導(dǎo)語：農(nóng)村基層群眾性自治制度研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】中國自改革開放以來，創(chuàng)造了一系列具有重大意義的改革形式，實行農(nóng)村基層群眾性自治制度就是其中之一。實踐表明，村民自治制度順應(yīng)了時代進步和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展方向，促進了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。本文通過對村民自治制度性質(zhì)功能、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、作用效果等的探討，揭示了這一改革形式理論與實踐價值，回答了現(xiàn)實中提出的一系列問題，對進一步搞好這一制度建設(shè)提出了有針對性的原則思路。

中國的改革開放事業(yè)自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20年。農(nóng)村是全面改革的起始地。農(nóng)村改革的突出之點，一是在經(jīng)濟上實行了以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為根本標志的新型生產(chǎn)關(guān)系形式，二是在政治上實行了以農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。這兩項改革都是中國獨有的創(chuàng)造，已引起世界的關(guān)注?？茖W(xué)總結(jié)農(nóng)村基層群眾性自治制度建設(shè)，關(guān)系著對20年來中國政治改革與政治發(fā)展的認識，關(guān)系著對中國實際的人權(quán)進步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。

一

鄉(xiāng)政村治，始終是中國社會政治統(tǒng)治與政局穩(wěn)定的基礎(chǔ)。歷朝歷代都十分重視這一國家政權(quán)大廈的根基性建設(shè)，把它作為鞏固自身地位、有效控制社會的第一道關(guān)口。中國共產(chǎn)黨人歷來強調(diào)加強基層組織建設(shè)，一直都在探尋基層管理的有效形式。村作為最基層的一級組織，其屬性和體制形式建國后曾幾經(jīng)更易，直到最終建立起基層群眾性自治制度。

我國的農(nóng)村基層群眾自治組織萌芽于新民主主義革命時期，創(chuàng)建并完善于實行改革開放政策以后。第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的農(nóng)會、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的貧農(nóng)團、抗日戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的鋤奸小組、閭等都具有群眾性自治組織的性質(zhì)。同志在作了深入的調(diào)查研究后指出，農(nóng)會是“新的鄉(xiāng)村的自治機關(guān)”（注：《選集》合訂本，第29頁。）。至于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的仲裁組織、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的裁斷組織，抗日戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的調(diào)解委員會，更是群眾性自治組織的雛型。

作為嚴格意義上的農(nóng)村基層群眾性自治組織，產(chǎn)生于黨的十一屆三中全會以后。80年代初，針對實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后一度出現(xiàn)的管理上的失控現(xiàn)象，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規(guī)民約，成為基層群眾性自治組織產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。1982年新憲法規(guī)定，在全國范圍內(nèi)有計劃地通過試點逐步建立村民委員會。1985年生產(chǎn)隊改村民委員會的工作在全國基本結(jié)束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日六屆全國人大23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并于1988年10月1日正式實施，標志著村民自治活動進入有法可依的階段。1990年又在全國范圍內(nèi)開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，使村民自治建設(shè)進入有法規(guī)、有典型、有路子的階段。到目前為止，可以說村民自治制度已在全國各地農(nóng)村深深扎下了根。

農(nóng)村基層群眾性自治制度，也稱村民自治制度，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民民主專政的社會主義國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下，按農(nóng)村居住區(qū)組織起來的，由廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主、管理自身事務(wù)的新型基層社會政治制度。準確地理解這一性質(zhì)，必須把握好三個基本概念：

1.農(nóng)村基層。這是限定其層次范圍的基本概念。按照我國憲法的規(guī)定，城鄉(xiāng)基層都實行群眾性自治制度，農(nóng)村的自治組織叫村民委員會，城市的自治組織叫居民委員會。二者在性質(zhì)上是一樣的，本文只以農(nóng)村為背景展開論述。基層群眾自治是社會最基層的自治形式，它以自然村為基本范圍，或最多是幾個相鄰自然村的集合，有時大的自然村要分作幾個自治單位。

2.群眾性。這是限定其屬性特征的基本概念。群眾性表明，它是由人民群眾自發(fā)、自愿結(jié)合而成的組織，以處理群眾自身公共事務(wù)和公益事業(yè)為宗旨。這就把農(nóng)村基層群眾性自治組織與國家政權(quán)組織區(qū)別開來，與過去農(nóng)村基層實行的行政村、村公所、生產(chǎn)大隊等組織形式區(qū)別開來。同時，也把它與共青團、婦聯(lián)、民兵等群眾團體組織區(qū)別開來。

3.自治制度。這是限定其本質(zhì)的基本概念，是揭示其性質(zhì)的主導(dǎo)詞。自治即自己治理自己，它是民主的最充分的形式。農(nóng)村基層群眾性自治制度之自治的內(nèi)涵主要是：代表人民群眾的利益和要求，尊重人民群眾的意志和愿望，由人民群眾行使選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、提案權(quán)、評議權(quán)、否決權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，由人民群眾制定自治章程和各項規(guī)章制度，一句話，由人民群眾自己管理自己。但是，任何自治都是有條件的，自治決不意味著無法無天，這在任何社會制度下皆然。在社會主義制度下，基層群眾性自治組織雖不是國家政權(quán)機關(guān)，但它是國家整個政治體系的有機組成部分，是國家政權(quán)組織的基礎(chǔ)。因而，自治活動必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的路線、方針、政策；必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，接受政權(quán)機關(guān)的指導(dǎo)。

按照這一性質(zhì)，農(nóng)村基層群眾性自治活動的職能任務(wù)可歸納為：(1)宣傳貫徹黨的路線、方針、政策，教育和動員廣大村民響應(yīng)政府的號召，積極投身于民主自治實踐，自覺遵守國家的憲法與法律；(2)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；(3)組織和管理當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟活動，搞好經(jīng)濟建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，帶領(lǐng)群眾致富；(4)協(xié)助公安部門維護本村的社會治安，搞好本村范圍內(nèi)的社會治安綜合治理；(5)調(diào)解民事糾紛，防止矛盾激化，協(xié)調(diào)村民關(guān)系，促進和睦相處的村風(fēng)民風(fēng)；(6)搞好福利事業(yè)和各項服務(wù)性活動，為群眾謀福利，為當(dāng)?shù)鼐用裨谏a(chǎn)、生活上提供方便；(7)搞好當(dāng)?shù)氐慕逃萍寂c文化娛樂事業(yè)，整治村容村貌，開展各個領(lǐng)域的精神文明建設(shè)活動；(8)組織和發(fā)動村制定自治章程和其它各項規(guī)章制度，并監(jiān)督全體村民共同遵守執(zhí)行；(9)及時向人民政府及有關(guān)部門反映村民的意見、要求和建議；(10)協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府搞好本村的行政工作，完成上級交辦的各項任務(wù)。

為保證村民自治制度性質(zhì)的落實、任務(wù)的實現(xiàn)，村一級從法理上具有一套系統(tǒng)完整的組織體系。居于這一體系頂端的是村民會議。村民會議由本村18周歲以上、除依法剝奪政治權(quán)利的人之外的全體村民組成，必要時可邀請本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾團體派代表參加，是全村的最高決策機構(gòu)。按照職責(zé)權(quán)限和參加范圍的不同，村民會議可分為兩大類型：一是村民大會。這是由全體有資格參加村民會議的居民參加的會議，是村民會議的最高形式。村民大會通常一年召開1-2次，在年終（或年初）、年中分別舉行，主要是聽取并審議村民委員會工作報告，討論制訂村民自治章程，討論決定關(guān)系全村群眾切身利益的重大事項，進行總結(jié)表彰等。二是村民代表會議。村民代表會議主要是指規(guī)模大、人口多、居住分散的村，為開會方便而采取的一種形式，具體分每戶派1名代表參加的村民代表會議和由群眾正式選舉產(chǎn)生的村民代表參加的村民代表會議兩種形式。村民會議由村民委員會召集和主持，有1/5以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議，村民會議按照過半數(shù)通過有效的方式?jīng)Q定問題。

村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治制度的實體組織，是村民會議休會期間的常設(shè)機構(gòu)。它由主任、副主任和委員共3-7人組成，其職責(zé)任務(wù)可歸納為兩大方面，即執(zhí)行村民會議的決定，組織開展各項自治活動，辦理本村的各項事務(wù)；執(zhí)行上級政府交辦的任務(wù)，協(xié)助國家機關(guān)做好工作。村民委員會每屆任期3年，其成員不脫離生產(chǎn)，不領(lǐng)取工資，只接受適當(dāng)補貼。

村民委員會根據(jù)實際工作需要，下設(shè)專業(yè)委員會。目前，全國各地村民委員會所屬的專業(yè)委員會數(shù)量、名稱都不統(tǒng)一，主要是4種：即民政福利委員會、民事調(diào)解委員會、治安保衛(wèi)委員會、文體衛(wèi)生委員會，分別協(xié)助村民委員會處理相關(guān)的日常事務(wù)。各專門委員會向村民委員會負責(zé)，受村民會議監(jiān)督，其成員可由村民委員會成員兼任。

為便于開展工作，村民委員會還可分設(shè)若干村民小組。村民小組是村民自治的最小單元，在村民委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開展本小組的各項活動。村民小組按照方便活動的原則設(shè)立，組長可由居住在本組內(nèi)的村民委員會成員兼任，也可另選他人，每屆任期與村民委員會相同。

通過規(guī)章制度保證村民自治活動的健康發(fā)展，是基層群眾性自治制度的重要方面。在村民自治制度實行之初，不少地方就在原來“鄉(xiāng)約”、“村規(guī)”和各種類型“公約”、“守則”的基礎(chǔ)上制訂了村規(guī)民約。目前，大多數(shù)地方的村規(guī)民約已經(jīng)發(fā)展成為更加規(guī)范和嚴格的村民自治章程，把村民自治活動納入規(guī)范化、程序化、科學(xué)化的軌道。村民自治章程通常是仿照國家法律的形式制訂，設(shè)總則、各章、附則及若干具體條款，詳細規(guī)定村民自治所涉及的各項內(nèi)容，如生產(chǎn)、生活、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、婚姻家庭、鄰里關(guān)系、管理制度、干部職權(quán)以及違犯各項規(guī)定所采取的懲罰措施等。村民自治章程由村民根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H民主制訂，它既對村干部有約束力，也對村民有約束力，是村民自治活動的總法則，人們稱之為“村級小憲法”。為保證章程落到實處，各地都制訂了嚴格的保障措施，由村民委員會監(jiān)督執(zhí)行，違犯規(guī)章，嚴肅懲治。

二

總結(jié)村民自治活動十多年的經(jīng)驗，要在我國農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)實狀況下，切實地開展群眾自治活動，使法理原則與實際狀況相一致，穩(wěn)步地推進我國的政治民主化進程，關(guān)鍵在于做好三個層次、四個環(huán)節(jié)的工作。

第一個層次是村。一個村（包括幾個自然村的聯(lián)合）就是一個自治實體單位，開展基層群眾自治活動，村既是組織者，又是實驗場。搞好村一級的自治活動，關(guān)鍵在于做好如下工作：一是按照憲法和村民委員會組織法的要求，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞民主自治這一中心，主動地、充分地、創(chuàng)造性地開展工作，只要是憲法和法律允許的，就可以大膽地試，讓老百姓充分地行使自己的各項民主自治權(quán)利；二是開好各種類型的村民會議。村民會議是人民群眾行使權(quán)利的基本場所，是訓(xùn)練和提高農(nóng)民政治素質(zhì)的主要陣地，必須通過各種行之有效的措施切實開好，包括堅持例會制度、保證開會人數(shù)、貫徹民主程序、鼓勵大家積極發(fā)言、切實尊重群眾意見等。村民代表要由群眾直接選舉產(chǎn)生，有代表性和合理的比例結(jié)構(gòu)，并保證議論充分、議而有決、決而有行，有條件的地方應(yīng)通過有線電視或錄相設(shè)施向農(nóng)戶家中同步播放會議實況，讓普通群眾及時了解會議精神，監(jiān)督代表言行；三是搞好班子建設(shè)，發(fā)揮好村民委員會及各下屬專業(yè)委員會的作用。實踐證明，搞好村民委員會及下屬各專業(yè)委員會的組織建設(shè)對于開展好村民自治工作具有至關(guān)重要的意義。在村民自治條件下，村民委員會及下屬委員會的成員已不屬于機關(guān)干部范疇，他們是農(nóng)民群眾的普通一員，但其地位和職能決定了，他們必須既有民主意識、群眾觀點，又有組織才干、管理能力，只有如此，才能既把村民自治活動開展起來，又把黨的政策與國家法令貫徹下去；四是理順村民委員會與經(jīng)濟組織、群眾團體組織和其他各種社會組織的關(guān)系。村包容了較為完整的社會功能和比較齊備的社會組織，可以說，一個村就是一個小的社會。開展村民自治活動，村民委員會是主體，但也離不開其他各類組織的積極支持與配合，只有大家擰成一股繩，才能共同搞好村級建設(shè)，并保證村民自治活動更加深入、有效。

第二個層次是村民小組。村民小組通常是在過去生產(chǎn)隊的基礎(chǔ)上建立起來的，長期共同生產(chǎn)形成的緊密聯(lián)系和比鄰而居的特點決定了，搞好村民小組建設(shè)可以在村與戶之間架起一座聯(lián)接的橋梁，有利于搞好村民自治工作，而且越是在一些有上千人口的大村越有效。通過村民小組既可把村民會議形成的決議宣傳貫徹下去，協(xié)助村民委員會做好各項工作，又可發(fā)動群眾積極投身各項村務(wù)管理活動，必要時還可以村民小組為單位開展自治活動。

第三個層次是戶。家庭功能齊全，凝聚力強，作用大，是我國社會歷史長期形成的一大特點，這一點在農(nóng)村更為明顯。在某種意義上可以說，做好了農(nóng)戶的工作，也就等于做好了全體農(nóng)民的工作。開展村民自治活動必須順應(yīng)這一特點，有針對性地進行活動。通過農(nóng)戶開展村民自治活動，實踐中主要出現(xiàn)了如下幾種形式：一是制訂《家庭自治權(quán)利手冊》、《農(nóng)戶行為規(guī)范》等，讓每個農(nóng)戶都認識到自己的權(quán)利，從而自覺地參與到自治活動之中來；二是通過黨員干部聯(lián)系戶制度和黨員干部家庭帶頭制度等，廣泛動員和發(fā)動群眾，使每個家庭都關(guān)心和支持自治建設(shè)；三是發(fā)揮農(nóng)戶在村民會議中的作用，有的地方村民代表是按戶劃片推選的，也有的地方在召開村民會議時，根據(jù)會議內(nèi)容特點，采取每戶派代表參加的方式，把村民自治活動與農(nóng)戶參與有機結(jié)合起來；此外，有的地方還實行了村民檔案制度，即以家庭為單位建立村民檔案，一戶一個袋，一人一張表，一事一記錄，年終根據(jù)每個人、每個家庭的表現(xiàn)兌現(xiàn)獎懲，既調(diào)動了廣大村民參與村務(wù)管理的積極性，又規(guī)范了村民行為，維護了社會安定。

四個環(huán)節(jié)具體是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這既是由村民自治本質(zhì)決定的內(nèi)容要求，也是村民自治制度區(qū)別于、先進于歷史上其他農(nóng)村基層管理制度的根本特征。從某種意義上講，這四個環(huán)節(jié)抓好了，就意味著做好了整個村民自治建設(shè)工作。

民主選舉是村民自治的前提。在歷史上，村干部都是由基層政府任命的，實行村民自治制度后，按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，凡本村年滿18周歲的村民，除依法被剝奪政治權(quán)利的外，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，一律有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?；鶎用裰鬟x舉經(jīng)過近十年的發(fā)展，目前已經(jīng)基本走向正規(guī)，大多數(shù)地方的村民委員會換屆選舉都建立起嚴格的程序規(guī)則，貫徹民主、公開、公正的原則，基層政府和村級黨組織不定調(diào)子、不劃框子、不內(nèi)定候選人，放手讓村民行使選舉權(quán)利，有的地方還創(chuàng)立了“海選”的形式，即按照村民委員會所選人數(shù)，給每位選民發(fā)提名推薦票，所提人選均列入候選人名單。也有的地方出現(xiàn)了競選的場面。選舉在法定時間舉行，設(shè)立投票站，按無記名投票方式進行，當(dāng)場開箱、計票，當(dāng)場宣布結(jié)果。嚴肅、嚴格、有序的選舉極大地吸引了農(nóng)民群眾。根據(jù)統(tǒng)計，參選率、一次選舉成功率、總成功率一屆比一屆提高。通過選舉，一大批有政治覺悟、有經(jīng)濟頭腦、有服務(wù)熱情、有群眾威信的優(yōu)秀人才進入村級管理崗位，村民委員會的年齡、文化結(jié)構(gòu)大為改觀，使命感、責(zé)任感普遍提高。

民主決策是村民自治的根本。農(nóng)民的民主自治權(quán)利在很大程度上是通過議決權(quán)實現(xiàn)的，可以說，由全體村民討論決定村內(nèi)大事，并通過村民委員會按照民主程序加以貫徹，體現(xiàn)了村民自治制度的本質(zhì)特征。根據(jù)一些地方的共同經(jīng)驗，搞好民主決策，一是擴展民主決策的范圍，把一切涉及村民切身利益的重大事務(wù)如確立承包形式、劃分宅基田等都交給群眾議決；二是落實民主決策的形式，定期召開村民會議，規(guī)模大、人口多的村還實行村民代表會議制度，使民主決策成為一種經(jīng)常性的工作；三是樹立民主決策的權(quán)威，使村民不僅有發(fā)言權(quán)、建議權(quán)，而且有修改權(quán)、否決權(quán)，當(dāng)村民的表決同村委會的倡議發(fā)生矛盾或分歧時，只要村民說得對就堅決按村民的意見辦，使群眾真正說了算。

民主管理是村民自治的實體，也是村民自治組織區(qū)別于政權(quán)組織的主要標志。村委會不是行政機關(guān)，不能對村民實行上對下的管理，村民是村務(wù)管理活動的主體，都是權(quán)參與管理活動。為將民主管理落到實處，各地都采取了一些行之有效的措施，比較普遍的做法，一是廣泛深入地向人民群眾宣傳村民自治的本質(zhì)，使廣大農(nóng)民理直氣壯地投身到管理活動中去，并對村委會成員進行由民作主、為民服務(wù)意識的教育，使他們擺正自己的位置；二是健全各類組織，疏通村民參與管理的渠道，凡是自治活動搞得好的村，除了村委會下屬的專業(yè)委員會健全外，還普遍成立了村民議事會、道德評議會、紅白理事會、老干部參政會等，保證農(nóng)民多渠道、多形式地參政議政；三是村民委員會在管理上改變過去那種強迫命令的方式，采取與人民群眾民主協(xié)商的方式，把管理的過程變成教育和訓(xùn)練民眾的過程；四是建立村民自治章程，將村民民主管理通過制度固定下來。

民主監(jiān)督是村民自治的保障，也是自治活動能否長久堅持下去的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。開展監(jiān)督活動主要應(yīng)做好如下工作：一是村委會定期向村民會議、村民代表會議報告工作，村委會干部定期述職，接受村民的評議；二是實行村務(wù)公開，通過“村務(wù)公開欄”、“十公開一上墻”、“集體公開日”、“明白紙”等形式，將群眾關(guān)心的財務(wù)帳目、收益分配等公之于眾，使村民成為“明白人”；三是利用監(jiān)督臺、檢舉箱和婦女禁賭會等式開展干群之間、群眾之間的相互監(jiān)督。

村民自治實踐的逐步拓展，引發(fā)了一系列深層次的理論問題，比較集中地體現(xiàn)在與村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的關(guān)系上。對這些問題能否給予科學(xué)的界定和回答，直接影響著村民自治活動的深入拓展，也影響著對村民自治活動的總體評價和未來發(fā)展方向的把握。

首先是加強黨對農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)與強化村民自治建設(shè)能否有機統(tǒng)一的問題。黨的利益與人民的利益從理論上講是一致的，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的最終目的在于維護人民群眾根本利益，實行村民自治制度恰恰是黨尊重人民群眾民主權(quán)利的具體表現(xiàn)。因而，必須科學(xué)地理解黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)含，堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，克服把黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)簡單歸結(jié)為村黨支部或支部書記的領(lǐng)導(dǎo)的狹隘認識，克服黨支部包攬一切的現(xiàn)象，樹立和保障村民委員會的權(quán)威，尊重人民群眾的民主權(quán)利，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)加強與村民自治活動強化雙重目標。

從實踐上看，二者也是能夠有機統(tǒng)一起來的。一方面，自治活動自發(fā)地呈現(xiàn)出與黨的領(lǐng)導(dǎo)相一致的趨向。在改革之初，有的人擔(dān)心開展村民自治會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，事實證明，這種擔(dān)心是不必要的。而且，隨著自治活動的開展，有效地克服了過去舊體制下黨支部包攬村務(wù)，習(xí)慣于用行政命令方式管理農(nóng)民帶來的黨群、干部矛盾，使廣大人民群眾愿望與要求的實現(xiàn)，同黨對農(nóng)村有效領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)，通過村民自治這一形式有機地融為一體，村民自治也因此成為鞏固黨在農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)地位的穩(wěn)固基礎(chǔ)。在村委會換屆選舉過程中，上級黨政部門放手讓人民群眾選舉自己依賴的人，選出的結(jié)果，村委會成員90%以上是黨員，村主任的絕大多數(shù)也產(chǎn)生在黨員之中，有不少是由村黨支部書記當(dāng)選，體現(xiàn)了自治越深入，黨的威信和凝聚力、向心力越加強的趨勢。另一方面，自治活動始終都處在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。從大的方面說，自治活動都是以黨的政策和國家法律為依據(jù)的，是在上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下進行的。具體而言，開展村民自治建設(shè)絲毫也沒有動搖黨支部在村組織中的核心地位，對重大村務(wù)進行決策，通常是由黨支部、村委會研究出方案，先召集黨員大會討論，再通過黨員聯(lián)系戶的形式向普遍村民作宣傳，然后召開村民代表會議或村民會議討論決定，村民代表會議或村民會議一般是由黨支部書記主持、村主任作工作報告?？梢姡h的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治是不能分離、更無法割裂的。實踐表明：凡是自治活動搞得好的地方，黨的工作必然搞得好，反之亦然。二者相互促進，相輔相成，可以說，黨的地位在民主自治中更加牢固，民主自治在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更加充分。

其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會指導(dǎo)關(guān)系能否行得通的問題?！洞迕裎瘑T會組織法〈試行〉》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@清楚地說明二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系會不會影響黨的政策與國家政令的貫徹，會不會產(chǎn)生失控現(xiàn)象？實踐證明這樣規(guī)定是符合農(nóng)村實際和發(fā)展要求的。指導(dǎo)關(guān)系改變了過去對生產(chǎn)大隊那樣的行政命令、瞎指揮現(xiàn)象，有利于發(fā)揮村級的主動性、創(chuàng)造性，而且市場經(jīng)濟越發(fā)展、農(nóng)民的政治文化素質(zhì)越提高，其必要性和優(yōu)越性越明顯。在指導(dǎo)關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作好干了、輕松了，且有利于改變基層機關(guān)和干部的工作作風(fēng)。一方面，很多問題都在村級得到妥善解決，用不著鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接出面；另一方面，村級無論采取何種制度都是國家政權(quán)體系的一個有機組成部分，“自治”并不是無法無天，在任何情況下，執(zhí)行黨的政策、國家法令，完成上級交辦的各項任務(wù)都是硬性的，可以變通的只是完成的途徑、實現(xiàn)的方式。因此，指導(dǎo)關(guān)系決不可能導(dǎo)致失控局面。

再則是實行村民代表會議制度是否影響直接民主原則的問題。根據(jù)憲法和有關(guān)法律，農(nóng)村基層群眾性自治活動貫徹直接民主的原則，在現(xiàn)實中不少地方卻實行了村民代表會議制度，似乎是一種矛盾。如何理解和對待這一問題，關(guān)鍵在于對村民代表會議性質(zhì)的把握。我們認為，村民代表會議制度不是村級間接民主的形式，不能獨立地構(gòu)成一種獨立的政治形式，只是村民自治活動的一種補充形式。一方面，村民代表會議不能代替村民大會，在實行村民代表會議制度的地方，都絲毫不影響村民大會的召開；另一方面，村民代表會議職權(quán)有限，只有討論一些臨時性的事務(wù)，重大問題仍由村民大會討論決定。同時，這一制度還有效地解決了不便召集會，不便充分發(fā)言等問題，具有很強的現(xiàn)實應(yīng)用價值。況且，這種制度并非是一種法定形式，它只存在于一些大中型村。要使這一制度既能體現(xiàn)直接民主原則，又能有效地發(fā)揮作用，當(dāng)然必須有一定的保障措施，最根本的一條是村民代表一定要堅持村民直接選舉原則，二是村民代表一定要接受村民的監(jiān)督，村民可根據(jù)代表的表現(xiàn)隨時予以評議撤換。

此外，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，在一些發(fā)達地區(qū)也出現(xiàn)了一些新情況，比如在一些集體經(jīng)濟壯大、村辦企業(yè)多的村，有的設(shè)立了村黨委或村黨總支，有的成立起一個總公司，黨支部書記兼董事長，村委會主任兼總經(jīng)理，全村實行企業(yè)化管理，有個別村甚至把若干個后進村兼并進來，納入一個總公司的管理之下。在這些地方，村民自治活動如何開展就成了一個亟待研究的新課題。本文只是提出問題，留待以后作深入探討。

三

農(nóng)村基層群眾性自治制度存在于最小的社區(qū)單元，存在于社會組織系統(tǒng)的最低層，但其作用和意義卻不容小視，它所引發(fā)的理論價值和實踐功效遠超出了農(nóng)村基層，而對整個國家的政治發(fā)展和經(jīng)濟社會的全面進步產(chǎn)生積極而久遠的影響。

其理論價值表現(xiàn)為：

——體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)和發(fā)展方向。沒有民主就沒有社會主義，是馬克思主義的基本觀點。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！鄙鐣髁x民主的實質(zhì)是人民群眾在享有對生產(chǎn)資料所有權(quán)和支配權(quán)的基礎(chǔ)上，享有管理國家及其他社會事務(wù)的權(quán)利，享有自己管理自己、自己教育自己、自己發(fā)展自己的權(quán)利，成為國家和社會的真正主人。社會主義民主是人類歷史上迄今為止最高類型的民主形態(tài)，它比資本主義民主更加民主、更加先進，由全體人民直接行使國家權(quán)力，直接參與對國家與社會事務(wù)的管理是其最高原則和發(fā)展方向。但是，由于受歷史原因和經(jīng)濟文化條件的限制，我國目前的民主還只能是社會主義初級階段的民主，還不可能實現(xiàn)社會主義民主的最高形式。為此，就必須把直接民主與間接民主有機結(jié)合起來。一方面，要加強人民代表大會制度建設(shè)，由人民選舉自己的代表組成各級人民代表大會，由它及由它產(chǎn)生的各級人民政府代表人民行使民主權(quán)利，管理國家和社會事務(wù)。另一方面，要逐步發(fā)展社會主義的直接民主，搞好基層人大代表的直接選舉、企業(yè)職工代表的直接選舉和基層群眾性自治組織建設(shè)等。正如列寧所指出的：“委托人民‘代表’在代表機關(guān)中實行民主是不夠的。要建立民主，群眾自己應(yīng)該從下面發(fā)揮主動性，實際參加一些國家生活。“（注：《列寧選集》第24卷，第141頁。）由此可見，村民自治層次雖低、范圍雖小，但其意義卻非常重大，它代表了社會主義民主的未來趨勢和發(fā)展方向，必須積極扶持，使其逐步完善，并最終走向成熟。

——體現(xiàn)了社會主義民主的廣泛性和真實性，反映了社會主義中國人權(quán)事業(yè)的實質(zhì)性進步?；鶎尤罕娦宰灾谓ㄔO(shè)屬于非國家形態(tài)的民主。這種民主形態(tài)與國家形態(tài)的民主是遙相呼應(yīng)的，它反映了社會主義民主擴展到政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活和社會生活各個方面的特征，是人民群眾實際地參加社會事務(wù)管理活動的體現(xiàn)，是向著人民群眾知政、議政、參政邁出的重要步驟，是已經(jīng)基本解決了溫飽問題的中國最基層的農(nóng)民真實地享有民主權(quán)利的重要體現(xiàn)，是社會主義民主廣泛性、真實性的體現(xiàn)，標志著中國人權(quán)事業(yè)的實質(zhì)性進步。這一制度已引起世界的注意，不少西方政治家和學(xué)者在實地考察了村民自治建設(shè)實踐后客觀地指出，它是“老百姓的民主”，是“東方式的民主”。

按照馬克思主義的觀點，“國家的消亡也就是民主的消亡”（注：%《列寧選集》，第3卷，第241頁。）。在這里，民主是就國家形態(tài)的民主而言的，非國家形態(tài)的民主不僅不會消亡，而且還會隨著社會的發(fā)展，隨著國家的消亡而逐步發(fā)展，逐步擴展到全部社會領(lǐng)域。從這個意義上講，基層群眾性自治建設(shè)不僅具有現(xiàn)實性，而且體現(xiàn)了非國家形態(tài)民主最終取代國家形態(tài)民主的歷史規(guī)律。

——代表人民群眾的普遍意志與愿望。在這一制度建立之初，有的人認為中國目前還是欠發(fā)達國家，經(jīng)濟文化水平比較低，老百姓的政治素質(zhì)不高。在農(nóng)村，搞不搞民主問題不大，意義也不大。甚至擔(dān)心，讓老百姓充分地行使民主自治權(quán)利會把政局搞亂，搞得不好會帶來麻煩。事實證明，這種認識是錯誤的，這種擔(dān)心是多余的。政治參與水平的高低當(dāng)然要受制于經(jīng)濟文化發(fā)展的總體水平，但二者并不具有簡單的決定關(guān)系，政治權(quán)利的行使有其獨立的特性，在經(jīng)濟文化欠發(fā)達的條件下人民群眾同樣具有民主的愿望和要求，有時這種愿望和要求還是十分強烈的。民主是人與生俱來的政治權(quán)利。古希臘羅馬時期盡管處在奴隸制度之下，但卻最早創(chuàng)造了民主的輝煌歷史；啟蒙運動雖然處在資本主義制度創(chuàng)建初期，但這時的民主思想?yún)s是跨越時代的精神財富。中國農(nóng)民在村民自治實踐中表現(xiàn)出的強烈的民主愿望和激情同樣是令人振奮的。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國最近一次村民委員會換屆選舉，平均參選率在90%以上，很多地方高達100%。村民自治不僅使廣大農(nóng)民積極地關(guān)心身邊的事，參與自身事務(wù)的管理，而且使他們開始自覺地關(guān)心起國家大事，村民自治真正起到了孫中山、等偉人所倡導(dǎo)的“喚起民眾”、“教育農(nóng)民”的作用。而且，自治活動不僅沒有搞亂農(nóng)村社會，反而使民心順、社會穩(wěn)。由此，也可以引證這樣一個道理，相信群眾、支持群眾是實現(xiàn)中國政治發(fā)展的重要前提。

——符合我國當(dāng)前的農(nóng)村與農(nóng)民實際，是訓(xùn)練農(nóng)民民主素質(zhì)與能力的有效場所。在民主建設(shè)上必須貫徹辯證法思想，借口農(nóng)民民主素質(zhì)低而不給予其民主權(quán)利是錯誤的，不顧農(nóng)村的客觀現(xiàn)實一味地追求民主的高形態(tài)是有害的。權(quán)利與權(quán)利的行使特別是行使的程度是兩回事。也就是說，民主是需要條件的，民主權(quán)利的行使、民主能力的發(fā)揮受制于社會經(jīng)濟文化的發(fā)展?fàn)顩r和人的政治素質(zhì)狀況，最高形式的民主不一定是最好的民主，只有適合經(jīng)濟文化發(fā)展程度和國民特點、被大多數(shù)人樂于接受、能夠操作的民主才是最積極、最有效的民主形式。這就決定了，處在社會主義初級階級的中國整個民主建設(shè)與民主進程要實事求是，注重實質(zhì)性進行，不能急躁冒進，急于求成。而且，整個國家的民主建設(shè)要體現(xiàn)層次性特點，針對城鄉(xiāng)、工農(nóng)的不同狀況提出不同的民主要求，在農(nóng)村就是要選擇適合農(nóng)民特點的民主形式。基層群眾性自治活動盡管處于較低的層次，但卻最能實現(xiàn)農(nóng)民群眾的政治理想與政治價值，深受廣大農(nóng)民的歡迎，它實際上深富底蘊，很具現(xiàn)代感。

更進一步說，民主建設(shè)的條件是通過逐步培養(yǎng)獲得的，我國的民主政治建設(shè)既不能虛夸，也不能坐等，必須采取積極的態(tài)度創(chuàng)造條件，具備什么條件，做到什么程度。只要與國家民主進程相向，是朝著社會主義政治民主化方向所作出的努力，那怕其步子再小，都是積極的。

——順應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。農(nóng)村基層群眾性自治制度是與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相伴而生的，它適應(yīng)了當(dāng)時生產(chǎn)大隊體制取消了，村級管理形式尚未確立下來的需要。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟新體制的逐步確立，這一制度不僅沒有被削弱，而且越來越發(fā)展，顯示出與市場經(jīng)濟高度的相融性、相互促進性。首先，市場經(jīng)濟所遵循的民主、自由、平等、競爭的價值通則與村民自治的價值原則具有高度的一致性，市場經(jīng)濟的發(fā)展進一步喚醒了群眾的權(quán)利意識，村民自治活動的開展也使市場經(jīng)濟原則更加深入人心，二者遙相呼應(yīng)，相互促進；其次，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶動了農(nóng)民生活的富足、文化的進步，為民主自治建設(shè)提供了更加充分的條件；此外，村民自治建設(shè)將程序化、制度化、規(guī)范化引入村級管理之中，適應(yīng)了農(nóng)民群眾通過行使政治權(quán)利保護和發(fā)展自己的經(jīng)濟利益的需要?？梢?，村民自治建設(shè)是經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展和政治發(fā)展的共同要求，具有無限的生命力。

其實踐功效體現(xiàn)為：

——形成了一套科學(xué)的基層管理體制及其運行機制。由于受中國幾千年封建專制傳統(tǒng)的影響，村一級在管理活動中長期存在著被動接受上級指令、拍腦門決策、管理無章法、監(jiān)督無保障的現(xiàn)象，村民自治建設(shè)將程序化、規(guī)范化引入其中，逐漸形成一套民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的系統(tǒng)化管理制度及科學(xué)高效的運行機制，并通過村民自治章程固定下來，使長期以來松散、隨機、無序的農(nóng)村社會納入有序的軌道。

——全面提高了農(nóng)村干部群眾的政治素質(zhì)。村民自治是一所大學(xué)校，通過它，廣大農(nóng)民的民主意識、權(quán)利義務(wù)觀念、法制觀念以及參政議政能力大幅度提高，逐步成長為一代社會主義的新型農(nóng)民。民主自治同時也造就了一大批政治覺悟高、業(yè)務(wù)能力強的基層干部。

——理順了干群關(guān)系，促進了農(nóng)村的廉政建設(shè)。村一級大量存在著的是干部與群眾之間的關(guān)系，村民自治制度的最大優(yōu)勢也恰恰體現(xiàn)二者關(guān)系的理順上。實行村民自治制度后，各地普遍出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象，干部心系群眾、關(guān)心群眾，群眾理解干部、支持干部，干群關(guān)系越來越融洽起來。而且自治活動開展得越充分、越深入，干群之間的信任度、配合度就越高。村民自治制度還是醫(yī)治村干部貪污腐化現(xiàn)象的良方。通過開展自治活動，把村干部置于村民的監(jiān)督制約之下，再附之以民主評議、村務(wù)公開等制度，有效地防止和杜絕了村干部以權(quán)謀私、損公濟私等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

——解決了農(nóng)村中普遍存在的一些疑難問題，促進了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。農(nóng)村工作存在著大量棘手的問題，處理不好會引發(fā)各類矛盾，甚至發(fā)生一些不應(yīng)有的悲劇，影響安定團結(jié)。過去有所謂老三大難：集資提留、上繳公糧、計劃生育。現(xiàn)在又有所謂新三大難：宅基地安排、收益分配、干部搞特權(quán)。開展村民自治活動以來，這些問題大都難事變易，迎刃而解。為什么？首先在于工作有序，按章辦事。凡事只要形成了規(guī)矩、形成了程序，大家就能自覺遵守，有人違犯也能通過制度的威力及時糾正。其次在于村務(wù)公開，監(jiān)督到位。公開是公正的前提，監(jiān)督是公正的保障。老百姓凡事清楚明白，就會以積極的態(tài)度對待各種問題，化消極為積極；再則還在于改變了村干部的工作立場與態(tài)度。村委會干部由群眾選舉產(chǎn)生，不盡職盡責(zé)地為群眾辦事就會被罷免撤換。因而，村民自治制度很好地解決了干部對誰負責(zé)的問題，工作熱情大大提高。

——促進了農(nóng)村的兩個文明建設(shè)，帶動了農(nóng)村的整體性進步。村民自治制度作為我國基層政治與管理體制改革的一種嘗試，其直接的意義已經(jīng)在政治與管理領(lǐng)域得到充分體現(xiàn)，但要把這一改革放在更大的背景中，從更廣泛、更久遠的意義上去考察它，是否還是如此呢？在改革開放與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，任何一項重大的改革要發(fā)展、要成功，都必須同經(jīng)濟社會發(fā)展與文明程度提高相適應(yīng)、相促進，這是其價值所在，也是其生命力所在。農(nóng)村實際證明，開展村民自治與經(jīng)濟文化發(fā)展不是矛盾的，而是具有很大的相融性、相互促進性，村民自治搞好了，所帶來的不僅僅有政治效益、管理效益，而且有經(jīng)濟效益、社會文化效益。村民自治可以在農(nóng)村出生產(chǎn)力、出富裕、出文明。村民自治是通過什么機理帶動了農(nóng)村經(jīng)濟文化的全面進步呢？(1)村民自治可以調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。鄧小平同志指出：“調(diào)動積極性是最大的民主”。實踐表明，村民自治作為我國基層民主的一種形式，的確解決了調(diào)動積極性的問題，它使民心順、社會穩(wěn)，使廣大農(nóng)民以主人翁的姿態(tài)自覺地投身到建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史洪流之中，最大限度地施放自己的干勁和能量。(2)村民自治解決了基層干部為誰負責(zé)、為誰辦事的問題，提高了他們的積極性和責(zé)任感。在村民自治制度下，人民群眾掌握著村干部的存免去留，村干部只有切實為群眾謀利益，辦實事，才能站得住腳。權(quán)力產(chǎn)生與制約方式的改變導(dǎo)致了工作態(tài)度與作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，有效地克服了基層干部中存在的混天聊日、不思進取、得過且過的現(xiàn)象。(3)放手讓人民群眾選舉自己信賴的干部，最后的結(jié)果往往首先是那些點子多、路子廣、敢想敢干、開拓創(chuàng)新的人當(dāng)選。這在客觀上有利于促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、文明進步。(4)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，努力搞好兩個文明建設(shè)是新時期農(nóng)村工作的根本點，也是村民自治活動的根本點。實踐證明，就自治論自治是不可能有大的吸引力和生命力的，凡是村民自治搞得好的地方，都是把經(jīng)濟發(fā)展、文明進步作為開展自治活動的中心環(huán)節(jié)來抓，把民主與富裕、文明有機結(jié)合在一起。在這些地方，自治建設(shè)的大部分內(nèi)容是圍繞著致富奔小康、提高生活質(zhì)量展開的。讓群眾議決的事多數(shù)是尋找致富門路、開財源、上項目，為群眾辦的事多數(shù)是修橋鋪路、開河挖渠、內(nèi)引外聯(lián)、引進人才資金以及搞好系列化服務(wù)等。

農(nóng)村基層群眾性自治制度從醞釀產(chǎn)生算起已有近20年的時間，利用憲法形式加以確立已有15年，通過并實施專門的法律也已有10年，它作為一項改革的產(chǎn)物，在其發(fā)展過程中必然會遇到各種困難和阻力，實踐中也必然會出現(xiàn)這樣那樣的問題，比如發(fā)展不平衡，一些地方依然存在著組織不健全、制度不落實等問題，但這項改革的主流是好的，它體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，適應(yīng)了市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，代表了社會主義民主政治和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展方向，促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，具有重大的現(xiàn)實價值和深遠的歷史意義。