導(dǎo)語：抽象行政行為的可訴性研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國的《行政訴訟法》自1990年10月1日實(shí)施以來，對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起到了重要作用。但在迄今為止的9年實(shí)施過程中，該法也暴露出了許多問題，其中之一即抽象行政行為的可訴性問題。本文試對(duì)此進(jìn)行探討，希望對(duì)我國的行政訴訟法制發(fā)展提出一點(diǎn)建議。

一

所謂抽象行政行為，是指行政主體針對(duì)不特定的行政相對(duì)人單方作出的具有普遍約束力的行政行為，即制定行政規(guī)則的行為。作為與具體行政行為的對(duì)應(yīng)，兩者的區(qū)別在于行為的適用范圍不同。抽象行政行為的特點(diǎn)在于，一是具有普遍約束力，它不是針對(duì)特定人或特定事；二是具有反復(fù)適用性，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)同一抽象行政行為作出多個(gè)具體行政行為。

在對(duì)行政行為的內(nèi)涵的理解上，有人將行政立法行為等同于抽象行政行為，這種觀點(diǎn)是不確切的。實(shí)際上，行政立法行為是指國務(wù)院制定行政法規(guī)，各部委制定行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定地方性規(guī)章的行為。抽象行政行為包括行政立法行為和行政機(jī)關(guān)制定、其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。因此，行政立法行為是抽象行政行為的一部分，二者不能簡單地等同。

根據(jù)我國《行政訴訟法》第五十二條和第五十三條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，并參照國務(wù)院各部委及地方政府制定的規(guī)章。從中可以看出，屬于行政立法范疇的行政法規(guī)、規(guī)章是法院審理行政案件的依據(jù)，法院對(duì)此無權(quán)審查，否則將導(dǎo)致審判權(quán)的無限擴(kuò)大，以致于凌駕于立法權(quán)和行政權(quán)之上，故行政立法行為當(dāng)然不屬于行政訴訟的受案范圍，目前世界各國的通例也是將行政立法排除在訴訟范圍之外。因此，本文所稱的抽象行政行為僅指行政立法以外的、行政機(jī)關(guān)制定其他具有普遍約束力的決定、命令的行為，即狹義上的抽象行政行為。

對(duì)于此類抽象行政行為是否具有可訴性，我國的立法與理論界有不同觀點(diǎn)。《行政訴訟法》第12條第2款規(guī)定，對(duì)于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為是行政立法行為，法院對(duì)此無權(quán)審理，立法也無須加以重復(fù)規(guī)定。但是，我國立法明文規(guī)定將行政機(jī)關(guān)制定、決定、命令的抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，這一規(guī)定在實(shí)踐上和理論上都引起了很多爭論。理論界目前有越來越多的人主張，應(yīng)對(duì)此條款加以修正，并進(jìn)而規(guī)定抽象行政行為具有可訴性。

二

為了探討這一問題，我們首先對(duì)一些法制較為發(fā)達(dá)的其他國家的規(guī)定略作分析，從國外的立法和司法實(shí)踐來看，在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家，通常只把行政立法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，而對(duì)于抽象行政行為，從“有權(quán)利就有救濟(jì)”的行政法原則出發(fā)，大多數(shù)國家將其納入訴訟范圍之中。例如，在德國，公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違憲行為或行政機(jī)關(guān)的私法行為，不得提起行政訴訟，另外，原告還不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政訴訟，而抽象行政行為作為行政行為的一種，并未排除在行政受案之外。

在英國，無論行政機(jī)關(guān)的具體行為還是抽象行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。英國法官在對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)可以根據(jù)自己的法律意識(shí)和有關(guān)公平正義的觀念，對(duì)議會(huì)授權(quán)法進(jìn)行廣泛的解釋，甚至可以挖掘出比立法意圖更深更廣泛的“立法意圖”，唯一的界限就是不能否定議會(huì)法，只能通過解釋議會(huì)法去控制行政權(quán)。

法國的行政訴訟范圍由判例而不是成文法來確定，根據(jù)有關(guān)判例，一般私法行為，立法行為，國家行為，政治行為例如解散議會(huì)、提出法律案等，司法審判保留事項(xiàng)例如郵政運(yùn)輸問題、社會(huì)保障問題等排除在行政訴訟之外，而未將抽象行政行為排除，相反，法國的最高法院對(duì)撤銷總統(tǒng)和部長會(huì)議命令的訴訟，以及撤銷部長制定的行政條例的訴訟享有初審管轄權(quán)。

美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查范圍之內(nèi)，而且把法院對(duì)立法是否違憲的審查原則和制度運(yùn)用到了對(duì)行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法審查活動(dòng)中，美國的聯(lián)邦程序法也規(guī)定了司法審查的排除情況，即第701條列舉的兩種，一是法律規(guī)定不予司法審查的行為，如法律明文規(guī)定的行政終局行為；二是行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，包括確定未來政策的行為，有關(guān)國防和外交的行政決定、行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理決定等。但近年來美國法律對(duì)排除司法審查的范圍采取逐步限制的態(tài)度。可以說，在美國，行政行為可以受司法審查是原則，排除審查則是例外，而且即使是排除審查的行為，相對(duì)人亦可以以濫用自由裁量權(quán)或侵犯憲法為根據(jù)提請(qǐng)司法審查。

由此可見，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)，是國外比較普遍的立法現(xiàn)狀，也是行政訴訟法的發(fā)展趨勢(shì)。

三

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在受案范圍之外的做法，不但與國際發(fā)展趨勢(shì)不相吻合，而且在實(shí)踐中帶來一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督權(quán)。如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來具體行政行為的錯(cuò)誤，當(dāng)行政相對(duì)人不服具體行政行為起訴后，法院只能撤銷具體行政行為，而對(duì)抽象行政行為無權(quán)處理，這將使得行政訴訟只能應(yīng)付個(gè)案，不能消除錯(cuò)誤行政行為的根源，導(dǎo)致司法監(jiān)督只能治標(biāo)而不能治本；其次，不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。抽象行政行為即使違法，法院也無權(quán)對(duì)其效力加以否定，由此助長了行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，相對(duì)人的權(quán)益無從得到保護(hù)。為逃避法院的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)也可能采取以抽象行政行為代替具體行政行為的方式，侵害相對(duì)人的利益；另外，不利于我國社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。每一個(gè)專門的行政機(jī)關(guān)在作出一個(gè)抽象行政行為時(shí)，往往只注意到本部門的職能所適用的法律，而可能忽視其他方面的法律，從而出現(xiàn)各個(gè)部門作出的抽象行政行為互相沖突或矛盾的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政法制的不協(xié)調(diào)不統(tǒng)一；最后，不利于行政機(jī)關(guān)提高行政效率。抽象行政行為未經(jīng)過司法審查程序，缺乏法律作后盾，當(dāng)相對(duì)人拒不執(zhí)行或消極對(duì)抗時(shí)，不能對(duì)其采取強(qiáng)制措施，從而影響抽象行政行為的法律效力以及行政機(jī)關(guān)的工作效率。

為消除上述弊端，我國的行政訴訟立法有必要考慮將抽象行政行為納入受案范圍之中。我國目前的行政訴訟發(fā)展現(xiàn)狀證明，這種做法不僅是必要的，也是可行的。因?yàn)?，從行政機(jī)關(guān)的角度來看，行政活動(dòng)的效率的提高應(yīng)建立在法治的基礎(chǔ)之上，如果抽象行政行為偏離了這一方向，則根本無所謂效率可言。人民法院的司法監(jiān)督將使得合法的行政行為得以貫徹實(shí)施，使不法的抽象行政行為得以盡快變更或撤銷，實(shí)質(zhì)上有利于行政行為效率的提高。另外，從人民法院的角度來看，經(jīng)過七年多的行政訴訟司法實(shí)踐，法院積累了豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，行政審判人員的專業(yè)水平有了很大提高，有能力對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，同時(shí)，我國近年來在行政管理的各個(gè)領(lǐng)域都出臺(tái)了大量的法律、法規(guī)，為法院審查抽象行政行為提供了立法上的依據(jù)。

行政訴訟的受案范圍實(shí)質(zhì)上就是法院監(jiān)督行政行為的范圍，它反映了一國法制建設(shè)的完善程度。目前我國的受案范圍還比較小，這反映了我國的行政權(quán)較大，而立法權(quán)、司法權(quán)相對(duì)薄弱的特殊國情。因此，為平衡不同國家機(jī)關(guān)的權(quán)利分工，建立司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)機(jī)制，應(yīng)在我國現(xiàn)有的法律框架內(nèi)適當(dāng)擴(kuò)大司法權(quán)的范圍，對(duì)我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》中的有關(guān)條款，例如第二條、第五條、第十一條、第十二條、第十七條、第二十七條、第三十二條、第三十九條、第四十一條、第五十一條、第五十四條等進(jìn)行相應(yīng)的修正，將其中的“具體行政行為”改為“行政行為”，從而把行政機(jī)構(gòu)制定具有普遍約束力的行政決定、命令的抽象行政行為納入司法受案范圍，這對(duì)于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都是利大于弊，而且也將有助于我國法制的發(fā)展與完善，符合我國立法與國際接軌的要求。