導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村政府公共產(chǎn)品分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:農(nóng)村實(shí)際發(fā)展需要及農(nóng)村地區(qū)的特殊性決定了政府應(yīng)該是農(nóng)村公共產(chǎn)品主要供給體。事實(shí)上因?yàn)檎谶@一領(lǐng)域的定位不清,模糊了自己在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主要職責(zé),阻礙了其它生力軍的有效參與。使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上還不是很到位,存在著很多的困境。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共產(chǎn)品;供給;政府;定位;困境

改革開(kāi)改以來(lái),中國(guó)的發(fā)展雖然取得了舉世矚目的成績(jī),但對(duì)于大多數(shù)的農(nóng)村老百姓來(lái)說(shuō),“看病難,讀書難,買房難”依然象幾座大山一樣壓在他們身上,養(yǎng)老問(wèn)題,環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題成了他們急盼解決的民生問(wèn)題?？陀^來(lái)講農(nóng)民面對(duì)的大多數(shù)困難本身就屬于農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題或是與之密切相關(guān)的問(wèn)題。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定及對(duì)政府的供給的需要

農(nóng)村公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的一種特殊形式,它是相對(duì)于農(nóng)民私人產(chǎn)品而言的,用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品;

其內(nèi)容非常廣泛:包括農(nóng)村的水利建設(shè),鄉(xiāng)村的道路、電力電信建設(shè),農(nóng)業(yè)的科技推廣及農(nóng)村的教育,醫(yī)療衛(wèi)生,環(huán)境等諸多內(nèi)容。農(nóng)村公共產(chǎn)品的充分與否直接關(guān)系到農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活質(zhì)量高低。農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費(fèi)上有兩個(gè)特征:非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,并且在社會(huì)生產(chǎn)與人們生活當(dāng)中又是不可或缺的,因而僅靠市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)自發(fā)的供給顯然會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。政府,較市場(chǎng)而言,優(yōu)勢(shì)就在在于可以利用它的行政權(quán)威性和強(qiáng)制性有效的整合社會(huì)資源,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。

農(nóng)村公共產(chǎn)品本身的重要性決定了政府干預(yù)的必要,而農(nóng)村與城市相比所具有的特殊性列決定了其比城市更需要政府在公共產(chǎn)品供給方面的有效作為,也更要求層級(jí)制政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供方面通力配合。這是因?yàn)?

(一)農(nóng)村私人產(chǎn)品較城市更為依賴政府對(duì)公共產(chǎn)品提供。

首先,農(nóng)作物的生長(zhǎng)受自然條件影響很大,并且具有生長(zhǎng)周期長(zhǎng),季節(jié)性的特點(diǎn)。因此需要組織力量在可能的條件下改善客觀環(huán)境以保證農(nóng)作物的產(chǎn)量與質(zhì)量,也需要建構(gòu)一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與信息系統(tǒng),來(lái)緩和因生產(chǎn)與銷售之間的時(shí)間差可能帶來(lái)的利益損失,變農(nóng)業(yè)從單方受制市場(chǎng)的態(tài)勢(shì)向積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的格局。相比較言,政府在這方面更有優(yōu)勢(shì)。其次,農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的基礎(chǔ)地位決定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展步調(diào)要與整個(gè)社會(huì)科技的發(fā)展進(jìn)程,與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相匹配。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)業(yè)科學(xué)知識(shí)普及與農(nóng)業(yè)科技的推廣,更離不開(kāi)農(nóng)民整體素質(zhì)的提高,因此在廣大的農(nóng)村地區(qū)普及義務(wù)教育和有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)就有著非常重要的意義。但是從整體來(lái)看,大部分農(nóng)村的落后現(xiàn)狀決定了農(nóng)村教育問(wèn)題不可能通過(guò)私人或企業(yè)來(lái)解決,而只能由政府來(lái)承擔(dān)這一重任。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供更為依賴各級(jí)政府的通力配合。

政府層級(jí)制的組織方式與權(quán)力配置部門化的特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)級(jí)政府所負(fù)的責(zé)任特別多:對(duì)上要負(fù)責(zé)完成上級(jí)的戰(zhàn)略目標(biāo),對(duì)下要直接處理農(nóng)村事務(wù),其中很大部分就是與公共產(chǎn)品有關(guān)的事務(wù)。在這種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)里及繁雜的事務(wù)當(dāng)中,鄉(xiāng)級(jí)政府在哪一方面處理不當(dāng)都會(huì)影響到農(nóng)村生活的穩(wěn)定及整個(gè)國(guó)家的政治有序。而在財(cái)權(quán)上分配上,鄉(xiāng)級(jí)政府擁有的權(quán)力與其所承擔(dān)的事權(quán)極不相稱;1994年的分稅制將省以下地方政府的財(cái)力上收,導(dǎo)致地方財(cái)政能力縮小,農(nóng)村稅費(fèi)改革后更是讓鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政陷于困境。事權(quán)與財(cái)權(quán)的相對(duì)分離,使得政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面極為不利,反過(guò)來(lái)也說(shuō)明了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更加需要各級(jí)政府的通力合作。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的困境表現(xiàn)

三農(nóng)問(wèn)題到目前為止仍然是我國(guó)整個(gè)社會(huì)和諧社會(huì)建設(shè)的一個(gè)滯后因素,一個(gè)很重要的原因就是在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)了問(wèn)題,主要表現(xiàn)為:

(一)總量不足,結(jié)構(gòu)失調(diào)。

作為農(nóng)業(yè)大國(guó),所需的公共產(chǎn)品與實(shí)際存在的數(shù)量缺口很大。迄今,全國(guó)約一半的行政村沒(méi)有通自來(lái)水,六成以上的農(nóng)戶還沒(méi)有用上衛(wèi)生的廁所,1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問(wèn)題,6%的行政村還沒(méi)有通公路①;到2000年底,在500個(gè)左右的縣(超過(guò)1億人口)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“普九”②;城鄉(xiāng)級(jí)社會(huì)保障覆蓋率低,人均社會(huì)保障費(fèi)少,信息服務(wù)不到位,涉農(nóng)信息閉塞等。公共產(chǎn)品的供給在總量上遠(yuǎn)沒(méi)有到位。

公共產(chǎn)品在配置結(jié)構(gòu)也存在失調(diào)的情況?？傮w來(lái)說(shuō)就是與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品供給不足,與政績(jī)考核密切相關(guān)的公共產(chǎn)品過(guò)剩:一方面是政府對(duì)農(nóng)民的迫切需要不重視:在農(nóng)村科技信息的推擴(kuò)、農(nóng)村教育的提高,環(huán)境改善,醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)保障的規(guī)劃等工作上長(zhǎng)期沒(méi)有大的改觀;另一方面則是政府對(duì)有利于政績(jī)考核的顯性公共產(chǎn)品如防洪防澇設(shè)施,交通道路等過(guò)度追求,反復(fù)建設(shè)。

(二)效率不高,效益較差

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率問(wèn)題主要是因?yàn)橘Y金在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程的中不斷縮水造成的。中央政府通過(guò)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)村公共產(chǎn)品提供資金來(lái)源,但因?yàn)橹Ц兜某绦虿粔蚝侠砜茖W(xué)與公開(kāi)透明,支付后的監(jiān)管不力與缺位,使得資金經(jīng)過(guò)層級(jí)制與部門化的政府機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)后不斷縮水。另外鄉(xiāng)級(jí)政府在資金管理上混亂使得利用率大打折扣,財(cái)務(wù)管理的不科學(xué)使得一些人員有機(jī)可乘,事實(shí)的信息不對(duì)稱使得上級(jí)的監(jiān)管難與到位,民間監(jiān)督更是難上加難;于是有限的資金又被假借公共產(chǎn)品供給之名在一定程度上轉(zhuǎn)化為某些個(gè)人或小團(tuán)體的禳中物。再次廣大農(nóng)村區(qū)域中農(nóng)民的分散化和過(guò)疏化也是導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益低下③的一個(gè)客觀原因。政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的時(shí)候需要權(quán)衡成本與收益之間的比例關(guān)系,是“撒胡椒面”式的平均分配還是集中供給常常使政府陷入效率與公平的兩難。

總之公共產(chǎn)品的資金實(shí)際使用效率是低效的,因而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益,也是難以讓人滿意的。

(三)公平質(zhì)疑

由于歷史的原因,我國(guó)農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)沒(méi)有城市的公共產(chǎn)品供給完善;而就農(nóng)村而言,公共產(chǎn)品的供給也是極為不公平的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)生活的人們通?？梢韵硎艿脚c城市相當(dāng)?shù)母＠?而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū),地方財(cái)政本身就處于吃飯財(cái)政的邊緣,更談不上什么公共產(chǎn)品的有效供給。對(duì)于提供什么公共產(chǎn)品,它的數(shù)量,質(zhì)量,種類如何往往是以政府為主,自上而下的決定的;農(nóng)村地區(qū)的資源本身差異很大,農(nóng)民個(gè)人偏好也有所不同,政府作為決策的主導(dǎo)者要把自己的利益偏好與當(dāng)?shù)刭Y源及農(nóng)民個(gè)人偏好進(jìn)行很好的整合,體現(xiàn)政府與社會(huì)的公平,體現(xiàn)農(nóng)民之間的平等,恐怕在原有的決策機(jī)制底下是難以實(shí)現(xiàn)的。

三、政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者需要重新定位

擺脫中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境首先要從明確政府自身的角色定位開(kāi)始,再輔以相關(guān)的制度法規(guī)保駕護(hù)航。

(一)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者,但不是唯一提供者。

政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展程度不高密切相關(guān)的。中國(guó)大部分的農(nóng)村地區(qū)還是處于落后的地位,經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一,政治社會(huì)環(huán)境相對(duì)閉塞,民主意識(shí)與管理理念淡泊。離開(kāi)政府的供給,這些地區(qū)的公共產(chǎn)品只會(huì)更為削弱。因此政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者是非常必要的。

然而我們也關(guān)注到:第三部門的興起為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給添加了新的途徑。它在調(diào)動(dòng)資源的靈活性,服務(wù)的專業(yè)性等方面較好的彌補(bǔ)了政府失靈。事實(shí)上幾乎所有國(guó)家都存在一個(gè)龐大的第三部門,其規(guī)模占各國(guó)GDP的4.6%,美國(guó)公共服務(wù)的40%是由非政府組織完成的。中國(guó)的第三部門雖然還處于起步階段,但根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的肯定與中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的需要,政府適當(dāng)?shù)墓膭?lì)、引導(dǎo)第三部門進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域,必將出現(xiàn)政府,第三部門與農(nóng)村地區(qū)三贏的局面。

(二)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題上,各級(jí)政府不能只作為相對(duì)獨(dú)立組織,更應(yīng)是相互協(xié)同機(jī)構(gòu)。

蒂布特-馬斯格雷夫財(cái)政分權(quán)理論提示我們:在中央與地方政府,地方政府之間的有效分工合作的前提下,中央與地方在財(cái)產(chǎn)與事權(quán)方面分權(quán)的才是有效的。

我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況有所不同。中央經(jīng)過(guò)數(shù)次的稅費(fèi)改革,將財(cái)權(quán)一步步的上收,而事權(quán)卻相反,把本應(yīng)由自己供給的公共產(chǎn)品,通過(guò)轉(zhuǎn)移下放給鄉(xiāng)級(jí)政府,并且沒(méi)有分配足夠的預(yù)算資金作為保障,造成上下級(jí)間分工的不協(xié)調(diào)。其次各級(jí)政府及政府部門間職能不清,責(zé)任模糊又加劇了同級(jí)政府與部門之間的爭(zhēng)權(quán)奪利,表現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上就是供給主體的缺位與錯(cuò)位;與政府經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)的公共產(chǎn)品可能會(huì)出現(xiàn)多個(gè)政府主體機(jī)構(gòu)的哄搶現(xiàn)象,而另一些無(wú)利或薄利的公共產(chǎn)品就成了相互推諉的對(duì)象。

如果希望鄉(xiāng)級(jí)政府把農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給工作做好,就必須要在其事權(quán)與財(cái)權(quán)上對(duì)稱,權(quán)利與責(zé)任上平衡,也就必須要在政府間作好協(xié)調(diào)。

(三)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上,政府是服務(wù)者,而不是獨(dú)裁者。

政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的最終目的還是要讓農(nóng)村老百姓過(guò)上好日子,為農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)持久發(fā)展創(chuàng)造條件。因此政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)不能自說(shuō)自畫,需要與外界進(jìn)行互動(dòng)。

政府在選擇需要供給的公共產(chǎn)品時(shí),就有必要與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行溝通,了解實(shí)情,特別重要的決策還需引進(jìn)專家進(jìn)行咨詢,突破地域限制實(shí)施廣泛的聽(tīng)證。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的具體組織過(guò)程中,也離不開(kāi)外部力量的輔助與監(jiān)督;政府本身的資源是有限的,難與單獨(dú)承擔(dān)滿足中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)對(duì)公共產(chǎn)品的迫切需求的重任;并且用于供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金在運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中僅依靠政府的內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用是不夠,需要外部的異質(zhì)監(jiān)督機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)監(jiān)督,共同發(fā)揮作用。

四、政府重新定位過(guò)程當(dāng)中可采取的積極舉措

政府的重新定位對(duì)于有效改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,幫助政府走出供給方面困境有著積極的意義。

(一)引進(jìn)外來(lái)供給主體,實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化。

前面已經(jīng)論述的政府對(duì)于供給農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的力不從心的缺點(diǎn),也明確了政府作為主要的供給者也有其難以克服的“經(jīng)濟(jì)人”缺陷。第三部門的參與在很大程度可以彌補(bǔ)政府。政府要積極扶持發(fā)展第三部門,使其成為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的又一重要的供給者。同時(shí)還要挖掘農(nóng)村本身已有的組織優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化。

(二)理順政府間關(guān)系,合理配置事權(quán)與財(cái)權(quán),實(shí)現(xiàn)政府間的協(xié)同合作。

政府間關(guān)系的不協(xié)調(diào)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)問(wèn)題的一個(gè)重要原因,而財(cái)權(quán)事權(quán)的不對(duì)稱又是導(dǎo)致政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因。從制度上合理界定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán),并賦予政府相應(yīng)的責(zé)任,更為重要的是要在法律上加以明確,這是實(shí)現(xiàn)政府間的協(xié)同合作必須做出的努力。

(三)加強(qiáng)外部監(jiān)督的力度,形成內(nèi)外有效結(jié)合監(jiān)督的有效機(jī)制,提高供給的有效性。

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制對(duì)于監(jiān)督農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給方面有其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì);信息對(duì)稱,自上而下的政治權(quán)威,使它有資源有能力去做好監(jiān)督。但是隨著科技通訊技術(shù)的快速發(fā)展,政府公開(kāi)化,透明化增強(qiáng),及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化趨勢(shì)強(qiáng)化,外部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用的空間也會(huì)越來(lái)越大。他們有條件有途徑可以從多角度對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給及其它主體的工作進(jìn)行監(jiān)督,這既可以節(jié)約內(nèi)部監(jiān)督的成本,也可以為內(nèi)部監(jiān)督提供更多的線索。因此政府要保障他們的監(jiān)督地位,利用外部監(jiān)督機(jī)制的作用,促使內(nèi)外監(jiān)督的有效結(jié)合。

參考文獻(xiàn):

[1]陶勇:《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)》,[M],上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2005年版。

[2]田建中:《為農(nóng)思考20年》,[M],中國(guó)和平出版社2006年版。

[3]樊勇明、杜莉:《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》,[M],復(fù)旦大學(xué)出版社2001年版。

注釋:

①方齊云、夏瑞林:切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

②陶勇：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)》,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2005年版,第57頁(yè)。

③劉建平：新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給的難點(diǎn)與對(duì)策。