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摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,迫切需要建立和完善農(nóng)村社會保障制度。本文通過分析農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集過程存在的問題,指出農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險養(yǎng)老保險基金

一、籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險基金存在的問題

(一)保費籌集原則與參加自愿原則相矛盾,農(nóng)民參保缺乏積極性目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的地方,也就是說,農(nóng)村工業(yè)能夠使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有一定實力支撐農(nóng)村養(yǎng)老保險的地方,或者農(nóng)民家庭收入由于經(jīng)營特色農(nóng)業(yè)而比較高并且集體的經(jīng)濟(jì)實力也因之而較強的地方,社會保障的開展就不會遇到太多的障礙,而對于經(jīng)濟(jì)水平不太高,集體的經(jīng)濟(jì)實力又不強的中西部農(nóng)村,就存在很多難以解決的問題。如:當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)不強大時,農(nóng)村社?；鸬膩碓粗饕寝r(nóng)民個人,有時是由個人全部繳納。這就使這種農(nóng)村“社會”保障失去了意義。這種機(jī)制很難使農(nóng)民自愿把錢交由政府機(jī)構(gòu)管理,為此還要支付一大筆管理費用,要使這種沒有任何補貼的社會保險延續(xù)下去,惟一可行的就是采取強制性的繳費辦法。然而,農(nóng)村社會保險的建立強調(diào)的是自愿原則,沒有國家和集體對保費的相應(yīng)補貼,即在對繳費沒有任何經(jīng)濟(jì)刺激的情況下,保費收繳自然成為農(nóng)村社會保險最難解決的問題。

(二)預(yù)籌積累為特征的儲蓄型保險制度導(dǎo)致養(yǎng)老基金互濟(jì)性差

現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以個人繳費為主,集體經(jīng)濟(jì)予以適當(dāng)補助,投保對象平等享受集體補助。這種以預(yù)籌積累為特征的儲蓄型保險制度,與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相比,最大的區(qū)別在于其并不具有互濟(jì)性。它沒有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險中社會統(tǒng)籌部分,即如果個人交納保險費越多,集體補助也越多,個人賬戶積累資金也越多,未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越高。因此,要在一個縣的范圍內(nèi)把養(yǎng)老負(fù)擔(dān)在不同年齡層次的人口中分?jǐn)傞_來就頗有難度,這就使保險系統(tǒng)內(nèi)的互補和互濟(jì)性很差。從這個意義上說,農(nóng)村養(yǎng)老保險并不完全具有通過國民收入再分配來實施社會保障的功能。

(三)保費籌資來源不穩(wěn)定,社會養(yǎng)老缺乏充足可靠的資金保障

按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》的規(guī)定,個人交納要占一定比例;集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付;國家給予政策扶持,主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)。上述特點決定了農(nóng)村養(yǎng)老保險與農(nóng)民收入和集體經(jīng)濟(jì)有著密切而直接的聯(lián)系。然而,在新形勢下,這兩個資金卻難以真正到位,由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小,農(nóng)業(yè)收益水平逐步降低,再加上糧食流通體制改革,按保護(hù)價敞開收購余糧的政策沒有全面落實,出現(xiàn)了農(nóng)民收入增長緩慢的現(xiàn)象。因此,許多農(nóng)民再生產(chǎn)資金不足,根本沒有錢參加養(yǎng)老保險。為緩解生產(chǎn)和生活不足,相當(dāng)一部分參加保險的人也被迫退出保險。在這種情況下,如何使個人繼續(xù)投保,就成為當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度急需解決的問題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積累不足,也影響?zhàn)B老保險基金的籌集。從實踐中看,政策規(guī)定的集體補助農(nóng)民養(yǎng)老保險費的構(gòu)想在許多地方很難到賬。當(dāng)今農(nóng)村集體積累基金主要來源于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村辦企業(yè)的創(chuàng)收,而近年來,多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)幾乎停滯,難以撥出?？顏硌a充農(nóng)民養(yǎng)老保險,這就導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老保險基金賬戶出現(xiàn)“空賬”。集體經(jīng)濟(jì)的不景氣,也使國家通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支這一優(yōu)惠政策成為一句空話。

(四)保費投資形式單一,缺乏增值的有效途徑按現(xiàn)行政策規(guī)定,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金以縣為單位統(tǒng)一管理,縣(市)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu),在指定的專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專戶,專賬專管,專款專用。保費只能用于購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行,不直接用于投資。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展,資金積累越來越多,當(dāng)前以縣為單位的分散管理形式不僅增加了基金被擠占挪用的風(fēng)險,而且由于投資形式單一,缺保值增值的有效途徑,特別是難以抵御通貨膨脹的侵蝕,難以保證養(yǎng)老保險基金不“縮水”,削弱了未來保障能力。

二、籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的主要途徑

(一)各級財政給予補貼

改革開放二十多年來,我國經(jīng)濟(jì)以平均每年8%左右的速度發(fā)展,近兩年的發(fā)展速度在9%以上,到2020年,我國將進(jìn)入小康社會,2050年,將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平。所以,可以預(yù)期政府的財政收入在今后幾十年內(nèi),仍將有較大幅度的增長,屆時政府應(yīng)有能力提供較多的財政支持。若省級地方政府對參保的農(nóng)民實行如3%———5%的補貼,10億元的保費收入政府也不過支出補貼3000萬———5000萬元,省財政應(yīng)能承擔(dān)。若其他各級財政都能夠補一些,則補貼可以大幅提高,還可以帶動村集體對農(nóng)民參保給予補貼,從而調(diào)動農(nóng)民參保的積極性。

1.對保險基金給予補貼。智利就采取了這一形式,但其只對基金未達(dá)到規(guī)定收益標(biāo)準(zhǔn)的差額實行補貼。我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險雖然也可以采取這一方式,但在我國利率水平相對穩(wěn)定的情況下,以財政提供一定比例的數(shù)額可能更為適宜。如對基金運營收益實行2%左右的補貼,10億元規(guī)模的基金,補貼金也只有2000多萬元,政府應(yīng)有能力支出。這樣做的目的是為參保人個人賬戶上的基金收益明顯高于儲蓄收益,有利于調(diào)動農(nóng)民參保的積極性。

2.對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費實行財政撥款。農(nóng)村養(yǎng)老保險在實行之初,為減少地方財政的負(fù)擔(dān),把提取管理費作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費,這一辦法一直實行到現(xiàn)在。如果說實行之初是受國家財力限制不得已而為之,現(xiàn)在則應(yīng)當(dāng)改變這一做法把農(nóng)民的權(quán)益返還給農(nóng)民。

3.集體補貼的制度化。農(nóng)村集體財產(chǎn)是農(nóng)村居民的共有產(chǎn),在政府對農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險承擔(dān)了有限經(jīng)濟(jì)責(zé)任的條件下,政府有權(quán)力要求農(nóng)村集體支出集體財產(chǎn)的一部分或一定的比例,用于農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險補貼,并將這一辦法以法律形式固定下來。

4.在特殊情況下對個人養(yǎng)老金給予財政補貼。如在較為嚴(yán)重的通貨膨脹時期,為避免物價的貶值對養(yǎng)老金預(yù)期值產(chǎn)生的嚴(yán)重負(fù)面影響,政府應(yīng)對參保人個人賬戶上的資金給予保值補貼。

(二)土地資本化

1.以轉(zhuǎn)讓承包土地收益充作社區(qū)補助養(yǎng)老保險基金。按現(xiàn)行規(guī)定,農(nóng)村人口只有在60歲以前參保,60歲以后才可領(lǐng)取養(yǎng)老金,并且養(yǎng)老金數(shù)額又取決于個人賬戶的積累余額。這樣,在這一方案實施之日起,已達(dá)60歲的老年人就沒有納入這一體系,開始投保時已超過40歲的農(nóng)村人口,極有可能因其投保年限短而使養(yǎng)老金積累不足。因此,為了彌補現(xiàn)行民政部組織實施的農(nóng)村養(yǎng)老保障的不足,年滿60歲的農(nóng)村老年人口應(yīng)當(dāng)退出其責(zé)任田和口糧田,修養(yǎng)余生。這部分人的養(yǎng)老保險基金的來源為村公益金、老年人口原服務(wù)的未實行退休金制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提留以及老年人口讓出土地承包地由轉(zhuǎn)包者上交集體的“承包費”。補助金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由地方自定,原則上應(yīng)超過老年人口耕種承包土地的收入。此項保險可先以農(nóng)村為單位實行,條件具備后,逐步過渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌或縣統(tǒng)籌。

2.被征用的土地補償費充作新型小城鎮(zhèn)人口的養(yǎng)老保險基金。將現(xiàn)行《土地管理法》中的安置補償費的用途之一明確為建立被征地人口的養(yǎng)老保險;以縣為單位,算出被征地人口補繳養(yǎng)老基金的總額;將基金總額從征地補償費中一次性劃出,為被征地人口建立養(yǎng)老保險個人賬戶,納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。對于因非征地原因進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村勞動人口,可由其本人補繳積累建立個人賬戶,也可由原行政村出錢為其建立養(yǎng)老保險個人賬戶,一次性買斷其在行政村的包括土地和勞動積累在內(nèi)的所有權(quán)益。

(三)稅收

1.通過減免土地稅費支持。目前地方財政可控制的來自土地稅費的有:土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)工商業(yè)和其他建設(shè)用地后的土地轉(zhuǎn)讓費、土地補償費、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等,地方財政可以從中返還5%注入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

2.對基金收益實行免稅。對基金運營實行免稅是國際慣例,但迄今為止,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的運營仍沒有出臺有關(guān)免稅的規(guī)定,政策比較模糊,以至于基層機(jī)構(gòu)經(jīng)常遇到免稅上的麻煩,因此,國家有必要出臺農(nóng)村養(yǎng)老保險基金運營免稅的專門規(guī)定。

3.通過減免農(nóng)業(yè)稅支持。地方財政可控制的農(nóng)業(yè)稅主要有:經(jīng)營種植業(yè)的農(nóng)業(yè)稅及其附加、牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅,地方財政可從農(nóng)業(yè)稅中返還5%注入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

4.對企業(yè)、集體補助給予稅前列支。對參加農(nóng)村養(yǎng)老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村集體企業(yè),地方財政可根據(jù)不同的經(jīng)營效益、企業(yè)負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保障的任務(wù)確定一定金額的稅前列支數(shù)額。

(四)基金保值增值

1.設(shè)置養(yǎng)老保險基金的投資專營機(jī)構(gòu),按照市場化原則運營養(yǎng)老保險基金。首先,明確投資主體。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金涉及的范圍和層次非常多,根據(jù)中國的實際情況可設(shè)立四級法人制,初期(5年以下)資金積累規(guī)模較小,應(yīng)以縣為單位平衡并運營和管理;中期(5-10年)資金在一個縣內(nèi)已經(jīng)難以尋找到最有效的增值途徑,投資主體應(yīng)以地市級法人運作為主;穩(wěn)定期(10年以后)資金積累規(guī)模已經(jīng)非常大,應(yīng)以省級法人為主要投資主體。在這三級法人以上,成立中央農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)審核、監(jiān)督各級投資基金的運作情況。其次,要正確選擇投資工具。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗和我國的具體情況,筆者認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老基金的投資工具應(yīng)具備這樣一些基本特點:(1)是公開提供的金融資產(chǎn);(2)這些工具的發(fā)行者具有良好而穩(wěn)定的信譽;(3)這些工具沒有風(fēng)險或風(fēng)險經(jīng)過保險機(jī)構(gòu)或銀行機(jī)構(gòu)分擔(dān)了;(4)這些工具發(fā)行者受到強有力的監(jiān)控。按照這些標(biāo)準(zhǔn),適合于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投資的工具應(yīng)該包括:國家發(fā)行的金融工具、金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的工具、法人債券、可轉(zhuǎn)讓債券、公開法人股票、公開房地產(chǎn)法人股票、投資基金股份、公司發(fā)行的可協(xié)商工具以及外國政府的金融工具等。

2.在養(yǎng)老保險增值率高于銀行同期利率的地方,允許養(yǎng)老基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合,適當(dāng)放寬投資領(lǐng)域。這些地方養(yǎng)老保險的增值率高于銀行同期利率,除去管理成本,仍會有一定的積累結(jié)余。為盤活資本,可讓他們適當(dāng)進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資領(lǐng)域。

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