導(dǎo)語(yǔ)：論行政公務(wù)行為的界定一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

對(duì)于行政公務(wù)行為，學(xué)術(shù)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政公務(wù)行為是指行政公務(wù)人員代表行政主體行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)的行為。（注：參見(jiàn)王連昌：《行政法學(xué)》，中國(guó)政治大學(xué)出版社1999年3月第1次修訂版，第89頁(yè)。）其中的“行政公務(wù)人員”系指公務(wù)員及授權(quán)組織中行使行政職權(quán)的人員。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政公務(wù)行為是指行政人代表行政主體行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)的行為。（注：參見(jiàn)傅國(guó)云：《論公務(wù)行為與個(gè)人行為的分界》（《行政法學(xué)研究》1996年第2期））這里的“行政人”不僅包括公務(wù)員、授權(quán)組織中行使行政職權(quán)的人員，還包括了受委托人及受委托組織中行使行政職權(quán)的人員。兩種觀點(diǎn)的區(qū)別在于后者將實(shí)施行政公務(wù)行為的主體擴(kuò)大到受委托人及受托組織中行使行政職權(quán)的人員。由于在實(shí)際生活中，絕大多數(shù)行政公務(wù)行為是由國(guó)家公務(wù)員實(shí)施的，故本文只對(duì)公務(wù)員的行政公務(wù)行為加以界定，但其規(guī)則亦同樣適用于其他主體。

一、界定行政公務(wù)行為的必要性

公民依法定程序經(jīng)法定方式成為國(guó)家公務(wù)員后，使他在原來(lái)的公民身份的基礎(chǔ)上又形成了一個(gè)新的身份，即“國(guó)家人”的身份，與行政主體之間形成了一種職務(wù)關(guān)系。公務(wù)員作為行政主體的“直接人”具有不同于普通公民的特殊權(quán)利，同時(shí)也要承擔(dān)特殊的義務(wù)。但公務(wù)員也并不因此喪失作為普通公民的權(quán)利義務(wù)，他仍然具有其自身獨(dú)立的法律人格——自然人人格，這種自然人人格意味著公務(wù)員仍然可以依照獨(dú)立的個(gè)人意志行使其個(gè)人的權(quán)利。由于行政主體是一個(gè)抽象的實(shí)體，雖然通過(guò)法律擬創(chuàng)使其具有了獨(dú)立的法人人格，但是這種法人人格必須通過(guò)其“直接人”——公務(wù)員來(lái)實(shí)現(xiàn)，其行政管理職權(quán)歸根結(jié)底要通過(guò)公務(wù)員來(lái)實(shí)施。同時(shí)，公務(wù)員作為自然人人格的永久性載體，其自身的公民權(quán)也必然要通過(guò)自己的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣，就產(chǎn)生了對(duì)于公務(wù)員行為的性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題，即：是實(shí)現(xiàn)其人格權(quán)利的個(gè)人行為，還是體現(xiàn)行政主體意志的公務(wù)行為。公務(wù)員的“人”身份與其自身獨(dú)立的法律人格并存，是產(chǎn)生公務(wù)員行為沖突的根本原因。

“行政公務(wù)行為”這一概念在法律條款中并沒(méi)有體現(xiàn)，它只是作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念存在。而學(xué)術(shù)界提出這一概念的目的就在于對(duì)公務(wù)員的行為進(jìn)行區(qū)分，確定公務(wù)員不同行為的法律效力、法律后果以及法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。公務(wù)員的行為是否界定為公務(wù)行為關(guān)系到行為本身的效力，關(guān)系到相對(duì)人對(duì)公務(wù)員的行為的認(rèn)識(shí)和接受程度。由于公務(wù)行為是公務(wù)員以“人”的身份行政主體運(yùn)作行政權(quán)的行為，所以它具有特殊的法律效力，法律后果也應(yīng)由行政主體來(lái)承擔(dān)。對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，當(dāng)他認(rèn)識(shí)到公務(wù)員的行為是行政公務(wù)行為時(shí)，就必須接受這一行為的特殊強(qiáng)制力和約束力。而對(duì)于公務(wù)員的個(gè)人行為，相對(duì)人接受這一行為還有一個(gè)合意的過(guò)程，其法律后果也應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)。

公務(wù)員行為的界定也是確定國(guó)家賠償?shù)幕A(chǔ)。在未建立國(guó)家賠償制度以前，對(duì)于公務(wù)員的侵權(quán)行為是公務(wù)行為還是個(gè)人行為的區(qū)分研究并無(wú)意義，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵權(quán)均屬個(gè)人行為，是一種特殊的侵權(quán)行為，國(guó)家并不承擔(dān)賠償責(zé)任。但在建立國(guó)家賠償制度后，這就是必須要加以解決的問(wèn)題了。對(duì)公務(wù)員侵權(quán)行為的性質(zhì)的區(qū)分成為確認(rèn)國(guó)家賠償或個(gè)人賠償?shù)姆纸?。?guó)家只對(duì)公務(wù)員的行政公務(wù)行為承擔(dān)賠償責(zé)任，而對(duì)于公務(wù)員個(gè)人行為所引起的后果仍然由其個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任。因此，對(duì)公務(wù)員公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)理論成為現(xiàn)代國(guó)家賠償制度的一個(gè)重要基石。

二、行政公務(wù)行為的界定

行政法學(xué)界對(duì)公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)理論，歸納起來(lái)主要有以下幾種：（1）時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)：以公務(wù)員上下班時(shí)間作為界定公務(wù)員行為的標(biāo)志。（2）名義標(biāo)準(zhǔn)：以公務(wù)員的行為是否以其所屬的行政主體之名義或者佩帶或出示能表明其身份的公務(wù)標(biāo)志實(shí)施的作為認(rèn)定公務(wù)行為的依據(jù)。（3）公益標(biāo)準(zhǔn)：以公務(wù)員的行為是否涉及公共利益或以公共利益為目的作為界定公務(wù)行為的依據(jù)。（4）職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)：以公務(wù)員的行為是否屬于職權(quán)與職責(zé)范圍作為認(rèn)定公務(wù)行為的依據(jù)。

由于上述觀點(diǎn)在界定公務(wù)行為時(shí)均有一定的可取性，但同時(shí)也都明顯存在不足，所以國(guó)內(nèi)的學(xué)者開(kāi)始趨向于“綜合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”的劃分理論，即界定公務(wù)行為應(yīng)綜合考慮行為主體、時(shí)間、目的、職權(quán)、名義各個(gè)要素，而不宜以單一要素或所有要素作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。（注：參見(jiàn)王連昌：《行政法學(xué)》，中國(guó)政治大學(xué)出版社1999年3月第1次修訂版，第111—112頁(yè)；燕廣、胡建淼、王建東主編：《行政法新論》，浙江大學(xué)出版社1992年第1版，第111—112頁(yè)。）“綜合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”與以前單一的界定標(biāo)準(zhǔn)理論相比，更具有靈活性，也更為科學(xué)，從表面上看似乎是解決了公務(wù)行為認(rèn)定的問(wèn)題。但是，對(duì)于公務(wù)員各種紛繁復(fù)雜的行為應(yīng)當(dāng)如何綜合考慮，并對(duì)各個(gè)要素加以界定，在選擇適用這些要素時(shí)依據(jù)什么原則來(lái)確定，“綜合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”并沒(méi)有解決上述問(wèn)題。而且在多數(shù)情況下，綜合考慮各個(gè)要素只是作為區(qū)分合法的公務(wù)行為與非法公務(wù)行為的必要條件，并不是區(qū)分公務(wù)行為與非公務(wù)行為的依據(jù)。筆者認(rèn)為，“綜合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”之所以沒(méi)有很好地解決公務(wù)行為的界定問(wèn)題，在于“綜合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”沒(méi)有明確對(duì)于公務(wù)員的哪些行為需要“綜合考慮各要素”加以界定，沒(méi)有確立如何綜合考慮各要素的原則。對(duì)此，筆者擬作如下論述：

（一）公務(wù)員以公民身份從事的民事行為可以明確界定為非公務(wù)行為，無(wú)需“綜合考慮各要素”。公民依法定條件經(jīng)法定程序取得公務(wù)員身份后并不因此喪失作為普通公民的身份，公務(wù)員以普通公民身份作出的民事行為顯然是個(gè)人行為而非公務(wù)行為。同時(shí)，公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)的工作人員也會(huì)行政機(jī)關(guān)從事一些與行政管理無(wú)關(guān)的民事行為，例如代表單位購(gòu)買(mǎi)辦公用品。這種行為雖然表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的行為，即單位行為，但顯然也并非屬于公務(wù)行為。

（二）合法的公務(wù)行為一般必須具備四個(gè)要素，即時(shí)間、名義、公益、職權(quán)要素，這是判斷公務(wù)行為是否合法的必要條件，也是認(rèn)定合法成立的公務(wù)行為的充分條件。所以，凡公務(wù)員的行為符合上述四要素的都可以界定為公務(wù)行為。在特殊情況下，由于某些公務(wù)行為的實(shí)施并沒(méi)有法定時(shí)間限制，同時(shí)也是出于提高行政管理效能的需要，只要公務(wù)員的行為符合名義、公益、取權(quán)三個(gè)要素的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法成立的公務(wù)行為，除非法律法規(guī)對(duì)公務(wù)員的公務(wù)時(shí)間有明確的規(guī)定。

（三）除此之外，公務(wù)員的行為若符合其中一個(gè)或多個(gè)要素，對(duì)于這些行為應(yīng)界定為公務(wù)行為或非公務(wù)行為就是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。因?yàn)檫@些行為從一開(kāi)始就是違法行為。所以筆者認(rèn)為，對(duì)于公務(wù)員的違法行為才是真正需要“綜合考慮各要素”并加以界定的行為。那么，對(duì)于公務(wù)員實(shí)施的違法行為應(yīng)當(dāng)如何“綜合考慮各要素”并進(jìn)行界定呢？筆者認(rèn)為必須要把握以下兩個(gè)原則：

首先，考慮與職權(quán)相關(guān)程度的原則。界定公務(wù)員的行為是否為公務(wù)行為，職權(quán)要素是其中最重要的相關(guān)因素。公務(wù)行為在多數(shù)情況下屬于行政行為，其中有部分表現(xiàn)為行使行政職權(quán)過(guò)程中的行為，即實(shí)施行政行為過(guò)程中與職權(quán)相關(guān)的行為，屬行政行為的延續(xù)，比如交警在確認(rèn)交通事故責(zé)任之前的現(xiàn)場(chǎng)勘查行為。而行政行為成立的一個(gè)最主要的條件是行為主體在客觀上有行使行政職權(quán)或職責(zé)的行為，那么在一般情況下，公務(wù)行為的成立條件也應(yīng)當(dāng)是與行政行為相一致的，即只有公務(wù)員的行為是行使行政職權(quán)的才能界定為公務(wù)行為。對(duì)于屬于行政行為延續(xù)性的公務(wù)行為，與行政職權(quán)的相關(guān)程度也是認(rèn)定其是否為公務(wù)行為的重要條件。例如警察甲對(duì)乙實(shí)施了治安拘留，并在拘留過(guò)程中毆打了乙。那么甲毆打乙的這一行為顯然是與甲行使行政職權(quán)的行為有關(guān)，是行政處罰行為過(guò)程中的一個(gè)延續(xù)性行為。倘若乙被拘留以后，警察丙由于與乙有私怨，到看守所毆打了乙，那么丙的這一行為顯然與職權(quán)本身無(wú)關(guān)，因?yàn)楸](méi)有實(shí)施對(duì)乙進(jìn)行拘留的職權(quán)行為，所以不應(yīng)界定為公務(wù)行為。

依據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償法的理論，我國(guó)關(guān)于區(qū)分個(gè)人行為與職務(wù)行為的理論基本上是“職權(quán)相關(guān)論”（注：參見(jiàn)肖峋：《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償?shù)睦碚撆c實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社1994年7月第1版，第125頁(yè)。），即：國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為如果與職權(quán)有關(guān)，就是職務(wù)行為。反之，就是個(gè)人行為，由個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任。確立和界定行政公務(wù)行為的一個(gè)主要目的和意義就在于確認(rèn)公務(wù)員行為的法律后果的承擔(dān)。所以，對(duì)于公務(wù)員的違法（侵權(quán)）行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)理論應(yīng)當(dāng)與有關(guān)國(guó)家賠償理論相一致，公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與“職權(quán)相關(guān)論”是統(tǒng)一的。即在界定公務(wù)行為時(shí)最重要的是考慮公務(wù)員的行為與行政職權(quán)的相關(guān)程度。

其次，考慮相對(duì)人的主觀認(rèn)識(shí)原則。相對(duì)人對(duì)公務(wù)員行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也是界定公務(wù)行為是否成立的一個(gè)重要原則。相對(duì)人對(duì)公務(wù)員的行為性質(zhì)的判斷一般是基于兩個(gè)方面：首先要看公務(wù)員的行為在外在形式上是否足以使相對(duì)人認(rèn)識(shí)到其公務(wù)員身份。這種外在形式在實(shí)踐當(dāng)中是十分復(fù)雜的，最常見(jiàn)的是出示證件、佩帶公務(wù)標(biāo)志、著裝等，也應(yīng)當(dāng)包括行為實(shí)施過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的足以使相對(duì)人認(rèn)識(shí)到行為本身性質(zhì)的內(nèi)容。比如制作專(zhuān)門(mén)的詢問(wèn)筆錄、檢查筆錄、制作現(xiàn)場(chǎng)處罰決定書(shū)等，這些行為足以使相對(duì)人認(rèn)識(shí)到公務(wù)員的身份，從而自覺(jué)接受其行為的約束。其次，是看公務(wù)員的行為是否足以使相對(duì)人認(rèn)識(shí)到是代表行政主體行使行政職權(quán)的行為。行政職權(quán)是抽象意義上的行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政權(quán)的外在具體表現(xiàn)，也是相對(duì)人判斷、識(shí)別公務(wù)行為的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。相對(duì)人在認(rèn)識(shí)到公務(wù)員的行為是以某種行政職權(quán)為依托的，并且這一職權(quán)屬于公務(wù)員相應(yīng)的職權(quán)范圍，相對(duì)人才會(huì)服從并接受這一行為。而相對(duì)人對(duì)于公務(wù)員“相應(yīng)的職權(quán)”的識(shí)別顯然是從公務(wù)員所代表的行政主體的職權(quán)范圍來(lái)進(jìn)行判斷的，行政主體內(nèi)部的職責(zé)權(quán)限分工并不是相對(duì)人的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楣珓?wù)員對(duì)外實(shí)施公務(wù)行為，代表的是其所屬的行政主體，而不是內(nèi)部機(jī)構(gòu)和自己擔(dān)任的職務(wù)。由于某些行政事務(wù)的復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)之間的專(zhuān)業(yè)職權(quán)劃分比較細(xì)致，致使相對(duì)人對(duì)某些行政職權(quán)的權(quán)限劃分并不明確，公務(wù)員即使行使了其所代表的行政主體所不具有的職權(quán)，由于基于上述兩個(gè)方面的判斷，只要公務(wù)員的行為在社會(huì)觀念上足以被認(rèn)為是執(zhí)行公務(wù)的行為，他就會(huì)自覺(jué)接受這一行為拘束力和強(qiáng)制力，就會(huì)產(chǎn)生公務(wù)行為的法律效果，其法律后果應(yīng)由行政主體來(lái)承擔(dān)。

在探討公務(wù)行為的界定問(wèn)題上，首先應(yīng)當(dāng)以上述兩個(gè)原則為依據(jù)，即客觀上要看行為本身與行政職權(quán)的相關(guān)程度，主觀上看相對(duì)人對(duì)行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。從上述兩個(gè)原則出發(fā)，對(duì)于實(shí)踐當(dāng)中公務(wù)員各種形形色色的違法行為，應(yīng)當(dāng)如何綜合考慮各個(gè)要素并加以界定，筆者以為：（1）對(duì)于公務(wù)員行使的“源自”于其所代表的行政主體所屬的行政職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)界定為公務(wù)行為。這里所稱(chēng)的“源自”行政職權(quán)是指公務(wù)員在實(shí)施某一行為時(shí)，是以行政職權(quán)為依托的，至于行使這一行為過(guò)程中有無(wú)超越職權(quán)的行為，那是行為本身的手段、方式問(wèn)題，并沒(méi)有改變行為的性質(zhì)。如果公務(wù)員在實(shí)施某一行為時(shí)所依托的行政職權(quán)本身就超越了行政主體的權(quán)限范圍，那么行為的性質(zhì)就發(fā)生了質(zhì)的變化，一般不應(yīng)界定為公務(wù)行為。所以職權(quán)要素是界定公務(wù)行為首先要考慮的適用標(biāo)準(zhǔn)。（2）公務(wù)員的行為在社會(huì)觀念上足以被認(rèn)為是公務(wù)行為的，即使它并非“源自”于相應(yīng)的行政職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)界定為公務(wù)行為。由于行政事務(wù)專(zhuān)業(yè)分工的復(fù)雜性，相對(duì)人對(duì)于某些行政主體的職權(quán)分工并不明確，當(dāng)公務(wù)員的行為又足以使他相信是代表行政主體在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，即使相對(duì)人懷疑這一行為的合法性，也必須先執(zhí)行，最終就會(huì)產(chǎn)生公務(wù)行為的效果。所以，對(duì)于公務(wù)員的行為，依據(jù)時(shí)間、名義、公益三個(gè)要素，結(jié)合考慮相對(duì)人的主觀認(rèn)識(shí)，只要這一行為在社會(huì)觀念上被認(rèn)為是公務(wù)行為的，應(yīng)界定為公務(wù)行為，其法律后果也應(yīng)由行政主體承擔(dān)。（3）其他情況下，公務(wù)員的行為一律應(yīng)認(rèn)定為非公務(wù)行為。