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1問題的提出

(1)目前，我國已有20余個省、市、自治區(qū)把旅游業(yè)作為重點產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)。旅游事業(yè)的繁榮促進(jìn)了國家和地方經(jīng)濟增長，同時也引起了人們對風(fēng)景名勝資源保護(hù)的關(guān)注。在一些國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，人工景點和各種旅游服務(wù)設(shè)施明顯改變了原有的自然和人文景觀，破壞了風(fēng)景名勝資源的整體性和真實性。在我國旅游發(fā)展迅猛時期，更要注重對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理。

面對迅速增長的旅游需求，在風(fēng)景名勝資源管理體制尚不完善的情況下，包括黃山、桂林山水等10余處著名風(fēng)景名勝區(qū)部分景點的30a或50a經(jīng)營權(quán)已經(jīng)由當(dāng)?shù)卣D(zhuǎn)移給企業(yè)。其出發(fā)點很可能是寄希望于風(fēng)景名勝資源的開發(fā)帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。目前對于這種做法存在相當(dāng)大的爭論。支持景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)的一方認(rèn)為這樣可以解決風(fēng)景名勝資源保護(hù)資金政府投入不足的問題，加快旅游資源向旅游產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化過程，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。持反對意見者認(rèn)為，風(fēng)景名勝資源不具有再生性，一旦破壞，無法挽回。如果把風(fēng)景名勝資源，尤其是國家重點風(fēng)景名勝資源的經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，企業(yè)在利潤最大化動機的驅(qū)動下，進(jìn)行過度開發(fā)和利用，會加快風(fēng)景名勝資源的“折舊”速度，從而使風(fēng)景名勝資源成為少數(shù)人發(fā)家致富的工具。

(2)我國風(fēng)景名勝資源保護(hù)與管理的問題歸根結(jié)底是管理體制問題。長期以來，風(fēng)景名勝資源保護(hù)監(jiān)管不力。風(fēng)景名勝區(qū)主要由地方政府管理和經(jīng)營，由于管理者的任期和政績受地方政府政策目標(biāo)的影響，缺乏長期保護(hù)資源和合理利用資源的機制。同時，國家對風(fēng)景名勝資源合理利用的監(jiān)督手段和方法不到位，管理信息不對稱也較為嚴(yán)重。在傳統(tǒng)體制下用于風(fēng)景名勝資源保護(hù)的資金是國家出的，而收益歸地方政府，地方政府對風(fēng)景名勝資源保護(hù)投入不負(fù)有責(zé)任?？梢詼y量的經(jīng)濟產(chǎn)出和就業(yè)是政績，不可測量的風(fēng)景名勝資源保護(hù)成績?nèi)狈τ行握故?，不到一定程度，不會對管理者有?fù)面影響。何況，在他們看來，風(fēng)景名勝資源保護(hù)的不好主要是國家資金投入不夠。體制問題加大了管理者機會主義行為發(fā)生的可能，即使國家投入再多的保護(hù)資金也很可能起不到保護(hù)資源的作用。甚至目前十分有限的國家資源保護(hù)投入也未必用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，更多的可能是用于商業(yè)性開發(fā)。

到目前為止，在政府直接經(jīng)營的景區(qū)，保護(hù)資金由誰來投入，還是一個“真空”問題。國家財政撥款對于眾多風(fēng)景名勝資源保護(hù)來說，簡直是杯水車薪。再者，有國家投入保護(hù)所有風(fēng)景名勝資源的法律規(guī)定嗎？地方政府應(yīng)該投入嗎？投入多少資金才能實現(xiàn)資源的有效保護(hù)？哪級地方政府應(yīng)該投入？如果地方財政緊張怎么辦？景區(qū)的門票收入用來進(jìn)行保護(hù)投入嗎？美國國家公園管理局和美國州公園管理者協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，民眾能夠接受的門票價格帶來的門票收入，只能用來作為維持景區(qū)運營費用的一部分，沒有能力進(jìn)行資本項目的投入，我國情況也大致如此。如果門票價格過高，是不是剝奪了低收入人群使用景區(qū)的權(quán)利？究竟應(yīng)該如何建立一個有效的體制，保證資金的投入和使用？

目前，我國風(fēng)景名勝資源管理條塊分割、管理多層化，資源保護(hù)的問題經(jīng)常轉(zhuǎn)化為部門之間的利益紛爭問題。正是由于多頭管理者之間沒有一個明確的權(quán)力與義務(wù)契約來規(guī)范責(zé)任、權(quán)力和利益，旅游資源成為“公用地”，利用者可以從中獲益，這種獲利動機和減少資源投入的激勵便產(chǎn)生了個體理性與團體理性的矛盾——“囚徒困境”，到頭來“坐吃山空”，留“禿山黑水”給子孫后代。

(3)我國風(fēng)景名勝資源分層分塊管理，管理職能交叉，責(zé)任不明確。地方對風(fēng)景名勝資源的管理沒有明確的使命，盡管《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》對地方政府管理作出授權(quán)，但是授權(quán)模糊，沒有直接負(fù)責(zé)人，地方政府對具體風(fēng)景名勝資源的管理沒有完善的立法依據(jù)。風(fēng)景名勝資源的開發(fā)主要靠行政命令，往往存在“政績工程”的影子。近年來，隨著旅游事業(yè)的興起，風(fēng)景名勝資源成為拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，其管理陷入了嚴(yán)重的混亂狀態(tài)。因此，我國要實現(xiàn)風(fēng)景名勝資源的永續(xù)利用，為當(dāng)代和后代提供游憩機會，必須建立一套合理的風(fēng)景名勝資源保護(hù)與利用機制，包括立法、資金來源保證和組織機構(gòu)的建立。因此，對風(fēng)景名勝資源管理體制問題必須進(jìn)行深入細(xì)致的研究，探索出具有可行性的保護(hù)與利用的協(xié)同戰(zhàn)略。

(4)通過與美國風(fēng)景名勝資源管理體制的比較分析，來探討我國風(fēng)景名勝資源管理體制的創(chuàng)新。當(dāng)然，美國的基本政治、經(jīng)濟制度、價值觀、歷史觀與我國有較大差異，需以“揚棄”的態(tài)度來考察美國風(fēng)景名勝資源管理體制，研究和建立適合我國國情的風(fēng)景名勝資源管理體制。

盡管我國風(fēng)景名勝資源管理體制存在較多的問題，但是關(guān)于我國風(fēng)景名勝資源管理體制研究方面具有獨立觀點的專業(yè)文獻(xiàn)并不多。鐘勉[1]認(rèn)為，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的旅游資源管理形式不僅是可行的，而且是必要的，解決了旅游資源保護(hù)和開發(fā)資金不足問題。劉旺[2]認(rèn)為，我國旅游資源所有權(quán)應(yīng)多樣化，并建立旅游資源所有權(quán)市場交易制度。謝凝高[3]認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是改革世界遺產(chǎn)管理體制，盡快建立國家遺產(chǎn)管理局。尚未發(fā)現(xiàn)國內(nèi)關(guān)于美國風(fēng)景名勝資源管理體制的研究文獻(xiàn)。

2美國國家公園體系管理體制

1872年，美國總統(tǒng)格蘭特簽署法案設(shè)立黃石國家公園，從此開始了美國國家公園體系的歷史。黃石國家公園是世界上第一個以國家公園形式來保護(hù)大面積未被破壞的自然區(qū)域。1916年，威爾遜總統(tǒng)簽署法案，在內(nèi)務(wù)部創(chuàng)建國家公園管理局，負(fù)責(zé)保護(hù)當(dāng)時已經(jīng)存在的14個國家公園和21個國家歷史名勝，并負(fù)責(zé)將來確立的國家公園和國家歷史名勝的保護(hù)與管理（注：HarlanDUnrau,GFrankWilliss.ExpansionoftheNationalParkServiceinthe1930s.NationalParkService,DenverServiceCenter,1983.）。

2002年，美國國家公園管理局(NationalParkService)負(fù)責(zé)管理388個杰出的、具有代表性的國家重要自然與歷史性旅游資源，包括國家重點風(fēng)景名勝區(qū)。共計接待游客2.77億人次（注：NationalParkServiceStatisticalAbstract2002.NationalParkService,PublicUseOffice,2003.），美國國會對國家公園管理局的預(yù)算撥款為26.8億美元（注：TheDepartmentofInterior.BudgetJustificationandAnnualPerformancePlanFiscalYear2003NationalParkService.）。美國國家公園管理局管理國家公園(NationalPark)、國家歷史名勝(NationalMonument)等20多個不同類型的區(qū)域。美國法典16U.S.C.1a-5規(guī)定了加入國家公園體系時將考慮的因素和程序，加入國家公園體系的區(qū)域都要經(jīng)國家公園管理局研究確定，由內(nèi)務(wù)部部長在向國會提交年度預(yù)算申請的同時，向眾議院自然資源委員會和參議院能源與自然資源委員會提交清單，經(jīng)國會討論后，以法案的形式確立新的區(qū)域。

2.1組織管理

美國國家公園管理局是美國國家公園體系的統(tǒng)一管理機構(gòu)。內(nèi)務(wù)部部長在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，指導(dǎo)國家公園管理局局長工作，國家公園管理局局長由參議院建議，總統(tǒng)任命(16U.S.C.1)，負(fù)責(zé)管理國家公園管理局的事務(wù)。國家公園管理局局長必須在土地管理、自然與文化資源保護(hù)方面表現(xiàn)出豐富的經(jīng)驗和才能。

美國國家公園管理局負(fù)責(zé)制定關(guān)于自然資源、土地資源和歷史資源保護(hù)以及土地使用特許權(quán)轉(zhuǎn)讓等明確的管理方針，包括有關(guān)國家公園體系管理的立法和行政規(guī)定。管理方針對388個國家公園單位強制執(zhí)行，局長指令對管理方針手冊進(jìn)行不斷更新。由于國家公園管理體系隸屬關(guān)系明確，信息傳遞鏈縮短，管理的有效性大大提高。

美國國家公園管理局的管理方針通過四個層次的管理計劃來保證實現(xiàn)，分別是一般管理計劃、戰(zhàn)略計劃、實施計劃、公園年度績效計劃與公園年度績效報告。16U.S.C.1a-7立法確立了國家公園管理局總的管理計劃由局長準(zhǔn)備，內(nèi)務(wù)部部長每年1月1日向國會提交。政府績效與結(jié)果法案要求國家公園管理局作為整體要制定戰(zhàn)略計劃，每個公園、項目和中心辦公室也要制定自己的戰(zhàn)略計劃。此外，每個公園都要準(zhǔn)備年度績效計劃與年度績效報告。年度績效計劃列出每個財政年度的績效目標(biāo)。年度績效報告包括完成上一年度績效計劃要求所取得進(jìn)步的報告和上一年度績效計劃的分析。各個公園的年度績效報告與國家公園管理局總體的年度績效報告密切相關(guān)，年度績效報告被限時提供給國會作為過去績效的信息。國會用以考慮機構(gòu)預(yù)算請求和年度績效計劃。

2.2資金來源

為了完成法律賦予國家公園管理局的使命——保護(hù)自然和歷史資源，為當(dāng)代和后代提供感受、教育和激發(fā)靈感的價值，國會撥款和自謀收入共同用來支持國家公園管理局的運作和資源保護(hù)。2002年國會撥款26.8億美元給國家公園管理局，而國家公園管理局的自謀收入只有2.44億美元。1994-2002年，國家公園管理局每年的自謀收入不及當(dāng)年國會撥款的1/10。從另外一個角度考慮，如果沒有國會的撥款，而要維持現(xiàn)有的保護(hù)和運營水平不變，國家公園體系的門票至少要漲10倍。2002年，用于保護(hù)用途的撥款為4.47億美元，占國會撥款總數(shù)的18.74%。保護(hù)資金主要用于土地收購和對州的援助、歷史保護(hù)和國家公園體系的建設(shè)與維護(hù)。

2.3依法治理

美國國家公園體系的管理受許多法律約束，例如信息自由法案、聯(lián)邦咨詢委員會法案、國家環(huán)境政策法案、聯(lián)邦瀕危物種法案、空氣清潔法案、聯(lián)邦水污染控制法案、國家歷史保護(hù)法案、原始區(qū)域法案等。同時，美國有大量專門針對國家公園體系的國會立法。例如，1916年美國國家公園管理局組織法定義了國家公園管理局的宗旨，并對內(nèi)務(wù)部部長授權(quán)；1965年土地與水保護(hù)資金法案確立了土地收購資金；1967年國家公園基金會法案確立國家公園基金會，并授權(quán)其管理和處置捐贈，捐贈禁止用于商業(yè)用途；1970年國家公園一般授權(quán)法案明確了國家公園體系各種組成類型的平等地位；1998年國家公園管理局特許權(quán)管理改進(jìn)法案取代了1965年特許權(quán)政策法案，規(guī)定土地使用特許權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、方針、程序；1998年國家公園綜合管理法案對管理方針、預(yù)算、科學(xué)研究、研究成果整合到管理、需要保密的信息、公園使用費、國家公園通行證項目、金鷹通行證項目、通行證收入的使用方法等詳細(xì)立法；2000年國家公園空中觀光管理法案要求聯(lián)邦航空管理局(FAA)與國家公園管理局合作，為沒有制定有效管理計劃的國家公園和部落土地制定空中觀光管理計劃。此外，國會每年還通過大量的法律，這些法律可能影響國家公園總體和個體的管理，且被眾議院法典編纂辦公室拆解后編入美國法典第16卷。

除立法全面以外，美國國家公園管理立法層次較高。國會不僅有針對國家公園體系整體的立法，還分別針對各個國家公園的保護(hù)和管理進(jìn)行立法。對國家重要自然與歷史性旅游資源保護(hù)和開發(fā)有明確的法律依據(jù)，去除了一般性法律規(guī)定的模糊、不同個體對同一法律規(guī)定理解不同而曲解的情況。國會還根據(jù)國家公園體系出現(xiàn)的新情況不斷通過議案進(jìn)行立法，聯(lián)邦機構(gòu)也不斷對國家公園體系總體和個體制定新的規(guī)定，并及時通過聯(lián)邦公報公布。

3管理體制比較

借鑒美國對國家重要自然與歷史性旅游資源的管理經(jīng)驗，加快理順我國國家重點風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制。建議加強對國家重點風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和管理的立法，以立法的方式保證資金來源，并在合適的時機建立管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理這些重要的資源。

(1)立法。美國國家公園體系管理的有效性來自于國家對公園體系詳細(xì)保護(hù)與利用的立法和行政規(guī)定。立法的詳細(xì)程度已經(jīng)到了操作層次，使有效保護(hù)和利用國家重要自然與歷史性旅游資源有了“物質(zhì)基礎(chǔ)”。這在我國是當(dāng)務(wù)之急，關(guān)系到我國國家重要風(fēng)景名勝資源的可持續(xù)發(fā)展。其他一切制度建設(shè)、宣傳教育都應(yīng)建立在完備、可行的法律基礎(chǔ)之上。

我國在許多方面的立法還未建立起來，或者已經(jīng)建立起來，但是立法不夠詳細(xì)。有些立法沒有明確授權(quán)和責(zé)任歸屬，對可行性考慮不夠，例如我國對國家重點風(fēng)景名勝區(qū)的資金來源未作明確的立法規(guī)定，也未立法確立排他性的管理授權(quán)，沒有立法規(guī)定特許權(quán)的出讓原則，也沒有立法確立管理績效評定和管理信息的公布。缺乏這些應(yīng)該立法確立的重大原則，使我國國家重要風(fēng)景名勝資源的管理呈現(xiàn)政府管變成官員管，管委會管變成幾個人甚至一個人管，信息不對稱問題嚴(yán)重，監(jiān)督成本極高。由于立法不完善，造成無法可依、有法不依現(xiàn)象普遍，不利于國家重要風(fēng)景名勝資源的保護(hù)。

盡管這些風(fēng)景名勝資源具有國家意義上的重要性，但是我國仍停留在地方立法階段，如《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》（注：1980年4月13日安徽省人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過，經(jīng)1997年11月2日安徽省第八屆代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議通過修正案。）是由安徽省人民代表大會常務(wù)委員會通過，其立法權(quán)威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法經(jīng)驗不足，尤其是新問題往往爭議較大而立法停滯不前。地方政策指派一旦發(fā)生錯誤，其損失不可估量，因此，對這些重點風(fēng)景名勝區(qū)要針對個體進(jìn)行詳細(xì)的國家立法。

(2)資金來源。對于國家重要風(fēng)景名勝資源，應(yīng)以國家保護(hù)投入為主，如果其他資金占主體地位，很可能帶有附加條件，使保護(hù)的目的難以實現(xiàn)。認(rèn)為我國是發(fā)展中國家，沒有用于國家重要風(fēng)景名勝資源保護(hù)資金的觀點是站不住腳的。世界上許多發(fā)展中國家也確立了國家公園國家公營制度，以利于保護(hù)和利用。我國完全有能力撥出資金來保護(hù)國家重要風(fēng)景名勝資源，供當(dāng)代和后代永續(xù)保護(hù)性利用，問題的關(guān)鍵在于立法確立國家重要風(fēng)景名勝資源保護(hù)和管理資金的來源，美國國家重要自然與歷史性旅游資源的管理撥款就是由多個不同的法案確立。美國國家公園體系的管理實踐證明，靠國家公園自謀收入來解決保護(hù)和開發(fā)的投入可能性較小。如果國家重要風(fēng)景名勝資源按所謂市場需求確定門票價格，則有違其為國民服務(wù)的宗旨，排除了低收入人群對國家重要風(fēng)景名勝資源的使用。因此，國家重要風(fēng)景名勝資源必須堅持立法確定用于保護(hù)和運營的國家撥款，同時也必須立法確立資金使用程序和績效評定方法，沒有有效的資金使用規(guī)定和績效評定方法，用于保護(hù)用途的撥款同樣難以實現(xiàn)保護(hù)的目的。

(3)管理機構(gòu)。建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)是世界各國管理國家重要自然與歷史性旅游資源普遍使用的方式。例如澳大利亞的6個國家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理，新西蘭包括國家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護(hù)部負(fù)責(zé)管理，韓國的國家公園由國家公園管理局負(fù)責(zé)管理，國家公園管理局隸屬韓國環(huán)境部。

目前，我國國家重要風(fēng)景名勝資源沒有統(tǒng)一的具有排他性管理權(quán)的管理機構(gòu)，151處國家重點風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部城建司下屬一個風(fēng)景處共3個人管，而且只管“業(yè)務(wù)”，管理權(quán)力主要在地方政府[4]。國家重點風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)常由多個機構(gòu)管理，而且職能有重疊區(qū)域，政出多門。比如，九寨溝既是國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，受國家風(fēng)景名勝區(qū)的法律規(guī)定約束和建設(shè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，又是國家級自然保護(hù)區(qū)，受國家級自然保護(hù)區(qū)的有關(guān)法律規(guī)定約束和國家林業(yè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局、九寨溝國家級自然保護(hù)區(qū)管理局為州人民政府直屬事業(yè)單位，實行兩塊牌子，一套人馬，統(tǒng)一管理，管理局又要接受州政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時，由九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局和當(dāng)?shù)乇姸嗥笫聵I(yè)單位共同發(fā)起成立股份公司。景區(qū)的管理又要與股份公司的利益協(xié)調(diào)。其實一個景區(qū)有多個頭銜的情況在美國也很多，例如冰河國家公園(GlacierNationalPark)既是國家公園，又是國際和平公園，生物圈保護(hù)區(qū)和世界遺產(chǎn)地。盡管如此，國家公園管理局對它仍具有排他性的管理權(quán)。

4建議

建議我國設(shè)立管理機構(gòu)，對國家重點風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過立法給予排他性的管理權(quán)。在立法上確立管理機構(gòu)的同時，必須明確規(guī)定管理機構(gòu)的管理使命以及對其管理的責(zé)任人。建議由最高立法機關(guān)立法確立管理使命，管理機構(gòu)的一切管理活動都必須符合其使命。立法機構(gòu)本著監(jiān)督有效的原則確立管理機構(gòu)的授權(quán)和責(zé)任歸屬，建議授權(quán)給予管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人的上級領(lǐng)導(dǎo)。例如美國是授權(quán)內(nèi)務(wù)部部長承擔(dān)國家公園管理局局長的管理責(zé)任。保護(hù)我國國家重要風(fēng)景名勝資源任重道遠(yuǎn)，可能真正需要幾十年，甚至幾代人的努力。但結(jié)果是明確的：保護(hù)這些國家重要的風(fēng)景名勝資源，為全體公民永續(xù)提供游憩場所。

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