導(dǎo)語(yǔ)：論行政壟斷的概念與特征一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須反對(duì)市場(chǎng)壟斷，此乃發(fā)達(dá)國(guó)家之經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，也必須反壟斷，且重點(diǎn)要反行政壟斷，這一點(diǎn)已成為法學(xué)學(xué)者、立法機(jī)關(guān)和公平交易執(zhí)法機(jī)關(guān)的共識(shí)①（P123—145）。然而，在反壟斷法研究中，對(duì)行政壟斷的諸多理論問(wèn)題如行政壟斷概念很少有學(xué)者深入研究。筆者認(rèn)為反行政壟斷既是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，也是一個(gè)理論問(wèn)題，從理論上對(duì)行政壟斷概念作出精確界定，無(wú)論對(duì)反行政壟斷立法還是司法意義重大。只有搞清楚了什么是行政壟斷，才能明確知道什么是應(yīng)該保護(hù)的，什么是應(yīng)該反對(duì)的，才能既有利于保障國(guó)家宏觀調(diào)控政策的貫徹執(zhí)行，又有利于統(tǒng)一、開(kāi)放的市場(chǎng)體系的建立。本文就行政壟斷的概念與特征談一點(diǎn)自己的看法。

一、行政壟斷的概念

關(guān)于行政壟斷的概念，目前學(xué)界不存在爭(zhēng)議②（P101—111）。但無(wú)爭(zhēng)議并不等于大家在此問(wèn)題上已達(dá)成共識(shí)。事實(shí)上，學(xué)者們對(duì)行政壟斷含義的理解是存在差異的。如有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“對(duì)政府憑借公共權(quán)力來(lái)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的一種表述”，它“并不以違法為前提”③（P162—175），因而，行政壟斷有合法行政壟斷與非法行政壟斷之分；而另有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力的非法行為，是“因政府支持而妨礙企業(yè)自由的非法壟斷”④（P16），根據(jù)這種理解，只有行政機(jī)關(guān)的壟斷非法才屬于行政壟斷，合法壟斷即使是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，也不屬于行政壟斷；還有學(xué)者認(rèn)為，人為地區(qū)分經(jīng)濟(jì)性壟斷、行政性壟斷和國(guó)家壟斷不科學(xué)，“從邏輯和實(shí)踐兩方面看，區(qū)分行政性和經(jīng)濟(jì)性的壟斷都是沒(méi)有根據(jù)的”⑤（P39—60）。除上述明顯分歧外，持相近觀點(diǎn)的學(xué)者對(duì)行政壟斷的界定也有一些不引人注意但又十分重要的差別。如有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“指地方政府、政府經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)或其他政府職能部門(mén)或者具有某些政府管理職能的行政性公司，憑借行政權(quán)力排斥、限制或妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為（引文著重號(hào)為筆者所加，下同）⑥（P314）。另有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“競(jìng)爭(zhēng)者憑借國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管機(jī)關(guān)或地方政府濫用行政權(quán)力所形成的強(qiáng)大力量或控制性安排，使自己在一定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)控制或支配市場(chǎng)、限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)⑦（P170）。還有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“憑籍政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為”⑧（P54—58）。可見(jiàn)，學(xué)者對(duì)行政壟斷的理解見(jiàn)仁見(jiàn)智，遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)成共識(shí)。

筆者不擬對(duì)上述觀點(diǎn)置評(píng)，只是在對(duì)行政壟斷四個(gè)構(gòu)成要件即行政壟斷主體要件、客體要件、主觀要件和客觀要件進(jìn)行具體分析的基礎(chǔ)上，闡釋行政壟斷概念。

（一）行政壟斷的主體要件。在行政壟斷四個(gè)構(gòu)件中，主體要件極其重要。但在這個(gè)重要問(wèn)題上，立法實(shí)踐與學(xué)理解釋都存有分歧。從立法層面看，對(duì)行使某種國(guó)家行政管理權(quán)的事業(yè)單位或企業(yè)的主體屬性規(guī)定大體有三種情況：第一種情況是將具有行政管理職能的事業(yè)組織明確規(guī)定為行政壟斷主體，如《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉規(guī)定》第八條規(guī)定“政府及其所屬部門(mén)（含具有行政職能的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織）不得濫用行政權(quán)力”限制競(jìng)爭(zhēng)，其他地方性法規(guī)如《吉林省反不正當(dāng)條例》、《山西省反不正當(dāng)條例》都有類(lèi)似規(guī)定；第二種情況是將事業(yè)單位作為公用企業(yè)處理，如《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉辦法》第十條規(guī)定：“事業(yè)單位不得強(qiáng)制或者限定用戶(hù)，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)其提供的或者其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品?！痹摗掇k法》第二十五條對(duì)此類(lèi)行為規(guī)定了與公用企業(yè)等限制競(jìng)爭(zhēng)行為同樣的行政處罰；第三種情況是既不將具有行政職能的事業(yè)單位或企業(yè)作為行政機(jī)關(guān)對(duì)待，也不把它作為事業(yè)單位處理，而是作為獨(dú)立于兩者之外的一種新主體，如《深圳特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉規(guī)定》第八條規(guī)定：“具有行政職能的事業(yè)單位不得濫用權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者?！痹撘?guī)定第十五條對(duì)此類(lèi)行為另行設(shè)立了行政處罰，即“監(jiān)督檢查部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止違法行為、消除影響，沒(méi)收違法所得和違法物品，并處以違法經(jīng)營(yíng)額一倍的罰款?！?/p>

在學(xué)理層面上，對(duì)行使某種行政管理權(quán)的事業(yè)單位或企業(yè)的主體屬性主要有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條的規(guī)定，行政壟斷主體只能是政府及其所屬部門(mén)，企業(yè)、事業(yè)單位不能成為行政壟斷主體；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，行使行政管理權(quán)的事業(yè)單位應(yīng)作為行政壟斷主體，對(duì)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條中規(guī)定的“政府及其所屬部門(mén)”應(yīng)作廣義理解，政府所屬部門(mén)“除政府所屬的行政機(jī)關(guān)外”，還包括政府所屬行政管理權(quán)的事業(yè)單位”⑨（P560）。按現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，壟斷的主體屬性不同，處理機(jī)關(guān)不同，承擔(dān)的法律責(zé)任也將有很大差別。同一壟斷行為，如果將其認(rèn)定為公用企業(yè)壟斷，將由工商行政管理部門(mén)給予行政處罰（罰款）；而如果將其認(rèn)定為行政壟斷，則只承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任（上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分）。顯然這種情況有悖于法的公平原則。因此，在國(guó)家反壟斷立法中，有必要對(duì)行使國(guó)家行政管理權(quán)的企事業(yè)單位的主體屬性作出明確規(guī)定。綜合考慮，將其納入公用企業(yè)主體較為合適。理由主要有三點(diǎn)：第一，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，“公用企業(yè)”乃泛指一切“公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”。不管是享有行政管理權(quán)的公用企業(yè)還是不享有行政管理權(quán)的公用企業(yè)，都適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條和第二十三條的規(guī)定，這是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的立法本意。第二，從當(dāng)下實(shí)際情況看，公用企業(yè)特別是具有行政管理權(quán)的事業(yè)單位或行政性公司憑借自身權(quán)力行使壟斷政權(quán)的現(xiàn)象非常突出，需重點(diǎn)反擊。而司法實(shí)踐表明反行政壟斷比反公用企業(yè)壟斷難度要大，將此類(lèi)案件交同級(jí)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，可能因行政本位主義思想的影響而得不到及時(shí)和有效的制裁，而交由專(zhuān)門(mén)的反壟斷執(zhí)法部門(mén)處理，有利于案件的及時(shí)處理。第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革將逐步深入，公用企業(yè)之行政職能將被逐步剝離，享有行政管理職權(quán)的事業(yè)單位或企業(yè)將逐步減少甚至消滅。從立法的穩(wěn)定性要求考慮，對(duì)這種延續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)的利用行政職權(quán)謀利的行為不在立法中規(guī)定。

（二）行政壟斷的主觀要件。行政壟斷的主觀要件，是指行政壟斷是否以行政壟斷主體的主觀故意為必要條件。對(duì)這一問(wèn)題，尚未發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者論涉。但從他們對(duì)行政壟斷所下的定義中可悟出，論者對(duì)這一問(wèn)題是有所考慮的。如有人主張行政壟斷是一種壟斷狀態(tài)，另有人主張行政壟斷是一種壟斷行為，還有人主張行政壟斷既是一種壟斷狀態(tài)又是一種壟斷行為。從反壟斷法理論關(guān)于壟斷狀態(tài)與壟斷行為的一般論述來(lái)看，兩者的主觀要件是不同的。所謂壟斷狀態(tài)就是“指在某種商品或商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，因市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的原因產(chǎn)生市場(chǎng)弊害的情形”④（P105）。壟斷狀態(tài)一般是在合法、公平的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中形成的，是公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，或是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一種表現(xiàn)形式。壟斷狀態(tài)盡管客觀上可能對(duì)經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)民主造成損害，但主觀上并沒(méi)有限制競(jìng)爭(zhēng)的故意。因此，在西方資本主義國(guó)家的反壟斷立法中，除了日本、美國(guó)等少數(shù)國(guó)家對(duì)壟斷狀態(tài)進(jìn)行規(guī)制（即實(shí)行所謂的結(jié)構(gòu)主義壟斷控制制度）外，一般不反對(duì)壟斷狀態(tài)。壟斷行為是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者為了獲取超額壟斷利潤(rùn)而故意實(shí)施限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為。這種限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為主觀上出自故意，客觀上對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，因而絕大部分國(guó)家都在立法中明確反對(duì)。

針對(duì)我國(guó)實(shí)際，從法律層面考慮，將行政壟斷狀態(tài)納入反壟斷是不可欲求的。原因在于：第一，法律意義上的壟斷一般是在貶義上使用的，具有違法性和危害性?xún)蓚€(gè)特點(diǎn)⑩（P218）。而行政壟斷狀態(tài)是根據(jù)法律的規(guī)定（合法）形成的。第二，行政壟斷狀態(tài)本身并不對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成任何危害。因此，不應(yīng)將行政壟斷狀態(tài)納入反壟斷法中的行政壟斷范疇，只有以限制競(jìng)爭(zhēng)為主要目的的行政壟斷行為才屬于行政壟斷。行政壟斷的主觀要件只能表現(xiàn)為故意。

（三）行政壟斷的客體要件。行政壟斷的客體即行政壟斷所侵犯的社會(huì)關(guān)系。從法律角度觀之，不管是濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)，還是行政壟斷，都是對(duì)國(guó)家強(qiáng)制性法律的違反，都對(duì)國(guó)家、社會(huì)有害。行政壟斷與濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式一樣，它所侵害的社會(huì)關(guān)系是市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，是為國(guó)家法律所保護(hù)的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。把握行政壟斷的這一客體要件有助于我們劃清行政壟斷與其他非法行政行為的界線。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的非法行為有很多，所侵害的社會(huì)關(guān)系也非常復(fù)雜，既有侵害國(guó)家行政管理秩序的，也有損害了國(guó)家、集體、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利或人身權(quán)利的。判斷一種行政非法行為是否是行政壟斷的標(biāo)準(zhǔn)就是看這種非法行為所侵害的社會(huì)關(guān)系是不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。只有侵犯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行政非法行為才是行政壟斷。

（四）行政壟斷的客觀要件。行政壟斷的客觀要件即行政壟斷的客觀表現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷的客觀要件是濫用行政權(quán)力。這種觀點(diǎn)有一定的缺陷。首先，濫用行政權(quán)力的含義不好把握。由于立法沒(méi)有對(duì)“濫用行政權(quán)力”進(jìn)行一般界定，學(xué)者對(duì)濫用行政權(quán)力的理解相差很大。如有人認(rèn)為濫用行政權(quán)力是一種既沒(méi)有超越法定權(quán)限，也沒(méi)有違反法定程序，只是動(dòng)機(jī)與目的違法的行為。“行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，盡管其行為在其職權(quán)范圍之內(nèi)，也符合法定程序，但不符合法律授予這種權(quán)力的目的?！?11)（P74）另有人認(rèn)為，濫用行政權(quán)力是指行政機(jī)關(guān)的行為既不受實(shí)體法也不受程序法的約束，是行政主體“在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，隨意行使擁有的行政職權(quán)造成危害后果的行政行為”(12)（P401）。還有學(xué)者認(rèn)為越權(quán)行使職權(quán)也是一種濫用行政權(quán)力的行為，濫用行政權(quán)力是指“政府及其所屬部門(mén)違反法律規(guī)定或者超越授予的權(quán)限和職責(zé)行使行政權(quán)力?！?13)（P108）對(duì)濫用權(quán)力的不同理解將影響行政壟斷行為的認(rèn)定。其次，濫用行政權(quán)力不能概括行政壟斷客觀要件的全部。如前所述，行政機(jī)關(guān)的非法行為有很多種類(lèi)，濫用行政權(quán)力也是其他行政非法行為的客觀表現(xiàn)，并非行政壟斷所獨(dú)有。有鑒于此，有必要將濫用行政權(quán)力所導(dǎo)致的必然后果納入到行政壟斷的客觀要件中去，這一必然后果就是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制。

以上四個(gè)構(gòu)成要件，是判斷行政壟斷的根本標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。根據(jù)這四個(gè)構(gòu)成要件，筆者將行政壟斷定義為國(guó)家各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院除外）違法行使職權(quán)，排斥、限制、禁止市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行為。

二、行政壟斷的特點(diǎn)

行政壟斷是一種在行為主體、行為方式、行為后果等許多方面不同于濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。它有自己的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了對(duì)行政壟斷必須采取不同于其他壟斷形式的法律調(diào)整方法。行政壟斷的具體特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）行政壟斷主體地位的特殊性。行政壟斷的主體范圍限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，包括除國(guó)務(wù)院之外的國(guó)家各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)，具體可分為三大類(lèi)，即國(guó)家各行政管理部門(mén)、地方政府及地方政府所屬部門(mén)。行政壟斷主體地位的特殊性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，行政壟斷主體是非市場(chǎng)主體。從政治、經(jīng)濟(jì)、法律角度看，行政壟斷主體是具有行政管理職能的、非營(yíng)利性的公法人，與濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式的主體（從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或提供勞務(wù)的私利經(jīng)濟(jì)組織）是非同質(zhì)主體。第二，行政壟斷主體周邊環(huán)境極其復(fù)雜。譬如：行政壟斷主體是非市場(chǎng)主體但又不能超脫市場(chǎng)；行政壟斷主體具有獨(dú)立性又與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)系密切；行政壟斷主體與其公務(wù)員利益指向的二元性。

（二）行政壟斷具有強(qiáng)制性與較強(qiáng)的隱蔽性。強(qiáng)制性指行政壟斷主體作出的壟斷行為在形式上具有不可對(duì)抗性。行政壟斷主體是一個(gè)公共權(quán)力機(jī)關(guān)，為了維護(hù)社會(huì)利益，法律賦予了行政機(jī)關(guān)的行政行為具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，行政相對(duì)人必須服從。這一特性其他壟斷形式不具備。濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷行為只能憑經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位或通過(guò)契約方式才能實(shí)現(xiàn)。行政壟斷的隱蔽性指行政壟斷主體在限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，主要是通過(guò)制訂對(duì)其轄區(qū)范圍內(nèi)的全體公民、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織具有強(qiáng)制力的行業(yè)規(guī)章、地方性規(guī)章、命令、決定等方式，而不是通過(guò)限制某一具體經(jīng)濟(jì)組織的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。行政壟斷隱蔽性還表現(xiàn)在行政壟斷所保護(hù)的利益中有群體利益（地方利益、行業(yè)利益）及行政壟斷主體常常以管理和維護(hù)市場(chǎng)秩序?yàn)榻杩谙拗聘?jìng)爭(zhēng)等方面。

（三）行政壟斷的動(dòng)機(jī)與目的呈現(xiàn)多樣性。就濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式而言，無(wú)論何種類(lèi)型的企業(yè)，其實(shí)行壟斷之目的都是為了謀取壟斷利潤(rùn)，即盈利是濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式的唯一目的。謀求經(jīng)濟(jì)利益即為本地區(qū)、本行業(yè)、本單位職員謀取物質(zhì)收益是行政壟斷的目的，但不是唯一目的。除了追求經(jīng)濟(jì)利益外，在行政壟斷中還有其他一些附帶的（有時(shí)是主要的）動(dòng)機(jī)與目的。如行政機(jī)關(guān)控制企業(yè)的欲望；領(lǐng)導(dǎo)干部謀私；領(lǐng)導(dǎo)希望取得良好政績(jī)，以便將來(lái)能據(jù)此得以高升等等。需說(shuō)明的是，行政壟斷謀取經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)與其他壟斷形式的盈利動(dòng)機(jī)也有一些區(qū)別：其他壟斷形式謀求的是與壟斷企業(yè)自身有切身利害關(guān)系的利益，而行政壟斷所謀求的經(jīng)濟(jì)利益并不一定是為了行政壟斷主體自身?？傊姓艛嗟膭?dòng)機(jī)與目的既有為部門(mén)、為地方謀利益的，也有為個(gè)人謀利益的；既有謀取物質(zhì)利益的，也有謀取政治利益的。

（四）行政壟斷具有政治危害性。濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式妨礙了公平、自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的形成，損害了其他經(jīng)營(yíng)者的利益，侵犯了消費(fèi)者的權(quán)益，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的危害性是非常明顯的。行政壟斷除了具有濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式所具有的所有危害性外，還有一些特殊的危害性，即政治危害性。如行政壟斷阻礙了我國(guó)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程；滋長(zhǎng)了社會(huì)的腐敗現(xiàn)象和其他一些不正之風(fēng)；產(chǎn)生了新的社會(huì)分配不公；破壞了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一；腐蝕了人民的思想等等。因此，行政壟斷的危害比濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式的危害性要大得多。