能聽到農(nóng)民的聲音?；鶎诱?quán)上下兩頭的“不著邊”，給權(quán)力濫用提供了空間，它表明“自主權(quán)”的增加并非一定自動提高對農(nóng)民利益的保障，農(nóng)民利益和國家利益同時造成損害也是可能的。即對于發(fā)展并非只有國家干涉這一個障礙(不少理論持這樣的假定)，地方勢力與結(jié)構(gòu)的干涉也是因素之一。

如何理解逆集中化過程中的地方主義負(fù)面作用的迅速發(fā)展呢?我的假設(shè)是，傳統(tǒng)上對地方主義的抑制力量主要來自國家，當(dāng)國家的約束力減弱的時候，沒有社會性的、有權(quán)威的約束力量的替代?！冬F(xiàn)狀》一書中能夠找到支持性證據(jù)?！皩幭霓r(nóng)村千人調(diào)查”向我們展示了，社會力量對鄉(xiāng)級基層政權(quán)的制衡與監(jiān)督很弱。62%的農(nóng)民對參政的回答是“少一事好一事”(頁289)，社區(qū)普遍存在著政民無關(guān)的意議(頁290)；有50%以上的農(nóng)民認(rèn)為對鄉(xiāng)政權(quán)的監(jiān)督“不僅不能實(shí)現(xiàn)，增加官僚機(jī)構(gòu)反而加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)”(頁291)；有50%的農(nóng)民認(rèn)為，“沒有群眾的監(jiān)督壓力，鄉(xiāng)政府不會主動考慮群眾利益”(頁195)。因此，約束地方行政權(quán)力的過度使用，最有效的辦法是建立有權(quán)威的制衡力量。而為使這種制衡達(dá)到有序，需要對各種權(quán)威——包括行政組織的權(quán)威做出限定，即所有權(quán)利都是有限的，都必須受到監(jiān)督。權(quán)利的限定和監(jiān)督是社會約束結(jié)構(gòu)的條件，基層政權(quán)的根基就在于他們同農(nóng)民之間雙向，(相互的、非一個方向的)結(jié)構(gòu)關(guān)系的建立。

五

還應(yīng)注意的是，地方行政權(quán)力和農(nóng)民的關(guān)系，同整個國家的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)有關(guān)。國家對地方行政權(quán)力不僅是約束性的，同時也是保護(hù)性的。這一點(diǎn)決定了國家一方的約束注定是不夠的，在國家一種約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的越權(quán)行為，不僅不能受到有效的監(jiān)督，甚至在某種程度上使地方政權(quán)成為國家政權(quán)的寄生物。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以代表國家實(shí)施種子、化肥、醫(yī)藥、農(nóng)機(jī)或貸款的分放，如果他們擁有國家渠道認(rèn)可的資源分配壟斷權(quán)，而農(nóng)民必須經(jīng)由這唯一的管道進(jìn)行交換，那幺現(xiàn)行的體制就構(gòu)成了當(dāng)下基層政權(quán)角色的鞏固性背景。國家行政對市場的嵌入或曰“行政市場”的存在，鞏固了農(nóng)民對行政機(jī)制的依賴，從而結(jié)果上保護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的食利行為。這樣說來，支配地方秩序的基本力量與其說是經(jīng)濟(jì)的，不如說是政治的。地方的富戶和公司經(jīng)理們一般都進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，恐怕目的更在于進(jìn)入體制壟斷網(wǎng)絡(luò)獲得分配的企圖。進(jìn)入體制意味著取得優(yōu)先的分配權(quán)，也許正是通過這種交換方式——稅收、資源分配及法律保護(hù)的交易，國家才能保持地方的依賴，在一定程度上影響地方秩序。我在《現(xiàn)狀》一書中發(fā)現(xiàn)，國家無論怎樣放權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法系統(tǒng)仍直屬上級縣委管理且不存在爭議(頁147，頁156)，它說明了國家對于“保護(hù)機(jī)制”的掌握。而這些因素客觀上使農(nóng)民降低了在國家行政保護(hù)之外的競爭能力，即增加了農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依賴。因而，我們可以推測說，國家行政邏輯對農(nóng)村社會的滲入，同時又沒有能力將基層政權(quán)徹底官僚化，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)目前角色的大背景，也構(gòu)成了基層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的主要限制。正因?yàn)槿绱?，基層干部才要求鄉(xiāng)政府掌握經(jīng)濟(jì)事務(wù)(頁156，頁240)。而在自由選擇空間較大的地區(qū)，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依賴便相對減弱，他們有事很少找村委會，而是找能和“政府平起平坐的公司，村委會沒錢也沒實(shí)權(quán)，公司才有實(shí)力辦實(shí)事”(頁229)，這等于基層政府的職能實(shí)際上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)代替。

這些都是政治社會學(xué)研究的重要課題?？偨Y(jié)起來說，對于“地方政權(quán)建設(shè)”研究，我們應(yīng)特別關(guān)注三方面的問題：(1)基層政權(quán)的性質(zhì)，它是國家行政向下的延伸一即基層管理的官僚化，還是農(nóng)民利益的聚合上達(dá)機(jī)構(gòu)?它如何影響了農(nóng)村其它社會力量(例如家族、宗族等)的分布?(2)基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)性位置和活動機(jī)會，它是否在國家和基層社會之間建立了有效聯(lián)結(jié)的渠道?如果它沒有，它的活動領(lǐng)域是什幺?它在哪些領(lǐng)域中受到拒絕或敷衍?(3)更大的體制環(huán)境為基層政權(quán)提供的行動空間，以及這些行動的制度化水平。這些方面的進(jìn)一步研究，以使我們了解政治整合在農(nóng)村基層的樣式，它關(guān)系到基層政治的結(jié)構(gòu)問題。如果一個重突性的結(jié)構(gòu)被“建立”，基層政權(quán)的建設(shè)就違背了設(shè)計者的初衷，它不僅不能作為國家和社會間的橋梁，還可能本身就是基層重突的來源之一。因而，新的結(jié)構(gòu)設(shè)計需要在各種權(quán)利的界定、保護(hù)和交換規(guī)則方面作文章，它應(yīng)是各有關(guān)方面參與設(shè)計的、因而能夠整合基層各社會力量的制度安排。它的約束范圍不是單向的，它不僅應(yīng)是對農(nóng)民行為規(guī)范，同時也應(yīng)是對基層精英和政府行為的規(guī)范。從這個意義上說，由管制者單方面建立規(guī)—即管制性規(guī)則而非利益協(xié)約性規(guī)則，是否能夠達(dá)到相互約束的作用?亦即，它是否能夠保證基層政權(quán)的“中介”(intermediation)性質(zhì)，這是有關(guān)的制度建議無法回避的問題。