導語：農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從2000年開始，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)村稅費改革試點工作從點到面正逐步向前推進，包括鄉(xiāng)村管理體制改革在內的各項配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革的總體情況及其面臨的問題，課題組在認真學習中央有關政策、查閱大量有關文獻資料、把握改革試點工作總體進展情況的基礎上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關問題進行了深入調研?？梢哉f，各項改革試點工作的進展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問題也是突出的，需要進一步完善方案，深化改革。

一、農(nóng)村稅費改革試點工作取得新進展

（一）試點范圍進一步擴大

2000年初，中央決定在具有代表性的農(nóng)業(yè)大省安徽省進行全面試點，標志著全國農(nóng)村稅費改革試點工作正式啟動；2001年，江蘇省依靠自身財力在全省自主進行了農(nóng)村稅費改革試點，其他省份大都選擇了部分縣（市）進行了局部試點；2002年，中央在總結安徽、江蘇等地兩年來改革試點經(jīng)驗的基礎上，將試點范圍又進一步擴大到河北、內蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個省份，同時，經(jīng)過國務院批準，浙江、上海兩個發(fā)達省份也依靠自身財力進行了自費改革。至此，農(nóng)村稅費改革試點工作已經(jīng)在全國20個省份全面展開，其余11個省份繼續(xù)在部分縣（市）進行局部試點。根據(jù)財政部統(tǒng)計，2002年全國進行農(nóng)村稅費改革試點的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口達到6.2億，約占全國農(nóng)業(yè)總人口的3/4。

（二）試點政策進一步明確和完善

關于農(nóng)村稅費改革試點政策，2000年中共中央、國務院《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（2000年3月2日，中發(fā)[2000]7號）明確了以“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”為主體內容的改革措施。在此基礎上，2001年國務院發(fā)出《關于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（2001年3月24日，國發(fā)[2001]5號），有關部門也出臺了一些相關文件，對有關政策進行了完善和具體化。主要內容包括：

1、關于農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積的核定，除強調堅持按照中發(fā)[2000]7號文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據(jù)外，明確提出“對新增的耕地或因征占、自然災害等減少的耕地，可按照實際情況進行個別調整”，但“經(jīng)過核定的土地面積和常年產(chǎn)量要征求農(nóng)民意見，得到農(nóng)民認可，并張榜公布”。

2、將“如何均衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的稅費負擔”的權限賦予省級人民政府，強調“對不承包土地的務工經(jīng)商農(nóng)民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級公益事業(yè)，由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定”。

3、進一步調整和完善了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收負擔。在2000年調整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)，簡并、調整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品應稅品目，調整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品稅率的基礎上，又進一步降低了部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如煙葉、牲畜產(chǎn)品）的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為收購環(huán)節(jié)。

4、關于解決村級三項費用缺口問題。國務院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政適當補貼，也可以按照中發(fā)[2000]7號文件精神在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級收入”。

5、關于取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后農(nóng)田水利等基本建設和維護所需要的資金投入問題。國務院規(guī)定，“今后凡屬于長江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽湖、太湖等大江大河大湖地區(qū)，進行大中型水利基礎修建和維護，所需資金應在國家和省級基本建設投資計劃中予以重點保證；農(nóng)村小型水利建設項目，應從地方基本建設計劃中安排資金。堅決取消基本建設投資中要求農(nóng)民出資出勞進行配套的做法”。

6、進一步改革農(nóng)村義務教育管理體制。由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當?shù)剞r(nóng)民集資辦學，改為由縣級政府舉辦和管理農(nóng)村義務教育，教育經(jīng)費納入縣級財政，并建立和完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，加強縣級政府對教師管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，將農(nóng)村中小學教師工資的管理上收到縣，由縣級財政按國家規(guī)定標準及時足額發(fā)放。各省級政府要參照改革前農(nóng)村中小學實際公用經(jīng)費，核定本地區(qū)標準和定額，扣除學校適當收取的學雜費，其余部分由縣級地方政府在預算中予以安排。中央和省級政府要加大對農(nóng)村義務教育的支持力度。

7、按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調整縣鄉(xiāng)財政體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革出現(xiàn)的收支缺口，由縣財政予以彌補；中央轉移支付資金要全部兌現(xiàn)到鄉(xiāng)，省和有條件的市縣也要加大對改革的支持力度。

（三）試點內容進一步拓展

近兩年，各試點省份的農(nóng)村稅費改革試點工作大都是按照中發(fā)[2000]7號文件精神和國務院有關規(guī)定及其政策措施進行的，但與2000年安徽省試點方案相比，一些省份的試點內容又有進一步拓展，浙江省的試點方案和內容與中央的統(tǒng)一規(guī)定相比有較大改變。主要包括：

1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基礎上，一是堅決制止向農(nóng)民亂收費：詳細規(guī)定了農(nóng)村中小學的收費項目和收費標準，并在國家級貧困縣對農(nóng)村初中和小學實行“一費制”；二是對農(nóng)民建房、結婚登記和計劃生育等，除按規(guī)定向農(nóng)民收取證件工本費和其他合法費用以外，行政事業(yè)性收費一律取消，并不得代收任何費用，不得強行服務收取費用；三是將毛茶、水果、干果的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由2001年的10%下調到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進行將水果等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部改征農(nóng)業(yè)稅的試點；四是取消基本水費，一律實行計量收費，不用水不交費，并詳細規(guī)定計量水費的收取標準；五是選擇天長、五河兩縣進行給農(nóng)民直接補貼試點，即在放開糧食收購價格、放開糧食購銷市場的基礎上，取消在流通環(huán)節(jié)對新收購糧食的補貼，不再按保護價收購農(nóng)民余糧，將國家實行按保護敞開收購農(nóng)民余糧政策間接給農(nóng)民的補貼轉為直接補貼。

2、山東省。一是農(nóng)村稅費改革后，新的農(nóng)業(yè)稅稅率按照最高不超過6%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過正稅40%的比例執(zhí)行；二是改革后的農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門負責征收，并不再征收實物，一律征收代金，具體可委托糧食部門在收購糧食、結算糧款時代扣代交；三是關于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對在大田中生產(chǎn)西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農(nóng)產(chǎn)品改征農(nóng)業(yè)稅，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對原在生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)征收特產(chǎn)稅的應稅產(chǎn)品，屬于一個納稅人的，合并在一個環(huán)節(jié)生手，稅率要略低于原兩個環(huán)節(jié)適用稅率之和，屬于兩個納稅人的，暫維持生產(chǎn)和收購兩個征收環(huán)節(jié)不變，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；四是取消一切不利于控制和減輕農(nóng)民負擔的干部考核制度，各級黨委和政府不得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得對村級組織下達不利于減輕農(nóng)民負擔的指令性政績考核指標，不得出臺與財政支出掛鉤或規(guī)定支出比例的政策和措施。

3、黑龍江省。對在農(nóng)業(yè)稅計稅土地上種植（養(yǎng)殖）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的，只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對在非農(nóng)業(yè)稅計稅土地上生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的繼續(xù)只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。

4、浙江省。從2002年開始，浙江省執(zhí)行以“減調改穩(wěn)、合理負擔、轉移支付、配套進行”為主要內容、與中央制定的改革方案不完全一致的農(nóng)村稅費改革，一是實行“三個取消”：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動積累工和義務工；二是調整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，在計稅土地上農(nóng)、特兩稅合并只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收特產(chǎn)稅；三是改革和規(guī)范村提留，按村民認可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金，收取標準不超過現(xiàn)行村提留負擔的數(shù)額；四是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)按現(xiàn)有的負擔水平和征收管理辦法執(zhí)行；五是按照中央對地方財政轉移支付辦法的有關規(guī)定，省級自籌資金，加大對縣市的財政轉移支付力度，優(yōu)先保證欠發(fā)達縣市的資金缺口補助，各縣市要對財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行轉移支付。

（四）中央財政轉移支付力度進一步加強

農(nóng)村稅費改革試點剛開始時，中央在中發(fā)[2000]7號文件之所以沒有強調要給試點省進行中央財政轉移支付，主要是立足于兩點：一是確定7%的農(nóng)業(yè)稅稅率和占農(nóng)業(yè)稅20%的農(nóng)業(yè)稅附加比例較高，已經(jīng)考慮到因“三項取消”給地方財政收入帶來的影響；二是中央希望試點地區(qū)能夠立足自身，自我消化。但2000年安徽的試點工作暴露出因地方財政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運轉和農(nóng)村義務教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。2000年底，“國務院已經(jīng)決定，中央財政每年拿出200億元用于對地方轉移支付，解決農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費的正常開支缺口”。按照轉移支付辦法，2000年底，中央財政核定安徽省補助11億元；2001年，針對安徽方案實施后新出現(xiàn)的減收因素，將對該省的補助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補助），并對其他省份106個試點縣（市）轉移支付補助16億元，還對全國21個省發(fā)放農(nóng)村教師工資補助50億元（包括安徽?。?；2002年，國務院新增16個省份擴大改革試點后，中央財政新增安排165億元用于補助16個省份改革，使2002年中央財政安排的轉移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專項補助）。

二、鄉(xiāng)村管理體制改革

伴隨農(nóng)村稅費改革試點工作，各地普遍進行了以鄉(xiāng)村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機構改革、基層財政管理體制改革、農(nóng)村公共品供給體制改革、鄉(xiāng)村教育體制改革等。

（一）鄉(xiāng)村撤并與機構改革和干部精簡

1、鄉(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農(nóng)村稅費改革試點工作同時進行的，有的地方是為了給農(nóng)村稅費改革試點創(chuàng)造更好的條件先期進行的。從全國看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了4580個，減少10.24%，行政村數(shù)量比1999年底減少28172個，減少3.82%；從2002年進行農(nóng)村稅費改革試點工作的20個省、自治區(qū)、直轄市看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了3443個，減少10.32%，行政村數(shù)量比1999年底減少27701個，減少4.67%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了2525個，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村數(shù)量比1999年底減少22127個，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。

江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1999年底的1922個減到1287個，減少635個，撤并率為33%，行政村總數(shù)由1999年底的34903個減到20782個，減少14121個，撤并率為40.5%。從對江蘇省3個縣市的調查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽市36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為18個鎮(zhèn)，減少了50%；565個行政村調整為291個村和7個居委會，合并率為48%，村均行政區(qū)劃面積由調整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、427個行政村、5108個村民小組調整為16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、253個行政村和2909個村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽縣713個村委會（居委會）、6237個村民小組調整為472個村（居）委會、3696個村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數(shù)量都減少2/3以上（見表1）。

表1江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政村（居委會） 村民小組 村、組干部

改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 精簡 減少% 溧陽市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- --- 寶應縣 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49 沭陽縣 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58 五河縣 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65 湄潭縣 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73

注：“---”為缺乏數(shù)據(jù)。

2、改革機構、精簡干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過程中加大了機構改革、干部精簡力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構改革目標是，撤并1.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，精簡分流事業(yè)人員11萬多人?，F(xiàn)已減少7000多個機構，精簡分流人員4萬多人。溧陽市將每鎮(zhèn)原有18個事業(yè)機構調整為9個，人員編制總數(shù)由2061個縮減到1221個，減幅為40.8%。沭陽縣37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的659個事業(yè)單位減少129個，減少了20%，人員由3255個（不含中小學），減少到2806個；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產(chǎn)站、桑蠶站合并為多種經(jīng)營管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營。寶應縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對農(nóng)科站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、衛(wèi)生院等過去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行屬地管理，縣主管部門負責業(yè)務指導，以解決“上面管不好，下面管不了”的問題；二是合并有關站所，保留農(nóng)科站，農(nóng)機站與水管站合并成立水利農(nóng)機管理站，企管站與農(nóng)經(jīng)站合并成立農(nóng)村經(jīng)濟管理服務站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產(chǎn)站合并成立林牧漁業(yè)技術指導站；三是重新核定人員編制，編制的標準按其服務范圍的大小和服務內容確定，農(nóng)科站、水利農(nóng)機管理站、林牧漁業(yè)技術指導站按服務面積每1萬畝確定1.5名，經(jīng)管站按每兩個行政村確定1名；四是強化勞動人事管理：全縣清退2220名臨時聘任人員，對在編人員實行公開競爭上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或實行待崗制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關系實行人事代管，凡缺編人員一律面向社會公開招聘，擇優(yōu)錄取。同時，溧陽、寶應、沭陽三縣市在村組撤并過程中分別精簡村組干部1294人、3471人、4567人，寶應、沭陽的村組干部精簡比例分別為49%和58%。

安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構數(shù)量大大縮減，設1-3個綜合性機構，控制領導職數(shù)，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡10%；并著重進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點是理順條塊關系、壓縮機構建制和大力精簡財政供給人員，具體內容：一是按事業(yè)單位承擔的職能界定管理主體，理順條塊關系；二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關和事業(yè)單位的職責任務，實行政事分開；三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強其生機與活力；四是壓縮國有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結構，實現(xiàn)社會事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機構設置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學校和衛(wèi)生院）平均由12.2個壓縮到7個以內，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財政供給人員平均由43.2名精簡至30名以內，實行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關鎮(zhèn)限額為30名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為25名。

河南省決定，在平原3萬人以下和山區(qū)2萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構由原來的5個撤為3個，行政編制精簡27%。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和人員精簡分流工作，各有關主管部門不得人為地要求上下業(yè)務對口，不得干涉地方機構設置、人員去留等具體事務；同時規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個中心，事業(yè)編制實行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)30名，大鄉(xiāng)35名。

（二）縣鄉(xiāng)財政管理體制改革

盡管我國從1994年開始進行分稅制財政體制改革，但目前縣鄉(xiāng)財政體制卻是五花八門，有的安排了復雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實行包干制或帶有包干性質的“定額上繳（或補貼），超收分成”體制，與分稅制財政體制的要求相差甚遠。實行農(nóng)村稅費改革以后，幾乎所有的試點省都對地方財政體制、尤其是縣鄉(xiāng)財政體制進行了改革與調整，以江蘇省的做法較為典型。

1、江蘇省調整了省地（市）縣（市）財政體制。依據(jù)“堅持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調整財政體制的指導思想。具體做法如下：

一是調整省級財力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費、水資源費等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2000年為基期，核定各市地方財政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，比基數(shù)增長部分，省統(tǒng)一集中一定比例（20%）；同時規(guī)定，省財政不集中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，金融保險營業(yè)稅、省屬企業(yè)所得稅仍作為省級收入。

二是建立比較科學、規(guī)范的財政轉移支付制度。（1）取消了省對市縣每年的年終困難補助，通過測算出的標準財政收入、標準財政支出和標準財政供養(yǎng)人員等數(shù)據(jù)，核定了各地的轉移支付基數(shù)，將標準人均財力低于全省確定的標準的縣（市）列入財政轉移支付范圍，按照各地標準人均財力與既定標準的差額，省補助50%。（2）采取了補助增長與財政收入增長掛鉤的辦法，即地方財政收入每增長1%，轉移支付補助增長1.1%。（3）對沒有享受財政轉移支付補助的市、縣（市），采取地方上交與獎勵掛鉤的辦法：對標準人均財力高于全省統(tǒng)一標準的市、縣（市），按其地方財政收入當年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當?shù)氐慕?jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。

三是嚴格財政收支制度。（1）明確規(guī)定各縣（市）應按照公共財政理論和“一要吃飯，二要建設”的原則，確定省級轉移支付資金的使用方向和支出范圍。（2）推行部門預算，增強預算約束力，實現(xiàn)預算安排的公平、公正和公開；改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。（3）嚴格規(guī)范部門參與財政收入分配的行為，嚴禁各部門各單位在財政體制之外調用不屬于本級政府的財力。

2、改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。為了保證農(nóng)村稅費改革的順利進行，進一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配關系和管理體制，江蘇省出臺了“縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革和完善的意見”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對縣鄉(xiāng)財政管理體制進行了相應調整。沭陽縣確定了“劃分收支、核定基數(shù)、定額補助（上解）、超收分成”的體制，自2001年起財政收入實行環(huán)比超收分成，建立獎懲機制；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內新分配師范畢業(yè)生工資實行縣鄉(xiāng)共同負擔，縣財政負擔70%。

溧陽市2001年實行了市鎮(zhèn)分稅制分級財政體制。具體內容如下：

（1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮(zhèn)本級收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內企業(yè)繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財政，10%歸鎮(zhèn)財政。鎮(zhèn)級收入包括：鎮(zhèn)域范圍內企業(yè)繳納的營業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城市維護稅、地方稅收滯納金和罰沒收入、農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費稅比照增值稅計算鎮(zhèn)級財力。②支出范圍。鎮(zhèn)財政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機、文化、衛(wèi)生、廣播、財政、計劃生育、民政、經(jīng)管、統(tǒng)計、漁政畜牧等。

（2）核定收支基數(shù)。①收入基數(shù)：以2000年收入實績?yōu)轶w制基數(shù)，按核定遞增比例計算執(zhí)行期各年收入基數(shù)。②支出基數(shù)：以2000年市財政按標準下達各鎮(zhèn)財政的各類人員經(jīng)費包干支出指標和超收返還形成的支出為體制基數(shù)，按核定遞增比例計算執(zhí)行期各年支出基數(shù)；農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加增量形成的支出，不按核定比例遞增。

（3）收支掛鉤。①定額上解或補助：對測算財力數(shù)大于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實行定額上繳；對測算財力數(shù)小于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實行定額補助。執(zhí)行期內，各項增支自行消化。②遞增上解或補助：鎮(zhèn)財政收入遞增所得的財力增加數(shù)與支出遞增增加數(shù)之差，作為鎮(zhèn)遞增上解或補助數(shù)；超過遞增比例增加的收入形成的財力鎮(zhèn)自留，形成的支出不進入下年支出基數(shù)；達不到遞增比例影響市級財政財力的，用鎮(zhèn)自有財力賠足。③農(nóng)村稅費改革后實行轉移支付辦法需要鎮(zhèn)匹配的財力，實行體制內上交。④省集中20%財力的計算：根據(jù)省政府《關于調整分稅制財政管理體制的通知》精神，市對鎮(zhèn)按財力增加部分集中20%，統(tǒng)一上解省財政。

（4）幾個單項財力分成辦法：①耕地占用稅鎮(zhèn)留成15.2%用于建立農(nóng)發(fā)基金；②契稅收入市鎮(zhèn)三七分成；③農(nóng)業(yè)稅社會減免和災害減免年終由市與鎮(zhèn)統(tǒng)一結算。

（5）增減人員經(jīng)費的辦法。經(jīng)組織人事部門確定的人員進出，市財政于次年按一定標準核增（減）相關鎮(zhèn)的支出基數(shù)。

3、會計集中核算與會計委派制相結合的財務管理制度。為有效地對縣鄉(xiāng)村財務進行管理，江蘇省沭陽縣、寶應縣和溧陽市都加大了財務管理制度的改革力度。沭陽縣在1998年超前實施政府集中采購、會計委派制和預算外資金票款分離等系列改革的基礎上，2001年成立了縣鄉(xiāng)會計核算中心，全面實施了以集中核算為主要內容的財政支出管理制度，做到統(tǒng)一辦理資金結算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一管理會計檔案、統(tǒng)一辦理財務公開和政府采購。一是縣會計核算中心對縣直黨政機關、事業(yè)單位和社會團體實施“國庫集中收付，會計集中核算”；二是鄉(xiāng)會計核算中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位及村（居）委會財務收支實行“會計集中核算，鄉(xiāng)村財務統(tǒng)管”；三是對教委系統(tǒng)實行系統(tǒng)內集中核算；四是對城區(qū)醫(yī)院、部分學校和有成本核算的單位，實行會計委派制。實現(xiàn)了“管理一個渠道，收支一個口徑”。各村也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心專戶儲存、專戶使用，統(tǒng)一由會計核算中心監(jiān)督管理。寶應縣、溧陽市也成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計管理站或會計服務中心，對不同單位分別實行會計委派或會計制，并對村（居）委會財務普遍實行村賬鄉(xiāng)管。

另外，安徽省五河縣進行了縣鄉(xiāng)財政公共收支制度建設試點。主要做法是，以綜合預算編制和管理改革為基礎，以國庫單一賬戶制度改革為重點，以預算統(tǒng)編、會計統(tǒng)配、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦為主要內容，做到預算內外“收入一個口徑，管理一個渠道，支出一個漏斗”。一是實行預算統(tǒng)編，即在界定支出范圍的基礎上，按照“一要吃飯，二要建設”的原則，實行全面綜合預算，規(guī)定單位收入全額上繳財政，支出根據(jù)單位預算情況與財政供給能力安排撥付；二是實行國庫統(tǒng)收統(tǒng)付，即所有財政性收入上繳國庫和財政專戶，所有財政性支出都通過國庫單一賬戶集中支付，實行收入征管與收繳分離，變多頭收繳為國庫金融部門統(tǒng)一收繳，收入直達國庫或財政專戶，實行經(jīng)費使用與撥支分離，變多層次分散撥付為財政集中及時統(tǒng)付，支出直達個人或商品勞務供應者；三是改革財務管理體制，實行會計統(tǒng)配，即在單位財務自主權不變的前提下，取消單位會計，改變資金結算和財務核算方式，在縣鄉(xiāng)兩級分別建立會計中心，全面各單位的資金結算、財務核算和會計檔案管理；四是改革單位采購制度，實行采購統(tǒng)辦，即取消單位自行采購，縣鄉(xiāng)分別建立采購中心，單位所需商品和勞務，一律由采購中心統(tǒng)一采購或定點采購。

（三）農(nóng)村義務教育管理體制改革

1、農(nóng)村義務教育管理體制改革與政府責任。

國務院決定，對農(nóng)村義務教育“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制”，把農(nóng)村義務教育的責任從主要由農(nóng)民承擔轉到主要由政府承擔，把政府對農(nóng)村義務教育的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉到以縣為主。

政策規(guī)定：中央政府負責制定農(nóng)村義務教育的方針政策和發(fā)展規(guī)劃，指導開展教師培訓工作，加大對困難地區(qū)財政轉移支付力度，促進各地區(qū)農(nóng)村義務教育協(xié)調發(fā)展。省級政府要進一步增強統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村義務教育的作用和能力，發(fā)揮關鍵性作用，并通過調整財政支出結構，加大省級轉移支付力度，合理使用中央財政的轉移支付資金，重點支持財政困難縣發(fā)展農(nóng)村義務教育。地（市）級政府要統(tǒng)籌協(xié)調所轄縣（市）農(nóng)村義務教育的發(fā)展，對財力不足、發(fā)放財政供養(yǎng)人員工資確有困難的縣，給予轉移支付，對農(nóng)村中小學危房改造給予補助?？h級政府要承擔起發(fā)展農(nóng)村義務教育的主要責任，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村義務教育的發(fā)展，逐步調整農(nóng)村中小學布局，保證義務教育階段適齡兒童少年按時入學；建立規(guī)范、穩(wěn)定的經(jīng)費投入保障機制，確保中小學教職工工資、正常運轉經(jīng)費和危房改造所需資金；核定中小學學校的教職工編制，負責農(nóng)村中小學校長、教職工管理，全面實施素質教育，提高教育質量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮積極作用，發(fā)展農(nóng)村義務教育。

2、各地改革農(nóng)村義務教育管理體制的主要做法。

一是調整農(nóng)村中小學校布局，重新核定教師編制。首先是調整學校布局。江蘇省規(guī)定，一所農(nóng)村完全小學施教服務人口為1萬人左右，一所農(nóng)村初中施教服務人口為3－5萬人，原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立1所初中，全省已撤并農(nóng)村中小學4000所左右。南京市計劃到“十五”末期調減村小（辦學點）600所，將減少50%多；沭陽縣先后撤并了171所農(nóng)村小學和12所初中。安徽五河縣先后撤并小學177所，初中11所。其次是重新核定師生比和教師編制。江蘇省規(guī)定，小學教師與學生比為1：27，教學輔助人員為1：300；初中教師與學生比為1：20，教學輔助人員為1：150。據(jù)此，江蘇省已清退編外教師3萬余人，沭陽縣辭退代課教師1100多人；安徽五河縣精簡聘用人員1277人，分流富余人員175人。

二是將農(nóng)村中小學教師工資上收到縣級財政管理，確保按照國家統(tǒng)一規(guī)定的工資項目和標準及時足額發(fā)放。根據(jù)調查，全國進行農(nóng)村稅費改革試點的省份，絕大多數(shù)縣市都按照國務院的規(guī)定，由縣級財政建立工資專戶，優(yōu)先保證發(fā)放農(nóng)村中小學教師工資。

三是采取有力措施，穩(wěn)定投入，加強監(jiān)管。第一，努力確保按時足額、統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，確保農(nóng)村義務教育學校公用經(jīng)費，確保農(nóng)村中小學危房改造經(jīng)費。第二，努力保證農(nóng)村義務教育經(jīng)費高于改革前的水平，努力做到各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長。第三，加大監(jiān)管力度，建立公示、舉報和責任追究制度，努力保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費落實到位和有效使用。對擠占、挪用農(nóng)村中小學教育經(jīng)費，拖欠農(nóng)村中小學教職工工資，以及不及時修繕危房造成重大安全事故的，要追究領導和直接管理者的責任。

四是發(fā)展民辦教育。據(jù)調查，為了緩解教育經(jīng)費、尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費不足的問題，不少地方都在探索發(fā)展民辦教育、尤其是民辦義務教育的路子。目前，江蘇沭陽縣已有民辦高中9所、初中22所、小學27所、幼兒園261所、其它教育機構7所，共326所，有教職工2143人，學生35676人，固定資產(chǎn)達2億多元。其中民辦小學學生10536名，民辦初中學生7536名，分別占全縣小學生總數(shù)的4.53%、初中學生總數(shù)的7.18%；全縣有460多公辦教師到民辦學校任教，可以為縣財政節(jié)約開支700多萬元。

三、主要成效

首先，農(nóng)民法定負擔全面減輕。通過對20個全面進行農(nóng)村稅費改革試點的省份的有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)的測算，改革前的1999年，農(nóng)民承擔的法定稅費負擔分項總計為：農(nóng)牧業(yè)稅及其附加152.1億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加85億元，屠宰稅25億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌230.4億元，村提留193.5億元，農(nóng)村教育集資62.3億元，6項合計總額為774.5億元，人均負擔約112.6元。根據(jù)這20個試點省份上報的農(nóng)村稅費改革試點方案所測算，改革后的2002年，農(nóng)民承擔的法定稅費負擔分項總計為：農(nóng)牧業(yè)稅306.8億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅40.1億元，農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加72.6億元，3項合計總額為419.5億元，人均負擔約61元。根據(jù)上述統(tǒng)計計算，這20個稅費改革試點省份，改革后的農(nóng)民負擔水平比改革前減輕約45.8%。

大部分地區(qū)都明確規(guī)定，農(nóng)村稅費改革要做到村村減負，戶戶減負，人人受益。據(jù)調查，江蘇省溧陽市在稅費改革后，有13797個農(nóng)戶的負擔增加（占農(nóng)戶總數(shù)的7%），增加金額73.16萬元；為了達到村村減負、戶戶減負的目標，對增加部分全部減免，由財政直接補貼。安徽省五河縣在2000年農(nóng)村稅費改革后，全縣農(nóng)民人均法定稅負88.77元，比1999年的138.57元減少49.8元，下降35.94%；2001年，該縣對不實的計稅土地和部分較高的計稅常產(chǎn)進行了核實和調整，全縣又少收入176萬元，農(nóng)民負擔進一步減輕。

其次，農(nóng)村稅費改革促進了農(nóng)村教師工資拖欠問題的解決。為解決農(nóng)村教師工資的按時發(fā)放問題，中央從農(nóng)村稅費改革轉移支付資金中專項安排50億元財政資金對地方進行補助；各地都采取了一系列有效措施，想了許多辦法，將保證教師工資發(fā)放作為教育經(jīng)費投入的重中之重，不少地區(qū)都在縣級財政建立教師工資專戶，采取給教師發(fā)放工資卡、到銀行領取工資的辦法。江蘇省委、省政府規(guī)定，實行農(nóng)村稅費改革以后，新增的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅主要用于農(nóng)村義務教育；從2001年開始，省財政對蘇北和蘇中地區(qū)32個縣（市）進行體制性財政轉移支付基數(shù)10.8億元，明確規(guī)定其中的6.16億元用于發(fā)放教師工資，稅費改革財政轉移支付10.47億元，絕大部分用于發(fā)放教師工資。目前，蘇北、蘇中9個省轄市44個縣（市）已全部建立中小學教師工資縣級統(tǒng)一發(fā)放專戶，全省已做到按月按國家統(tǒng)一規(guī)定的項目、標準發(fā)放教師工資，有效地解決了長期拖欠教師工資的問題。不少地區(qū)、尤其是一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)反映，實現(xiàn)農(nóng)村教師工資按時、按國家標準發(fā)放，是除農(nóng)民法定負擔全面減輕之外，農(nóng)村稅費改革試點工作取得的最重要成果。

第三，降低了村級組織運行成本。各地通過村組合并、干部精簡，提倡干部兼職和交叉任職，加強村級報刊征訂管理，取消村級招待費、縣內出差補助費、學習培訓費等措施，大幅度減少了村組數(shù)量和村組干部數(shù)量，有效地遏制了村組亂開支的現(xiàn)象，從而降低了村級組織的運行成本。江蘇溧陽市年節(jié)約村級開支1300多萬元，寶應縣年減少工資性支出及其他村級公用經(jīng)費達4000萬元以上，沭陽縣僅通過精簡村組干部就比改革前節(jié)約工資性支出達566萬元，減少47.5%。

四、問題分析：政策檢討

（一）村級組織行政化傾向進一步加強

農(nóng)村稅費改革后，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，通過“管人、管賬、管干部工資”的辦法，加強了對村級組織的行政管理和控制。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、村干部“公職化”。在農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)村撤并、機構改革過程中，為了精簡村組干部、減少村級開支、分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，安徽、江蘇、貴州、黑龍江等省份的一些縣市實行了村支書和村會計委派制度，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（也有縣直機關干部）下派到村級組織，擔任村干部，并由政府財政負責其工資發(fā)放。據(jù)調查，安徽省五河縣共選派209名國家干部下村擔任村支部書記，全縣只保留了16名農(nóng)民村支部書記，每4-5個村派1名專業(yè)會計擔任村會計，代管村級財務；長豐縣也派150多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村組織任支部書記，占全縣363個行政村的41.3%。貴州省湄潭縣484名村干部中，有300多名是受上級組織委派到村級組織擔任村總支書記、支部書記或支部其他成員。江蘇溧陽市天目湖鎮(zhèn)在村組合并過程中，鎮(zhèn)直部門下派27名干部到村里任職，占75名村干部的36%。

2、村級資金及其賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，甚至納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理。農(nóng)村稅費改革之前，全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級資金及其賬目都實行了“村有鄉(xiāng)管”，但一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負責管理，而且多數(shù)只管賬目、不管資金。而在農(nóng)村稅費改革以后，雖然繼續(xù)對村級資金實行“村有鄉(xiāng)管”，但管理主體和管理方式發(fā)生了較大變化，有的地方將村級資金直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，經(jīng)管站的職能變?yōu)楸O(jiān)督管理；有的地方甚至將村級資金直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理，根本沒有村級資金乃至農(nóng)業(yè)稅附加的概念；有的地方雖然繼續(xù)由經(jīng)管站管理，但也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立村級資金專戶，實行資金、賬目“雙代管”。江蘇某市規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，原由鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留開支的村干部報酬、村民小組組長補貼、村級辦公經(jīng)費、民政優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)等方面的支出，將納入鎮(zhèn)財政預算管理，并通過轉移支付的辦法，由市鎮(zhèn)兩級財政統(tǒng)籌解決。

3、村組干部收入標準和收入水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責確定和考核。從調查情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都通過文件的形式，對村組干部、尤其是享受定額收入和補貼的村干部的待遇標準、收入結構和水平、不同村干部的收入系數(shù)以及經(jīng)費來源和發(fā)放等進行明確的規(guī)定，并制定詳細的考核內容、考核辦法和量化指標（見案例1、案例2、案例3）。

案例1江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部年終分配待遇實施意見（摘要）

一、待遇標準及分配辦法：定額村干部的報酬由基礎工資、考核工資和效益工資三部分組成。

1、基礎工資：是村定額干部全年的基本報酬：標準5000元/人。

2、考核工資：按年終崗位考核實績計算，滿分為1000元/人?？己藘热菁坝嬎戕k法為：（1）完成全年稅費收繳工作，收繳率在98%以上的，得300元；（2）搞好國防教育、加強基層人武建設，完成全年征兵改造任務的，得200元；（3）完成計劃生育工作，計劃生育率達100%、且達到合格村標準的，得200元；（4）搞好農(nóng)業(yè)結構調整，沒有出現(xiàn)亂砍濫伐或嚴重火災事故的，得100元；（5）建章立制，強化管理，沒有出現(xiàn)違法用地和無證建房、水利事故、土葬、越級上訪、矛盾上交的，得100元；（6）班子團結協(xié)調、政令暢通、村務公開、開拓創(chuàng)新、沒有違法亂紀、刑事案件的，得100元。

3、效益工資：按村級集體到帳凈收入為標準計算，滿分為3000元。計算辦法為：（1）集體經(jīng)濟賬戶有盈余且上交到賬凈收入額最高的村，為3000元，其他的村按相應的系數(shù)比例折算；（2）集體經(jīng)濟賬戶虧損的，只能享受按相應的系數(shù)比例折算數(shù)的50%。

二、分配比例：定額村干部年終報酬分配比例為：支書100%，村主任95%，會計90%，村副主任85%。

三、經(jīng)費來源：由鎮(zhèn)按定額干部每人5500元轉移支付下?lián)艿酱?，不足部分由村自有資金解決；沒有自有資金的，由村打報告給鎮(zhèn)政府，經(jīng)審計后研究解決。

（摘自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]N號文件）

案例2江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部補貼辦法（摘要）

一、補貼范圍和對象：各行政村享受定額補貼的村支部書記、副書記、村委會主任、副主任、村會計。

二、補貼辦法和標準：

1、基礎補貼：支部書記按每月300元，村主任按每月200元，村副書記、村會計按每月150元，村副主任按每月100元的標準進行補貼。

2、集體經(jīng)濟收入補貼：為鼓勵發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，有集體經(jīng)濟收入的村，除享受基礎補貼外，再按集體經(jīng)濟收入的多少進行適當補貼，方法為：以集體經(jīng)濟收入（企業(yè)年度純上交到賬數(shù)），按三級分段比率累計計提，5萬元以下的按5%計提，5－10萬元按15%計提，10萬元以上的按10%計提，三段計提數(shù)相加即為計提總數(shù)，由各村按村書記1的系數(shù)，村主人0.5的系數(shù)，村副書記、村會計0.4的系數(shù)，村副主任0.2的系數(shù)比例進行分攤來確定每位補貼干部的年終補貼數(shù)。

3、上述補貼實行總額包干，各村可根據(jù)各自的實際情況，統(tǒng)一使用單獨建賬。結余部分，可按上述比例進行分配，也可轉入下一年度統(tǒng)一使用，超支部分必須按上述比例當年退賠。

4、凡在企業(yè)經(jīng)營活動過程中開展正常的業(yè)務洽談、承包改制、配合上級業(yè)務部門檢查等過程中發(fā)生的必要費用由企業(yè)列支。5、各村要廣開渠道，增收節(jié)支，大力發(fā)展地方經(jīng)濟，積極爭取各方面的支持。凡因爭取條線、掛鉤村或其它部門資金支持而發(fā)生的必須費用，經(jīng)鎮(zhèn)主管領導審核后按不超過引資的15%－30%進行補貼。

三、補貼經(jīng)費來源：由各村自行解決。

四、補貼經(jīng)費發(fā)放：村集體賬戶有盈余的可按月發(fā)放，沒有盈余的年終一次性發(fā)放。

（摘自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]M號文件）

案例3江蘇B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府對村干部的考核辦法

1、工資構成：考核工資——通過在村全體黨員和村民代表會議上的述職，并由參加會議人員打分的辦法，90分以上為優(yōu)，85－90分為稱職，80－85分為基本稱職，80分以下為不稱職；不稱職者要由領導談話，以示警告，連續(xù)兩次不稱職者，將被免職（考核結果作為發(fā)放考核工資的重要參考）；獎勵工資——有特殊貢獻者，才可能有；基本工資——根據(jù)基本工資的標準確定。

2、基本工資的確定標準及其幅度：確定標準有2項：一是村級人口規(guī)模，即5000人以上的村，村干部人均工資為3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工資為2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工資為2500－2800元/年；二是村級稅費總額（反映工作量的大?。?。

3、不同村干部的工資系數(shù)：同一個村，不同職務村干部的工資水平不一樣，工資系數(shù)，村支部書記為1，村委會主任、會計為0.8，支部副書記、村委會副主任為0.7，其它成員為0.6。

（摘自課題組對B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記的訪談筆記）

村級組織行政傾向的進一步加強，有其政策和體制性原因。

第一，農(nóng)業(yè)兩稅附加資金的財政性質。農(nóng)村稅費改革措施中，重要的一條就是將原有的具有集體資金性質的村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加）。雖然政策明確農(nóng)業(yè)稅附加屬于集體資金，但事實上，不僅農(nóng)業(yè)正稅的附加也是稅，屬于國家財政資金，與“正稅”一樣具有強制性，而且“附加”的比例是由地方政府組織逐級核定、并要求與農(nóng)業(yè)正稅一并“統(tǒng)一收取”的。因此，主要依靠具有財政資金性質的“農(nóng)業(yè)稅附加”資金運轉的村級組織，就很難理清與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政和財務關系，難以實現(xiàn)真正的自治性運轉。

第二，集體資金“村有鄉(xiāng)管”的政策內涵不清。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的機構受到較大影響：有的地方將其撤消，職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所；有的將其與其他機構合并，或直接并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，實行一套人馬、兩塊牌子。雖然政策明確規(guī)定“用農(nóng)業(yè)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金”，但是，由于農(nóng)業(yè)稅附加資金的財政性，由于對農(nóng)業(yè)稅附加“實行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門監(jiān)督管理”的政策規(guī)定內涵不清楚，很多地方對“監(jiān)督管理”到底是“監(jiān)督”還是“管理”，存在較大爭論。其結果，以財政部門為主導的農(nóng)村稅費改革試點工作，自然是以財政部門的意見為主。調查發(fā)現(xiàn)，很多地方的財政部門都認為，“監(jiān)督管理”就是“監(jiān)督”而不是“管理”，財政部門自然是村級資金的管理主體。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織存在較大的“分流人員”壓力。精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、壓縮人員，是農(nóng)村稅費改革中一項重要的配套改革措施，它關系到農(nóng)村稅費改革試點工作的成敗。但多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其部門和事業(yè)單位已經(jīng)形成了龐大的干部隊伍，積累了諸多矛盾。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導來說，機構改革相對容易、人員壓縮極其困難，除了臨時聘用人員容易清退以外，因沒有科學的對國家干部的精簡機制，缺少分流渠道，而面臨巨大的壓力；尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，且收入低、就業(yè)機會少，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的吸引力很小，二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其所屬的事業(yè)單位就業(yè)，就業(yè)和收入預期相對穩(wěn)定，且有較高的身份“比較優(yōu)勢”，因此在國家沒有出臺科學的人員分流標準和對分流人員給予公平、合理的補償措施的情況下，更無法準確地核定精簡對象。要實現(xiàn)既壓縮人員，又保留“分流人員”國家干部身份的雙重目標，下派到村級組織任職是最好的選擇。

村級組織行政化傾向的進一步加強，會帶來一系列問題：

一是將具有財政資金性質的農(nóng)業(yè)正稅附加作為村級資金，動搖了村級組織自治性的存在基礎，自治功能難以發(fā)揮，村級組織面臨著成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬行政機構的危險。

二是下派國家干部到村級組織任職，使村干部“公職化”，不僅動搖了村民自治的組織載體，而且，如果繼續(xù)發(fā)展下去，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和人員精簡沒有取得突破性進展和成效的情況下，在村級又會形成一層龐大的國家干部隊伍，政府財政的人員負擔將進一步加重。

三是由政府財政供養(yǎng)的國家干部到村級組織任職，是代表政府管理村級事務的人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責確定和考核村組干部的收入標準和收入水平，當政府的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生短期沖突時，村級組織就很難代表和維護農(nóng)民利益，甚至可能違反和侵犯農(nóng)民利益。

四是對村級資金實行“村有鄉(xiāng)管”，尤其是由財政部門管理，延長了農(nóng)民的監(jiān)督距離，增加了監(jiān)督困難，村級資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村有鄉(xiāng)管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級資金變成事實上的“村財鄉(xiāng)用”，嚴重侵犯了農(nóng)民利益和村級組織的利益。

五是村級組織的行政性和集體資金收取的強制性，提高了基層政府及其部門“搭車”收費的可能性。

（二）農(nóng)民稅費尾欠和財政資金“剛性”結算雙重擠壓下的村級資金困境

農(nóng)村稅費改革以后，村級組織面臨巨大的資金困境：

1、村級資金存在較大的開支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的村以外，大部分村級組織資金入不敷出，存在較大的開支缺口。據(jù)調查，江蘇A縣村均農(nóng)業(yè)稅附加收入僅有3.85萬元。雖然政策明令要壓縮村級開支，但是，根據(jù)調查，事實上必不可少的開支項目有：（1）村組干部報酬約需4-6萬元；（2）村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費，村均約需2-3萬元；（3）辦公經(jīng)費，包括電話費、賬冊費、電費、報刊費等，村均最少需要0.5萬元；（4）其他經(jīng)費：村組干部黨訓補貼費、宣傳費（村務公開欄、標語、政策宣傳等）、計劃生育費（相當于村人均2元/年·人）、征兵費、村人（黨）代表選舉經(jīng)費、節(jié)日經(jīng)費（包括教師節(jié)、6.1兒童節(jié)、三八婦女節(jié)、五四青年節(jié)、八一建軍節(jié)等）、出差補助費（計劃生育、征兵等工作到縣里開會），最少需要0.5萬元。以上總計，村年均開支至少相當于收入的2倍。湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)反映，農(nóng)村稅費改革后，村平農(nóng)業(yè)稅附加收入只有2萬余元，而一個村正常的費用支出平均在5萬元左右，支出缺口達50%。

2、農(nóng)戶稅費尾欠不可避免。調查顯示，無論農(nóng)民負擔有多少，幾乎每個村都有部分困難戶、外出戶、“釘子戶”的稅費任務無法完成，稅費尾欠達5%-15%、甚至更多。2001年，寶應縣全縣約有5%的農(nóng)業(yè)稅費尾欠，其中，柳堡鎮(zhèn)14000個農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)稅及其附加任務有10%的農(nóng)戶近50萬元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮(zhèn)2001年只完成稅費任務的90%，估計2002年的稅費尾欠更多。即使是相對發(fā)達的溧陽市天目湖鎮(zhèn)，也有5%的稅費尾欠。湖北省監(jiān)利縣某鄉(xiāng)至少有10%左右的特困戶、外出戶和能交不交的“釘子戶”無法完成稅費任務。

3、農(nóng)業(yè)稅費“上清下不清”。農(nóng)村稅費改革后，雖然農(nóng)戶稅費尾欠不可避免，但村級組織必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的稅費任務。假如一村有10萬元的農(nóng)業(yè)稅和2萬元的農(nóng)業(yè)稅附加任務，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來11.4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬元任務也必須首先完成，村附加只有1.4萬元；如果有20%即2.4萬元的尾欠，只收上來9.6萬元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級資金，也必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬元任務。蘇中某村2002年需要農(nóng)民負擔稅費約80萬元，其中農(nóng)業(yè)稅35萬元，農(nóng)業(yè)稅附加7萬元。到8月中旬，該村共收取的43萬元現(xiàn)金（不僅包括部分農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，還包括4.3萬元的“一事一議”資金和約7萬元的“以資代勞”款、抗旱排澇費、水費等），除了村級開支一部分和被水利部門拿走4萬元作為基本水費外，其余的全部上交到鎮(zhèn)財政（還從個體戶拆借3萬元），農(nóng)業(yè)稅任務一次結請。

4、縣鄉(xiāng)財政用上級財政轉移支付抵扣農(nóng)業(yè)稅和其他上交任務。按照江蘇省的規(guī)定，中央和省兩級的財政轉移支付必須全部用于補助鄉(xiāng)村兩級，其中必須劃出15%的資金用于村級開支。但事實上，落實到鄉(xiāng)村的上級財政轉移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮(zhèn)為例，縣財政給該鎮(zhèn)119萬元的財政轉移支付資金，被縣財政用于抵扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應上劃的400萬元教師工資；該鎮(zhèn)在做賬時將上級轉移支付的3萬元用于對村級的轉移支付，用于抵扣村里的稅費尾欠。

村級組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因：

第一，“稅改”政策使村級收入下降幅度最大。按照中發(fā)[2000]7號文件精神，農(nóng)村稅費改革后，作為村級資金的“農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%”；雖然國發(fā)[2001]5號文件允許各地“在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級收入”，但從2002年以省為單位進行的試點情況看，除山東和自費改革的上海、浙江省以外，其他17個省區(qū)執(zhí)行的都是中發(fā)[2000]7號文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅附加比例。有關統(tǒng)計表明，改革前的1999年，這17個省區(qū)由農(nóng)民負擔、屬于政府的法定收入有農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資等5項，合計總額為461.4億元；由農(nóng)民負擔、屬于村級組織法定收入的有村提留一項，合計總額為162.6億元。改革后，這17個省、區(qū)測算的數(shù)據(jù)表明，在取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資以后，由農(nóng)民負擔、屬于政府收入的有農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等2項，合計總額為292.5億元，相當于改革前5項合計總額的63.4%，減收1/3左右；由農(nóng)民負擔、屬于村級組織收入的有農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。

第二，縣級財政對鄉(xiāng)級政府的綜合結賬。一般地說，縣級財政給鄉(xiāng)級政府下達的財政、稅收計劃和上解計劃，要由鄉(xiāng)級財政、國稅、地稅、工商等部門分別完成。其完成程度，一是取決于財政、稅收計劃的真實可靠性，是否有足夠的稅源，二是取決于有關部門的稅費征管力度，能否“據(jù)實”征收。所謂“縣級財政對鄉(xiāng)級政府的綜合結賬”，就是指，因沒有足夠的稅源，或者沒有“據(jù)實征收”，使一些部門完不成征收和上解任務，形成缺口，縣級財政就要求鄉(xiāng)級政府綜合平衡、補足，由鄉(xiāng)級政府與縣級財政一并結賬，完成上解任務。填補缺口的辦法，一是擠占、挪用其他資金（包括“村有鄉(xiāng)管”的集體資金），一是用縣級財政給鄉(xiāng)級政府的應撥款（包括上級財政的轉移支付資金）直接抵扣。也就是說，不少地方都沒有按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調整縣鄉(xiāng)財政體制，而是“縣把缺口留給鄉(xiāng)、鄉(xiāng)把缺口留給村”。

第三，“村有鄉(xiāng)管”提供了方便條件。在農(nóng)民稅費尾欠和財政資金“剛性”結算的雙重擠壓下，村級面臨巨大的資金困境。這種不利局面，會造成一系列嚴重的后果：一是村級組織缺少運轉資金，會影響村干部的工作積極性和村級組織的正常運轉，甚至可能導致村干部“撂挑子”和村級組織癱瘓，直接影響農(nóng)村稅費改革的推進。二是要維持村級組織運轉，村干部一定會想方設法增加村級“收入”，要么加碼征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加或以各種名目亂收費、亂攤派，最終抵消農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔上取得的巨大成效；要么擠占、挪用“一事一議”款、“以資代勞”款等其他村級資金，直接影響村級公益事業(yè)建設；要么靠舉債度日，形成新的債務黑洞。三是激化干群矛盾，影響社會穩(wěn)定。

（三）農(nóng)民的“稅外”負擔與對農(nóng)村公共品成本的分攤

農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)民的稅費負擔基本可以分為3個部分，一是屬于財政收入的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，二是屬于村級資金的“兩稅”附加、“一事一議”款和“以資代勞”款，三是經(jīng)營性收費。按政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)兩稅及其附加要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅人員嚴格按照規(guī)定的比例征收，“一事一議”款和“以資代勞”款要在農(nóng)民自愿的基礎上，按照村民自治的原則收取，經(jīng)營性收費要按照誰服務誰收費、誰受益誰交費的原則收取。但調查發(fā)現(xiàn)，一些地方在讓農(nóng)民承擔“稅外”負擔和分攤公共品成本方面，存在諸多不合理、不符合政策要求的行為。

1、農(nóng)民的“稅外”負擔項目多、數(shù)量大。有關資料表明，2002年進行農(nóng)村稅費改革試點的20個省份，除了向農(nóng)民收取農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加以外，多數(shù)省份都收取了“兩工以資代勞”款、“一事一議”籌資，且數(shù)量較大，僅“以資代勞”款就達154.8多億元，相當于兩稅附加的近1.45倍。除此之外，從調查情況看，一些地區(qū)還要農(nóng)民交納學生捐資助學款、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累以及水圩費、抗旱排澇費、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等。從表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A縣農(nóng)民承擔的農(nóng)業(yè)兩稅附加合計分別為1073.41萬元、1068.24萬元，“一事一議”籌款分別為1324.79萬元、1296.62萬元，“以資代勞”籌款分別為1232.12萬元、1224.96萬元，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累籌款分別為859.57萬元、906.83萬元，服務代辦費籌款分別為3271.71萬元、3498.78萬元。也就是說，A縣農(nóng)民承擔的“一事一議”款、“以資代勞”款和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累金3項合計數(shù)，每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加總數(shù)的3倍以上，同時，收取的服務代辦費總數(shù)也是每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加的3倍以上。另外，該縣村級組織還要負擔計劃生育經(jīng)費150萬元。

2、“一事一議”款和“以資代勞”款的跨村平調使用。從調查情況看，對上述兩項資金，很多地方都采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌大部分資金進行跨村平調使用的辦法，甚至有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌跨村平調使用的同時，還有由縣級統(tǒng)籌一部分資金跨鄉(xiāng)使用的現(xiàn)象。在江蘇某縣一村收取的“以資代勞”款中，每年要被縣里拿走3萬元（相當于總額的近50%），用于縣城道路建設。按照蘇北某縣的規(guī)定，農(nóng)民交納的“以資代勞”款，要上交50%給縣里，用于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利和公路工程建設；據(jù)該縣一鎮(zhèn)委書記介紹，2001年，該鎮(zhèn)“以資代勞”款35萬元，上交縣里14萬元（賴掉3.5萬元），2002年恐怕要上交13萬元（總額26萬元的50%）。據(jù)江蘇某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長介紹，近兩年該鎮(zhèn)收取的約50萬元的“以資代勞”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為在3年內實現(xiàn)村村通路，將各村收取的“一事一議”款中的一部分（10元/人·年），交鄉(xiāng)里統(tǒng)籌使用。

3、經(jīng)營性收費按人或按地平攤，并由鄉(xiāng)村干部負責與農(nóng)業(yè)稅一起“搭車”征收。從調查情況看，經(jīng)營性收費主要包括水圩費、抗旱排澇費、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等，這些費用的收取并不是按照誰服務誰收費、誰受益誰交費的“對象性”原則、由服務者向受益者收取，而很多地方都是在年初將其與農(nóng)業(yè)稅征收計劃一并下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為任務再分解下達到村，由鄉(xiāng)村干部負責催收（有的地方美其名曰“服務代辦”），陸續(xù)上交到有關部門。同時，在鄉(xiāng)村干部幫助收取服務代辦費時，基本都是按照土地面積或人頭分攤的。蘇北某縣規(guī)定的基本水費收取標準是，旱地3元/畝，水田12元/畝，經(jīng)濟田8元/畝；蘇中某縣規(guī)定的基本水費收取標準是，提灌區(qū)8元/畝·年，直灌區(qū)18元/畝·年，抗旱排澇費的收取標準是30元/年·畝；湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)規(guī)定的基本水費收取標準是15元/畝。

4、其他收費行為。這主要包括兩個方面：一是向在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民收取“積累金”。據(jù)調查，這一現(xiàn)象在很多地方存在。蘇中某縣規(guī)定，為了在社區(qū)范圍內“公平負擔”，凡戶口在農(nóng)村社區(qū)并從事二三產(chǎn)業(yè)的勞動力，都要按一定的標準向村集體交納積累，標準是，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)4-8個月者，每人每年交30元，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)8個月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，該縣向從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收取的“積累金”分別為859.57萬元和906.83萬元。其中一個被調查村的收取辦法是，對在本地就業(yè)的近200人，按工資的2%扣除，每人每年約80元，一年能收1.3－1.4萬元；對外出就業(yè)者，每人每年收50元，一年能收約6000元。二是向中小學學生收取“捐資助學款”。調查發(fā)現(xiàn)，雖然這一現(xiàn)象不多，但比較典型。江蘇某縣規(guī)定，稅費改革后，學生捐助款生均收取150-300元/年左右，沒有學生的農(nóng)戶不交。收取辦法是，由學校印好“自愿捐助書”，由學生家長在其中的“自愿捐助”處簽字并“捐款”，不交款者不準其子女入學，該項費用由學校代收后交給教育主管部門。2001年該縣全年收取這項費用總額達到3400萬元（這還不包括學生交納的大約1732萬元學雜費），該縣某鎮(zhèn)2002年將向每位學生收取150元。

上述現(xiàn)象的發(fā)生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括：

第一，新的農(nóng)業(yè)稅收入大都進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資專戶，農(nóng)村公益事業(yè)建設缺少資金來源。按改革試點的政策規(guī)定，原來鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部分開支都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的開支預算，但由于縣鄉(xiāng)財力下降，那些以農(nóng)業(yè)稅收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要實現(xiàn)保證基層組織正常運轉的目標，那就首先要保證干部工資。大部分試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅收入都被上級要求統(tǒng)一納入工資專戶。但典型調查顯示，即使是加上上級財政轉移支付收入，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也難以保證干部工資全額發(fā)放。從而使農(nóng)村公益事業(yè)建設缺少財政資金來源。因此，在農(nóng)村公共品供給中，基層政府組織向農(nóng)民轉嫁公共品供給成本就不可避免。

第二，農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村公共品供給主體不明確。以鄉(xiāng)村道路建設為例，政策規(guī)定，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村道路建設所需資金不再固定向農(nóng)民收取。村級道路建設資金由村民大會民主協(xié)商解決，鄉(xiāng)級道路建設資金由政府負責安排。問題是，什么是“村級道路”，什么是“鄉(xiāng)級道路”；“村級道路”是否包括“村際道路”；“鄉(xiāng)級道路”是否包括“鄉(xiāng)際道路”，沒有明確的概念界定和政策說明。因此，各地在具體安排道路建設資金時，因難以界定資金供給主體，出現(xiàn)一些扭曲的政策安排。江蘇省《關于改革和完善縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的意見》明文規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往行政村的村級道路所需資金由村民大會討論協(xié)商，通過一事一議的辦法解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可給予適當補助?？h城通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)級道路建設資金由縣鄉(xiāng)兩級財政資金予以補助”。這一規(guī)定，一是明顯地將“村際道路”納入“村級道路”的范圍，并將其建設資金的供給主體確定為農(nóng)民，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內平調使用村級“一事一議”道路建設資金和“兩工”及其“以資代勞”款留下隱患；二是沒有明確縣鄉(xiāng)政府是“鄉(xiāng)級道路”的資金供給主體，縣鄉(xiāng)兩級財政只對“鄉(xiāng)級道路”建設負有“資金補助”的責任，這說明，農(nóng)民仍然對“鄉(xiāng)級道路”建設負有“籌資籌勞”的責任，這就為縣級政府在全縣范圍內平調使用村級“一事一議”道路建設資金和“兩工”及其“以資代勞”款提供了依據(jù)。

第三，鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營性費用，原因在于地方政府及其部門仍然擔負經(jīng)營性職能。農(nóng)村稅費改革以后，盡管國家已經(jīng)明確要求將水利工程水費等收費由行政事業(yè)性收費管理改為經(jīng)營性收費管理，并按照自愿有償?shù)脑瓌t，在規(guī)定的收費范圍和收費標準內對接受經(jīng)營性服務的對象據(jù)實收取。但在地方政府機構改革過程中，由于政府職能轉換滯后，很多經(jīng)營性職能沒有從政府功能中分離出來，地方政府和部門及其所屬的事業(yè)單位，仍然利用行政權力、結合部門利益從事經(jīng)營性業(yè)務，并繼續(xù)將經(jīng)營性收費作為行政事業(yè)性收費管理。而擁有經(jīng)營性收費業(yè)務的部門和單位，根本無法面對龐大的農(nóng)戶群體，逐戶收取其所謂的“經(jīng)營性費用”，只有通過上級政府將其“經(jīng)營性收費”作為任務與農(nóng)業(yè)稅稅收任務一并下達給鄉(xiāng)村組織，并依靠鄉(xiāng)村干部作為“服務性代辦”去完成；對鄉(xiāng)村干部來說，要完成“經(jīng)營性收費”任務，采取按人或按地平攤、并與農(nóng)業(yè)稅一起征收的方式是最方便的選擇。

第四，以“公平負擔”為理由，向從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民收取“積累金”，既有失公平，在操作中也走了樣。有關政策規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，“對不承包土地并從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民，可以按照權利義務對等的原則，經(jīng)過村民大會討論確定，在原鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和新的農(nóng)業(yè)稅附加的負擔水平內，向其收取一定數(shù)額的資金，用于村內集體公益事業(yè)”。這種規(guī)定本身具有不合理性：一是以“戶口”為依據(jù)，向從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民收取“積累金”，用于村內集體公益事業(yè)建設，似乎是為了在農(nóng)村社區(qū)內“公平負擔”，但卻帶來了城鄉(xiāng)之間的“不公平負擔”，即使是與在同一社區(qū)內居住而不需要交納“積累金”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相比，也有失公平；二是農(nóng)村居民從事的二三產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)交納有關的工商業(yè)稅收，如果再讓其交納“積累金”，就是一種“雙重征稅”行為；三是即使從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民屬于個人收入所得稅的納稅主體，也要看其收入是否達到交納個人收入所得稅的水平，而不能一概都交。即使這一政策規(guī)定有其合理性，在操作中也出現(xiàn)了不符合政策要求的行為：一是按照政策規(guī)定，從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民是否交納“積累金”，要“經(jīng)過村民大會討論確定”，而不能像一些地方采取由政府下達任務的方式確定；二是按政策要求，交納“積累金”的對象是“不承包土地并從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民”，不是所有“從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民”，而一些地方在實際操作過程中，卻對“承包土地并從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民”也收取“積累金”，擴大了“積累金”的收取范圍；三是一些地方不考慮外出人員是否就業(yè)、是否有收入，而是按照勞動力外出時間的長短，規(guī)定交納“積累金”的不同標準，更不合理。

以上問題，會帶來諸多嚴重后果：一是對農(nóng)村公共品供給主體缺少明確的政策界定，地方政府會推卸其農(nóng)村公共品供給責任，并容易發(fā)生向農(nóng)民轉嫁農(nóng)村公共品供給成本的行為，從而增加農(nóng)民的“稅外”負擔；二是鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營性費用的做法，容易誘使一些涉農(nóng)部門產(chǎn)生新的“三亂”行為；三是向從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民收取“積累金”，會造成新的城鄉(xiāng)不公，也會影響農(nóng)村勞動力轉移；四是農(nóng)民承擔過多的“稅外”負擔，尤其是一些新的亂收費，不僅會抵消農(nóng)村稅費改革對減輕農(nóng)民負擔的作用，直接影響改革的順利進行，甚至會使農(nóng)村稅費改革面臨陷入“黃宗羲陷阱”的危險。

五、基本判斷：政策檢討

（一）農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村干部仍是“征收稅費”的主要力量

一個良好的愿望是，農(nóng)村稅費改革后，隨著農(nóng)民負擔的減輕，農(nóng)民交納稅費的積極性和主動性會大大提高，進而會大幅度減少稅費征收工作量；因而，完全可以依靠農(nóng)稅征管人員完成稅費征收任務，其他鄉(xiāng)村干部可以抽身不管。調查顯示，這個愿望沒有實現(xiàn)。

1、單靠有限的農(nóng)稅征管人員，無法面對數(shù)量龐大、高度分散、規(guī)模狹小的農(nóng)戶。從調查情況看，尤其是在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，平均每個村約有上千農(nóng)戶，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十數(shù)個村、上萬農(nóng)戶。農(nóng)村稅費改革要實現(xiàn)村村減負、戶戶減負的目標，必須在農(nóng)業(yè)稅費征收之前，對農(nóng)業(yè)稅計稅面積、稅負水平進行逐村逐戶核實查對，還要做到讓所有農(nóng)戶對各自的計稅面積、計稅金額和負擔卡簽字；在稅費征收過程中，不僅要宣傳發(fā)動，還要上門征繳，同時還要做好困難戶的核查和稅費減免、“釘子戶”的說服教育或采取“稅收保全”措施等項工作。如果再加上與農(nóng)稅“搭車”征收的“非農(nóng)業(yè)稅費”征收工作，要單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員保質保量地完成，是根本做不到的。

2、主動交納農(nóng)業(yè)稅及其附加的農(nóng)戶較少，稅費催征工作量仍然很大。江蘇某鎮(zhèn)介紹，在每年農(nóng)業(yè)稅費集中征收季節(jié)，幾乎全體鎮(zhèn)直干部都要參加稅費征收工作組，派駐各村，并依靠全體村組干部，廣播宣傳，逐戶催繳。即便如此，2001年全鎮(zhèn)1.4萬個農(nóng)戶，真正主動向定點農(nóng)稅征管人員主動交納農(nóng)業(yè)稅的只有13戶，約有30%的農(nóng)戶主動交給村組干部，其余的都需要鄉(xiāng)村干部上門收?。ㄈ?zhèn)2001年仍然有約10%的農(nóng)戶尾欠近50萬元農(nóng)業(yè)稅及附加）。蘇北某村反映，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作組和稅收征管人員，同時還要聘任村會計為“代征員”，大概能完成農(nóng)業(yè)稅及附加任務的60%左右，其余的都要靠村組干部上門催征。有的地方甚至采取讓教師上門追繳農(nóng)業(yè)稅的辦法。值得注意的是，上述反映的只是農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅及附加的情況，并不包括大量的“非農(nóng)業(yè)稅費任務”。幾乎全部被調查村干部都證實，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部參與，保質保量地完成稅費征收任務是根本不可能的。

3、村組干部是突擊征收“非農(nóng)業(yè)稅費任務”的主要力量。農(nóng)村稅費改革以后，除了農(nóng)業(yè)稅及附加和“一事一議”款、“以資代勞”款以外，農(nóng)民負擔的稅費項目還有很多，如上級政府對經(jīng)營性收費的“服務代辦”，農(nóng)村五小車輛使用稅、計劃生育費等。多數(shù)被調查村干部都反映，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將這些“非農(nóng)業(yè)稅費”作為必須完成的硬性任務、并配套一些獎懲措施下達給村級組織，由村組干部突擊完成。依靠有關部門，是難以完成的。（參見個案4）

4、稅費收繳情況是政府實施村組干部政績考核的主要內容和獎罰的主要依據(jù)，是直接影響村組干部收入水平的最主要因素。（見個案1、個案4）

個案4一村支部書記在村組干部會議上的講話（摘錄）

會議時間：2002年1月1日；參加人員：全體村組干部；主持人：村黨支部書記

會議主要議題：征收2001年的三項稅費——計劃生育費、五小車輛稅收、基本水費

一、計劃生育罰款收繳

1、罰款對象：包括超生的、不夠年齡結婚的、暗婚暗育的、抱養(yǎng)棄養(yǎng)子女的，以及沒有“三證”的；

2、罰款任務：與去年一樣，沒有增加也沒有減少；

3、主要措施：（1）各村民小組在4號以前完成的，第一名獎300元，第二名獎200元；（2）在4號之前不交錢的被罰款戶，后拖一天，加罰20%；（3）2000年以后超生的，罰款不封頂；（4）凡是已懷孕沒生下來、又屬于超生的，允許株連其親屬，已經(jīng)生下來的，不要株連其親屬。

二、五小車輛稅收收繳

1、收稅對象：獨頭手扶拖拉機、帶拖斗拖拉機、營運車輛、三輪車、摩托車；

2、收稅標準：獨頭手扶拖拉機15元/年，帶拖斗拖拉機40元/年，營運車輛45元/月，三輪車150元/年，摩托車60元/年；

3、主要措施：（1）村組干部分工負責，努力做好五小車輛稅收的征收工作；（2）要按照鎮(zhèn)里下達的標準征收，不能打折扣。

三、基本水費收繳

1、收取依據(jù)：具體由水利部門解釋；

2、收取標準：每畝地7元。

四、工作要求

1、本村這項工作開展較晚，任務較重，村組干部要分工負責，馬不停蹄地進入工作狀態(tài)，必須在4號以前完成三項稅費征繳任務；

2、三項任務是硬性的，剛性的，沒有彈性，必須不折不扣地完成；

3、在4號之前完成的有5%的回扣，完不成任務的要對組長罰款；

4、三項稅費征繳要先急后緩，先抓計劃生育罰款，后起基本水費和五小車輛稅收；

5、要重點在釘子戶和困難戶上下工夫；

6、不希望哪一個組長不在規(guī)定的時間內完成任務，不希望出現(xiàn)村民頂撞現(xiàn)象，出了問題，由各村民小組組長負責。

（摘自蘇北某村《村組干部會議記錄》）

（二）農(nóng)村稅費改革后，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題沒有解決

農(nóng)村稅費改革前，各地普遍存在少報、漏報土地及新開墾土地和沒核減工商開發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地的現(xiàn)象，早已出現(xiàn)因“有地無稅”、“有稅無地”等土地稅負“不公”問題，還由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身存在的“五難”、“四多”、“一高”問題，無法實施依率據(jù)實征收，不得不采取按人按地平均分攤的辦法。但農(nóng)村稅費改革后，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題，仍然沒有解決。

1、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際土地面積是不斷變化的。按照稅費改革的政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計稅面積要堅持以二輪承包土地面積為依據(jù)。雖然政策允許按照實際情況進行個別調整，但由于新開墾土地和工商業(yè)開發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地不斷發(fā)生，實際農(nóng)業(yè)土地面積是不斷變化的，不可能對計稅面積進行準確、及時的調整，因此就不可能從根本上解決因土地面積變化帶來的“稅負不公”問題。以湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為例，稅費改革后，縣里按照鄉(xiāng)里往年上報土地面積124213畝作為農(nóng)業(yè)稅計稅面積給該鄉(xiāng)下達農(nóng)業(yè)稅及其附加任務9623938萬元，畝平77.48元，但該鄉(xiāng)實際只有土地面積119938畝，與上級核定的計稅面積相差4275畝，鄉(xiāng)里為了完成稅收任務，下達給村里的農(nóng)業(yè)稅及其附加任務為畝平80.24元，畝平提高3.56%。

2、按地平攤農(nóng)業(yè)稅，帶來土地“稅負不公”。從調查情況看，雖然政策要求實行地區(qū)差別稅率和計稅常產(chǎn)，但絕大多數(shù)試點省至少到縣一級執(zhí)行的都是統(tǒng)一稅率，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都是執(zhí)行同一計稅常產(chǎn)。由于不同地區(qū)乃至不同農(nóng)戶之間的土地質量不同、經(jīng)營水平不同，土地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出水平差異較大，如果對不同地區(qū)、不同農(nóng)戶按同一稅率和計稅常產(chǎn)平攤農(nóng)業(yè)稅收，就會帶來土地“稅負不公”。

3、無法解決農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身固有的缺陷，不能實現(xiàn)依率據(jù)實征收，不得不繼續(xù)采取“按地平攤”的辦法加以征收，仍然存在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅“稅負不公”問題。

（三）農(nóng)村稅費改革后，上級財政轉移支付支撐了農(nóng)民負擔的減輕

農(nóng)民法定負擔全面減輕是農(nóng)村稅費改革后取得的最重要的階段性成效，但基層組織減收也是基本事實。但中央要求，“農(nóng)村稅費改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開支，主要通過轉變政府職能、精簡機構、壓縮財政供養(yǎng)人員、調整支出結構等途徑解決”。也就是說，基層政權“消腫減支”對減輕農(nóng)民負擔起決定性作用。但從實際情況看：

1、基層“消腫減支”遠遠不夠。這主要表現(xiàn)在：一是縣鄉(xiāng)政權組織“消腫”不夠。從調查情況看，鄉(xiāng)村撤并和村干部精簡力度較大，成效顯著，但大多數(shù)縣市級機構改革不夠，力度不大；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，除了清退部分臨時聘用人員和讓部分到退休年齡的干部退休外，其財政供養(yǎng)人員數(shù)量沒有太大變化，有的地方甚至還在繼續(xù)增加。江蘇省3縣市的統(tǒng)計結果驗證了我們的看法（見圖表2）。二是縣鄉(xiāng)政府職能轉換不夠。從調查情況看，各地在機構改革中，比較注重機構撤并和人員精簡，但對政府職能轉換普遍不夠，政府仍然承擔過多的經(jīng)營性職能，政企不分嚴重；自上而下的農(nóng)村公共品供給決策體制沒變，農(nóng)民被動出資、投勞太多，且平調使用現(xiàn)象嚴重；縣鄉(xiāng)村職能劃分不清，財權事權不統(tǒng)一。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門改革不夠。從各地進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的情況看，被下放管理權限或被撤并的機構主要是一些與“三農(nóng)”密切相關的涉農(nóng)部門，如農(nóng)經(jīng)管理、畜牧、水產(chǎn)、林果、農(nóng)機、農(nóng)技等，而對人、財、物等管理權限均在上級管理部門的垂直單位，普遍沒有涉及，即使有，力度也不大。縣鄉(xiāng)政府職能不轉變，自然就難以真正地精簡機構，更難以精簡人員，從而就使減少開支和調整開支結構極其困難，縣鄉(xiāng)政府組織運轉成本就難以降低?/p>

年份 沭陽縣 溧陽市 寶應縣 1999 26864 19262 22908 2000 28015 19954 24085 2001 28919 19388 23919 2002 29045 19502 23919

2、中央財政的轉移支付彌補了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費改革而減少的合法收入。除江蘇、浙江、上海3省市外，2002年進行農(nóng)村稅費改革試點的17個省份，在改革前，其農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資5項收入約為484.4億元，稅費改革后，其農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入約為312.4億元，實際減收約172億元。

有關政策要求，農(nóng)村稅費改革后，要“通過中央和省兩級財政轉移支付的辦法給以適當補助，有條件的市（地）一級政府也應安排一定的資金支持這項改革”。事實上，撇開省地兩級財政對縣鄉(xiāng)財政轉移支付的作用不論，僅中央財政的轉移支付就彌補了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費改革而減少的合法收入。據(jù)有關部門統(tǒng)計，中央財政給這17個省份的轉移支付可分為2個部分，一是農(nóng)村稅費改革專項轉移支付約191.53億元，二是農(nóng)村教師工資專項補助約40.74億元。2項轉移支付總額約為232.27億元。

按照中央有關政策要求，中央財政關于農(nóng)村稅費改革的專項轉移支付，要有一定比例用于村級組織開支缺口。但從調查情況看，能夠落實到村的財政轉移支付資金極少，即使有，也主要是賬面上的。這里就按江蘇省有關政策要求的15%的比例，計算中央財政對這17個省份191.53億元的農(nóng)村稅費改革專項轉移支付中，約有28.73億元要落實到村。也就是說，加上農(nóng)村教師工資專項補助，上述17個省份的縣鄉(xiāng)兩級政府應得到中央財政轉移支付資金總額為203.54億元；再加上農(nóng)村稅費改革后這些省份312.4億元農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅2項合法收入，縣鄉(xiāng)兩級政府收入總額已達515.94億元。這已經(jīng)比其改革前484.4億元合法收入多出約31.54億元。也就是說，中央財政轉移支付資金不僅彌補了這些地區(qū)因稅費改革減收的172億元合法收入，還多出31.54億元。

（四）農(nóng)民負擔有反彈的可能

目前各界普遍關心的一個問題是農(nóng)民負擔會不會反彈。這主要取決于以下幾個方面：一是基層組織是否“消腫”，不合理開支是否減少；二是隨著農(nóng)民減負，改革前一些必要的農(nóng)村公共品供給資金是否有新的制度安排予以保證；三是中央財政轉移支付的力度和可持續(xù)性；四是農(nóng)村稅費改革是不是一種可持續(xù)性的制度安排。從我們調查的情況和有關文獻的反映的問題看，農(nóng)民負擔有反彈的可能。

1、基層組織沒有“消腫減支”。從前面的分析可以看出，在進行稅費改革試點的不少地區(qū)，沒有能夠按照政企分開和精簡、效能的原則，真正轉換政府職能，精簡機構和人員，即使是對分流、輪崗人員，也缺少可持續(xù)性的制度安排，財政負擔沒有減輕。

2、農(nóng)村公共品供給缺少資金來源。按照有關政策規(guī)定，改革前由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的大部分項目，都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算開支。但為了確?；鶎咏M織的正常運轉和農(nóng)村義務教育經(jīng)費的正常需要，在大部分地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)稅收比例較大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的一些縣鄉(xiāng)組織，都首先將農(nóng)業(yè)稅和上級財政轉移支付資金的絕大部分納入工資專戶，用于發(fā)放干部和教師工資。即使這樣，不少地區(qū)仍然不同程度的存在欠發(fā)工資的現(xiàn)象。不少地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政都很難對農(nóng)村公共品供給資金做出必要的資金安排，即使有預算安排，也難以落實。

3、中央財政轉移支付資金已實行包干使用。也就是說，即使是中央財政轉移支付資金能夠持續(xù)、穩(wěn)定的撥付，但不可能再加大力度。

4、一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民負擔“加碼”和“亂收費”行為。據(jù)湖北某鄉(xiāng)黨委書記反映，經(jīng)過調查摸底，為了彌補村級資金不足和部分農(nóng)戶的稅費尾欠，該鄉(xiāng)各村在鄉(xiāng)政府下達農(nóng)業(yè)稅收任務的基礎上，平均每個村約加碼5萬元，全鄉(xiāng)近400萬元。蘇中的部分縣鄉(xiāng)為彌補教育經(jīng)費不足，強行向農(nóng)村中小學學生收取“捐資助學款”。安徽某村村民反映，稅費改革后，初中、小學學雜費收取實行的“一費制”，現(xiàn)在標準已提高，稅改第一年標準分別為生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。

六、政策建議

（一）繼續(xù)完善農(nóng)村稅費改革試點方案

完善農(nóng)村稅費改革試點方案，必須堅持以下基本原則：一是實行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負擔的輕稅政策；二是有利于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構的調整；三是有利于土地稅負公平、公正、公開；四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；五是簡便易行。

在堅持上述基本原則的基礎上，我們對完善農(nóng)村稅費改革試點方案，提出如下要點：

1、取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改征土地資源稅。按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出水平，土地只能是農(nóng)民的生存保障資料，農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)根本沒有能力承擔稅費任務，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的所有稅費負擔理應全部取消。但是，考慮到國家財政尤其是中央財政的負擔能力，我們建議，采取一個向全面取消農(nóng)業(yè)稅費的過渡辦法，過渡期為5年，即在過渡期內，在取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎上，從輕確定稅負水平，改征單一的土地資源稅。

第一，以村為單位，全面據(jù)實核查現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地資源，據(jù)實核定土地資源稅的計稅面積，多的增、少的減，徹底消除“有稅無地”或“有地無稅”現(xiàn)象，從根本上夯實“公平稅負”的基礎。

第二，按照簡便易行的原則，不考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種、種植結構和產(chǎn)出水平，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)數(shù)量為標準，參考土地質量，分區(qū)域對農(nóng)業(yè)用地分等定級，并采取定額稅的辦法，確定畝均土地資源稅稅負；但要對畝均稅額實行上限控制：如對產(chǎn)出一季的農(nóng)業(yè)用地，畝征土地資源稅10元，產(chǎn)出兩季的，畝征20元，產(chǎn)出三季的，畝征30元。

第三，已經(jīng)確定的土地資源稅稅收標準，畝均稅額保持長期不變，以村為單位的稅收總額可隨農(nóng)業(yè)用地數(shù)量的增減，每3年調整一次；其間增減的農(nóng)業(yè)用地，其土地資源稅任務由土地實際使用者承擔。

第四，制定土地資源稅減免政策，具體可按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅減免比例執(zhí)行。

第五，村級集體組織為土地資源稅的納稅主體，禁止任何單位和個人以任何名義直接向農(nóng)戶收取土地資源稅。

2、嚴格按照村民自治原則，籌集、管理和使用村級資金。

第一，繼續(xù)采取村提留的辦法，向承包土地的農(nóng)戶收取村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費三項費用。村提留的比例，不超過土地資源稅正稅的40%；村級組織只負責組織村內公益事業(yè)建設，村內公益事業(yè)建設資金，嚴格執(zhí)行“一事一議”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大會討論決定，真正實行民主決策；村內公益事業(yè)建設資金，只對承包土地的人口收取，按照“無償籌資、有償用工”的原則，在確定投資數(shù)量和用工數(shù)量的基礎上，實行投資、投勞兩線運行，分別算賬。

第二，除農(nóng)稅征管部門有權按照政府核定的標準和稅額向村級組織收取土地資源稅以外，各級政府組織及其部門無權以任何形式給村級組織下達包括服務性收費在內的任何籌資籌勞任務；村提留和村級公益事業(yè)建設資金屬于集體所有，由村級組織負責管理和使用，任何單位和個人無權以任何形式和名義跨村平調使用村級資金，不得實行“村有鄉(xiāng)管”或“資金、賬目雙代管”；除遇特大洪澇災害和其他突發(fā)性事件以外，跨村使用勞動力一律根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t，由用工單位或個人與農(nóng)民協(xié)商解決。

第三，村級組織使用集體資金，實行村務公開、村民監(jiān)督和上級審計。村提留和村內公益事業(yè)建設資金的使用，實行?？顚Ｓ谩⒎謩e做賬，嚴禁將“一事一議”資金作為村提留使用；對村級財務實行“雙公開”，一方面向村民公開，定期公布收支賬目，一方面對上級政府公開，將村級收支賬目報送農(nóng)經(jīng)管理部門；由村民大會選舉產(chǎn)生村民理財小組，負責對村級財務進行全過程監(jiān)督管理；賦予政府農(nóng)經(jīng)管理部門村級財務審計職能，負責對村級財務進行定期審計或抽查審計，并根據(jù)群眾反映進行有針對性的審計。

3、稅費負擔的交納。

第一，承包土地的農(nóng)民在村社區(qū)內部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再作為納稅主體直接向政府納稅，只向土地集體所有者的代表——村級組織交納土地承包費(即地租)，土地承包費包括土地資源稅和村提留兩部分，村級組織作為土地資源稅的納稅主體，按照上級政府核定的標準和稅額，用土地承包費的一部分向農(nóng)稅征管部門交納土地資源稅。

第二，對只保留土地承包權力而不直接承包土地，并與村級組織簽訂契約5-10年的農(nóng)民（具體期限由村民大會事先討論決定），不承擔土地承包費和村內公益事業(yè)建設資金任務；對與村級組織簽訂土地承包合同，而又將承包地轉讓出去的，要由土地流轉雙方簽訂流轉協(xié)議，明確土地承包費和村內公益事業(yè)建設資金的承擔主體，村級組織按照協(xié)議規(guī)定收取土地承包費和村內公益事業(yè)建設資金。

第三，農(nóng)民交納土地承包費和村內公益事業(yè)建設資金，可采取或“交錢”或“交糧”或“錢糧并行”的辦法，如果需要農(nóng)民交糧，必須事先公布糧食收購價格，與愿意交糧的農(nóng)民簽訂收購合同，并實行農(nóng)戶與購糧單位、農(nóng)戶與村級組織、村級組織與農(nóng)稅征管部門四方分別結算的辦法，不允許代扣、代繳、代結。

第四，在以下3種情況下，村級組織有權收回農(nóng)民的承包地：承包土地而又拋荒土地達一年者；承包土地而又不交納土地承包費和村內公益事業(yè)建設資金達一年者；轉出承包地而又因不簽訂流轉協(xié)議、造成無人交納土地承包費和村內公益事業(yè)建設資金達一年者。對被村級組織收回承包地的農(nóng)民，只保留其承包土地的權力，5-10年內不得重新直接承包土地（具體期限由村民大會事先討論決定）；村級組織有權對收回的承包地實行集體統(tǒng)一經(jīng)營或重新發(fā)包經(jīng)營。

（二）配套改革要連動進行

1、取消鄉(xiāng)級財政，建立縣鄉(xiāng)一體的、由縣級財政統(tǒng)籌的公共財政體制。一是將鄉(xiāng)級政府的人權、財權和事權統(tǒng)一收歸縣級政府，取消鄉(xiāng)級財政，建立由縣級財政統(tǒng)籌預算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的財政管理體制，縣級政府及其部門給鄉(xiāng)級組織下達的所有事項、安排的所有人員，全部由縣級財政預算開支，不得留任何缺口；二是轉換縣鄉(xiāng)政府職能，按照“政企分開”原則，將其現(xiàn)在承擔的經(jīng)營性職能全部剝離，推向市場，完全脫離與政府行政和財務的關系；三是經(jīng)過嚴格核定、由政府及其部門負責收取的、帶有“對象性”的行政事業(yè)性收費，一律作為縣級財政預算收入，其人員工資和征收費用納入縣級財政預算開支，實行收支“兩條線”；四是由縣級政府按區(qū)域合理設置地稅征管部門，并作為農(nóng)稅征收主體，按照政府核定的標準和稅額，具體負責向村級組織收取土地資源稅，上交縣級財政部門，除此之外，農(nóng)稅征管人員不得借征收土地資源稅的名義，“搭車”代征任何其他稅費。

2、進行縣鄉(xiāng)村機構改革連動，做到全部“消腫減支”。一是在轉換政府職能、由縣級財政統(tǒng)籌預算收支的基礎上，合理確定鄉(xiāng)級組織的機構數(shù)量和人員編制，鄉(xiāng)級組織無權通過自收自支，自設機構、自聘人員；二是徹底改革鄉(xiāng)級組織用人制度，全部實行競爭上崗，對落聘人員，由縣級財政給其發(fā)放3年基本工資、購買失業(yè)保險后，自謀出路，真正使鄉(xiāng)級組織改革做到既“消腫”又“減支”；三是在轉換縣級政府職能的基礎上，按照減事、減人、減機構、減開支的原則，進行縣級機構改革，并真正做到既“消腫”又“減支”。

3、按照“政府拿錢做政府的事，農(nóng)民拿錢做社區(qū)的事”的原則，嚴格劃分農(nóng)村公共品供給責任。一是合理確定村級組織的公共品供給責任，將村級供給責任界定為“村內公益事業(yè)”，由村級組織按照“一事一議”的辦法向農(nóng)民籌集建設資金；二是跨村跨鄉(xiāng)的道路、水利工程等公益事業(yè)建設資金，由縣鄉(xiāng)政府財政和爭取上級投資及外部投資統(tǒng)籌解決；三是鼓勵民間資本投資農(nóng)村公共品建設，緩解縣級財政壓力，如在縣級財政承擔農(nóng)村中小學九年義務教育主要責任、統(tǒng)籌解決大部分教育經(jīng)費的基礎上，吸引民間投資、鼓勵發(fā)展農(nóng)村中小學民辦教育，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制，實行“民投、民管、民營”。

注：1、本表2001年和2002年數(shù)字來源于當年A縣農(nóng)村稅費改革領導小組辦公室所制《農(nóng)民負擔稅費和勞務歸戶匯總表》；需要說明的是，原來的兩個表格分別形成于2001年3月31日和2002年4月26日，都處于農(nóng)村稅費征收工作還沒有開始的階段，也就是說，該縣“一事一議”籌款“兩工及其以資代勞籌款”、“二、三產(chǎn)業(yè)交積累金數(shù)”、“抗旱排澇費”、“水圩費”、“農(nóng)技畜禽防疫”等費用的數(shù)量，都是事先計劃好的，不僅量大，且由縣里將計劃下達到每個鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將計劃下達到每個村，分配具體、詳細，數(shù)量精確到小數(shù)點以后兩位數(shù)，使計劃變成了必須完成的任務。

2、該縣提供的上述兩表格中的各項指標，在表格中都已經(jīng)具體落實到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3、該縣一位參與農(nóng)村稅費改革試點工作的同志私下告訴我們，上述表格所列6、7、8、9都是根據(jù)實際經(jīng)費缺口倒推出來的，也是必須完成的任務。

表2A縣2001－2002年農(nóng)民負擔稅費和勞務歸戶匯總表 年度項目 2001 2002 1、基本情況 戶數(shù) 196653 193768 人口 666607 649902 勞力 356994 351239 2、農(nóng)業(yè)稅 計稅面積（畝） 785571 751863 稅額（萬元） 4806 4599.34 3、農(nóng)業(yè)稅附加（萬元） 961.22 916.82 4、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅 面積（畝） 98347 131534 稅額（萬元） 561.38 757.09 5、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加（萬元） 112.19 151.42 6、村級“一事一議”籌款（萬元） 1324.79 1296.62 7、勞動義務工和積累工 工日合計（個） 6353442 5619500 7.1、其中：以資代勞 工日（個） 1232119 1223600 金額（萬元） 1232.12 1224.96 8、二、三產(chǎn)業(yè)人員交積累金額（萬元） 859.57 906.83 9、全年應承擔稅費總額（萬元） 9857.5 9853.08 10、附表：服務代辦 小計（萬元） 3271.71 3498.78 10.1、水圩費（萬元） 998.78 10.2、抗旱排澇費（萬元） 2133.68 2317.25 10.3、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸（萬元） 26.01 126.95 10.4、水利工程配套費（萬元） 113.24 10.5、水利工程水費（萬元） 981.82 10.6、大病互助（萬元） 66.58 10.7、農(nóng)技畜禽防疫（萬元） 6.18 “2+4”合計（萬元） 5367.38 5356.43 “3+5”合計（萬元） 1073.41 1068.24 “6+7.1+8”合計（萬元） 3416.48 3428.43 “10”各項合計（萬元） 3271.71 3498.78