導(dǎo)語：農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)品問題分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，已成為制約農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)差距的主要障礙。要順利推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況，就必須打破城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給制度，建立以政府為主導(dǎo)的、全社會共同參與的多元化供給體制，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投入力度。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村公共產(chǎn)品；城鄉(xiāng)分割；財(cái)政支農(nóng)

盡管近年來有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品問題受到國內(nèi)外研究者越來越多的重視，但我國農(nóng)村公共產(chǎn)品長期供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、財(cái)政資金投入不足等問題卻遲遲沒能解決。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題已成為制約農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)差距的主要障礙。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給指農(nóng)村社區(qū)居民消費(fèi)、享有的具有“非排他性”和“非競爭性”的各類物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都與城市存在很大差距。

(一)供給總量不足

在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，中央財(cái)政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，造成現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。如，大型農(nóng)田水利設(shè)施、道路、電信電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施短缺。二是生產(chǎn)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營提供幫助的服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施，如，農(nóng)村信貸金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)教育、科技和技術(shù)的推廣，農(nóng)村信息服務(wù)及農(nóng)村交通運(yùn)輸、通訊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品銷售等流通領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施等缺乏。三是與農(nóng)民生活、健康密切相關(guān)的公共產(chǎn)品短缺。如，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等與農(nóng)民生活、健康及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。

(二)供給結(jié)構(gòu)失衡

我國城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，城鄉(xiāng)地區(qū)間供給結(jié)構(gòu)失衡。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方財(cái)源豐裕或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的東部沿海地區(qū)，其公共產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢的廣大中西部地區(qū)。農(nóng)村公共產(chǎn)品在供需結(jié)構(gòu)上也嚴(yán)重失衡。一方面農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足；另一方面，為滿足地方各級政府部門決策者的“政績”和“利益”的需要，向農(nóng)民提供效率不高、重復(fù)性公共產(chǎn)品。這樣，使本來有限的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入得不到合理的利用，也使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能真正實(shí)現(xiàn)幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活質(zhì)量的目的。

(三)供給責(zé)任不清

根據(jù)公共產(chǎn)品外部效益覆蓋范圍的大小，農(nóng)村公共產(chǎn)品又可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。一般說來，具有全國規(guī)模和全局性質(zhì)的公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府組織決策和提供；具有地方規(guī)模和地域限制的公共產(chǎn)品，應(yīng)由各個(gè)不同的地方政府分頭決策和組織提供。但在實(shí)際運(yùn)用中，由于政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任上劃分不盡合理，使應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府和農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民來承擔(dān)；應(yīng)由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府來提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民身上。

(四)供給效率低下

一是由于財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支出分屬不同部門管理，財(cái)政支農(nóng)資金在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面不同程度的存在條塊分割，從而降低了財(cái)政資金的使用效率。二是由于農(nóng)民未能在公共產(chǎn)品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金管理混亂，濫用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，使公共產(chǎn)品供給短缺或者成本上升。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因

(一)城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要原因

20世紀(jì)50年代以來，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的過程中，形成了城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制。城市公共產(chǎn)品基本是由國家提供，而農(nóng)村公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”解決。而農(nóng)村籌集資金能力有限，因而農(nóng)村公共產(chǎn)品一直供給不足。雖然近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的開展和不斷深入，政府加大了對鄉(xiāng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的狀況依然嚴(yán)重。

(二)國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出長期偏低

改革開放以來，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1456.7億元，但財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4％，2005年下降低到7.2％，下降6個(gè)百分點(diǎn)。同期各級地方財(cái)政由于財(cái)政收入困難，支農(nóng)支出的比重也在下降。而在財(cái)政支農(nóng)支出中，用于農(nóng)林水利氣象等的事業(yè)費(fèi)比重逐年上升，而用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的支出則逐年下將，使農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全社會基建投資的比重一直偏低，1994年達(dá)到歷史最低點(diǎn)2.5％，盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達(dá)到7.3％，高于“九五”和“八五”期間的5.6％和3％，但遠(yuǎn)低于“二五”時(shí)期的11.3％。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制不健全

對公共產(chǎn)品來說，由于公共產(chǎn)品不能像私人物品那樣通過市場有效地提供，因此就需要通過集體選擇來決定公共產(chǎn)品方面的生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的問題。然而，在我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下，農(nóng)民被排斥在公共產(chǎn)品的供給決策和管理體制之外，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供基本上都是由上級政府機(jī)關(guān)決定，很難反映農(nóng)民的自身利益需求。同時(shí)，在現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”模式下，政務(wù)執(zhí)行的強(qiáng)制性致使村民委員會過度組織化，村民自治組織成了具有行政權(quán)力的準(zhǔn)政府，難以準(zhǔn)確的表達(dá)農(nóng)民的意愿，對公共資源的籌集使用也缺乏有效的監(jiān)督。

(四)政府機(jī)構(gòu)改革缺乏力度，政府職能轉(zhuǎn)變未能跟上

改革開放前，在政社合一的體制下，農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)民僅僅是集體組織內(nèi)的勞動者，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和使用都由集體統(tǒng)一組織和安排。改革開放后，隨著的取消和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的實(shí)施，農(nóng)村的基本經(jīng)營單位和核算單位發(fā)生了根本變化，農(nóng)民不再是純粹的集體經(jīng)濟(jì)組織中的生產(chǎn)者，而是具有相對獨(dú)立性的生產(chǎn)經(jīng)營者，擁有獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、勞動自主權(quán)和剩余索取權(quán)。這種農(nóng)作制度由集體化農(nóng)業(yè)組織向非集體化農(nóng)業(yè)組織的變遷使得時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制失去了存在的基礎(chǔ)。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制度的施行并沒有給諸如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育以及農(nóng)村公益事業(yè)等公共產(chǎn)品供給提供有效的制度安排；新的縣級和鄉(xiāng)級政府似乎既沒有權(quán)力也沒有能力去提供哪怕是最基本、最必要的農(nóng)村公共產(chǎn)品，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體出現(xiàn)“真空”。

三、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

(一)打破城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制

一是要明確政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任。對大多數(shù)的農(nóng)村公共產(chǎn)品來說，如大江大河的治理、水利和防洪工程的建設(shè)，由于其投資金額大，具有外部性、不可分割性，市場機(jī)制發(fā)揮不了作用；許多農(nóng)村公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防洪工程設(shè)施等，其效用不僅惠及廣大的農(nóng)村地區(qū)，而且還可以將其效用的外溢性釋放到城市去。因此，政府應(yīng)承擔(dān)起為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。二是重新界定各級政府的職責(zé)。中央政府和省級政府財(cái)政對農(nóng)村地區(qū)提供純公共產(chǎn)品，如，計(jì)劃生育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，以及部分外部性極強(qiáng)、接近純公共產(chǎn)品的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。地方政府由于對本地區(qū)居民的偏好更為了解，地方性公共產(chǎn)品的供給職責(zé)應(yīng)由地方政府來承擔(dān)。

(二)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、全社會參與的多元化供給體制

一是通過合理的制度安排，明晰產(chǎn)權(quán)，采用財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人及其他民間力量進(jìn)入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，以有效緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾；二是通過增加農(nóng)民收入，建立健全農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的積極性；三是通過拓寬村集體經(jīng)濟(jì)積累和建設(shè)渠道，增強(qiáng)村集體供給主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

(三)加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投入力度

首先，加大農(nóng)村公共財(cái)政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。各級政府應(yīng)擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，進(jìn)一步加大政府對農(nóng)村的財(cái)政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算的增長幅度。其次，調(diào)整農(nóng)村財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設(shè)等方面的現(xiàn)有財(cái)政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財(cái)政投入；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財(cái)政性措施鼓勵(lì)社會其他力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會發(fā)展領(lǐng)域。再次，采取區(qū)別對待的政府投入政策，加大不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村財(cái)政投入力度。我國東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對中央、省級財(cái)政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財(cái)力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對低，因此公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的力度應(yīng)因地制宜、區(qū)別對待，中央財(cái)政和省級財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財(cái)政投入比重，包括加大直接財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、國債資金支持的力度等等。最后，合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的資金運(yùn)用到農(nóng)村急需所用之處。由于政府財(cái)力要受當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長水平的限制，不可能將所有財(cái)政資金運(yùn)用到農(nóng)村建設(shè)。這就決定了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先順序，應(yīng)先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

(四)建立合理的需求表達(dá)和供給決策機(jī)制

一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度應(yīng)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變遷，目前，須逐步將“自上而下”的供給模式變?yōu)椤白韵露稀钡墓┙o模式，滿足廣大農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序。另一方面，建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，變由外生變量即來自社區(qū)外部的各種因素來決策公共產(chǎn)品的供給為由社區(qū)內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求得以體現(xiàn)。這是社會主義新農(nóng)村建設(shè)“管理民主”的要求，也充分體現(xiàn)了村民自治。由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行投票表決，使農(nóng)民通過直接或間接的渠道充分表達(dá)自己對公共產(chǎn)品的意見。