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論文關鍵詞：農村土地所有權農民利益聯(lián)產承包責任制

論文摘要：進入21世紀以來，隨著人口的膨脹和生產的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農村基本農田的保護問題越來越突出，生產的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農民的利益，保住農民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。土地是“是一切生產和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產資料，但是生產的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農村土地所有權制度問題打開缺口的，但至今農村土地所有權制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農村土地發(fā)展的問題，本文就農村的土地所有權制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進行初步探討。

一、我國土地所有權制度的現(xiàn)狀

我國的集體土地所有權是通過合作化運動和化運動，將農民個人所有的土地轉為集體所有而產生的。1979年前，我國農村土地所有權制度經歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產出最大化，但是不同的產權結構導致截然不同的生產效率。1950年后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農具等主要生產資料仍歸農民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農民的生產積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉為土地的農民所有，實行了土地的私有私營，它與當時的生產力發(fā)展水平相適應，從而促進了農業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農村高級合作社運動，把社員私有的土地轉為合作社集體所有，建立了農村集體經濟，使土地的私有私營轉為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》標志著私有土地向集體所有制轉變。在高級社里，土地集體所有，集體經營。土地已不再作為一項私有的財產取得分紅。此后又經歷了化運動，最終將土地私有制改造成為農村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞"一大二公"的，在極短的時間內更徹底地否定了農民家庭作為基本生產經營單位的地位，不僅剝奪了農戶對土地的所有權、占有權、經營權，而且還嚴重侵犯了農戶的收益權?！爸贫缺旧淼男实拖潞蛯r民利益的損害，是制度內涵規(guī)則的必然反饋。”

1979年以后，我國對集體土地的使用制度進行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經營（使用），集體行使所有權、享有處分權，承包者享有占有權、使用權和部分收益權。家庭承包責任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農業(yè)家庭經營最優(yōu)的經營特征和適應農業(yè)的產業(yè)特征的本質內在規(guī)定。這種部分產權的經營權回歸，揚棄了傳統(tǒng)的合作集體生產模式，在一定程度上迎合了經濟主體的內在要求，促進了農業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產承包責任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經濟效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產承包經營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農村集體土地所有權與經營權的分離，擴大了農民經營自主權。然而近幾年來，家庭聯(lián)產承包責任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農民的負擔這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產生的弊端越來越明顯。

二、現(xiàn)今我國農村土地所有權制度存在的弊端

首先，土地的集體所有權主體就不明確。盡管《土地管理法》規(guī)定："集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或村民委員會經營、管理"。但是，誰是集體的真正代表？《土地管理法》中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，而《民法通則》中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村二級，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等屬于行政機構，村屬于自治組織，本身都不具有法人資格，因而不具有作為產權主體的獨立性。集體土地產權所有者的虛位，使土地所有權實際上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村干部來代行使。農民僅有土地的使用權和部分收益權，而所有的土地處置權和相當一部分收益權掌握在鄉(xiāng)和村干部手中，農戶根本就無權干預。監(jiān)督制度的不完善，更使部分地區(qū)的土地所有權異化成為鄉(xiāng)官和村官所有制。政府官員直接干預農業(yè)生產、農戶經營，造成農業(yè)生產中政企不分。不僅如此，對土地處置權的控制還滋生了鄉(xiāng)村干部的腐敗，以權謀私的行為在數(shù)量上和程度上都愈演愈烈。同時，各種不合理攤派的現(xiàn)象比較嚴重并有加劇之勢，雖經中央三令五申卻收效甚微，這主要就是因為土地的處置權掌握在各級鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村官手中，農民無力抗交，敢怒而不敢言。如《土地管理法》第十條規(guī)定：“農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經營組織、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各農村集體經濟組織或村民小組經營、管理”。在這里，誰是土地所有權的主體？土地的集體所有在我國的涵義是勞動群眾集體所有，它是農業(yè)合作化乃至制度下逐步確立起來的。如果勞動群眾集體是民法意義上的主體即權利主體，那么勞動群眾集體就應享有土地權利的法律資格。但事實上，《土地管理法》并未明確規(guī)定什么樣的勞動群眾集體就是土地所有權的主體，立法所規(guī)定的只是農村基層組織對農民集體所有土地的經營和管理權。在集體所有的名義下，誰是土地的實際所有者是不明確的。不僅如此，就是集體作為土地的經營管理權主體地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集體經濟組織經歷了農業(yè)生產合作社，、生產大隊、生產隊三級組織，鄉(xiāng)、村、組等形式；現(xiàn)在鄉(xiāng)一級設有鄉(xiāng)政府，村一級設有作為農村基層群眾性自治組織的村民委員會，它們是不是集體經濟組織？如果鄉(xiāng)政府定位成純政權機構，它不直接對農地權發(fā)揮作用，那么，村民委員顯然不能說不對農地權發(fā)揮直接作用。因為村民委員會在農地權上的功能是十分強大的，村民委員會常常作為基層政權在農村的延伸而替代了集體經濟組織的職能，法律并沒有對集體經濟組織和村民委員會的職能作出明確的界定。所以，集體土地的經營管理權主體也是一個模糊的抽象概念。正是這種農地權主體的不明晰，導致了農民將土地集體所有理解為國家所有。這一理解主要來源于現(xiàn)時農地收益分配的矛盾，即稅收、地租和利潤關系的互相交錯：國家稅收中包括了包含在價格差價中的交換稅，它侵蝕了集體的地租和農戶的利潤；集體作為土地權利主體應享有的地租卻以“費”的形式體現(xiàn)出來，如一度實施的“三提五統(tǒng)”。農民不僅從分配上感到了土地的國家所有權的存在，而且在土地承包合同的統(tǒng)一版本中所規(guī)定的國家可以在任何需要的時候占用承包地的條文里強化了對土地國家所有的認識。當前我國農村土地所有權是不完整的。就目前我國農村土地所有權來說，它并不符合嚴格意義上的所有權的規(guī)定。從處分權能上來看，村集體的處分權受到了嚴格的限制。村集體無權直接轉讓其土地，農村土地只有被國家征收后才能出讓和轉讓，也無法把土地作為抵押標的。由于土地產權不清晰，土地基本上不能通過市場進行交易，這不利于農業(yè)生產的規(guī)模經營，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。國土資源部政策法規(guī)司司長王守智曾表示，目前中國還未建立起一套跟市場經濟完全接軌的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的產權制度。因此我們必須先穩(wěn)定和完善作為該經營體制基礎的農村土地承包經營權，賦予農村承包經營權以物權的性質即在法律中明確規(guī)定土地承包經營權是一種財產權。

其次，中國農村土地所有權與最終處置權分屬不同主體?！稇椃ā返?條與第10條、《民法通則》第74條第2款和《農業(yè)法》第11條都明確規(guī)定，農地屬于農民集體所有。1998年修訂后的《土地管理法》根據(jù)歷史上形成的農地占有情況，更是作了詳細規(guī)定，即集體土地所有權主體有三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、村農民集體和村民小組農民集體，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體經濟組織、村農村集體經濟組織和村民小組經營管理所屬土地。盡管產權經濟學和法學都認為所有權是由一組“權利束”構成的，包括排他性使用權、收入的獨享權和自由的轉讓權等，可是在產權經濟學看來，重要的不是資源的歸屬問題而是資源的利用效率，即如何使資源從低效率使用者流向高效率使用者，處分權是所有權中的核心權利。

經過20多年的不斷改革和完善，農民在土地占有、使用、收益等方面已享有較多的權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農民，國家對農民擁有最終處分權。國家擁有農地最終處分權不僅體現(xiàn)在國家成為農業(yè)用地轉為非農業(yè)建設用地的惟一合法壟斷者，還體現(xiàn)在國家憑借行政力量單方面介入集體所有權的行使，導致農民土地集體所有權殘缺。

最后，土地承包經營權不穩(wěn)定。1998年修訂的《土地管理法》，雖然依照政策具體明確"土地承包經營期限為三十年"，并把土地調整限制在村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是從法律地位上來看，土地承包權仍然是一項主要由政策而不是法律規(guī)定的土地權利，它歸根結底是基于承包合同產生的，而承包合同的處置權在很大程度上操縱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村官手中，使得合同的內容具有較大的隨意性，一些并非是這一權利的對等義務和農業(yè)賦稅被當作對等條件捆綁在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可變更性，而承包者對此是無法控制的，農戶的土地權利極易受到侵害，并且一旦發(fā)生侵權行為又難以通過法律程序予以解決。其結果造成承包者的長期預期不足，對預期凈收益的疑惑使之不能形成有效的投入和積累機制，因此承包者只能進行短期掠奪式經營，并且不愿對農田基礎設施做長期投資，從而導致土地肥力衰退、土質下降，農業(yè)生產條件惡化。

三、對我國農村土地所有權制度發(fā)展的建議

一、明確集體土地所有權的所屬范圍。國家成立專門的地權登記機構，對每一塊土地都必須登記，明確所有權人，在此基礎上由政府頒發(fā)土地所有權證。所有權人可以是個人、或農民集體、或地方政府、或企業(yè)、或國家人等；持有土地所有權證，依法行使土地處置權。假如農民集體持有土地所有權證，政府征地就沒法操作了，農民集體就可以持證并依據(jù)憲法告政府違法?，F(xiàn)實是政府違法征地——強占農民集體的土地所有權，農民集體沒有主體資格和產權證明告政府，以維護所有權人合法權益。地權登記，給土地所有者發(fā)地權證，是防止政府強占土地所有者地權的基礎之基礎。首先，把現(xiàn)有農村集體所有的土地作如下區(qū)分：第一，把直接用于農業(yè)生產的土地確立為村小組范圍內的農民集體所有。第二，在村一級的集體層面上也應存在相應的土地，這些土地主要用于公益用途及發(fā)展企業(yè)或其他集體經濟。土地的種類可以依照各村的具體情況和經濟發(fā)展需要而定，原則上基本維持現(xiàn)在村集體組織占用的土地，并合理地預留一定面積供后續(xù)發(fā)展使用。第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，存在的土地包括：政府機關辦公用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)、公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這樣，現(xiàn)有集體土地所有權的三個層次的客體都已經區(qū)分開來。其次，要作好農村土地登記工作，明確農村集體土地所有權的權限范圍。集體土地主要包括兩類，一是農地，二是建設用地。農地包括耕地和其他用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產的土地，以及為農業(yè)生產服務的配套設施用地，如水渠等。建設用地指已用于非農業(yè)目的的土地，主要包括：宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設施用地。集體土地還包括屬于集體所有的“四荒”土地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）。當前，農村土地登記要做好兩方面工作，一是對土地所有權主體的登記，二是要在認真測量的基礎上，明確土地邊界。

二、在現(xiàn)有法律框架內和現(xiàn)實存在的基礎上改良土地制度，重點要落實《憲法》規(guī)定的“土地農民集體所有制”，并完善土地農民集體所有制，確保所有權和處置權的緊密聯(lián)系。主張政府要依據(jù)《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登記條例》和《土地登記法》給村民集體頒發(fā)“集體土地所有權證”。在“土地農民集體所有制”框架內，依據(jù)《村民委員會組織法》充分實現(xiàn)農民集體和農民的土地權益——所有成員平均分享承包收益和土地“農轉非”的地租增值及地權資本化收益。反對農戶買賣、抵押和繼承土地所有權，對設有一條底線：即堅持《憲法》規(guī)定的“土地農民集體所有制”不動搖。準許村民（成員）非平均占有土地承包權，但實行有償承包，農戶或個人或小集體都可以承包經營土地，甚至對村外招標發(fā)包土地也可，承包費就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公積金和管理費外，其余成員平均分配。村民（成員）離開村（社）集體時，從承包費（公積金）中拿錢給予一定的補償，土地收歸集體。同時主張農民集體享有更大土地權利——置換、出租、抵押（在國家土地銀行）和依法“農轉非”（廢除征地制度）。要求政府扶持農民建立村（社）合作金融（農村金融內置化），準許農民以承包地、宅基地、自留地在農民合作金融體系內抵押，通過農民合作金融體系實現(xiàn)土地承包權和林地承包權、宅基地、自留地轉讓。通過“增人增地、減人減地”維持農民地權的公平性和平均性；通過“有償承包”維護土地所有者權益，同時促進“專業(yè)化、規(guī)?；狈N植和“勞動力最優(yōu)化配置”；通過“公積金”補償?shù)貦嗤顺?，為社員（村民）退出農村（集體）提供便利；通過“公益金”和提留維持社區(qū)共同體和村民自治；通過合理利用集體建設用地壯大集體經濟，讓農民獲得更多的地租增值收益和土地資本化收益；通過鞏固雙層經營體制，讓弱者得到集體的保護，讓強者以集體為后盾更大膽、更快速謀發(fā)展。只有堅持土地農民集體所有制和集體經濟，才能擴大農民分享地租增值和土地資本化收益的權利?！八袡嗑?，增人增地、減人減地（規(guī)定3－5年調整一次），承包合同一定5－10年不變，動帳不動地（份額所有權在帳面上調整平衡，承包地和承包合同不變），多占地者補償少占地者”。這樣既體現(xiàn)了公平，又避免了土地的頻繁調整。農民根據(jù)市場的變化，經常改變農地的農業(yè)用途，如水稻地改魚池或稻田養(yǎng)魚，棉花地改果樹蔬菜，或擴大復種指數(shù)等等。顯然，僅從擴大農民分享更多農用地租的角度去看，農民的辦法有利于土地農用最優(yōu)化配置，農地地租最大化，也有利勞動力優(yōu)化配置（較好解決了地坑人現(xiàn)象），比學者“承包權永佃制、但加強土地農用用途管制”制度設計的高明得多。

三、強化農村土地所有權管理制度。屬于在冊的基本農田、林地、草地、水面等土地，不論是國有、或是集體所有、或是個人所有、還是地方政府所有，都必須遵守農地農用規(guī)劃，不得隨意“農轉非”（但農民可以在農地農用上有更多的選擇，如稻田可以養(yǎng)魚或在魚池邊建豬舍養(yǎng)豬等等）。非國有土地農用權，只許依法在農民之間交易，集體所有的農地權，村社內部轉讓優(yōu)先；農民集體之間可以交換或買賣農地；非農民不得購買農地，更不許購買農地擅自改變用途或閑置；農民之間、農民集體之間交易農地，免征稅；從事定購糧、定購棉生產的農地，享受政府補貼；鼓勵個人或集體或企業(yè)將國有荒地、沙地、鹽堿地改造成可耕地，開荒者可享受政府補貼，并取得開荒地的永久農用權。開荒地如果不享受政府補貼，可在10年之后減半“農轉非”；集體土地承包是否“平均分配”、是否收取承包費、承包費如何分配等等，應該由農民集體依《村民委員會組織法》決定；國家成立土地銀行，以幫助農民在村社內部建立土地信用社，農民的承包地或份額所有權可以在村社內部的土地信用社抵押貸款。農民退出集體，其份額所有權可以由農民集體收購，農民集體通過土地信用社按照“事先約定”的份額地權價格給予退出成員的補償。成員退出補償金從合作金融收益或承包費中列支。

隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，必然需要土地“農轉非”。土地“農轉非”要依據(jù)有法效的發(fā)展規(guī)劃有序進行。按照規(guī)劃“農轉非”的土地，農地所有者和政府各得一半。如：某塊農地10畝，規(guī)劃在2008年8月“農轉非”，到2008年8月時，這塊地即為非農用地了，政府無償獲得5畝，土地的原主人（該農民集體）失去10畝農地而獲得5畝非農地。政府無償獲得的5畝非農地，只能用于城市道路、公園、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和農民工廉租屋等公益事業(yè)；原所有者（農民集體）得到的5畝非農地，由土地所有者自主處置，或開發(fā)或出售或閑置都可以。商人需要非農地，在土地市場上購買好了，不需要找政府，政府是公平交易的維護者。農民集體建設用地也是“非農地”，享有同國有“非農地”同等待遇，但要依法納稅；集體小產權房和大產權房也一視同仁，但也要同等征稅。國有或地方政府所有的土地“農轉非”，也按照“減半”的原則處置。

已經“農轉非”的土地，由土地所有者自主處置，出售給開發(fā)商或自己開發(fā)都可以（政府應該將新城區(qū)的停車場、市場和農民工住房等適合農民集體開發(fā)的建設項目，規(guī)劃給農民集體開發(fā)，讓農民集體獲得穩(wěn)定的地租增值和土地資本化收益），但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進稅率計征，增值越多，繳稅就越多。土地增值所征稅收，歸全民共享，用于增進全民福利，避免各地為GDP和財政收入開展土地征收和土地價格大戰(zhàn)）?！稗r轉非”的土地，所有者也可以選擇閑置，但必須繳納土地閑置稅，閑置時間越長，稅率越高。

四、立法規(guī)范土地估價、地價公開制度和土地金融制度。第一，土地估價——政府成立或授權民間專業(yè)的土地估價機構，對不同所有者的土地進行估價，合法的估價機構對土地做出的估價具有法律效力，是土地交易價格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉條件或交通條件等，土地價值就會提高，所有者可以重新申請估計。土地的自然供給雖然是固定不變的，但土地估價制度，有利于調動土地所有者增加土地經濟供給的積極性。這項制度，對于我國盤活存量土地、守住18億畝耕地，在促進經濟社會發(fā)展的同時保障糧食安全，具有重大的意義。守住18億畝紅線，靠嚴格管制征地是不夠的，更重要的是調動土地所有者增加土地經濟供給的積極性。第二，法定估價機構對土地估價之后，通過專門的網站或報紙或雜志等，向社會公開地價。地價公開，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融發(fā)展，有利于市場經濟體制的鞏固和完善。對于防止土地交易和抵押過程中的欺詐和腐敗，意義非常重大。第三地權要充分實現(xiàn)，必須要有土地金融制度。鑒于我國的土地制度是農民集體所有制為主的實際，建議建立雙層（兩級）土地金融制度。即：國家要建立土地銀行——幫助農民集體實現(xiàn)土地所有權產權；農民集體要建立土地信用合作社——幫助農戶實現(xiàn)土地承包經營權產權和住宅產權。農民集體以土地所有權在國家土地銀行抵押貸款，充實農民集體（合作組織）的土地信用社本金；農戶以土地承包經營權和住宅產權在農民集體（合作組織）土地信用社抵押貸款，以充分實現(xiàn)農戶土地或住宅所有權人、使用權人的權益。

五、完善土地規(guī)劃與編制制度。對每一寸國土都要規(guī)劃和編制，國土的使用和開發(fā)，都必須依據(jù)規(guī)劃和編制。例如：城市不斷發(fā)展，土地農轉非是必然的，但必須依據(jù)規(guī)劃和編制“農轉非”；農業(yè)用地，也要規(guī)劃和編制，有利于提高農業(yè)效率和糧食安全。由各級政府在中央政府指導性框架和土地法規(guī)約束下起草土地規(guī)劃和編制，提請同級人民代表大會和上級人民代表大會表決，兩級人大表決通過即產生法律效率，任何個人和政府不得隨意更改。隨著經濟社會發(fā)展，依據(jù)土地規(guī)劃和編制對土地實施“農轉非”，在依法“農轉非”的過程中，政府無償獲得不高于農轉非土地50％份額的公益用地。公益用地，用于公益和農民工住房；非公益用地，只能通過市場取得，嚴禁政府供應非公益性用地。制定土地規(guī)劃法，完善土地經濟法律制度。土地經濟法律制度是以社會利益為本位調整國家宏觀干預土地關系的法律制度，它是節(jié)約用地、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要法律手段。宏觀調控土地利用的法律主要是土地規(guī)劃法。土地規(guī)劃是土地管理的依據(jù)，是各項具體土地管理活動的依據(jù)，因此土地規(guī)劃法在土地法律制度體系中應居于龍頭地位。它一方面干預土地民事主體對土地的利用，一方面為行政機關的土地管理提供依據(jù)。而目前我國土地法律制度中土地規(guī)劃法律作為土地經濟法的龍頭地位并沒有真正確立，表現(xiàn)在將土地規(guī)劃僅僅作為政府行政機關土地管理的一種手段，與其他土地管理手段并行地規(guī)定在土地管理法之中而沒有將其單獨立法，未能使其取得比具體土地管理法律制度更高的法律效力，這樣就使得土地利用總體規(guī)劃難以有效貫徹執(zhí)行。有的地方政府雖然制定了土地利用總體規(guī)劃，但又不執(zhí)行規(guī)劃，盲目批地、亂占耕地，曾經在各地興起了開發(fā)區(qū)熱、房地產熱、擴城熱、城鎮(zhèn)建設熱，致使大量耕地資源遭到破壞，土地資產收益大量流失。因此必須加強土地利用總體規(guī)劃對土地利用關系的宏觀調控作用。這就需要運用強有力的土地規(guī)劃法確保土地利用總體規(guī)劃編制的科學性和實施的權威性。因此就要提高土地規(guī)劃法律制度的法律地位，不能再將土地規(guī)劃法律制度作為土地管理法律制度的一項具體制度來規(guī)定，而應將其從土地管理法中獨立出來，由全國人民代表大會或其常委會制定獨立的《中華人民共和國土地規(guī)劃法》，作為基本的土地經濟法，即土地宏觀調控法。土地規(guī)劃法應對土地利用總體規(guī)劃的編制原則、編制機關、編制程序、規(guī)劃的法律效力、規(guī)劃的實施、土地利用總體規(guī)劃的法律責任等問題作出規(guī)定。由于沒有一部統(tǒng)一的土地規(guī)劃法，土地宏觀失控的問題往往要依靠政策調整。比如1997年4月15日，《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》以中央第11號文件下發(fā)，針對耕地銳減的嚴峻形勢，明確提出了對土地利用加強宏觀調控的任務，要求：“各極人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地與開發(fā)復墾掛鉤的原則，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地的要求，認真做好土地利用總體規(guī)劃編制、修訂和實施工作”。這種政策性規(guī)定雖然在一定階段可以對土地規(guī)劃關系起到促進和調整作用，但它不具有法律的穩(wěn)定性、權威性和規(guī)范性，難以長久地有效地調整土地規(guī)劃關系。因此，必須制訂統(tǒng)一的土地規(guī)劃法調整土地規(guī)劃關系。作為社會主義市場經濟條件下的土地規(guī)劃法，必須堅持“實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，以供給制約和引導需求、加強對農地和非農地用途管制的原則，對土地利用規(guī)劃、后備土地資源開發(fā)規(guī)劃、土地整理專項規(guī)劃、土地分區(qū)規(guī)劃等作出全面規(guī)定，建立按規(guī)劃供地批地的規(guī)劃審核許可證制度，建立規(guī)劃公示制度，規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測制度等規(guī)劃實施制度?！?/p>

參考文獻：

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