導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村基層政權(quán)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為了準(zhǔn)備“農(nóng)村基層政權(quán)研究”的課題，近日在閱讀有關(guān)的理論和經(jīng)驗(yàn)研究著作?！爸袊?guó)基層政權(quán)研究會(huì)”的三本成果——《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度》(以下簡(jiǎn)稱《現(xiàn)狀》)、《中國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)換屆選舉制度》(以下簡(jiǎn)稱《選舉制度》)、及《中國(guó)農(nóng)村村民代表會(huì)議制度》(以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于這些書(shū)目的兩個(gè)特征：第一，它提供了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告；第二，它反映了國(guó)家級(jí)行政部門(mén)對(duì)于基層政權(quán)的“問(wèn)題意議”，也可以說(shuō)是“問(wèn)題取向”。在我看來(lái)，這兩個(gè)方面都有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)分析價(jià)值，調(diào)查由人去做，這個(gè)人必須帶著問(wèn)題去，這些“問(wèn)題”構(gòu)成了調(diào)查者的注意和理解方向，反映在調(diào)查報(bào)告中，我看到，多數(shù)作者的基調(diào)放在行政領(lǐng)域一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成效及運(yùn)轉(zhuǎn)上。他們的資料直接從基層得來(lái)，非常豐富和“原始”(未經(jīng)復(fù)雜加工)，仔細(xì)閱讀它們，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中不乏重要問(wèn)題的線索。因而，我這里不是企圖用純學(xué)術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)這本書(shū)，因?yàn)檎芯繖C(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的角色有別——他們各自的關(guān)心和訓(xùn)練不同，我想要做的是，整理出書(shū)中材料反映出的重要可研究問(wèn)題，推動(dòng)這一研究的進(jìn)展。毫無(wú)疑問(wèn)，這些作品的出版已經(jīng)為這一研究做了相當(dāng)有用的工作。

一

據(jù)我有限的了解，中國(guó)歷史上的“農(nóng)村基層政權(quán)”已有多位研究者涉足。他們分別從歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等角度進(jìn)行觀察，其中心問(wèn)題是基層社會(huì)的穩(wěn)定或動(dòng)亂來(lái)源，以及國(guó)家(或歷史中的“帝國(guó)”)政權(quán)的進(jìn)入(在農(nóng)村建立統(tǒng)一管制同其原有秩序的關(guān)系。已經(jīng)提出的概括有“士紳操縱”(孔飛力，1980)、“經(jīng)紀(jì)體制”(杜贊奇，中譯本，1995)等等?？罪w力提出，中國(guó)政治制度的穩(wěn)定性有其很深的社會(huì)制度根基，這就是由名流(或稱“士紳”)操縱的政治生活。名流具有雙重身份；社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)階層和國(guó)家官僚集團(tuán)，其中沒(méi)有官職的生活于家鄉(xiāng)社會(huì)，憑借他們的身份、財(cái)富和關(guān)系操縱地方事務(wù)。士紳的文化凝聚力，補(bǔ)充國(guó)家各級(jí)官僚職位的人員流動(dòng)、以及與國(guó)家政權(quán)的密切合作，使得政權(quán)建立在這個(gè)集團(tuán)政治哲學(xué)的基礎(chǔ)之上，并反映他們的利益。但是在咸豐之后的若干年里，這一社會(huì)基礎(chǔ)受到削弱。傳統(tǒng)名流在20世紀(jì)開(kāi)始解體，原因是現(xiàn)代化造就了新的城市名流，他們很難與中國(guó)農(nóng)村的利害產(chǎn)生一致聯(lián)系(孔飛力，1980，中譯本237頁(yè))。后來(lái)農(nóng)村士紳開(kāi)始向城市社會(huì)單向流動(dòng)，從而整體上漸漸離開(kāi)了農(nóng)村社會(huì)生活秩序。費(fèi)孝通、梁漱溟、陶行知等學(xué)者都觀察到了這一現(xiàn)象。

杜贊奇建議用“經(jīng)紀(jì)體制”理解基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)紀(jì)體制在國(guó)家官僚和農(nóng)民之間起到協(xié)調(diào)作用，它可能是保護(hù)性的，也可能是掠奪性的，其角色據(jù)組成成分和利益關(guān)系而定(杜贊奇，1995)另一種研究是有關(guān)“保甲制”的，這種意見(jiàn)認(rèn)為，士紳“官僚化”(ZhangZhongli，1955)機(jī)制的失效，使得20世紀(jì)的國(guó)民政府采用歷史上曾有過(guò)的保甲制度解決基層的控制問(wèn)題。保甲制的目的在于幫助國(guó)家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，把國(guó)家自上而下的行政軌道鋪到每個(gè)農(nóng)戶門(mén)口。由于保甲的主要任務(wù)是稅收和治安，它不可避免地與原有地方自治的控制范圍產(chǎn)生矛盾，它代表國(guó)家意志的強(qiáng)行進(jìn)入，人為地破壞了原本完整的社區(qū)單位。結(jié)果是中央的政令容易下達(dá)了，可是地方的公務(wù)卻僵持了，地方的建設(shè)事業(yè)無(wú)法進(jìn)行，矛盾增多，基層行政效率反而低下。這些問(wèn)題的起因，基本上在于保甲是中央政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而非自治團(tuán)體，因而它堵住了自下而上的政治軌道，形成了基層“單軌政治”的局面(費(fèi)孝通，1947)。也有學(xué)者認(rèn)為，保甲制事實(shí)上并沒(méi)有想象中的成功；雖然國(guó)家把權(quán)力延伸進(jìn)村，但它缺乏直接派任領(lǐng)薪人員入村的機(jī)制，保長(zhǎng)實(shí)際上成為國(guó)家機(jī)器和村莊社團(tuán)夾縫中“左右為難的犧牲品”，他們面對(duì)著各種矛盾的糾纏而無(wú)法展開(kāi)工作(胡慶鈞，1949，黃宗智，1986)。

無(wú)論是“士紳”制、“經(jīng)紀(jì)”制還是“保甲”制，它們所針對(duì)的都是國(guó)家和基層的有效關(guān)系問(wèn)題。在歷史經(jīng)驗(yàn)中，基層的穩(wěn)定以保障基層的相對(duì)自治為成功，但是“自治”又不便于國(guó)家行政權(quán)力的進(jìn)入，妨礙了聯(lián)系的暢達(dá)，國(guó)家體制和基層民眾如何連接的基本困難仍然存在。西方學(xué)者用“蜂窩狀”(Shue,1985)和“屁護(hù)關(guān)系”(Oi，1989)概念，說(shuō)明在中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村，這種聯(lián)系仍然有著巨大的結(jié)構(gòu)阻力和非正式性。因而，在中外學(xué)者的注意中，中國(guó)農(nóng)村的基本問(wèn)題主要是村民自治和國(guó)家行政權(quán)力的重突問(wèn)題。這樣，探索國(guó)家行政和民眾自治的結(jié)合形式，使其能夠?qū)⒅赝粶p低至基層穩(wěn)定的限度，顯然是基層政權(quán)研究的中心。換句話說(shuō)，需要設(shè)計(jì)一個(gè)整合農(nóng)村社會(huì)的制度安排，使它既能夠保障農(nóng)村的自主和安居，又有助于國(guó)家順利地征取稅收，同時(shí)能在國(guó)家體制和社會(huì)民間建立制度化聯(lián)系渠道，以集中和上達(dá)民意進(jìn)入決策參考。它必須是“政治一行政的合一體系”(Political-executiveCombinationalism，張靜，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益?zhèn)鬏?和行政的(自上而下的決策執(zhí)行)兩項(xiàng)功能。這就回到了費(fèi)孝通40年代提出的問(wèn)題上來(lái)了，費(fèi)孝通的“單軌政治”，說(shuō)明了只有行政管制，而無(wú)民意吸納的不健全，沒(méi)有這兩方面的基層政權(quán)中的互相包容，基層政權(quán)難以有穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)，我們的所有討論就從這里開(kāi)始。

二

首先一個(gè)問(wèn)題是，目前基層政權(quán)是否能夠?qū)⑸鲜鰞身?xiàng)功能合并起來(lái)?它的合并動(dòng)力是什幺?行政體現(xiàn)的是管制權(quán)，代表國(guó)家，吸收民意體現(xiàn)的是自主權(quán)，代表村民；行政的權(quán)威來(lái)自國(guó)家的委任，而使行政權(quán)威有效的合法性又來(lái)自村民。村干部如何認(rèn)定這種雙重角色呢?如果發(fā)生了角色重突他們的選擇是什幺呢?《現(xiàn)狀》提供的基層調(diào)查說(shuō)明，這些重突不僅確有、而且廣泛地存在(頁(yè)281—282)。一個(gè)實(shí)驗(yàn)性的解決的辦法是通過(guò)“村民代表大會(huì)”集中意見(jiàn)、并產(chǎn)生村級(jí)管理人員，由“民選”人員國(guó)家行政的職能，讓“政治”和“行政”通過(guò)村民委員會(huì)統(tǒng)一起來(lái)。對(duì)基層政治人物進(jìn)行“行政吸納”(金耀基，1988)，這在行政主導(dǎo)的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，不失為一種可能的實(shí)踐。但是，在實(shí)際操作上我們看到，這個(gè)目的在于基層自治的制度，不僅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到與己無(wú)關(guān)(《選舉制度》，93頁(yè))，村民會(huì)議難以召開(kāi)(《會(huì)議制度》，15頁(yè))；而且組織者還要求村民代表會(huì)議的決策符合下列原則：(1)保證上級(jí)方針、路線、政策和法規(guī)的貫徹執(zhí)行；(2)保證政府行政任務(wù)的完成；(3)符合多數(shù)村民利益，不損害友鄰集體和個(gè)人利益；(4)決議多數(shù)通過(guò)(《會(huì)議制度》，83頁(yè))。這些規(guī)定賦予了村民會(huì)議明顯的行政性質(zhì)，而它的“吸收民意”內(nèi)容雖然受到絕對(duì)的重視，但難以享有結(jié)構(gòu)上的保證，因?yàn)橹匦姓p政治的程序，很方便受到行政的操縱，而吸收民意的不暢，往往是基層政權(quán)卷進(jìn)重突的原因。除了來(lái)自上面的行政動(dòng)力之外，村民作為行動(dòng)者主體實(shí)際上處于“被組織”(被動(dòng))狀態(tài)，“被動(dòng)”意味著利益上無(wú)涉，那幺，第二軌道“吸收民意”的政治性功能還是沒(méi)有真正建立起來(lái)。80年代以來(lái)的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，是在“政社分開(kāi)”的背景下開(kāi)始的，原因是政社統(tǒng)一的體制已經(jīng)不能適應(yīng)分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。政社分開(kāi)意味著政府取消了原有的生產(chǎn)組織職能，專事管理。政府退出生產(chǎn)組織者的角色，使得農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)漸漸離開(kāi)了政府處理事務(wù)的范圍，它標(biāo)志著50年代以來(lái)，隨著新政權(quán)建立起來(lái)的個(gè)體農(nóng)民對(duì)國(guó)家體制的有組織內(nèi)聚結(jié)構(gòu)正處于變化之中。這個(gè)變化的主要趨向是：基層生產(chǎn)資源的控制結(jié)構(gòu)在分化，從一個(gè)中心向系屬機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等實(shí)力單位的多中心分化；另一方面，支配性權(quán)威的中心在下落，由公社下落到村莊曾級(jí)(level)。這個(gè)“分化”和“下落”現(xiàn)實(shí)帶來(lái)了利益和權(quán)力的重新整合問(wèn)題，雖然整合困難在《現(xiàn)狀》一書(shū)中多以行政制肘的面目出現(xiàn)，但它們實(shí)質(zhì)上反映了(行政外衣下的)利益支配權(quán)的重突現(xiàn)實(shí)。類似“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的多頭化和條條行政”問(wèn)題(頁(yè)34—42)、鄉(xiāng)級(jí)政府要求對(duì)系屬單位擁有指揮權(quán)的問(wèn)題(頁(yè)174)，系派駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)形成獨(dú)立于鄉(xiāng)的“土圍子”問(wèn)題(頁(yè)216)等等，都反映了多個(gè)行動(dòng)者組織競(jìng)爭(zhēng)控制范圍的現(xiàn)象。而且，這些行動(dòng)者組織還處于不斷的膨脹中，證據(jù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)、人員的增加和財(cái)政支出的擴(kuò)大(頁(yè)16、頁(yè)24—25)，已經(jīng)越來(lái)越脫離國(guó)家控制的標(biāo)準(zhǔn)。這樣，1979年以前的一元化領(lǐng)導(dǎo)難以持續(xù)，如何處理這種行政(組織)化了的各利益群體之間的關(guān)系，至今沒(méi)有形成新的辦法。用聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行決策矛盾更多，這是各地的普遍問(wèn)題，更重要的是，這些利益競(jìng)爭(zhēng)將更廣泛的群體——農(nóng)民甩到一旁。通常的經(jīng)驗(yàn)是，有組織的利益表達(dá)有較強(qiáng)的影響力，而分散利益必須相對(duì)集中并進(jìn)入常規(guī)的傳達(dá)渠道，才能產(chǎn)生力量或受到重視。那幺，相對(duì)于上述組織化的利益團(tuán)體而言，農(nóng)民本身的利益需求是否也被組織起來(lái)(還是根本就位于現(xiàn)有的組織形式之外)?農(nóng)民的利益表達(dá)是否仍處于分散狀態(tài)?他們是否已經(jīng)進(jìn)入了利益集中、傳輸、交換的現(xiàn)有軌道?注意這一點(diǎn)，可以測(cè)量農(nóng)民的需求是否能夠、或大多大程度上反映到國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策中。同時(shí)，從基層政權(quán)的角度看，也可以測(cè)量它在組織分散利益進(jìn)入國(guó)家體制方面的作用。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本角色只是行政的，那幺，以上面說(shuō)到的標(biāo)準(zhǔn)衡量，只能判定它同國(guó)家建立了“單軌”聯(lián)系

單軌聯(lián)系的主要問(wèn)題在于，它對(duì)廣泛的合作、參與和共治缺乏吸吶能力，因而降低了整合水平，同時(shí)難以約束行政權(quán)力的越權(quán)使用?！哆x舉制度》一書(shū)提到的案例能夠說(shuō)明越權(quán)使用的經(jīng)常存在。有一個(gè)案例是，福建南平爐下鄉(xiāng)田頭村1988年選舉村委會(huì)，30多位村民聯(lián)合推薦王金等5位組成新班子，鄉(xiāng)干部擔(dān)心“這樣下去，誰(shuí)想當(dāng)干部就當(dāng)，還有沒(méi)有規(guī)矩?規(guī)定任務(wù)還要不要完成?”他們主張不能讓步，馬上制止自選干部的現(xiàn)象(《選舉制度》，頁(yè)79)。另一個(gè)案例發(fā)生在湖北谷城縣趙灣鄉(xiāng)，丁灣村委會(huì)1993年原班子到期，鄉(xiāng)里的意見(jiàn)是保持穩(wěn)定，不準(zhǔn)備換人，因此派了一個(gè)干部下村，按組織意見(jiàn)部署了選舉，讓村民舉手走了過(guò)場(chǎng)(《選舉制度》，90頁(yè))。這兩個(gè)案例最后的結(jié)果，都是在鄉(xiāng)民的反映下，由上級(jí)介入進(jìn)行了調(diào)查糾正。但糾正的根據(jù)是基層的穩(wěn)定考慮，而不是村民權(quán)利的法律規(guī)定。更應(yīng)該引起注意的是，這兩個(gè)例子反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅沒(méi)有聯(lián)系起國(guó)家和基層民眾，相反還妨礙了這種聯(lián)系的暢通。這些例子使我想到，由政社合一到基層政權(quán)名稱的變化，是否真正代表著基層社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變化?是否相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為實(shí)際上是妨礙了上下聯(lián)系呢?是否他們既遠(yuǎn)離了鄉(xiāng)民的利益，同時(shí)也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益呢?

確有不少例證能夠支持這種疑問(wèn)。一個(gè)例證來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事和財(cái)政不受控制的現(xiàn)象，《現(xiàn)狀》一書(shū)中的許多調(diào)查報(bào)告證實(shí)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員擴(kuò)大潮流勢(shì)不可當(dāng)，國(guó)家核定的“千分之一”標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不起約束作用，許多地方實(shí)際的人員超過(guò)國(guó)家編制一倍以上(頁(yè)216)。政社分開(kāi)后機(jī)關(guān)不管生產(chǎn)了，但人員不是減少而是增加了。增加的部分不是從國(guó)家領(lǐng)薪，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行籌資解決工資，這種做法事實(shí)上是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的逆集中化(decentralization)發(fā)展。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)自己選聘的人員已達(dá)干部總數(shù)的三分之一(頁(yè)63)，這些人不愿意轉(zhuǎn)為國(guó)家干部，因?yàn)閲?guó)家財(cái)政支出工資變化較慢，依賴國(guó)家已經(jīng)沒(méi)有油水。逆集中化的另一證據(jù)是鎮(zhèn)有資金的普遍增長(zhǎng)，無(wú)錫洛社鎮(zhèn)90年已達(dá)85年的25倍(頁(yè)81)，遼寧中固鎮(zhèn)1989年的自控資金已經(jīng)達(dá)到上交總數(shù)的50%(頁(yè)129)。資金來(lái)源非國(guó)家部分的增長(zhǎng)，鼓勵(lì)了地方政府遠(yuǎn)離對(duì)國(guó)家財(cái)政的依賴，人事和財(cái)政自主權(quán)的增加，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制資源的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在國(guó)家之外做很多事情，不再聽(tīng)命于國(guó)家。同時(shí)，國(guó)家領(lǐng)薪人員比例減少，給予了地方勢(shì)力以擴(kuò)張地區(qū)網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會(huì)，家族關(guān)系、私人關(guān)系紛紛進(jìn)入體制，出現(xiàn)了“老子坐車(chē)，兒子開(kāi)車(chē)，女兒倒水，女婿管文件的滑稽現(xiàn)象”(頁(yè)33)。這正是地方主義的組織基礎(chǔ)，它表明國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)——旨在地方精英官僚化的努力還未完成。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否代表國(guó)家當(dāng)然也構(gòu)成了問(wèn)題。

四

綜合這些發(fā)展，我們看到的趨向是國(guó)家行政權(quán)力在基層的弱化，這種弱化動(dòng)搖了基層政權(quán)過(guò)往的行政組織權(quán)力基礎(chǔ)。過(guò)去，行政組織曾經(jīng)造就了一類新型的農(nóng)村政治精英，他們對(duì)國(guó)家組織的忠誠(chéng)保證了國(guó)家權(quán)力穩(wěn)固地滲入鄉(xiāng)村(FSchurmann,1964)。而如今這樣的組織正在解體，這樣的結(jié)構(gòu)正面臨瓦解(VNee,1989)，國(guó)家面臨著尋找新的機(jī)制管理基層，而基層政權(quán)面臨著尋找新的權(quán)力基礎(chǔ)、也就是新的生存基礎(chǔ)的問(wèn)題。可以說(shuō)，逆集中化是解體以來(lái)基層政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要變化。問(wèn)題在于，在基層政權(quán)尋找新基礎(chǔ)的同時(shí)，是否促進(jìn)了其興農(nóng)民利益的結(jié)合?還是相反，在國(guó)家監(jiān)督減弱的情況下，給越權(quán)牟利、收集財(cái)富(附加稅、集資攤派)——在國(guó)家的名義下私自收稅提供了空間?近一年來(lái)，中國(guó)中央電視一“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目已經(jīng)提供了這方面的大量證據(jù)。這說(shuō)明基層政權(quán)的這些變化正在造成一個(gè)貌似的農(nóng)民和國(guó)家關(guān)系，它在很大程度上抵銷了國(guó)家支持農(nóng)民政策的實(shí)際效益。如果“上達(dá)意見(jiàn)”和“下達(dá)指令”是同樣的不暢通，倘若基層政權(quán)誰(shuí)也不代表——只為自己的利益行動(dòng)，當(dāng)然會(huì)瓦解國(guó)家政權(quán)在基層的政治基礎(chǔ)。毫無(wú)疑問(wèn)，基層存在的緊張關(guān)系與基層政權(quán)的角色有關(guān)?！冬F(xiàn)狀》一書(shū)證實(shí)，農(nóng)民的要求(解決問(wèn)題辦實(shí)事，頁(yè)282)和地方干部的要求(提級(jí)，評(píng)職，著裝，頁(yè)119)毫無(wú)共同之處，在一定程度上，這表明了基層政權(quán)的“非農(nóng)”性質(zhì)，很多時(shí)候國(guó)家必須越過(guò)他們的障礙才能聽(tīng)到農(nóng)民的聲音?；鶎诱?quán)上下兩頭的“不著邊”，給權(quán)力濫用提供了空間，它表明“自主權(quán)”的增加并非一定自動(dòng)提高對(duì)農(nóng)民利益的保障，農(nóng)民利益和國(guó)家利益同時(shí)造成損害也是可能的。即對(duì)于發(fā)展并非只有國(guó)家干涉這一個(gè)障礙(不少理論持這樣的假定)，地方勢(shì)力與結(jié)構(gòu)的干涉也是因素之一。

如何理解逆集中化過(guò)程中的地方主義負(fù)面作用的迅速發(fā)展呢?我的假設(shè)是，傳統(tǒng)上對(duì)地方主義的抑制力量主要來(lái)自國(guó)家，當(dāng)國(guó)家的約束力減弱的時(shí)候，沒(méi)有社會(huì)性的、有權(quán)威的約束力量的替代?！冬F(xiàn)狀》一書(shū)中能夠找到支持性證據(jù)。“寧夏農(nóng)村千人調(diào)查”向我們展示了，社會(huì)力量對(duì)鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)的制衡與監(jiān)督很弱。62%的農(nóng)民對(duì)參政的回答是“少一事好一事”(頁(yè)289)，社區(qū)普遍存在著政民無(wú)關(guān)的意議(頁(yè)290)；有50%以上的農(nóng)民認(rèn)為對(duì)鄉(xiāng)政權(quán)的監(jiān)督“不僅不能實(shí)現(xiàn)，增加官僚機(jī)構(gòu)反而加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)”(頁(yè)291)；有50%的農(nóng)民認(rèn)為，“沒(méi)有群眾的監(jiān)督壓力，鄉(xiāng)政府不會(huì)主動(dòng)考慮群眾利益”(頁(yè)195)。因此，約束地方行政權(quán)力的過(guò)度使用，最有效的辦法是建立有權(quán)威的制衡力量。而為使這種制衡達(dá)到有序，需要對(duì)各種權(quán)威——包括行政組織的權(quán)威做出限定，即所有權(quán)利都是有限的，都必須受到監(jiān)督。權(quán)利的限定和監(jiān)督是社會(huì)約束結(jié)構(gòu)的條件，基層政權(quán)的根基就在于他們同農(nóng)民之間雙向，(相互的、非一個(gè)方向的)結(jié)構(gòu)關(guān)系的建立。

五

還應(yīng)注意的是，地方行政權(quán)力和農(nóng)民的關(guān)系，同整個(gè)國(guó)家的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)有關(guān)。國(guó)家對(duì)地方行政權(quán)力不僅是約束性的，同時(shí)也是保護(hù)性的。這一點(diǎn)決定了國(guó)家一方的約束注定是不夠的，在國(guó)家一種約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的越權(quán)行為，不僅不能受到有效的監(jiān)督，甚至在某種程度上使地方政權(quán)成為國(guó)家政權(quán)的寄生物。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以代表國(guó)家實(shí)施種子、化肥、醫(yī)藥、農(nóng)機(jī)或貸款的分放，如果他們擁有國(guó)家渠道認(rèn)可的資源分配壟斷權(quán)，而農(nóng)民必須經(jīng)由這唯一的管道進(jìn)行交換，那幺現(xiàn)行的體制就構(gòu)成了當(dāng)下基層政權(quán)角色的鞏固性背景。國(guó)家行政對(duì)市場(chǎng)的嵌入或曰“行政市場(chǎng)”的存在，鞏固了農(nóng)民對(duì)行政機(jī)制的依賴，從而結(jié)果上保護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的食利行為。這樣說(shuō)來(lái)，支配地方秩序的基本力量與其說(shuō)是經(jīng)濟(jì)的，不如說(shuō)是政治的。地方的富戶和公司經(jīng)理們一般都進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，恐怕目的更在于進(jìn)入體制壟斷網(wǎng)絡(luò)獲得分配的企圖。進(jìn)入體制意味著取得優(yōu)先的分配權(quán)，也許正是通過(guò)這種交換方式——稅收、資源分配及法律保護(hù)的交易，國(guó)家才能保持地方的依賴，在一定程度上影響地方秩序。我在《現(xiàn)狀》一書(shū)中發(fā)現(xiàn)，國(guó)家無(wú)論怎樣放權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法系統(tǒng)仍直屬上級(jí)縣委管理且不存在爭(zhēng)議(頁(yè)147，頁(yè)156)，它說(shuō)明了國(guó)家對(duì)于“保護(hù)機(jī)制”的掌握。而這些因素客觀上使農(nóng)民降低了在國(guó)家行政保護(hù)之外的競(jìng)爭(zhēng)能力，即增加了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依賴。因而，我們可以推測(cè)說(shuō)，國(guó)家行政邏輯對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲入，同時(shí)又沒(méi)有能力將基層政權(quán)徹底官僚化，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)目前角色的大背景，也構(gòu)成了基層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的主要限制。正因?yàn)槿绱?，基層干部才要求鄉(xiāng)政府掌握經(jīng)濟(jì)事務(wù)(頁(yè)156，頁(yè)240)。而在自由選擇空間較大的地區(qū)，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依賴便相對(duì)減弱，他們有事很少找村委會(huì)，而是找能和“政府平起平坐的公司，村委會(huì)沒(méi)錢(qián)也沒(méi)實(shí)權(quán)，公司才有實(shí)力辦實(shí)事”(頁(yè)229)，這等于基層政府的職能實(shí)際上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)代替。

這些都是政治社會(huì)學(xué)研究的重要課題。總結(jié)起來(lái)說(shuō)，對(duì)于“地方政權(quán)建設(shè)”研究，我們應(yīng)特別關(guān)注三方面的問(wèn)題：(1)基層政權(quán)的性質(zhì)，它是國(guó)家行政向下的延伸一即基層管理的官僚化，還是農(nóng)民利益的聚合上達(dá)機(jī)構(gòu)?它如何影響了農(nóng)村其它社會(huì)力量(例如家族、宗族等)的分布?(2)基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)性位置和活動(dòng)機(jī)會(huì)，它是否在國(guó)家和基層社會(huì)之間建立了有效聯(lián)結(jié)的渠道?如果它沒(méi)有，它的活動(dòng)領(lǐng)域是什幺?它在哪些領(lǐng)域中受到拒絕或敷衍?(3)更大的體制環(huán)境為基層政權(quán)提供的行動(dòng)空間，以及這些行動(dòng)的制度化水平。這些方面的進(jìn)一步研究，以使我們了解政治整合在農(nóng)村基層的樣式，它關(guān)系到基層政治的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。如果一個(gè)重突性的結(jié)構(gòu)被“建立”，基層政權(quán)的建設(shè)就違背了設(shè)計(jì)者的初衷，它不僅不能作為國(guó)家和社會(huì)間的橋梁，還可能本身就是基層重突的來(lái)源之一。因而，新的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)需要在各種權(quán)利的界定、保護(hù)和交換規(guī)則方面作文章，它應(yīng)是各有關(guān)方面參與設(shè)計(jì)的、因而能夠整合基層各社會(huì)力量的制度安排。它的約束范圍不是單向的，它不僅應(yīng)是對(duì)農(nóng)民行為規(guī)范，同時(shí)也應(yīng)是對(duì)基層精英和政府行為的規(guī)范。從這個(gè)意義上說(shuō)，由管制者單方面建立規(guī)—即管制性規(guī)則而非利益協(xié)約性規(guī)則，是否能夠達(dá)到相互約束的作用?亦即，它是否能夠保證基層政權(quán)的“中介”(intermediation)性質(zhì)，這是有關(guān)的制度建議無(wú)法回避的問(wèn)題。