導語：土地制度：“三農(nóng)”新政核心之變一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《2005年農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》中建議，在農(nóng)村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易的市場化，提高農(nóng)民的失地補償，實現(xiàn)“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”。

“土地應(yīng)該由市場定價?！?/p>

“農(nóng)民自己有土地，讓他們直接參與開發(fā)，一年可以多拿幾個億?！?/p>

4月13日，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查總隊《2005年農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》(以下簡稱《綠皮書》)，并舉辦了一場農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展論壇，邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學世等經(jīng)濟學家、三農(nóng)問題專家，就三農(nóng)熱點問題和當前農(nóng)村政策進行集中討論。

低價征用農(nóng)民土地，致使失地農(nóng)民生活得不到保障，已成為當前“三農(nóng)”問題一個敏感的焦點。下一步的“三農(nóng)”政策調(diào)整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報記者向國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊求證，他給出了比較明確的答復：“我們正在制定相關(guān)的政策文件，具體內(nèi)容目前還不便透露?！?/p>

就在4月17日，國務(wù)院授權(quán)新華社《關(guān)于2005年經(jīng)濟體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要完善農(nóng)村土地制度。

土地成為頭號問題

“繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式；加強對承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對強迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度；進一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場。”《意見》廖廖數(shù)語，劃出了今年農(nóng)村土地制度的改革輪廓。

首先可以明確的是，農(nóng)村土地制度會有較大幅度的調(diào)整動作。韓俊表示，農(nóng)民稅負問題解決以后，接下來第一個需要解決的就是土地問題；其次是教育；第三是衛(wèi)生即農(nóng)民就醫(yī)問題。

在農(nóng)用地征用方面，《綠皮書》給出了幾組很耐人尋味的統(tǒng)計數(shù)字：

2004年末全國耕地為1.23億公頃，比上年凈減少80萬公頃，其中建設(shè)占地14.5萬公頃；

被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企業(yè)占40％～50％，村級組織占25％～30％，農(nóng)民占5％～10％；

失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來源，生活水平降低的失地農(nóng)民占到60％。

實行征地制度改革，保護失地農(nóng)民的利益，是去年農(nóng)村政策的一項主要內(nèi)容。雖然2004年農(nóng)村土地政策的基本框架沒有大的變化，但局部調(diào)整的動作很大。10月21日，國務(wù)院頒發(fā)第28號文件《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，必須把農(nóng)民利益放在重要地位。要求“縣級以上地方人民政府采取措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，并申明“當土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼”。

然而，在利益面前，不管是國家法律還是政府的法規(guī)，執(zhí)行起來都有難度。

接受本報獨家采訪時，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山說起他去年在某地調(diào)研的見聞。當?shù)毓_用土地招商，市長對外商大包大攬地說：“只要你來，我就可以給你300畝地?！?/p>

張表示，“土地問題非常復雜，不僅僅是既得利益的分配問題，還涉及到整個體制?！?/p>

《綠皮書》呼吁“目前的農(nóng)村土地制度必須改革”。

“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”

土地制度之變，已經(jīng)迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個方向變？現(xiàn)在還是一個沒有標準答案的問題。

《綠皮書》給出的建議是：在農(nóng)村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農(nóng)民的失地補償，實現(xiàn)“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失地農(nóng)民買得起較低標準的城市住房。

國務(wù)院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農(nóng)村政策時，提到要“穩(wěn)定、完善農(nóng)村的土地制度”。他說，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策主要有兩項內(nèi)容：一是穩(wěn)定家庭承包制度，這里面有一條是明確的，農(nóng)民出去打工，不能隨意收回土地承包制度，沒有人種地了，可以進行轉(zhuǎn)讓；二是提高土地征用的標準，做好安置工作，解決失地農(nóng)民的長遠生計問題。

韓俊所在的國務(wù)院發(fā)展研究中心，正與世界銀行合作進行“中國土地政策改革研究”項目，目前已完成了8個地方的考察?！皬奈覀冋{(diào)查的8個省看，房地產(chǎn)用地、商業(yè)用地，生地造為熟地，出讓土地只占到20％～30％，大部分土地不以市場定價，政府把短期收益和長期收益捆得太緊，對農(nóng)民的收入補償很難?！?/p>

“土地應(yīng)該由市場定價。否則，改革就跟農(nóng)民沒有多大關(guān)系?！边@是韓在考察后得出的結(jié)論。

張曉山提出的主張是，“要向農(nóng)民征用土地，一要保障農(nóng)民的生存權(quán)，其次要保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。如果征地，農(nóng)民除了補償外，還要得到其他相應(yīng)的保障，如養(yǎng)老、失業(yè)等?！?/p>

據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)工人里面，農(nóng)民工占的比重相當大，他們的家屬和孩子加起來，數(shù)量估計在1.6億以上。面對這么大的一個流動性群體，有關(guān)方面已經(jīng)意識到，農(nóng)民工總是流動也不合適，起碼流動的規(guī)模要逐步縮小，使農(nóng)民工能夠穩(wěn)定下來。

李炳坤透露，現(xiàn)在有關(guān)部門正在研究如何進一步完善農(nóng)民工的政策，使農(nóng)民工能夠在所在的地方安家落戶。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)醞釀新變局

農(nóng)村實行土地集體所有制，農(nóng)民并不是一個完整的財產(chǎn)主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而這，也是《綠皮書》提出“必須改革農(nóng)村土地制度”的主要原因。

張曉山是中國專門研究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題的為數(shù)不多的專家之一。他主張在農(nóng)村發(fā)育跨社區(qū)的、非政府的多元化組織結(jié)構(gòu)，而基層政府的職能則向提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，最后形成這樣一種治理格局：自治程度較高的基層政府、村民自治的村社組織和其它多元化組織并存，相互制衡，達到構(gòu)建和諧社會的目的。公務(wù)員之家版權(quán)所有

張的建議目前似乎還很難成為主流。但《意見》中提出要“繼續(xù)擴大農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織試點范圍”，已經(jīng)顯現(xiàn)出政策的轉(zhuǎn)向跡象。

韓俊對此另有看法。他提出三點主張：第一，無論怎么改，改革不能影響到對農(nóng)民的公共服務(wù)的提供，改革過程中要避免過去“財權(quán)向上集中，事權(quán)向下下放”的做法，必須提高對基層政府的財政支持力度；第二，改革必須自上而下，不能一刀切，也不能把事業(yè)推向市場；最后，他認為改革最重要的是改變權(quán)力來源。他說：“將來改革的方向是要加強民主化進程，要讓老百姓用手選舉政府，這是一個根本的方向?！?/p>