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[關(guān)健詞]農(nóng)村土地所有權(quán)制度征收補(bǔ)償治理重構(gòu)

勿需諱言，中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和所有制問(wèn)題是中國(guó)當(dāng)代民事立法中最為敏感，波極面最廣的，一項(xiàng)前無(wú)古人的極為艱辛的探索。新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地制度所經(jīng)歷的三次巨大變革，都喚起億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)土地的熱情，迸發(fā)出生產(chǎn)力新的生機(jī)。而走到今天，探討當(dāng)前的集體土地所有制是農(nóng)民私人土地所有制的基礎(chǔ)上形成，是否需要并可能再進(jìn)行一次更高層次的否定之否定，并完善對(duì)農(nóng)村土地行政征收機(jī)制的治理。在利益主體多元化市場(chǎng)法治化的條件下，需要進(jìn)行審慎的求證，和大膽的設(shè)想。

一、制度的缺陷和隱含的沖突，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)狀分析

（一）集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊

“集體所有”究竟是何種性質(zhì)的所有權(quán)？我國(guó)立法對(duì)此并未作出明確規(guī)定，理論界對(duì)此說(shuō)法不一。我國(guó)法學(xué)界主要有三種不同觀點(diǎn)：其一認(rèn)為，集體所有權(quán)是一種由“集體組織”或“集體組織法人”享有的單獨(dú)所有權(quán)；其二認(rèn)為，集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種類似傳統(tǒng)總有但又有所更新的新型總有。其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)、成員權(quán)。

《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱《民法通則》）第74條規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有?！彼^勞動(dòng)群眾集體所有權(quán)，其特點(diǎn)在于，它的主體是由勞動(dòng)群眾組成的集體組織，這種組織具有：獨(dú)立的法律人格，它代表全體成員享有和行使對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；該組織成員不以個(gè)人的身份享有和行使集體所有權(quán)，并且不在集體財(cái)產(chǎn)中享受任何特定份額。因此，集體所有即不是個(gè)人所有權(quán)基礎(chǔ)上的共有，也不是股份制基礎(chǔ)上的法人所有；勞動(dòng)群眾集體組織既不同于傳統(tǒng)民法上的合伙，也不同于現(xiàn)代商法上的公司。由于所有權(quán)性質(zhì)不明確，農(nóng)民集體與其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也呈模糊狀態(tài)。表面上似乎人人都有，但實(shí)際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額，也不能通過(guò)完善的組織機(jī)構(gòu)行使權(quán)利。實(shí)踐中，所有權(quán)利益主要通過(guò)平均發(fā)放農(nóng)地承包權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，在分配農(nóng)地使用權(quán)的同時(shí)，還暗含部分隱形地租的分配，這導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)無(wú)償使用、難規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等一系列問(wèn)題。

（二）集體土地所有權(quán)的權(quán)屬含混

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！痹摋l文是法律上對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度作出的規(guī)定，但理論上對(duì)該條文理解不盡一致，產(chǎn)生以下種種觀點(diǎn)：1、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)村集體組織所有；2、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)民集體所有；3、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)民集體所有，即集體經(jīng)濟(jì)組織所有（這里把集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體視為同一主體）；4、認(rèn)為“在存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以該組織為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體，在不存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以村民委員會(huì)或者村民小組為集體土地所有權(quán)主體”；5、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組所有；6、認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體不清。中國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有，“集體”到底指誰(shuí)？是指農(nóng)民集體，或指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或指村民委員會(huì)和村民小組？理論和實(shí)踐中未達(dá)成共識(shí)。

現(xiàn)行的土地集體所有制，是由原“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”演變過(guò)來(lái)的。憲法、民法通則、土地管理法都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有，但對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰(shuí)，立法和實(shí)踐中都不甚明確。很明顯，上述立法規(guī)定了三種主體，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。這些規(guī)定，表面上確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但實(shí)際上，只有少數(shù)地方存在具有法人資格的經(jīng)濟(jì)合作組織，絕大部分農(nóng)村土地是由村民委員會(huì)控制，造成土地所有權(quán)的主體缺位現(xiàn)象。結(jié)果導(dǎo)致對(duì)土地的低效利用和對(duì)所有者的侵犯。在的情況下，集體所有即為社、大隊(duì)、小隊(duì)所有是符合邏輯的。解體后，基本按以社范圍內(nèi)形成的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府，并不是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，無(wú)論是在法律規(guī)定中還是事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因而也就找不到一個(gè)代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，這樣，法律規(guī)定的農(nóng)民集體所有，實(shí)際上是無(wú)人所有?；景丛箨?duì)、小隊(duì)范圍形成的村、村民小組是村民的自治組織，既不是政府也不是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，法律中所說(shuō)的村、村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際上各地基本也都沒(méi)有這個(gè)組織，即使成立這個(gè)組織，也不可能再是全體農(nóng)民參加的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)、村民小組不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無(wú)人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對(duì)土地的管理職能與所有權(quán)合二為一，集體土地事實(shí)上成了國(guó)有土地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！贝迕裎瘑T會(huì)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因?yàn)樵诩彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村民小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級(jí)集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表⑴。

(三)集體土地所有權(quán)主體權(quán)能殘缺

從理論上講，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但在客觀事實(shí)上，我國(guó)的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國(guó)家。最典型的例子就是國(guó)家建設(shè)需要使用集體所有的土地時(shí)，國(guó)家只要通過(guò)征用就可以了。雖然合理的限制權(quán)利是現(xiàn)代法律的重要特征，但我國(guó)對(duì)集體土地的征用范圍和世界各國(guó)的通行做法不同。擴(kuò)大到國(guó)家的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍。《土地管理法》第23條第2款規(guī)定，“國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)服從國(guó)家需要，不得阻撓”即不得因擁有土地所有權(quán)而拒絕征用。二集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。這表現(xiàn)在：國(guó)家通過(guò)行政權(quán)力，侵占農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地，只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，政府對(duì)農(nóng)村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國(guó)家而不是用地單位。征用后的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只享有使用權(quán)。國(guó)家征用土地，雖然也給土地所有者一定的價(jià)款補(bǔ)償，但補(bǔ)償價(jià)款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)交易價(jià)格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán)，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國(guó)庫(kù)，這實(shí)際上是國(guó)家通過(guò)隱形方式從農(nóng)村土地中抽取巨額地租。三農(nóng)村集體土地的權(quán)利缺乏物權(quán)上的確立和保護(hù)。這表現(xiàn)在：農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)、農(nóng)村宅基地和房屋不能進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行交易。商業(yè)銀行對(duì)集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭房屋和宅基地使用權(quán)不能抵押，不予貸款。國(guó)家在制度上放棄對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民房屋的所有權(quán)，宅基地的使用權(quán)的物權(quán)登記和保護(hù)。這種所有權(quán)權(quán)能的限制，導(dǎo)致的是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的貶值和農(nóng)村市場(chǎng)需求的呆滯。

上述對(duì)現(xiàn)狀的表述及分析，對(duì)其中所包含的隱性沖突，從根本上凸現(xiàn)起來(lái)，可表述為：農(nóng)村集體所有制在理論上的蒼白，和實(shí)踐中劣化或惡化，已經(jīng)到了眾多矛盾無(wú)法克服，沖突劇烈的程度，已嚴(yán)重阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

二、寬泛的公共利益目的，無(wú)序、混沌，農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析

土地問(wèn)題是聯(lián)結(jié)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三個(gè)環(huán)節(jié)的焦點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，征地中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越多。比較突出的，一是混淆了社會(huì)公共利益和商業(yè)目的，導(dǎo)致征收制度被濫用于商業(yè)開(kāi)發(fā)且征地范圍過(guò)寬，征地規(guī)模過(guò)大。各種各樣的開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城遍地開(kāi)花，圈地風(fēng)屢禁不止。二是農(nóng)民權(quán)益得不到保障，沒(méi)有給予公正的補(bǔ)償，安置不落實(shí)，造成很多農(nóng)民失地又失業(yè)。一些地方把農(nóng)民的土地作為生財(cái)之道，違法違規(guī)征地屢屢發(fā)生，名為經(jīng)營(yíng)城市，實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)農(nóng)民的土地。農(nóng)民的命根子甚至變成了開(kāi)發(fā)商的錢袋子，導(dǎo)致了最嚴(yán)重的社會(huì)不公，直接影響社會(huì)穩(wěn)定。三是極低的補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的巨大差額利益的存在，成為催生腐敗和犯罪的強(qiáng)烈誘因，土地征收、出讓而致下馬倒臺(tái)為因的高級(jí)干部占極大的比例，征收變成滋生腐敗的溫床。因征地引發(fā)的信訪居高不下，群體性事件時(shí)有發(fā)生，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。這些問(wèn)題暴露出我國(guó)征地上制度性的缺陷。

從現(xiàn)狀上看，農(nóng)村集體土地征收中存在的主要問(wèn)題有：

（一）征收程序不符合規(guī)范要求，嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)。目前雖已有《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《征用土地公告辦法》《土地聽(tīng)證辦法》等行政法律、規(guī)章。但對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的政府而言，面對(duì)巨大的利益空間，卻難以限制其為追求利益最大化的違規(guī)操作。

（二）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不規(guī)范，使得農(nóng)村集體和農(nóng)民利益在行政確定標(biāo)準(zhǔn)的恣意自由裁量權(quán)面前，難獲救濟(jì)。例如征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用三年平均產(chǎn)值的七至十倍，在中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)字的精確性雖向良性轉(zhuǎn)化，但是由于當(dāng)權(quán)者掌握產(chǎn)值數(shù)字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的國(guó)土資源廳的專門下文確定本省耕地每公頃平均產(chǎn)值不少于22500元⑵。以警示政府官員不要過(guò)度的壓榨農(nóng)村土地的價(jià)值。有如不能以一只母雞下多少蛋來(lái)評(píng)價(jià)母雞價(jià)值一樣。當(dāng)前東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已注意這樣的評(píng)價(jià)體系的缺陷不能再繼續(xù)下去。要求普遍采用片區(qū)綜合價(jià)，舉行定價(jià)聽(tīng)證，給征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定帶來(lái)一縷春風(fēng)，使農(nóng)民感到起碼的安全感和認(rèn)同感。

（三）征收的主體不合法律規(guī)范，征收土地是國(guó)家的行政強(qiáng)制權(quán)，可是在實(shí)踐中的作法各地各有千秋，有的是政府公告業(yè)主實(shí)施與農(nóng)村簽約，國(guó)土資源部門許可；有的是連公告也省略，直接由業(yè)主與農(nóng)村簽約，極為無(wú)序的征用權(quán)主體的變態(tài)，使得農(nóng)民對(duì)政府失去起碼的信任。同時(shí)，被征用土地的主體也發(fā)生著法律規(guī)范適用上的沖突，以林地征用可分：林地為集體所有，林木為農(nóng)民所有，農(nóng)民對(duì)林地有著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種情況如果集體與個(gè)人是同一的，即無(wú)恙，如不同一之下，集體簽約并不等同與農(nóng)民個(gè)人簽訂。農(nóng)民以林木所有權(quán)為依據(jù)，抗衡虛位的集體土地所有權(quán)對(duì)其權(quán)利的侵害，則成為法律的兩難選擇。

（四）安置補(bǔ)償適度原則已不合時(shí)宜，目前對(duì)安置補(bǔ)償?shù)脑瓌t標(biāo)準(zhǔn)以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)為下限。這種標(biāo)準(zhǔn)難以讓被征者感到認(rèn)同。土地的永久性失落，失去的還有生活保障。在失地即失業(yè)的情形下，單靠原有發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)的辦法，已難以使失地農(nóng)民的安置就業(yè)和養(yǎng)老等基本生活得以基本保障。

（五）征收及利益分配機(jī)制缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，一般說(shuō)來(lái)征收過(guò)程最為關(guān)健的合理補(bǔ)償可以用來(lái)考量征收的成敗。是否合理補(bǔ)償？征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的制定是關(guān)健之關(guān)健。目前，對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)的異議只能用行政復(fù)議解決⑶，而行政復(fù)議的局限性決定在這一問(wèn)題上，上級(jí)與下級(jí)是利益共同體，僅在個(gè)別極為惡劣的事例，其才會(huì)有一定的救濟(jì)功效。因?yàn)閮r(jià)格的制定被認(rèn)為屬抽象的行政行為，司法程序囿于法律的規(guī)定，不管情勢(shì)如何，均無(wú)權(quán)受理和管轄。這已經(jīng)成為行政權(quán)力抗拒司法權(quán)威的典型事例。如果在改革開(kāi)放之初，此舉可以諒解為積累期的騷動(dòng)。那么在今日公權(quán)應(yīng)受限制，公權(quán)與私權(quán)一體保護(hù)的背景下，依照憲法也應(yīng)該到了進(jìn)行一次全面揚(yáng)棄的時(shí)候了，這是其一。其二是，集體所有權(quán)性質(zhì)從法律制度上的無(wú)淵源以及法律適用和司法認(rèn)知上對(duì)此的困惑，征收過(guò)程中的糾紛問(wèn)題的解決成為行政權(quán)力和司法機(jī)關(guān)都欲繞過(guò)去的一道難題。這主要表現(xiàn)在：在征收土地三項(xiàng)補(bǔ)償中的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配發(fā)生糾紛時(shí)，農(nóng)民對(duì)此的茫然和無(wú)助，農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體組織之間被限定為不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決⑷。而行政機(jī)關(guān)對(duì)此則是限制于法律對(duì)此的無(wú)作為或無(wú)規(guī)定，合理的不合法，合法的不合情。難以做出甚為明顯的界定決斷，當(dāng)協(xié)調(diào)難以奏效時(shí)，爭(zhēng)議發(fā)生為沖突，進(jìn)而影響一方的穩(wěn)定。

（六）征收補(bǔ)償費(fèi)的分配比例、分配對(duì)象極為隨意，由此而產(chǎn)生的矛盾反映出的農(nóng)村普遍存在信任潰缺和利益均衡與平均之間的沖突，人為的激化社會(huì)沖突。

由于農(nóng)村基層組織監(jiān)督機(jī)制的缺陷，農(nóng)民普遍對(duì)集體留用的征地補(bǔ)償費(fèi)能否合法合理的使用心存疑慮。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)的法律責(zé)任及農(nóng)民的舉報(bào)機(jī)制，但并未規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的處分規(guī)則?，F(xiàn)實(shí)中，土地補(bǔ)償費(fèi)往往被少數(shù)管理者所控制，個(gè)別地區(qū)甚至將其作為集體收入用于發(fā)放村干部工資、獎(jiǎng)金和支付其他行政開(kāi)支，即使沒(méi)有占為已有，也極少用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)。鑒于此，有的村索性將土地補(bǔ)償費(fèi)平均分配到人或分配到戶，這雖然避免了以上問(wèn)題，但由于這種做法忽視了集體土地的社會(huì)保障功能，有些人把到個(gè)人手中的土地補(bǔ)償費(fèi)用光之后生計(jì)就成為問(wèn)題。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。

我國(guó)的農(nóng)村集體所有制類似于大陸法上的“總有”，公民一旦取得了該集體成員身份，應(yīng)當(dāng)然的享有作為集體財(cái)產(chǎn)一部分的土地補(bǔ)償費(fèi)的利益；如果因征地等原因而喪失了該集體成員身份，也就自然失去了作為集體一員對(duì)作為集體財(cái)產(chǎn)一部分的土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行分享的權(quán)利。農(nóng)民與土地利益的這種不確定性極易產(chǎn)生糾紛。如城市郊區(qū)農(nóng)村的女青年出嫁后，往往戶口不遷走，土地被征收后要求發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)，從而引發(fā)了大量的糾紛和信訪⑸。

三、突破現(xiàn)狀，循序前行，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度

目前，中國(guó)農(nóng)村土地形成的制度框架的構(gòu)造和核心為：土地集體所有，農(nóng)民使用的雙層結(jié)構(gòu)。所有權(quán)權(quán)能分離。正是由于這種產(chǎn)權(quán)形態(tài)上的構(gòu)造的兩級(jí)分層，在制度空間上，為各級(jí)政府以經(jīng)營(yíng)者的名義侵犯土地使用權(quán)及分享收益權(quán)，留下了足以借口的依據(jù)。因此，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)是建立和完善農(nóng)村土地征收機(jī)制的理論基礎(chǔ)。

（一）在立法上對(duì)農(nóng)村土地所有制作全面性根本性的突破，徹底物化土地承包權(quán)，淡化集體所有權(quán)。

憲法修正案第二十二條規(guī)定的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”原則，從財(cái)產(chǎn)權(quán)一體保護(hù)的原則觀念上看，農(nóng)村土地承包權(quán)已經(jīng)尋找到了物權(quán)化的途徑。雖然對(duì)此的性質(zhì)有債權(quán)說(shuō)、物權(quán)說(shuō)、和債權(quán)兼物權(quán)說(shuō)三種觀點(diǎn)。雖然司法解釋也確認(rèn)此權(quán)利為債權(quán)。但是從《農(nóng)村土地承包法》使農(nóng)村土地承包權(quán)具有一些物權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容上看，從當(dāng)前政策導(dǎo)向上看，建立起使農(nóng)民對(duì)土地投入的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并由此形成農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的有效機(jī)制的選擇，就必然為農(nóng)民提供更加充分的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，就必然要賦予農(nóng)戶更加完整、充分、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)的全面物權(quán)化，滿足了產(chǎn)權(quán)清晰界定的市場(chǎng)主體最基本的要求。把農(nóng)村土地從“集體所有、人人所有、又人人沒(méi)有”的混沌無(wú)序中解放出來(lái)。因此立法上把集體的虛位落實(shí)到個(gè)人的實(shí)置上來(lái)，是刻不容緩的當(dāng)務(wù)之急。

較之理論界的眾說(shuō)紛紜，對(duì)農(nóng)村土地制度的改革至少有三種以上的不同思路。一、實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化。二、取消集體土地所有制，實(shí)行農(nóng)村土地私有化。三、保留土地集體所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地使用制度的改革和完善。四、實(shí)行農(nóng)村土地有條件的私有化?？芍^仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，拳拳之心仍不乏許多真知灼見(jiàn)。

但是本文認(rèn)為，土地的變革不得不使我們從成本上去考量。這個(gè)成本是應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系,上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的適應(yīng)性這個(gè)層面來(lái)考量的。稍有不當(dāng)，則危矣。所以用完全物權(quán)化來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的需求，走的雖然是私有化之路，卻是一種漸進(jìn)的，對(duì)現(xiàn)狀和未來(lái)均可以交代的必由之路。

第一，賦予農(nóng)村土地承包權(quán)以新的內(nèi)涵，舊瓶裝新酒，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容由物權(quán)法做出明確的規(guī)定。在物權(quán)法中，確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容是十分重要的，按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定，而不能由當(dāng)事人通過(guò)合同任意設(shè)定。物權(quán)是一種對(duì)物直接支配的權(quán)利，具有強(qiáng)烈的排他性，直接關(guān)系到第三人的利益和交易安全。因此不能允許當(dāng)事人通過(guò)合同方法自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)。如果物權(quán)法要確認(rèn)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)，首先要在物權(quán)法中具體列舉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所享有的各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容，包括承包人享有的繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、設(shè)定抵押的權(quán)利等，并嚴(yán)格禁止發(fā)包方通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)合同加以剝奪。當(dāng)然這并不是說(shuō)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行法定化以后就不能對(duì)土地進(jìn)調(diào)整，但調(diào)整的事由必須由法律加以規(guī)定。通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的法定化，才有利于切實(shí)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系⑹。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)化，必然要求對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限實(shí)行法定化，例如由法律規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期限或最短期限。從而有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確實(shí)成為長(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利。關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，我們立法雖有明確規(guī)定，但太短，耕地只有三十年。既然是物權(quán)化的形式確認(rèn)期限的應(yīng)該予以延長(zhǎng)。

第三，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有對(duì)抗第三人的效力，并獲得物權(quán)法的保護(hù)。一方面，從法律上來(lái)看，采用物權(quán)的方法比債權(quán)的方法更有利于充分保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)人的利益。例如，在發(fā)包方任意撕毀合同，隨意調(diào)整承包土地的情況下，如果承包人享有物權(quán)，則能夠有效地對(duì)抗發(fā)包人。尤其是在第三人嚴(yán)重侵害承包方利益的情況下，承包人如果僅僅享有債權(quán)，則不能對(duì)抗第三人。還要看到在發(fā)包人擅自撕毀合同、調(diào)整土地時(shí)，如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是物權(quán)，盡管承包人也可以根據(jù)合同起訴，請(qǐng)求履行合同，但其基于合同要求恢復(fù)對(duì)先前的承包土地的占有是很困難的。如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，而發(fā)包人非法收回其承包的土地的，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以行使物上請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求返還承包的土地。

第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化有利于農(nóng)村土地的管理，防止耕地的大量流失。目前，耕地流失的一個(gè)重要原因就是集體虛位后，村委干部對(duì)于土地的轉(zhuǎn)讓享有事實(shí)上的決定權(quán)，而廣大農(nóng)民對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓沒(méi)有決定性質(zhì)的發(fā)言權(quán)。在耕地的流失之中，農(nóng)民完全出于一種被動(dòng)的無(wú)可奈何的狀態(tài)，農(nóng)戶實(shí)際上被排斥在農(nóng)地保護(hù)之外，這在很大程度上是由于農(nóng)民沒(méi)有對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有一種穩(wěn)定性的權(quán)利所決定的。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正成為農(nóng)民的長(zhǎng)期穩(wěn)定的物權(quán)以后，農(nóng)民就會(huì)切實(shí)的從維護(hù)自身的物權(quán)出發(fā)對(duì)抗非法的占地、轉(zhuǎn)讓等行為，使農(nóng)民也能夠積極的參與對(duì)耕地的保護(hù)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組的負(fù)責(zé)人擅自非法轉(zhuǎn)讓土地，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人也能以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害為由，基于物權(quán)法的規(guī)定請(qǐng)求法院宣告非法轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。

（二）在農(nóng)村集體土地承包權(quán)物化的前提下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)不會(huì)完全的消失，其僅是在具體權(quán)能處分權(quán)上的弱化和淡化而已。

第一，土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)上升為物權(quán)后，其與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表形成了合法的限約和抗衡，農(nóng)戶物權(quán)的昂揚(yáng)，必然使原虛位的集體低調(diào)，在這種博弈中，憲法精神在農(nóng)村土地中得以貫徹。

第二，土地承包權(quán)的物權(quán)化，促使農(nóng)村集體所有權(quán)的重新定位。在這一新的構(gòu)局中，農(nóng)戶有如公司的董事會(huì)享有實(shí)際上的所有權(quán)權(quán)能。而農(nóng)村集體所有權(quán)的代表，只能像監(jiān)事會(huì)起到監(jiān)督的作用。

第三，土地承包權(quán)的物權(quán)化，還應(yīng)在當(dāng)前的農(nóng)村中尋求一個(gè)可以或有資格充當(dāng)集體土地所有權(quán)人的代表，誰(shuí)來(lái)充當(dāng)這個(gè)已經(jīng)權(quán)能弱化的主體呢，在《村民委員會(huì)組織法》按公權(quán)與私權(quán)劃分權(quán)界做適當(dāng)修整后，村民委員會(huì)可以充當(dāng)這個(gè)主體。理由有：一、從歷史的承繼性上看，農(nóng)民是聚村而居，村莊是一種居住方式，也是一種生產(chǎn)方式。在三次土地巨變中，基本上保持著其社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。二、從經(jīng)營(yíng)性上看，在農(nóng)村客觀存在著雙層經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)戶是基層，村是上層。以戶為實(shí)體單位，以村為虛列單位，能解決客觀上存在管理層面上的各種矛盾。

四、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機(jī)制的法理學(xué)基礎(chǔ)分析

重構(gòu)土地征收的機(jī)制，由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)物權(quán)化的變革，是有了市場(chǎng)化、法制化的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地征收的法理學(xué)分析，農(nóng)村土地征收的理論基礎(chǔ)農(nóng)村土地所有權(quán)的局部性、分散性與國(guó)家為了公共利益的全局性、公共性之間的矛盾。現(xiàn)代民主國(guó)家的法律都承認(rèn)為了公共目的而強(qiáng)制地并且通常是有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原其他民事主體的所有的財(cái)產(chǎn)的做法。所以征收權(quán)不是私法意義上的私權(quán)，而是公法意義上的權(quán)力。征收不同于購(gòu)買，在于它的強(qiáng)制性；征收不同于沒(méi)收，在于它的有償性；征收不同于侵犯，在于它的合法性⑺。

德國(guó)民法對(duì)國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任做了深入細(xì)致的研究，對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)不乏借鑒意義。其中最為理論界和德國(guó)法院所推崇是特別犧牲理論：特別犧牲理論從財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的憲政原則出發(fā)，認(rèn)為：第一，財(cái)產(chǎn)權(quán)雖負(fù)有社會(huì)性義務(wù)，但也應(yīng)適用平等保護(hù)原則。因?yàn)閷?duì)于一般公法上的限制行為，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因承擔(dān)公法義務(wù)所遭受損失，但財(cái)產(chǎn)征收則不然，財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)，須等到具體的征收行為公告后，權(quán)利人才會(huì)得知自己的權(quán)利將遭受征收的損害。因此，此種少數(shù)人為公共利益而受犧牲，已違反了“個(gè)案法律之禁止原則”，被征收人所受即為特別之犧牲，如不予補(bǔ)償，有失公平和平等。第二，征收的意義在于，容許國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力以合法的形式對(duì)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利造成損害，目的是社會(huì)公共利益的增加。而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人而言，該損害意味著一個(gè)特別的犧牲，國(guó)家作為公眾利益的合法代表，理應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。概而言之，其一，按照自然法的理念，每一個(gè)人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)普遍的社會(huì)義務(wù)，當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時(shí)，只有補(bǔ)償才能使個(gè)別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?；其二，由于征收是建立在立法者為促進(jìn)較高利益而為原來(lái)利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)就是平衡兩種利益的失衡。這意味著，社會(huì)公眾獲得了特別利益，作為公眾代表的國(guó)家自應(yīng)負(fù)擔(dān)由補(bǔ)償產(chǎn)生的不利益，如此，法律的公平原則才能得以體現(xiàn)。

德國(guó)法上的特別犧牲理論對(duì)于重構(gòu)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的理論價(jià)值在于：其一，集體土地征收是為了實(shí)現(xiàn)公共和社會(huì)利益的最大化而發(fā)生的必要犧牲，因此，征收才不同于侵權(quán)而具有合法性；其二，集體土地征收行為的實(shí)際受益人是社會(huì)，國(guó)家作為社會(huì)的代表由此產(chǎn)生了補(bǔ)償責(zé)任；其三，國(guó)家對(duì)土地權(quán)利人的補(bǔ)償應(yīng)最大限度的平衡土地權(quán)利人因征收而遭受的特殊犧牲。

五、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機(jī)制的憲法依據(jù)分析

憲法修正案第二十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！闭魇帐菄?guó)家強(qiáng)行取得公民和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度。屬于一種例外規(guī)則，是物權(quán)絕對(duì)性原則的例外，德國(guó)基本法第14條第3款：剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許⑻。就是關(guān)于征收制度的規(guī)定。由此可見(jiàn)我國(guó)修憲確定公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的同時(shí)規(guī)定的征收制度是符合現(xiàn)代法治精神的。

鑒于征收是國(guó)家強(qiáng)制取得公民和法人財(cái)產(chǎn)的行為，稍有不慎即可造成對(duì)公民和法人合法財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，因此必須由法律嚴(yán)格規(guī)定征收的法定條件。各國(guó)法律所規(guī)定的征收的法定條件有三項(xiàng)：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序；三是必須予以公正補(bǔ)償。如果被征收的公民和法人對(duì)征收的合法性有異議，或者對(duì)征收的補(bǔ)償是否合理有異議，當(dāng)然有權(quán)向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)該征收行為是否合法及補(bǔ)償是否合理作出裁判。這種情形，征收的三項(xiàng)法定條件，就成為法院審理案件的裁判基準(zhǔn)。

第一項(xiàng)法定條件，嚴(yán)格限定征收用于社會(huì)公共利益的目的，以確保具體的征收行為在目的上的合法性。社會(huì)公共利益以外的目的，例如商業(yè)目的，絕對(duì)不適用國(guó)家征收。因商業(yè)目的需要取得公民和法人的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)與土地使用權(quán)人平等協(xié)商，按照合同法的規(guī)定簽訂合同。所謂“社會(huì)公共利益”，是指全體社會(huì)成員的直接的利益。例如公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國(guó)防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，均屬于社會(huì)公共利益。在判斷是否屬于社會(huì)公共利益時(shí)，特別要注意：只有全體社會(huì)成員都能“直接”享受的利益，才屬于社會(huì)公共利益。例如建設(shè)“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”“科技園區(qū)”“中小型的水電項(xiàng)目”雖可使社會(huì)成員“間接”得到利益，仍屬于商業(yè)目的，而不屬于社會(huì)公共利益⑼。在憲法明確規(guī)定征收的“社會(huì)公共利益”要件之后，應(yīng)當(dāng)由民法典或物權(quán)法進(jìn)一步明確規(guī)定社會(huì)公共利益的范圍。

第二項(xiàng)法定條件，要求征收應(yīng)符合法律規(guī)定程序，以確保具體的征收行為在程序上的合法性。憲法僅規(guī)定這一法定條件，征收的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)由特別法規(guī)定。建議仿照發(fā)達(dá)國(guó)家的作法，制定一部《國(guó)家征收法》。

第三項(xiàng)法定條件，要求對(duì)被征收的公民和法人給予公正補(bǔ)償，以確保具體征收行為的合理性。征收雖然具有強(qiáng)行性特征，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件之下，仍然屬于一種商品交換關(guān)系，應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換的基本規(guī)律。

因此，征收屬于一種特殊的民法制度，與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有本質(zhì)的區(qū)別。具體的征收行為，雖然符合第一項(xiàng)和第二項(xiàng)法定條件，如果對(duì)被征收的公民和法人未予補(bǔ)償或者未予公正補(bǔ)償，就變成了對(duì)人民合法財(cái)產(chǎn)的無(wú)償剝奪，不僅違反憲法保護(hù)人民合法財(cái)產(chǎn)的基本原則，也違背了政府保障人民合法財(cái)產(chǎn)的神圣職責(zé)。

六、重構(gòu)征用農(nóng)村土地機(jī)制對(duì)程序公正性的要求

現(xiàn)代法治要求，非經(jīng)正當(dāng)程序，不得剝奪公民的生命、自由、私有財(cái)產(chǎn)?；诠怖娴恼魇毡仨氁勒辗梢?guī)定。因此，法定程序是“依照法律規(guī)定”的題中應(yīng)有之義⑽。

（一）公共利益的需要的認(rèn)定程序，包括申報(bào)程序、調(diào)查程序、確認(rèn)程序、征收公告程序。

（二）征收操作程序包括財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、協(xié)商程序、強(qiáng)制程序。

（三）聽(tīng)證程序，強(qiáng)調(diào)并注重被征收人的參與權(quán)、知情權(quán)。

（四）救濟(jì)程序，如行政復(fù)議、仲裁程序、訴訟程序。

上述程序的意義和目的在于：一、最大限度的減少或消除政府的自由裁量權(quán)，防止行政權(quán)力的濫用，保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人權(quán)。保證結(jié)果的合法性和合理性。二、釋緩政府與被征收農(nóng)民之間的矛盾，增加被征用者對(duì)征收的服從感和認(rèn)同感。

七、重構(gòu)征收農(nóng)村土地機(jī)制的治理實(shí)體上的具體要求

征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力和農(nóng)民權(quán)益程序和結(jié)果，均達(dá)成基本均衡的博弈過(guò)程，更應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過(guò)程。農(nóng)村土地承包權(quán)物權(quán)化使得農(nóng)民對(duì)于自身利益的關(guān)注，將會(huì)在市場(chǎng)配置資源的動(dòng)力源上帶來(lái)了一次有效的促進(jìn)和巨大的推動(dòng)。進(jìn)而給農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來(lái)重新煥發(fā)生機(jī)活力的歷史性機(jī)遇。

建國(guó)以后，農(nóng)民做為城鄉(xiāng)區(qū)別、城鄉(xiāng)分治二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)之下的犧牲品，在第三次的取得成果之后，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)期。在此以后二十年內(nèi)并未實(shí)際取得全社會(huì)成員均可分享的改革開(kāi)放成果。因此，用土地這一財(cái)富之母換得三十年或五十年乃至于更長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和繁榮，理應(yīng)成為全社會(huì)各階層的共識(shí)。

（一）重構(gòu)農(nóng)村土地征收制度的同時(shí)，建立對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行土地利用經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃制度。

在嚴(yán)格按總體規(guī)劃和土地用途管制原則的前提下，引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，賦予農(nóng)村土地的出讓權(quán)，通過(guò)土地評(píng)估，實(shí)現(xiàn)按市場(chǎng)價(jià)格制定出讓金標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行協(xié)議確定出讓價(jià)，并嚴(yán)格按土地開(kāi)發(fā)公共投入之成本計(jì)算出政府依法應(yīng)得的，公開(kāi)透明的地價(jià)地差，消除黑洞。使農(nóng)民明明白白、心甘情愿；政府堂堂正正、心安理得。

（二）制定農(nóng)村土地片區(qū)綜合價(jià)，實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)法定化。

在重構(gòu)農(nóng)村土地征收過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)決摒棄按土地年產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償安置的，極不科學(xué)和易于作偽的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而以經(jīng)營(yíng)性出讓成本價(jià)為基礎(chǔ)，測(cè)算出征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定出符合程序要求，反映客觀價(jià)值的片區(qū)綜合價(jià)，進(jìn)行補(bǔ)償。這一片區(qū)綜合價(jià)包括：一、被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳途徑，根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。二、有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對(duì)被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，可能還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。三、干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開(kāi)支補(bǔ)償。四、重新安置的困難補(bǔ)償⑾。并且根據(jù)市場(chǎng)變化每年經(jīng)聽(tīng)證，進(jìn)行調(diào)整，確保征地補(bǔ)償安置不低于人口的實(shí)際社會(huì)成本。

（三）以市場(chǎng)為導(dǎo)向，多途徑的探索和建立社會(huì)化人口安置方式。

在征地人員的安置上貫徹效率與公正并重機(jī)理。立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼于現(xiàn)實(shí)。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)土地作為就業(yè)保障轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障，導(dǎo)入自愿為主，強(qiáng)制為輔的社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)保障制度，維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力持續(xù)的發(fā)展.

有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心。毀壞了信譽(yù)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，必然導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂。中國(guó)古人將財(cái)產(chǎn)視為幫助人們以理性方式追求幸福的一個(gè)基本的要素，也是幫助人們過(guò)上健全而非墮落的生活的一個(gè)不可或缺的工具。私有財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在，具體到農(nóng)村，農(nóng)村集體土地承包權(quán)的物權(quán)化及征收機(jī)制的治理保障，能夠促使農(nóng)民家庭、個(gè)人為自己的現(xiàn)在和未來(lái)努力，生活在理性和自尊的環(huán)境之中，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活、政治生活的穩(wěn)定，有利于建立一個(gè)現(xiàn)代文明的法治社會(huì)。

讓理性的強(qiáng)權(quán)戰(zhàn)勝?gòu)?qiáng)權(quán)的理性。重構(gòu)農(nóng)村土地所有權(quán)制度，重構(gòu)農(nóng)村集體土地征收機(jī)制及其治理是農(nóng)村現(xiàn)代化，國(guó)家法治化的基礎(chǔ)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

作者單位：浙江申信律師事務(wù)所