導(dǎo)語：農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀和績效分析

80年代以來，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化水平以平均每年0.625%的速度遞增，而1952~1977年均只提高0.2個百分點(diǎn)。1998年，我國共有小城鎮(zhèn)45462個，其中建制鎮(zhèn)19060個。另據(jù)1997年全國第一次農(nóng)業(yè)普查，截止到1996年底，全國共有建制鎮(zhèn)16126個，鎮(zhèn)區(qū)戶數(shù)平均1221.1戶，鎮(zhèn)區(qū)人口平均4518.6人，其中，非農(nóng)業(yè)人口2071.5人，鎮(zhèn)區(qū)占地面積2.2平方公里。分地區(qū)看，東、中、西部地區(qū)的建制鎮(zhèn)數(shù)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈較明顯的正相關(guān)關(guān)系。三類地區(qū)分別擁有建制鎮(zhèn)7479個、4682個和3965個，分別占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的46.4%、29%和24.6%；從人口規(guī)?？?，目前建制鎮(zhèn)大多屬于小規(guī)模之列。鎮(zhèn)區(qū)人口在4000人（全國平均數(shù)為4518.6人）以下的鎮(zhèn)達(dá)到10544個，占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的65%；中等規(guī)模的鎮(zhèn)（鎮(zhèn)區(qū)人口4000~10000人）4235個，占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的26%；鎮(zhèn)區(qū)人口10000人以上鎮(zhèn)1347個，占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的8.4%，這部分人口規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)雖然數(shù)量較少，但卻擁有建制鎮(zhèn)人口總數(shù)的36%和非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的40%，屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、發(fā)展勢頭最猛的鎮(zhèn)。

盡管經(jīng)歷了改革后的高速發(fā)展，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平仍然大大低于工業(yè)化和非農(nóng)化水平。1952~1978年，我國的人口城鎮(zhèn)化率只提高了5.4個百分點(diǎn)，但同期工業(yè)化率和非農(nóng)化率卻上升了26.7和22.4個百分點(diǎn)[1]。改革以來自下而上的城鎮(zhèn)化把中國城鎮(zhèn)化帶入了快速推進(jìn)的軌道，從一定程度上加速了中國整體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并逐漸彌合了城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化和非農(nóng)化進(jìn)程的差距。1978~1998年，我國的城鎮(zhèn)化率上升了12.5個百分點(diǎn)，年均上升0.625個百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的幅度從26.4%下降到11.7%，下降了14.7個百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化的幅度從54%僅下降到51.2%（見表1）。這說明滯后程度仍然十分嚴(yán)重。而如果把中國城鎮(zhèn)化放在世界整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程來考察，其落后程度更是極為明顯的。1997年，我國的城鎮(zhèn)化率僅比低收入國高1.9個百分點(diǎn)，比世界平均數(shù)低16.1個百分點(diǎn)，更不用說與中等收入國和發(fā)達(dá)國家相比了（見表2）。

城鎮(zhèn)化的滯后帶來了一系列負(fù)面社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。首先，形成和固化了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)—就業(yè)—收入與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的長期失衡態(tài)勢。1978年，農(nóng)業(yè)部門以70.5%的從業(yè)人員創(chuàng)造了28.1%的生產(chǎn)總值，而非農(nóng)部門卻以29.5%的從業(yè)人員創(chuàng)造了71.8%的生產(chǎn)總值，農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)—就業(yè)結(jié)構(gòu)總偏差為84.8%。1997年，中國的產(chǎn)業(yè)—就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差雖然有所縮小，但仍保持在62.8%的較高水平。產(chǎn)業(yè)—就業(yè)結(jié)構(gòu)的過大偏差，使得農(nóng)業(yè)部門的回報(bào)率（農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比率除以勞動力就業(yè)比率）相對過低，1978年為非農(nóng)部門的1/6.25，1997年雖有所上升，但也僅為非農(nóng)部門的1/4.41?；貓?bào)率的低下直接限制著農(nóng)民收入和消費(fèi)水平的提高，長期以來，農(nóng)村居民的收入水平一直維持在不到城鎮(zhèn)居民一半的較低水平，消費(fèi)水平只大體保

表1我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化與非農(nóng)化的程度單位：%

年份19521957196519781985199019971998

工業(yè)化率17.625.431.844.338.537.043.542.1

非農(nóng)化率49.559.762.171.971.672.981.381.6

城鎮(zhèn)化率12.515.418.017.923.726.429.930.4

城鎮(zhèn)化滯后

于工業(yè)化5.110.013.826.414.810.612.611.7

城鎮(zhèn)化滯后

于非農(nóng)化37.044.344.154.047.946.551.451.2

注：工業(yè)化率和非農(nóng)化率按國內(nèi)生產(chǎn)總值基數(shù)（當(dāng)年現(xiàn)價）計(jì)算。

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1999）》，56、111頁。

表2我國城鎮(zhèn)化水平與世界城鎮(zhèn)化水平對比單位：%

年份中國世界

平均低收入

國家中等收

入國家高收入

國家美國日本

197017.4351846747471

198019.4402238747476

199729.9462849787778

資料來源：1.世界銀行：《1994年世界銀行發(fā)展報(bào)告》，222-223頁，北京，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994。

2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,

P192~193.OxfordUniversityPress,1998.

3.中國數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1999），111頁，與上述世界銀行出版物有差距。

持在城鎮(zhèn)居民的1/3左右。并且，從近幾年情況看，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平有擴(kuò)大的趨勢。其次，使我國在人均消費(fèi)水平很低的情況下過早地遭遇了工農(nóng)產(chǎn)品的買方市場和經(jīng)濟(jì)過剩。90年代中期以來出現(xiàn)的買方市場和產(chǎn)品過剩與城鎮(zhèn)化水平過低有著極強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，并且是農(nóng)民收入增速趨緩的最重要原因之一。再次，對農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展造成了諸多方面的限制和約束。城鎮(zhèn)化水平過低使農(nóng)業(yè)市場難以有效啟動，限制了農(nóng)業(yè)市場擴(kuò)大的可能空間；農(nóng)業(yè)人口過多使農(nóng)業(yè)競爭地位低下的狀況難以真正扭轉(zhuǎn)。最后，限制了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，使農(nóng)業(yè)內(nèi)部積累了越來越多的剩余勞動力，我們估計(jì)，我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)勞動力約有1/3處于隱性失業(yè)狀態(tài)，總量達(dá)到1.5億左右，今后每年還可能產(chǎn)生800萬左右的剩余勞動力。如此龐大的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，僅靠農(nóng)村內(nèi)部是不可能全部消化的，必須從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，實(shí)行異地轉(zhuǎn)移。

國內(nèi)外實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化水平提高可以通過減少農(nóng)業(yè)人口、增加城鎮(zhèn)人口的方式有效解決工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)間的利益失衡問題，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場的空間范圍，提高農(nóng)民的相對和絕對收入水平。根據(jù)未來一定時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我們運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型估算出2010、2020、2030年我國的城鎮(zhèn)化水平可能分別達(dá)到40%、50%和60%，實(shí)際上是前10年和后10年稍慢一些，中間10年稍快一些。如果按照我們估計(jì)的城鎮(zhèn)化水平每增加1個百分點(diǎn)每年可以多吸收100萬剩余勞動力，則2003年前后由于城鎮(zhèn)化水平的提高可以充分吸收每年新增加的勞動力，以后農(nóng)業(yè)剩余勞動力總量不斷減少，估計(jì)2030年以后才有可能實(shí)現(xiàn)勞動力增加和就業(yè)吸收的動態(tài)平衡。如果考慮到加入WTO后我國土地密集型農(nóng)產(chǎn)品（主要是糧食）的生產(chǎn)將大量減少，而勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品（如無公害蔬菜、優(yōu)質(zhì)水果、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等）將大量增加，從而從長期看農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可能吸收更多的勞動力，則各產(chǎn)業(yè)吸收勞動力和新增勞動力達(dá)到平衡時的“轉(zhuǎn)向點(diǎn)”可能會提前一些。

那么，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路應(yīng)該怎樣走？我們認(rèn)為，根據(jù)我國的實(shí)際情況，應(yīng)該走出一條大、中、小城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的道路，但各類型城市的發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潛和城市質(zhì)量的提高來集聚人口，即內(nèi)涵發(fā)展方式；中、小城市和小城鎮(zhèn)則主要依靠數(shù)量的擴(kuò)張來集聚人口，即外延發(fā)展方式。當(dāng)然，前者并不完全排斥數(shù)量的擴(kuò)張，只不過數(shù)量擴(kuò)張不是其主要任務(wù)；后者更不能不要內(nèi)部挖潛，只不過其主要任務(wù)就是盡可能吸收農(nóng)村剩余人口。由于小城鎮(zhèn)位于城市之尾、農(nóng)村之首，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有千絲萬縷的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐體系，因此，在我國的城市體系中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度應(yīng)該是最快的。此外，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府的工作重點(diǎn)就是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而小城鎮(zhèn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要增長極，他們必然在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，從而使小城鎮(zhèn)的增長速度大于其他城市類型。

下面，我們首先分析現(xiàn)階段我國小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問題，并針對這些問題提出加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的對策建議。

、當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問題

改革開放以來，盡管農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的速度很快，但由于其成長具有特殊背景，即城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急功近利擴(kuò)大財(cái)源的心態(tài)，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展不可避免地要走一點(diǎn)彎路，出現(xiàn)一些問題。下面，我們選擇幾個主要問題進(jìn)行討論。

（一）小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。根據(jù)我國第一次農(nóng)業(yè)普查資料，全國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均只有1221.1戶，4518.6人，鎮(zhèn)區(qū)面積2.2平方公里。中西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模更小。建制鎮(zhèn)尚且如此，一般集鎮(zhèn)的規(guī)?？上攵Ｔ阪?zhèn)域人口上，有的鎮(zhèn)只有幾千人[2]。山東省煙臺市屬于比較典型的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在該市175個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，總?cè)丝谠?萬人以上的只有2個，3~5萬的75個，3萬人以下的占56%，其中7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诓蛔?萬人[3]。中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口更少。

現(xiàn)行行政區(qū)域規(guī)劃是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下做出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小比較利于管理。但隨著改革的深化，這種小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

首先，小城鎮(zhèn)的規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮起來，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足，并且不利于集中有限的財(cái)力加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。小城鎮(zhèn)規(guī)模小，對資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過來，對鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也無法起到輻射作用。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個小城鎮(zhèn)只有當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1萬人時，才能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心對鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的集聚和擴(kuò)散作用；2萬人時作用比較明顯；超過5萬人則可以對周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到明顯的帶動作用。

其次，鎮(zhèn)域規(guī)模小，但行政人員并少不了多少，必然加劇農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財(cái)政”狀況的形成以及一些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕等現(xiàn)象，與鎮(zhèn)域規(guī)模過小、行政人員相對過多有直接的關(guān)系。一般說來，一個2～3萬人規(guī)模的鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”的人員要達(dá)到150～180人，而某規(guī)模不到5000人的小鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”的人員竟也超過100人。鎮(zhèn)域規(guī)模與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系可見一斑。

再次，這種規(guī)劃比較僵化，缺乏彈性。有些地方小城鎮(zhèn)發(fā)展很快，早已突破了原來的規(guī)劃，有的地方兩個或多個相鄰的鎮(zhèn)已經(jīng)聯(lián)在了一起，形成了具有一定城鎮(zhèn)化水平的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，但由于受到行政區(qū)劃的制約，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，造成資源浪費(fèi)，各鎮(zhèn)各自為政，在同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域爭市場、爭資源，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施在低水平上重復(fù)建設(shè)，其結(jié)果是都形成不了規(guī)模，造成很大的浪費(fèi)，并阻礙了人口和其他資源的進(jìn)一步集聚。如溫州市的柳市鎮(zhèn)和北白象鎮(zhèn)，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力一個是溫州第一，一個是溫州市第八，鎮(zhèn)域人口都是10萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口都是5萬人，歷史上（1992年）同屬于一個區(qū)，曾經(jīng)有過聯(lián)體發(fā)展規(guī)劃，建成區(qū)中心距離4公里，目前事實(shí)上已經(jīng)聯(lián)在了一起。

再如溫州市的龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)，前者是溫州市的第二經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)，后者也是該市的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。二鎮(zhèn)的建成區(qū)人口分別為7萬人和6萬人，分屬于蒼南縣和平陽縣。兩鎮(zhèn)隔岸相望，不能互通，一條龍港大橋卻建在離鎮(zhèn)4公里之外的上游。在兩鎮(zhèn)建成區(qū)建大橋的方案提了十幾年，終因分屬于不同縣而未能付諸實(shí)施。二鎮(zhèn)距離雖近，但經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不能形成互動和互補(bǔ)，規(guī)劃也雷同。

又如在溫州的東部，從甌海區(qū)的永中鎮(zhèn)到瑞安市的塘下鎮(zhèn)，相距20公里，沿公路兩側(cè)居然有11個鎮(zhèn)，已經(jīng)成帶狀連在一起，單邊的房屋最大間隔不超過100米，建筑以公路為街道式的布局，且都是“頂天立地”式的民房建筑，下面店鋪，上面住家。水電等基礎(chǔ)設(shè)施各自為政，小城鎮(zhèn)管理十分困難。

問題在于，上述問題出現(xiàn)的背景是浙東南極缺具有一定集聚能力的中等城市，使得這一帶的小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)但發(fā)展質(zhì)量不高?！白哌^一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”是這一帶小城鎮(zhèn)發(fā)展格局的真實(shí)寫照。在這種情況下，為什么不能突破原來的行政區(qū)劃，把事實(shí)上成為一體的兩個鎮(zhèn)規(guī)劃成一個鎮(zhèn)或者一個小城市甚至中等城市？而這種現(xiàn)象在發(fā)達(dá)地區(qū)并不少見，如山東省淄博、煙臺等地。近年來，北京市、江蘇省等省市已經(jīng)開始合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，通過行政區(qū)劃變動的方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，增加小城鎮(zhèn)的集聚能力，同時，也能夠有效解決聯(lián)片鎮(zhèn)的發(fā)展問題。從資源配置角度看，這項(xiàng)工作不是做得早了，而是晚了。

（二）資金短缺導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的急功近利行為。資金問題是小城鎮(zhèn)建設(shè)的大問題，也是小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人考慮最多的問題之一。雖然從全國來看，小城鎮(zhèn)的投融資體制呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，但總的說來政府部門的投資在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。在這里，我們首先分析現(xiàn)行財(cái)政體制對小城鎮(zhèn)投資的影響，然后討論當(dāng)前小城鎮(zhèn)籌集建設(shè)資金的幾種主要做法所存在的問題。

根據(jù)我們在溫州市的調(diào)查結(jié)果，按照現(xiàn)行財(cái)政體制，鎮(zhèn)政府不是一級完整的預(yù)決算財(cái)政單位。地方稅歸縣財(cái)政所有，鎮(zhèn)政府只能按人頭獲得經(jīng)費(fèi)，超收部分按一定比例分成。而各種費(fèi)用則由縣級政府各部門直接收取，一般情況下，各種費(fèi)用總數(shù)約占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的1/5到1/4，有的地方還可能要多一些。該市虹橋鎮(zhèn)1997年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入為7800萬元，鎮(zhèn)政府分得財(cái)政總費(fèi)用（含教師工資和離退休人員工資）600萬元；靈溪鎮(zhèn)（城關(guān)鎮(zhèn)）1997年預(yù)算內(nèi)財(cái)政總收入9200萬元，鎮(zhèn)政府分得1520萬元（含教師工資和學(xué)校辦公費(fèi)800萬元），鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入補(bǔ)貼預(yù)算內(nèi)支出（不含城建投資）300多萬元；水頭鎮(zhèn)1997年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入5620萬元，鎮(zhèn)政府僅分得財(cái)政總費(fèi)用670萬元?？h財(cái)政提取比例過大，往往使一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)捉襟見肘。

總的來看，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)級財(cái)政和金庫并沒有真正建立起來，小城鎮(zhèn)財(cái)政的統(tǒng)管統(tǒng)支沒有得到落實(shí)?？h級各職能部門都在執(zhí)行著各自帶有很強(qiáng)的部門利益色彩的部門政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難打破它們的壟斷權(quán)益，在一些地方縣級職能部門在小城鎮(zhèn)爭相亂收罰款的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級有關(guān)職能部門的利益沖突越發(fā)明顯。尤其是有些職能部門及其工作人員為了完成上級下達(dá)的任務(wù)以及受與個人收入直接掛鉤的部門利益的驅(qū)使，在小城鎮(zhèn)市場上吃拿卡要、以權(quán)某私的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。根據(jù)我們的調(diào)查，1997、1998兩年度南方某鎮(zhèn)縣級職能部門拿走的正當(dāng)規(guī)費(fèi)上解和不正當(dāng)?shù)牧P沒收入總額竟超過該鎮(zhèn)兩年財(cái)政收入的總和。這種狀況不僅大大降低了小城鎮(zhèn)政府的城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力及投入力度，而且由于亂收費(fèi)和亂罰款，又極大地挫傷了小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體——廣大農(nóng)民和個體工商業(yè)者的投資積極性，而這正是小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的活水源頭。

在當(dāng)前的財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)上的投入力度還受“吃飯財(cái)政”狀況的制約。由于大量小城鎮(zhèn)財(cái)政都是“吃飯財(cái)政”，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連工資都難以按月發(fā)放，在這種情況下又想由政府包辦，就只能依靠手中的資源（包括行政資源）擴(kuò)大資金來源。主要手段有“以地生財(cái)”和“集資建鎮(zhèn)”等。

“以地生財(cái)”是當(dāng)前各地小城鎮(zhèn)籌集建設(shè)資金的主要手段。這種做法實(shí)際上與保護(hù)耕地的國策相矛盾。在實(shí)踐中，各個小城鎮(zhèn)都盡可能多出讓一些土地，或者變相把農(nóng)用土地非農(nóng)化；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)錯誤地認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是管理農(nóng)村的一級政府因而理所當(dāng)然地?fù)碛袑r(nóng)村土地的征用權(quán)，全然不顧正常的征地程序，盲目圈地搞小城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)或進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。這種混亂狀況給耕地保護(hù)增加了壓力，助長了“攤大餅”式發(fā)展小城鎮(zhèn)之風(fēng)。我們每到一個小城鎮(zhèn)調(diào)查，聽到的總是“土地不夠用”之類的抱怨，很少有小城鎮(zhèn)注重內(nèi)涵式發(fā)展，或者注重舊城區(qū)改造。

“集資建鎮(zhèn)”也是小城鎮(zhèn)籌集建設(shè)資金的主要做法之一。主要有兩種方式，一是“賣戶口”，即符合一定條件把農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為小城鎮(zhèn)戶口的，要按照規(guī)定交納一定的費(fèi)用。二是企業(yè)或個體工商戶集資，又有按照市場經(jīng)濟(jì)的做法和行政措施的做法。前者指把小城鎮(zhèn)的某些基礎(chǔ)設(shè)施交給企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)在經(jīng)營過程中有利可圖；后者指硬性攤派，要求小城鎮(zhèn)的企業(yè)和個體工商戶分?jǐn)傄欢ǖ某擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，這實(shí)際上對企業(yè)利益的一次剝奪，從長期看，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展有害無益。

有些地方還把小城鎮(zhèn)建設(shè)也列入義務(wù)工范圍，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企還號召農(nóng)民自愿奉獻(xiàn)并擴(kuò)大義務(wù)工的范圍和時間，變相加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，引起了廣大農(nóng)民的不滿。

總之，把小城鎮(zhèn)建設(shè)狀況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的政績乃至職務(wù)升遷聯(lián)系在一起，從而使小城鎮(zhèn)建設(shè)具有急功近利的色彩，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后水到渠成的結(jié)果，在資金的籌集上就必然出現(xiàn)種種問題，其結(jié)果必然導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的高速度、低質(zhì)量發(fā)展，有些問題甚至?xí)胂聜€世紀(jì)。

（三）現(xiàn)行戶籍管理制度是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的重要原因。形成于50年代后期的戶籍制度是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要支柱之一，經(jīng)過幾十年的努力，我國門類比較齊全的工業(yè)體系已經(jīng)建立，可以說，傳統(tǒng)戶籍制度的任務(wù)已經(jīng)完成。尤其是在我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場化程度已經(jīng)很高的情況下，仍然依靠僵化的戶籍制度限制城鄉(xiāng)勞動力的自由流動，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也不能滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.在現(xiàn)行戶籍制度下，能夠進(jìn)城經(jīng)商的農(nóng)民仍然是“農(nóng)業(yè)戶口”，形成了城鄉(xiāng)兩棲的既非市民又非農(nóng)民的游離階層。這些農(nóng)民戶口仍在原籍，并且承包著土地，而就業(yè)和日常生活又在城鎮(zhèn)，在農(nóng)村和城鎮(zhèn)都擁有生產(chǎn)和生活設(shè)施，實(shí)際上既無心或無力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營甚至出現(xiàn)土地撂荒，浪費(fèi)了寶貴的土地資源，又無法獲得與城鎮(zhèn)居民同等的身份和待遇，工作和生活都難以穩(wěn)定。這就必然在很大程度上限制了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.現(xiàn)行戶籍制度嚴(yán)格限制了農(nóng)村勞動力就業(yè)的空間范圍，即使在大中城市有比較穩(wěn)定的職業(yè)和在事業(yè)上有一定成就的農(nóng)村勞動力，由于無法取得城市戶籍，仍然沒有穩(wěn)定感，更何況絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力不可能在大中城市找到穩(wěn)定的職業(yè)和較高收入。這就造成了大量剩余勞動力滯留在農(nóng)村的局面。

3.滯留在農(nóng)村的勞動力必然就近發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分散化。近年來雖然提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，但新建企業(yè)由于追求低成本和避稅效應(yīng)，集中的效果不能使人滿意，而老企業(yè)集中的難度更大。缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支撐，小城鎮(zhèn)發(fā)展就失去了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（四）小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系不夠密切。小城鎮(zhèn)位于城市之尾、農(nóng)村之首，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更接近于城市，但在與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系上比城市要密切得多。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果。從地域上看，小城鎮(zhèn)發(fā)展最快、質(zhì)量最高的地區(qū)實(shí)際上就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如浙東南、蘇南、長江三角洲、膠東半島等。正是由于小城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的這種天然聯(lián)系，小城鎮(zhèn)的發(fā)展必然不可能脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而成為另外一個經(jīng)濟(jì)體系。各地發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，許多小城鎮(zhèn)正是把立足點(diǎn)放在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)上，才逐步走出困境，不斷躍上新的臺階。早期發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，大都與農(nóng)業(yè)有著千絲萬屢的聯(lián)系，起碼與較扎實(shí)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)有關(guān)。但從全國總體看，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系十分薄弱，我們認(rèn)為，這正是我國小城鎮(zhèn)發(fā)展遲緩的重要原因之一。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.小城鎮(zhèn)的工業(yè)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)的聯(lián)系太小。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中度很低（只有大約8%左右的企業(yè)集中在建制鎮(zhèn)），但仍然是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市大工業(yè)的同構(gòu)性過大，高達(dá)80%以上。也就是說，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的50%左右，但其中的絕大多數(shù)是在農(nóng)民不熟悉的非農(nóng)領(lǐng)域與地方工業(yè)爭原料、資金、人才和市場。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，80年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)中以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的輕工業(yè)所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰國和印度農(nóng)村工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的輕工業(yè)分別占55%和90%以上。另據(jù)聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)與生活理事會（ESCAP）的調(diào)查，在大部分亞太發(fā)展中國家，農(nóng)產(chǎn)品加工和紡織品生產(chǎn)兩項(xiàng)從業(yè)人員占農(nóng)村人口的50%以上，在孟加拉國占75%以上。我國農(nóng)村工業(yè)的這種畸形結(jié)構(gòu)與其在城市工業(yè)的夾縫中成長起來的經(jīng)歷有著密切的關(guān)系。

2.很多新建小城鎮(zhèn)，尤其是相當(dāng)一部分試點(diǎn)鎮(zhèn)，往往把建設(shè)重點(diǎn)放在招商引資上，而不是以發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)為手段促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。這種不正確的認(rèn)識的結(jié)果是開發(fā)區(qū)泛濫，有的縣幾乎一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個開發(fā)區(qū)，甚至一些根本沒有開發(fā)價值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不得不緊跟“形勢”，辦起了開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)泛濫的結(jié)果是對土地和資金的浪費(fèi)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把開發(fā)區(qū)“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前來投資；有的還在開發(fā)區(qū)里建起了一定數(shù)量的廠房或職工宿舍；有的把土地圈起來后便讓其荒蕪著。

3.當(dāng)前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方興未艾，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對于有效解決小生產(chǎn)和大市場之間的矛盾，引導(dǎo)千家萬戶農(nóng)民走向市場，并逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的意義和作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化存在的主要問題就是龍頭企業(yè)發(fā)育不足，而據(jù)有關(guān)學(xué)者推算，在全國2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，只有5000個可以算作龍頭企業(yè)[4]。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶動不夠，不僅鎮(zhèn)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以躍上新的臺階，小城鎮(zhèn)自身的發(fā)展也難有大的突破。

（五）小城鎮(zhèn)管理體制不健全。現(xiàn)行小城鎮(zhèn)行政管理體制是在改革完成、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立之后逐步建立起來的，基本沿襲了的運(yùn)行模式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩較濃。在市場化改革逐步深化、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立過程中，小城鎮(zhèn)管理體制存在的問題越來越突出。主要有：

1.管理體制不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級黨委、政府，但許多職能部門，如工商所、派出所、供銷社、電管所、糧管所、土地管理所等都是人財(cái)物統(tǒng)歸縣職能部門垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)十分有限，難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理和服務(wù)。這種狀況對于一般集鎮(zhèn)尚可，對于發(fā)展較快的建制鎮(zhèn)甚至試點(diǎn)鎮(zhèn)就有捉襟見肘之感。有些較大的小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度后，隨之而來的一系列行政和社會管理問題，如鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、城鎮(zhèn)綠化、市場管理、文化娛樂業(yè)的審核和管理、街道交通管理等，都被列入鎮(zhèn)政府的目標(biāo)責(zé)任制，但由于這些部門不屬于鎮(zhèn)政府直接管理，鎮(zhèn)政府的工作難度很大。

按照國家試點(diǎn)鎮(zhèn)的政策規(guī)定，國家級試點(diǎn)鎮(zhèn)可以設(shè)立有關(guān)職能部門的分局，一些省、市對該省級和市級試點(diǎn)鎮(zhèn)（示范鎮(zhèn)）也作了類似的規(guī)定。根據(jù)我們在調(diào)查中掌握的情況，這一規(guī)定在有些地區(qū)執(zhí)行得較好，有些地區(qū)則執(zhí)行得不夠好。如早在1995年，安徽省阜陽市就開始在20個示范鎮(zhèn)試行設(shè)立建委、土地、地稅、工商、公安等職能分局，并且規(guī)定人財(cái)物三權(quán)下放給鎮(zhèn)管理。但從執(zhí)行情況看，遠(yuǎn)不如像水利、廣播、農(nóng)技、農(nóng)經(jīng)等“七站八所”這些既無利可圖，又需要支付大量管理費(fèi)用的部門那樣來得容易，往往是牌子掛起來了，但實(shí)際上人財(cái)物三權(quán)仍然牢牢地控制在上一級業(yè)務(wù)主管部門的手里。小城鎮(zhèn)政府的人權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，凡是制定的涉及到這些部門利益的政策，都無法有效執(zhí)行。有一個縣曾經(jīng)就三權(quán)下放問題下發(fā)了專門文件，但卻遭到這個縣各職能部門以及上至省級主管部門的反對。[5]可見，小城鎮(zhèn)的發(fā)展客觀上已經(jīng)提出對管理體制的改革問題。

2.機(jī)構(gòu)臃腫，人員嚴(yán)重超編。在國家統(tǒng)計(jì)局等部委的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，奇怪22個省、（自治區(qū)、直轄市）小城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的情況是：鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)平均16個，其中，黨政機(jī)構(gòu)平均7個，事業(yè)單位平均9個；干部總?cè)藬?shù)平均155名，其中黨政機(jī)構(gòu)平均64名，事業(yè)單位平均91名。縣直派出機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位的設(shè)置數(shù)平均19個，其中，黨政機(jī)構(gòu)平均5個，事業(yè)單位平均6個，企業(yè)單位平均8個；干部總?cè)藬?shù)平均290名，其中，黨政機(jī)構(gòu)平均64名，事業(yè)單位平均110名，企業(yè)單位平均115名。[6]機(jī)構(gòu)、人員過多，人浮于事，工作效率低下，并導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕，黨群關(guān)系和干群關(guān)系緊張。

3.黨政不分，政企不分。主要表現(xiàn)黨政機(jī)構(gòu)重疊，職責(zé)不清，則權(quán)分離，以及以政代企，對企業(yè)事務(wù)干預(yù)過多等。

（六）小城鎮(zhèn)規(guī)劃問題。規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖。沒有科學(xué)的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)建設(shè)就會無章可循，就會變成一團(tuán)亂麻，也將給小城鎮(zhèn)的長期發(fā)展和未來建設(shè)造成隱患。從全國情況看，大部分建制鎮(zhèn)都有一個明確的規(guī)劃，有的地方連集鎮(zhèn)甚至中心村的規(guī)劃都做得相當(dāng)漂亮。但在相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和初步建設(shè)中也暴露出一些問題，主要有：

1.過分貪大求洋，好看而不實(shí)用。有些小城鎮(zhèn)主街道規(guī)劃成六車道甚至八車道，有的在目前鎮(zhèn)區(qū)只有不到2萬人的情況下按照15~20萬人作規(guī)劃，有的小城鎮(zhèn)在鎮(zhèn)中心規(guī)劃出接近1公頃土地的綠地，……這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅浪費(fèi)了寶貴的耕地，由于規(guī)劃過分超前，實(shí)際上也無法實(shí)現(xiàn)。

2.很多小城鎮(zhèn)的規(guī)劃實(shí)際上成了大城市的翻版。走過許多規(guī)劃、建設(shè)得比較好的小城鎮(zhèn)，都可以看到相同或接近相同的高樓大廈，層出不窮的“某某精品一條街”，大面積的玻璃幕墻，清一色的“水泥叢林”，這些大城市居民都開始厭惡的東西都在許多小城鎮(zhèn)重現(xiàn)。在相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人看來，“把馬路讓出來，把電燈亮起來，把垃圾收起來，把高樓建起來”等等，這就是城鎮(zhèn)化了，就由農(nóng)村變成城市了，這實(shí)際上是對城市的誤解，是只看到了城市的軀殼，沒有看到城市的精髓。

3.很多小城鎮(zhèn)沿主干道的一側(cè)或兩側(cè)向兩個方向延伸發(fā)展，這種“規(guī)劃”實(shí)際上是沒有規(guī)劃，不僅浪費(fèi)了土地，城鎮(zhèn)的功能也得不到發(fā)揮。浙江溫州、山東淄博等地的一些小城鎮(zhèn)正是沿路延伸發(fā)展，才導(dǎo)致鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間首尾相連，成為“龍形”，已經(jīng)成為進(jìn)一步發(fā)展的“心腹大患”，應(yīng)該盡快制止這種做法，起碼在中西部小城鎮(zhèn)的發(fā)展中不要重現(xiàn)。

4.隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要領(lǐng)導(dǎo)的變動比較頻繁，新領(lǐng)導(dǎo)上任后，對小城鎮(zhèn)建設(shè)往往有自己的想法，從而對原有規(guī)劃進(jìn)行變動。頻繁的變動使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于隨意，缺乏長期性和嚴(yán)肅性。

三、以制度創(chuàng)新推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)

制度創(chuàng)新的目標(biāo)就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素的合理流動，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的“四個融合”，即城鄉(xiāng)人口融合，通過改革現(xiàn)行戶籍制度，使城市和鄉(xiāng)村勞動力能夠根據(jù)需要和自己的意志自由流動；城鄉(xiāng)政治融合，城鄉(xiāng)政治一體，工農(nóng)聯(lián)盟更加緊密；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢都能夠得到有效發(fā)揮，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；城鄉(xiāng)文明融合，社會進(jìn)步的成果為全社會所共享，農(nóng)村居民能夠充分享受城市文明，城市居民也能夠充分享受農(nóng)村的自然風(fēng)光，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（一）合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。目前，全國共有1萬9千多個建制鎮(zhèn)，2萬6千多個集鎮(zhèn)，這么大數(shù)量的小城鎮(zhèn)，如果平均用力，共同發(fā)展，既不科學(xué)，也不可能，超出了目前的財(cái)力允許范圍。按照規(guī)模和財(cái)力，可以把小城鎮(zhèn)劃分為三個層次，第一個層次是2000多個縣（市）政府所在地的城關(guān)鎮(zhèn)；第二個層次是1萬7千個一般建制鎮(zhèn)；第三個層次是2萬6千多個集鎮(zhèn)。目前，已經(jīng)明確顯示出來規(guī)模較大、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、吸收勞動力能力強(qiáng)、對區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動比較明顯、城鎮(zhèn)功能比較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)主要有2000多個城關(guān)鎮(zhèn)和2000個一般建制鎮(zhèn)，總計(jì)大約4000個，應(yīng)該成為21世紀(jì)前期我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。

分地區(qū)看，全國小城鎮(zhèn)的發(fā)展極不平衡，必須堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的方針。具體說來，東部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以縣城城關(guān)鎮(zhèn)[7]和若干條件較好的建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)，中部地區(qū)應(yīng)以城關(guān)鎮(zhèn)和少量建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)，西部地區(qū)應(yīng)主要以城關(guān)鎮(zhèn)為重點(diǎn)。各地在確定發(fā)展重點(diǎn)時，國家級和省級試點(diǎn)（示范）鎮(zhèn)應(yīng)該包括在里面。

通過重點(diǎn)建設(shè)城關(guān)鎮(zhèn)和強(qiáng)鎮(zhèn)，到2010年把它們發(fā)展成為以下三種規(guī)模的城市：人口在100萬以上的大縣，以城關(guān)鎮(zhèn)和強(qiáng)鎮(zhèn)為依托，發(fā)展為1個30萬人左右的中等城市和1~2個5~10萬人的小城鎮(zhèn)；人口在50~100萬的中等縣，發(fā)展為1個20~30萬人的中等城市和1個5~10萬人的小城鎮(zhèn)；50萬人以下的小縣發(fā)展為1個20萬人的小城市。到2030年，150萬人以上的大縣發(fā)展為1個50萬人左右的城市和5~10個10萬人的小城鎮(zhèn)，100~150萬人的縣發(fā)展為30~40萬人的城市和5個10萬人的小城鎮(zhèn)，100萬人以下的縣發(fā)展為1個20~30萬人的城市和3~5個10萬人的小城鎮(zhèn)。通過這種重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，一方面避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“遍地開花”的“小城鎮(zhèn)化”傾向，另一方面促進(jìn)城鎮(zhèn)在地區(qū)之間分布的平衡，使城市文明能夠迅速向廣大農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并與小城鎮(zhèn)建設(shè)。目前，我國的小城鎮(zhèn)普遍偏小，對資源的集聚能力普遍較弱。這種狀況還導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高速發(fā)展的小城鎮(zhèn)已經(jīng)連在一起，難以劃清邊界，重復(fù)投資現(xiàn)象嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)普遍偏小還是農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕的主要原因。為了有效解決這一問題，一些省市已經(jīng)開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作。我們認(rèn)為，適當(dāng)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，是促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要措施。從各地合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)該注意以下幾個問題：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并要盡可能按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域來進(jìn)行，不能平均化。合并時就要盡可能把處于同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸到同一行政區(qū)域，而不要人為割裂，否則，將不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并使經(jīng)濟(jì)資源配置效率達(dá)到最大化，而不是簡單地把幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并在一起。

2.合并后小城鎮(zhèn)的運(yùn)作更要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一目標(biāo)，盡量排除行政因素的干擾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后面臨著一系列問題，如主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任命、富余人員的安排、鎮(zhèn)政府駐地的選擇等，這些問題的解決，都要以能否真正推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。

3.要使合并后的小城鎮(zhèn)能夠根據(jù)本地資源真正形成明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，可以是一個鎮(zhèn)一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也可以是多個鎮(zhèn)一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是在一定經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)形成的，它的確定，應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為原則，以資源條件為基礎(chǔ)，而不必考慮行政區(qū)域的界限。并且盡可能使相臨或相近經(jīng)濟(jì)區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之間相互配合，互為發(fā)展條件，在較大的范圍內(nèi)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)再上新臺階。

4.與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并相結(jié)合，較小的自然村也要向中心村集中合并，不斷增加村莊規(guī)模。村莊的合并不僅能夠增加耕地，更重要的是以合并為契機(jī)，使中心村的規(guī)劃更加合理，各功能區(qū)的劃分更加符合實(shí)際。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，各個村莊也要建設(shè)成為生活舒適、環(huán)境優(yōu)美、房舍道路建設(shè)整齊的現(xiàn)代化新農(nóng)村，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（三）以結(jié)構(gòu)調(diào)整提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要主體，是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主要組成部分。改革開放20年來的經(jīng)驗(yàn)證明，沒有高速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，小城鎮(zhèn)的崛起和發(fā)展是不可能的。但應(yīng)該看到的是，隨著改革的深化和市場化程度的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式中固有的各種矛盾和問題越來越多地暴露出來，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的形勢更加嚴(yán)峻，進(jìn)一步發(fā)展的困難會更大，從而影響到小城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)升級和素質(zhì)的提高。影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的因素很多，但就其自身而言，結(jié)構(gòu)調(diào)整是關(guān)系鄉(xiāng)企經(jīng)濟(jì)效益能否盡快提高的深層次問題。在未來一定時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整要注意以下幾個問題：

1.要樹立一切從實(shí)際出發(fā)，以市場需求、產(chǎn)業(yè)政策和資源優(yōu)勢為導(dǎo)向，堅(jiān)持“高起點(diǎn)、高速度、上規(guī)模、上水平、提高經(jīng)濟(jì)效益”的指導(dǎo)思想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個龐大的系統(tǒng)工程，在國家產(chǎn)業(yè)政策的著眼點(diǎn)上，要根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)的特點(diǎn)，制定出可操作性強(qiáng)和相互配套的政策體系。要按照市場需求、國家產(chǎn)業(yè)政策和本地資源優(yōu)勢，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在市場需求、產(chǎn)業(yè)政策和資源優(yōu)勢“三導(dǎo)向”中，最重要、最關(guān)鍵的是市場需求導(dǎo)向，而且應(yīng)該面對國內(nèi)、國外兩個市場。目前，應(yīng)繼續(xù)運(yùn)用積極的產(chǎn)業(yè)政策鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于亞洲金融危機(jī)的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出口受到很大沖擊，勞動密集型、加工貿(mào)易型、與東南亞國家結(jié)構(gòu)雷同的產(chǎn)品受到的沖擊更大，至今還沒有恢復(fù)到危機(jī)前水平。尤其是我國加入世貿(mào)組織在即，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出口（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生存）的影響更大。面對這種嚴(yán)峻的形勢，應(yīng)盡快調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，挖掘出口潛力，千方百計(jì)開拓多元化國際市場，調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量、檔次和附加值。值得高興的是，外貿(mào)部門已經(jīng)放松了對非公有制企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的限制，這對于外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走出低谷、加速發(fā)展是一個良好的機(jī)遇。就國內(nèi)市場而言，有最終消費(fèi)市場尤其是農(nóng)村市場平淡和走低問題，但也有產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和質(zhì)量不適應(yīng)問題，致使城鄉(xiāng)居民的一些潛在需求沒有得到滿足。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加快技術(shù)創(chuàng)新的速度，加快產(chǎn)品的更新?lián)Q代，在不斷的技術(shù)創(chuàng)新中促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，爭取做到生產(chǎn)一代、研制一代、儲備一代，出新品、精品、名品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須充分發(fā)揮與農(nóng)村市場距離近的先天優(yōu)勢，立足于農(nóng)村市場的開發(fā)，根據(jù)農(nóng)民生活和生產(chǎn)的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)與開發(fā)適銷對路的產(chǎn)品，搞好對農(nóng)民的服務(wù)，在農(nóng)產(chǎn)品加工、建材、家電、農(nóng)具、服裝等農(nóng)民消費(fèi)的領(lǐng)域增加有效供給。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整要和制度創(chuàng)新結(jié)合在一起，通過制度創(chuàng)新，及時實(shí)施結(jié)構(gòu)性調(diào)整，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造新的和更大的空間。制度創(chuàng)新是結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度創(chuàng)新應(yīng)著眼于理順企業(yè)與政府（主要是社區(qū)行政組織）的關(guān)系，逐步培育獨(dú)立于社區(qū)的企業(yè)主體；同時，通過市場對政府的有效替代，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整尋找新的支點(diǎn)，從而平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。主要是：

（1）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的步伐。只有明晰了產(chǎn)權(quán)，才能將政企之間的權(quán)責(zé)劃清，才有可能消除社區(qū)為企業(yè)的發(fā)展設(shè)置的種種羈絆，企業(yè)作為獨(dú)立的市場主體的地位才能真正樹立起來，才能進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)的活力，最大限度地調(diào)動投資者、經(jīng)營者和生產(chǎn)者的積極性。近年來，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改造方面進(jìn)行了積極的探索，形成了出售、租賃、兼并、破產(chǎn)、股份制或股份合作制等多種企業(yè)改制的具體形式，并且仍在積極的探索之中。

（2）促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)重組。在企業(yè)改制的基礎(chǔ)上，開辟直接融資渠道，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易，不僅有助于企業(yè)充實(shí)資本金，改善自身的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盤活資產(chǎn)存量、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的必要條件。因此，應(yīng)積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與資本市場對接的各種有效形式。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)探索出來的具體形式有：通過規(guī)范化的股份制改造定向募集資金，通過兼并、募股、收購組建企業(yè)集團(tuán)，通過投資基金方式推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入股權(quán)市場，以及與城市企業(yè)改制相結(jié)合進(jìn)行資產(chǎn)重組等。

（3）改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的金融環(huán)境。主要是通過提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的競爭能力、經(jīng)營業(yè)績和完善內(nèi)部管理，樹立起良好的企業(yè)形象，重建企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間的相互信任關(guān)系。地方政府對此也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆龀?，可以考慮將目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基金的功能轉(zhuǎn)變?yōu)樾庞脫?dān)保功能，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的信用和金融環(huán)境。

（4）建立一批介于政府和企業(yè)之間的中介組織，為企業(yè)的發(fā)展提供全方位的服務(wù)，并通過中介組織的建設(shè)逐步弱化政府對企業(yè)的直接調(diào)節(jié)功能。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整要和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合在一起，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中發(fā)展推動小城鎮(zhèn)的建設(shè)，通過小城鎮(zhèn)的上規(guī)模、上檔次帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）通過工業(yè)小區(qū)建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中必須進(jìn)行一系列制度創(chuàng)新，主要應(yīng)包括：

1.建立起有利于吸引投資和保證入?yún)^(qū)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的政策環(huán)境，并保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。要保護(hù)投資者的合法權(quán)益，依法對入?yún)^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行管理和服務(wù)，尤其是對于國家及本地政府規(guī)定的扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的各種稅收優(yōu)惠或減免政策以及其他優(yōu)惠政策，都要切實(shí)兌現(xiàn)。

2.工業(yè)小區(qū)內(nèi)部也要加強(qiáng)管理。小區(qū)管委會（或其他名稱）人員和機(jī)構(gòu)的設(shè)置要精干，運(yùn)轉(zhuǎn)要靈活，辦事要高效。小區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、物業(yè)管理等能夠?qū)嵭衅髽I(yè)化的，一定要實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營。其目的就是降低小區(qū)運(yùn)作成本，減輕入?yún)^(qū)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，制定合理的土地價格及稅費(fèi)，不斷完善小區(qū)管理體制。

3.地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。對于新建企業(yè)，一方面從嚴(yán)審批在村里企業(yè)的用地，或者新建企業(yè)原則上不予審批，迫使其在工業(yè)小區(qū)內(nèi)落戶；另一方面，對于在小區(qū)內(nèi)落戶的企業(yè)要給予各種優(yōu)惠政策，使在小區(qū)內(nèi)集中的企業(yè)既能夠享受到集中服務(wù)的好處，又有成本優(yōu)勢，并且不影響原來的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對于老企業(yè)，應(yīng)該本著自愿集中的原則，以相應(yīng)的優(yōu)惠政策和一定的利益來調(diào)動入?yún)^(qū)的積極性，而不能采取硬性搬遷的辦法。但當(dāng)老企業(yè)需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時，則要求其在小區(qū)內(nèi)設(shè)立新址。

工業(yè)小區(qū)的選擇和布局也是非常重要的。要結(jié)合小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，在一定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)建設(shè)工業(yè)小區(qū)，不能一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個，更不能像某些省市那樣，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞工業(yè)小區(qū)，每個村搞“工業(yè)大院”，其結(jié)果只能是加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局的分散化。

（五）小城鎮(zhèn)行政管理體制改革。按照本研究的界定，小城鎮(zhèn)既包括建制鎮(zhèn)又包括集鎮(zhèn)，后者屬于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革，涉及面大，表現(xiàn)等到建制鎮(zhèn)管理體制改革摸索出經(jīng)驗(yàn)后再向集鎮(zhèn)推廣。并且，對現(xiàn)行管理體制感觸最深的是規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)，實(shí)際上主要是其中發(fā)展最快的包括城關(guān)鎮(zhèn)在內(nèi)的4000個左右建制鎮(zhèn)。我們認(rèn)為，建制鎮(zhèn)管理體制改革應(yīng)圍繞“小政府，大服務(wù)”的目標(biāo)來進(jìn)行，主要內(nèi)容為：簡政放權(quán)，精簡機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化服務(wù)。

1.簡政放權(quán)。包括以下幾方面內(nèi)容：一是小城鎮(zhèn)政府要堅(jiān)決把企業(yè)事務(wù)交給企業(yè)自己管理，尤其是企業(yè)運(yùn)行方面的事情，政府不要過問，要相信企業(yè)會管好這些事務(wù)，從而真正理順政府和企業(yè)直接的關(guān)系。二是大力發(fā)展一批中介組織，目前政府管理的很多事務(wù)實(shí)際上都可以交給中介組織。中介組織在略有盈利的條件下為企業(yè)和社會服務(wù)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，中介組織的發(fā)育程度是衡量社會發(fā)展水平的重要指標(biāo)。三是理順小城鎮(zhèn)政府和縣直部門之間的關(guān)系，要根據(jù)中央有關(guān)精神，把對小城鎮(zhèn)發(fā)展影響較大、專業(yè)性較強(qiáng)的城建、環(huán)保、土地管理等部門又小城鎮(zhèn)和主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，以小城鎮(zhèn)為主；把具有監(jiān)督、檢查職能的公安、稅務(wù)、工商等部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，以主管部門為主，真正解決小城鎮(zhèn)政府“看得見，管不著”的問題。四是積極培育市場體系，把一些應(yīng)該由市場承擔(dān)的組織調(diào)節(jié)商品生產(chǎn)的職能交給市場。

2.精簡機(jī)構(gòu)。“簡機(jī)構(gòu)”是“簡政”的必然結(jié)果，精簡機(jī)構(gòu)又是和精簡人員聯(lián)系在一起的。主要內(nèi)容有：一是合并黨政重合的部門，如辦公室。二是撤消那些職能已經(jīng)交給市場或企業(yè)（包括中介組織）的部門。三是對保留部門的人員也要精簡。

一些國家級和省級綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)和人員的精簡上已經(jīng)闖出了新的路子。如湖南省羊樓司鎮(zhèn)將原來的19個二級機(jī)構(gòu)合并為5個辦公室，行政人員由73人減少到20人，精簡下來的人員分流到鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總公司，同時對干部實(shí)行聘任制，按照“選賢、任能、治庸、治懶”的原則，節(jié)省了財(cái)政支出，提高了工作效率。

再如，浙江省永嘉縣橋頭鎮(zhèn)改革后的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置如表3所示。

3.強(qiáng)化服務(wù)。按照“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的方向，縣直部門下放的機(jī)構(gòu)和人員要與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理和技術(shù)服務(wù)部門逐步融為一體，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N形式的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和服務(wù)實(shí)體，為小城鎮(zhèn)居民服務(wù)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)，以及采取產(chǎn)業(yè)化等形式為廣大農(nóng)民走向市場服務(wù)。

與行政管理體制改革相適應(yīng)，建議小城鎮(zhèn)財(cái)政由縣（市）政府統(tǒng)一管理，在縣（市）財(cái)政局設(shè)立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)帳戶，按照規(guī)定的收入完全上繳縣（市）財(cái)政，支出按照規(guī)定撥付，剩余部分用于小城鎮(zhèn)建設(shè)。這樣，可以提高縣（市）政府的轉(zhuǎn)移支付能力，集中財(cái)力建設(shè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。

表3橋頭鎮(zhèn)改革后的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置

機(jī)構(gòu)行政編領(lǐng)導(dǎo)行政編制借用人員

名稱制數(shù)職數(shù)現(xiàn)有人數(shù)缺編數(shù)事業(yè)編制臨時工

鎮(zhèn)二套班子正副職數(shù)1515132

黨政辦公室1911638

農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室32313

計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（科技辦）52411

村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室3121

社會事業(yè)發(fā)展辦公室（計(jì)生辦）107354

政法辦公室（綜治辦）3211

財(cái)政辦公室（規(guī)費(fèi)辦）55

合計(jì)634815294

備注鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部15名，中層干部12名。

資料來源：《永嘉縣橋頭鎮(zhèn)綜合改革實(shí)施方案》（打印稿），橋頭鎮(zhèn)人民政府提供。

（六）小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。實(shí)踐證明，現(xiàn)行戶籍制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，已經(jīng)產(chǎn)生不可低估的負(fù)面作用。隨著80難道中后期以來農(nóng)村第一步改革的完成和民工潮的不斷出現(xiàn)，對這一制度改革的呼聲就在實(shí)踐中出現(xiàn)了。黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出：“逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移”。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于那樣和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》也指出：“要制定和完善促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策措施，進(jìn)一步改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度”。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案，明確提出在試點(diǎn)鎮(zhèn)具備條件的農(nóng)村人口有權(quán)辦理城鎮(zhèn)常住戶口?！跋铝修r(nóng)村戶口的人員，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，而且有了合法固定的住所后居住已滿兩年的，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口：①從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或興辦第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的人員；②小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員；③在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人員的共同居住的直系親屬，可以隨遷辦理城鎮(zhèn)常住戶口。外商、華僑和港澳同胞、臺灣同胞在小城鎮(zhèn)投資興辦實(shí)業(yè)、經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)購買了商品房或有合法自建房后，也可以辦理小城鎮(zhèn)戶口?！盵8]并規(guī)定農(nóng)村居民必須交回在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地和自留地。

上述規(guī)定在傳統(tǒng)戶籍管理制度的銅墻鐵壁上鑿穿了一個大口子。在具體執(zhí)行時，各地的做法不完全一樣，但大都是只允許一定規(guī)模以上的投資者和用一定數(shù)額的資金在小城鎮(zhèn)購買住房或自建住房的人，而與絕大多數(shù)農(nóng)民無緣?？梢钥隙?，即使上述規(guī)定經(jīng)過試點(diǎn)后在小城鎮(zhèn)中推廣，也無助于解決目前的工農(nóng)、城鄉(xiāng)分離問題，起碼進(jìn)展將非常緩慢，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求相差很遠(yuǎn)。

實(shí)際上，自80年代中期以來，我國戶籍制度的創(chuàng)新就一直處于自下而上的自行性改革攻堅(jiān)階段。由于制度供給不足，流入城市的農(nóng)民長期在體制管理之外生存，既不利于城市的穩(wěn)定，也不利于維護(hù)進(jìn)城自身的合法權(quán)益。一些地方的農(nóng)民建設(shè)“農(nóng)民城”，一些地方實(shí)行“藍(lán)印戶口“管理制度，實(shí)際上也是自發(fā)地進(jìn)行戶籍制度創(chuàng)新，但這種自發(fā)性改革的作用是有限的，不可能彌補(bǔ)制度供給的短缺。因此，政府應(yīng)當(dāng)積地把目前的自下而上的改革轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌母母铮皶r推進(jìn)戶籍制度的創(chuàng)新。我們認(rèn)為，目前在較大范圍內(nèi)進(jìn)行戶籍管理制度改革的時機(jī)已經(jīng)成熟。

應(yīng)該看到，戶籍制度畢竟在我國實(shí)行了接近50年，不僅自身根深蒂固，對其他社會管理制度的影響也非常深遠(yuǎn)。因此，對戶籍制度的改革不可能采取“一攬子”改革方式，而應(yīng)該循序漸進(jìn)的改革方式。具體說來，我國的戶籍管理制度改革可以設(shè)想為三個階段：

第一階段：2000~2005年，放開縣城以下建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的戶籍制度，允許農(nóng)民自由進(jìn)入。凡是在小城鎮(zhèn)有合法的固定住所和生活來源的，均可在小城鎮(zhèn)落戶，享受城鎮(zhèn)居民待遇。小城鎮(zhèn)居民的管理實(shí)行身份證管理，按照居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。為了避免剛進(jìn)城的農(nóng)民有后顧之憂，可以在自愿的前提下，允許他們在三到五年內(nèi)保留在農(nóng)村的承包地。這一階段，中小城市可以適當(dāng)放開，但要設(shè)置較高的門檻。大城市暫不對農(nóng)民放開，但對與城市居民有直系親屬關(guān)系的可以“網(wǎng)開一面”。

第二階段：2005~2010年，徹底放開中小城市的戶籍，允許有合法住所、固定職業(yè)和生活來源的中國公民（農(nóng)民或者其他城市的居民）落戶。并可選擇幾個大城市進(jìn)行試點(diǎn)。

第三階段：2010年以后，放開大城市戶籍，在全國范圍內(nèi)按照居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)行身份證管理。

（七）加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃工作。從規(guī)劃學(xué)的觀點(diǎn)來看，一個合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃至少要體現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：一是超前性。即用改革和發(fā)展的觀點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測小城鎮(zhèn)在未來一定時期內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r，并以此為基礎(chǔ)做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作。按照這一思路，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和起點(diǎn)要高，但不能太離譜，不能脫離對小城鎮(zhèn)未來發(fā)展的科學(xué)預(yù)測。二是科學(xué)性。即優(yōu)化布局，節(jié)約土地，每個小城鎮(zhèn)都要規(guī)劃好六區(qū)（基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、住宅區(qū)、行政區(qū)、綠化區(qū)），并妥善安排各個功能區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。各個規(guī)劃區(qū)的安排要合理，發(fā)展要留有余地，不同時期的建設(shè)任務(wù)要有銜接性，做到量力而行，又盡力而為。三是本土性，即小城鎮(zhèn)規(guī)劃要體現(xiàn)地方特色。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化特點(diǎn)的集中體現(xiàn)。因此，如果小城鎮(zhèn)規(guī)劃一味照搬大城市的樣子，即完全把大城市高樓大廈、“水泥叢林”的軀殼搬到小城鎮(zhèn)來，必然使小城鎮(zhèn)失去自我，失去特色，也失去了發(fā)展和建設(shè)小城鎮(zhèn)的意義。

鑒于小城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性，國家建設(shè)部門要對其進(jìn)行統(tǒng)一管理和規(guī)范，各個小城鎮(zhèn)在制定或修訂規(guī)劃時也要放在“百年大計(jì)”的高度。具體說來，注意以下幾點(diǎn)是十分必要的：

1.建設(shè)部門應(yīng)針對小城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，培育或建立一批專門或擅長從事小城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的人才和單位，并不定期推出一些設(shè)計(jì)得比較好的示范性規(guī)劃，以供其他小城鎮(zhèn)參考。

2.小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作要體現(xiàn)出“以人為本”的思想。一是要使“人”成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的中心，為“人”服務(wù)成為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的目的。這是做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本點(diǎn)。二是讓農(nóng)民有歸屬感，不要有距離感。小城鎮(zhèn)是農(nóng)民的小城鎮(zhèn)，要讓農(nóng)民真正感覺到小城鎮(zhèn)的舒適和方便，真正感覺到是自己的小城鎮(zhèn)。只有這樣，才能調(diào)動起廣大農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城鎮(zhèn)規(guī)劃充分體現(xiàn)地方文化特點(diǎn)。只有這樣，才不會導(dǎo)致小城鎮(zhèn)形象“千城一面”。四是要堅(jiān)決制止或控制那種沿交通要道兩側(cè)發(fā)展的“龍形”規(guī)劃。

3.把老城區(qū)改造放在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中比較重要的位置上。小城鎮(zhèn)規(guī)劃要以節(jié)約土地為重要指導(dǎo)思想，在處理新老城區(qū)之間的關(guān)系時，首先要體現(xiàn)老城區(qū)的更新和改造，仍然滿足不了小城鎮(zhèn)發(fā)展的需要時再開發(fā)新城區(qū)。

4.規(guī)劃的制定要嚴(yán)肅認(rèn)真，要發(fā)動社會各屆廣泛討論，一旦制定出來以后，首先要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通過，使其具有法律效力，就要嚴(yán)格按照規(guī)劃來執(zhí)行，不能隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的變動而隨意更改。

[1]按國民收入基數(shù)計(jì)算；《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1990）》，第34頁。

[2]在西部地區(qū)，有的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有幾百人甚至更少，這種特殊情況不在我們討論范圍之內(nèi)。

[3]煙臺市計(jì)劃委員會：《我市小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展情況調(diào)查報(bào)告》（打印稿），煙臺市計(jì)委提供。

[4]《中國資產(chǎn)新聞報(bào)》，1998-10-12。

[5]阜陽市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室：《阜陽市加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐與探索》（打印稿），1998年10月26日，第13頁。

[6]參見中編辦小城鎮(zhèn)行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革課題組：《小城鎮(zhèn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革》，載中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心：《全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)政策培訓(xùn)班教材》（打印稿），1998年10月。

[7]這里的“城關(guān)鎮(zhèn)”是廣義的，有的地區(qū)縣改市后，城關(guān)鎮(zhèn)也相應(yīng)改為區(qū)，但仍在我們討論的范圍之內(nèi)，即縣級政府所在地。

[8]參見中華人民共和國農(nóng)業(yè)部：《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告`98》，21~22頁，中國農(nóng)業(yè)出版社，1998。