導(dǎo)語：農(nóng)村稅費改革的實踐和完善初探一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

前言

農(nóng)村稅費改革被譽為“中國農(nóng)村的第三次革命”，是繼、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一次重大改革，其目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費制度，讓農(nóng)民從減負(fù)中得到發(fā)展，加快實現(xiàn)小康的步伐。**市于2002年3月份開始的農(nóng)村稅費改革，做法和成效比較典型，有一定的代表性。本文擬針對農(nóng)村稅費改革過程中的經(jīng)驗，以及伴隨農(nóng)村稅費改革帶來的一些問題和完善途徑進(jìn)行初步探討。

1**市農(nóng)村稅費改革主要做法及成效

**市總面積1128平方公里，有584個行政村，總?cè)丝?7萬，其中農(nóng)業(yè)人口31.46萬。**市農(nóng)村稅費改革的主要做法有：

1.1規(guī)范籌資減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

改革前的2001年**市農(nóng)民實際負(fù)擔(dān)額已達(dá)到6240萬元，人均負(fù)擔(dān)165元，占當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的4.4%。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為稅費改革方案設(shè)計的首要目標(biāo)。

根據(jù)“三取消兩調(diào)整一改革”的要求和**市實際，規(guī)范了征收項目，改革后向農(nóng)民征收的稅費主要有這么三塊：一是農(nóng)業(yè)稅及其附加。對從事生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加，2004年取消。二是“一事一議”費。按15元的上限根據(jù)村民委員會表決實行“一事一議”費。對從事工商業(yè)的農(nóng)民按比例提取公益事業(yè)費，2003年取消。三是以資代勞。根據(jù)逐步取消“兩工”的原則，相應(yīng)的以資代也將減少。隨著方案實施，農(nóng)民減負(fù)取得明顯成效。2002年，農(nóng)民人均稅費負(fù)擔(dān)比2001年減少43元，減幅為26%；2003年，農(nóng)民人均稅費負(fù)擔(dān)比2001年減少15元，減幅為12.3%。（詳見左圖）

1.2“兩清兩盤”化解鄉(xiāng)村債務(wù)

所謂“兩清”，“一清”是清理債權(quán)債務(wù)。主要做法有:對債務(wù)進(jìn)行分類，劃分“一般性往來”和“借款”，將報酬新欠款、公務(wù)性欠款，均作為一般往來處理，不計利息；核消呆帳和死帳，規(guī)范利息計算辦法。“二清”是清收有效債權(quán)。所謂“兩盤”，一是盤活集體資產(chǎn)償債。拍賣、租賃包括小型水庫和一部分撤并后的村辦學(xué)校等鄉(xiāng)村集體閑置資產(chǎn)，不僅回收了資金，還提高了這些資產(chǎn)的使用效率。二是盤活“四荒”資源償債，即對集體所有的荒田、荒地、荒山和湖田每畝以最高不超過30年的期限根據(jù)實際情況宜租則租，宜賣則賣進(jìn)行消化。通過“兩清兩盤”鄉(xiāng)村債務(wù)化解已取得顯著成效，消化鄉(xiāng)村負(fù)債9870萬元，占債務(wù)總額的20%。

1.3機(jī)構(gòu)改革減少財政支出

通過“合、留、剝、撤”的辦法，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，達(dá)到了裁人先撤廟的目的。同時，核減人員編制，清退臨時雇用人員108人，減少村干部職數(shù)482人。

2農(nóng)村稅費改革中出現(xiàn)的問題

**市農(nóng)村稅費改革取得了很大成效，但在改革過程中也出現(xiàn)一些不容忽視的問題。

2.1縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾趨于尖銳化

由于“三提五統(tǒng)”的取消和稅費項目的減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財力進(jìn)一步縮小，但與此同時，農(nóng)村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如五保戶贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)等基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算開支中，增加了財政困難。2001年，**市“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)稅等為6240萬元，2003年減少為4020萬元，鄉(xiāng)村凈減少財力2220萬元，減去上級給予我市轉(zhuǎn)移支付補助1008萬元，財力缺口1212萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾加劇的壓力，必然在一定程度上傳導(dǎo)到原已十分困難的縣級財力，成為影響基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的因素，也有可能成為推動農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重要因素。

2.2村級公共職能的運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足，“一事一議”難以操作

稅費改革后，村級公共經(jīng)費主要依靠“兩稅附加”，實行鄉(xiāng)管村用，同時也切斷了村級經(jīng)費通過擴(kuò)張收費來彌補的口子，有助于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但接踵而來的問題是：村級經(jīng)費開支嚴(yán)重不足。**市2003年村運轉(zhuǎn)經(jīng)費在1萬元以下的，約占村總數(shù)的14%，2萬元以下的村約占34%，這樣，約有48%的村難以維持正常運轉(zhuǎn)。為此，縣級財政負(fù)擔(dān)了600萬元的村級專項補助資金。但這沒有從根本上解決村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費的困難，可能會掉頭引發(fā)變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為。

按制度規(guī)定，村級“一事一議”主要用于村道路建設(shè)維護(hù)、鄉(xiāng)村水利設(shè)施等村級公用事業(yè)，原則上是“有事則議，無事不議”。從調(diào)查的情況來看，在現(xiàn)實操作中存在著兩種情況：一是“有事難議”。這也是公共選擇中普遍存在的問題。如果鄉(xiāng)村議事的決策集中在少數(shù)人手中，決策成本雖然小，但可能造成公共偏好的扭曲，甚至成為變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的手段；如果要經(jīng)過全體一致或多數(shù)人的同意，決策成本會明顯增加，議而難決的概率增大。二是“一事一議”的鄉(xiāng)村民主制度可能會扭曲，即各地名義上的最高人均“一事一議”負(fù)擔(dān)可能會成為變相的人頭稅，成為固定負(fù)擔(dān)。這是在鄉(xiāng)村缺乏有效民主條件下公共決策由上級政府變相壟斷的反映。總體看來，“一事一議”在現(xiàn)階段操作難度很大。

2.3鄉(xiāng)村債務(wù)的消解更加困難

據(jù)統(tǒng)計，稅費改革前的2001年鄉(xiāng)村負(fù)債總額達(dá)49360萬元，鄉(xiāng)平均1096萬元，其中村級負(fù)債36208萬元，村平均62萬元。在推進(jìn)農(nóng)村稅費改革過程中，**市通過“兩清兩盤”等一系列綜合措施，已消化鄉(xiāng)村負(fù)債9870萬元，占債務(wù)總額的20%。而到2003年，全市仍有鄉(xiāng)村負(fù)債39000萬元。改革后既不能再通過集資、收費的辦法償還，又由于資源的不可再生性，拍賣、盤活都在一定程度上具有一次性的性質(zhì)，在基層可用財力減少的情況下，剩下的債務(wù)償還基本上失去了資金來源，而且債務(wù)還隨著利息的增加而上升，同時這些債務(wù)中欠農(nóng)戶的借款和合作基金會股金等，如不及時償還，農(nóng)民就有可能以債抵稅，使部分農(nóng)業(yè)稅收入落空，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村財政收入，形成惡性循環(huán)。這將成為農(nóng)村稅費改革繼續(xù)推向深入的現(xiàn)實難題。

2.4稅制設(shè)計帶來稅負(fù)不公，造成拋荒現(xiàn)象

稅費改革后，把原來的按人負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村統(tǒng)籌提留費和按地負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅變?yōu)槿堪吹卣魇辙r(nóng)業(yè)稅。隨著人費向地稅的轉(zhuǎn)變，無形中把原來一部分由人口和勞力承擔(dān)的費用轉(zhuǎn)移到土地上，在人多地少、非農(nóng)業(yè)收入高的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)低，而在人少地多，以農(nóng)業(yè)收入為主要來源的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)則偏高。出現(xiàn)了多種田多納稅，少種田少納稅，不種田不納稅的情況，加大了種田農(nóng)戶和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戶之間的收入差距，勢必導(dǎo)致種植業(yè)比較效益進(jìn)一步下降，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民種糧的積極性?，F(xiàn)在許多農(nóng)戶提出要上交所承包土地，但村組織擔(dān)心上交耕地后稅款無人承擔(dān)而不愿接，致使農(nóng)田拋荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這不僅不利于引導(dǎo)農(nóng)民擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模以提高競爭力，還有可能影響我國糧食安全和基層穩(wěn)定。

3完善農(nóng)村稅費改革的思路

農(nóng)村稅費制度改革必須在兼顧各方利益的前提下多管齊下，特別是要從宏觀政策導(dǎo)向和體制上著眼，從具體制度安排上著手。

3.1改革農(nóng)業(yè)稅制，從對生產(chǎn)環(huán)節(jié)向?qū)οM環(huán)節(jié)征稅過渡

從世界農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)置來看，像我國這樣單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制的情況是不多見的，一般國家對農(nóng)業(yè)與其它行業(yè)征稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率和減免方面與其它納稅有一定區(qū)別。

根據(jù)我國實際，也應(yīng)當(dāng)逐步把單獨的農(nóng)業(yè)稅制歸并到消費稅和增值稅中，完善流轉(zhuǎn)稅制。也就是說，取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上一律免稅，農(nóng)產(chǎn)品不上市就不征任何稅，而將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)產(chǎn)品消費者身上。在稅制的具體設(shè)計上，可以考慮在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)稅率從低課征；對農(nóng)業(yè)投入物實行免稅、低稅以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；充分利用世貿(mào)組織的有關(guān)規(guī)定，對農(nóng)產(chǎn)品出口采用全額退稅辦法以提高外向型農(nóng)業(yè)的競爭力。此外，考慮到目前少部分高稅率農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品改征增值稅后，稅負(fù)有較大幅度下降，可考慮擴(kuò)大消費稅征收范圍，對這些產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)額進(jìn)行第二次調(diào)節(jié)。

這樣改革將使我國的農(nóng)業(yè)稅收更加合理，主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，在不降低稅收收入的情況下徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)專家預(yù)測，我國糧食成品率為28%，約有3000億斤的糧食進(jìn)入流通領(lǐng)域，這些都為擴(kuò)征后的增值稅提供了充實的稅源。比照城市個體工商戶繳納增值稅的辦法規(guī)定起征點，這樣一般收入低的農(nóng)戶都達(dá)不到起征點，無需繳納增值稅，同時也符合我國農(nóng)民生產(chǎn)的糧食有相當(dāng)部分自用而不參加流通的實際，在加上個人所得稅對高收入農(nóng)戶的適當(dāng)調(diào)整規(guī)范，農(nóng)民所需負(fù)擔(dān)的稅收將大大降低，也更公平。第二，規(guī)范征稅行為，有利于降低征稅成本。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅盡管收入總量不高，但是它們涉及面廣、環(huán)節(jié)繁瑣、征收難度大，目前大部分地區(qū)都配備了專門的農(nóng)稅隊伍，綜合稅收成本顯然是不合算的，改為增值稅和消費稅后，由于流轉(zhuǎn)稅征收體系和辦法都比較健全，在現(xiàn)有的國、地稅框架下就能實現(xiàn)稅收任務(wù)的完成，無疑將大大降低稅收成本，提高征稅效率。第三，有利于妥善解決“拋荒”問題。將征稅范圍從生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到消費上后，從根本上消除了“種糧越多越吃虧”的悖論。農(nóng)民從種糧中獲得了收入，減輕了負(fù)擔(dān)，將會激勵更多的農(nóng)民從事糧食耕種，緩解我國糧食緊張和部分耕地閑置浪費的矛盾。

3.2調(diào)整財政對農(nóng)業(yè)的補貼政策，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村稅費改革既是一次利益的調(diào)整，又是財政支農(nóng)體系優(yōu)化的契機(jī)。農(nóng)業(yè)是我國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，財政補貼是對其進(jìn)行保護(hù)的重要手段，在目前世貿(mào)組織的框架下，通過改革補貼辦法來加大補貼力度和效果，使稅費改革后農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁更足，可增加農(nóng)民收入，幫助農(nóng)村走上良性循環(huán)道路。

調(diào)整補貼內(nèi)容：一是向具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品傾斜。重點支持我國具有比較優(yōu)勢而需求量又大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，把不具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品的生產(chǎn)減少到最低安全標(biāo)準(zhǔn)；二是加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的補貼；三是對以農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民社會保障為核心的收入支持體系的補助。入世后，農(nóng)業(yè)面臨的市場和自然風(fēng)險將加大，農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療壓力也將顯性化。為農(nóng)民收入提供有效的保障，對于農(nóng)村的穩(wěn)定有著特殊的意義。通過健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償機(jī)制加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險業(yè)務(wù)虧損的補貼、減免稅收等辦法鼓勵帶有互助保險合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)專項風(fēng)險基金、逐步建立農(nóng)民收入保障制度和直接收入補貼制度，并完善農(nóng)村醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障制度。

改進(jìn)補貼方式：由“暗補”改為“明補”。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定，政府提供的價格支持應(yīng)針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，而不是流通部門。為適應(yīng)這一要求，一方面，價格補貼應(yīng)直接落實到農(nóng)民身上。政府通過糧價監(jiān)測體系測算各種糧食的市場平均價格，再考慮糧食供求狀況、財政承受能力、基期支持價格等因素確定保護(hù)價，由兩者之差計算價差補貼。農(nóng)民可根據(jù)其生產(chǎn)的商品糧數(shù)量，經(jīng)過核定后向財政部門領(lǐng)取補貼。另一方面，按農(nóng)業(yè)協(xié)定“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”條款規(guī)定，政府的非特定農(nóng)產(chǎn)品支持也有一定的補貼空間。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、信貸以及主要農(nóng)產(chǎn)品儲運、流通、市場信息等支持服務(wù)體系的購建目標(biāo)應(yīng)從目前的中間環(huán)節(jié)向協(xié)定認(rèn)可的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移。

3.3完善轉(zhuǎn)移支付，尤其是中央、省對縣補助體系

1994年的分稅制改革及2002年所得稅和營業(yè)稅分享改革的總體趨勢是財力層層向上集中。這樣一來，基層財力增長緩慢。農(nóng)村稅費改革后，受沖擊最大的恰恰還是縣鄉(xiāng)財政。有必要通過中央、地方事權(quán)的重新界定，加大轉(zhuǎn)移支付的范圍和數(shù)量。在具體操作上，可以按照以下方式進(jìn)行：一是對縣的縱向轉(zhuǎn)移支付。按人均相關(guān)因素計算后，以縣為單位，由省財政通過轉(zhuǎn)移支付彌補缺口。二是完善各項政策性專項補助。對省內(nèi)有區(qū)間外部性的基層設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補助，比如農(nóng)田水利設(shè)施等。三是對農(nóng)村合作基金會和城市信用社等實行政策性清理而發(fā)生的借款酌情給予豁免或補償，減輕縣級財政的歷史包袱。

3.4加快構(gòu)建農(nóng)村公共財政框架

稅費改革本身就是農(nóng)村公共財政建設(shè)的題中應(yīng)有之義，改革成功與否，根本上也取決于公共財政框架的建立和完善必須與其它改革一起整體推進(jìn)，互為補充。

調(diào)整縣鄉(xiāng)財政支出范圍?？h鄉(xiāng)財政困難，收支矛盾突出，主要根結(jié)在于基層財政的“事權(quán)”和“財權(quán)”不統(tǒng)一。實現(xiàn)基層財政的歸位，就要將純公共品提供方上劃，列入中央及省級財政支出范圍。目前可以從以下兩方面入手。首先，改革義務(wù)教育支出辦法。過去縣鄉(xiāng)承擔(dān)了基礎(chǔ)教育經(jīng)費的來源，使得基層財政支出中用于基礎(chǔ)教育就占到了60-70%。公共財政理論認(rèn)為，基礎(chǔ)教育是公共產(chǎn)品，在某種意義上它的公共性和受益范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了縣域本身，尤其在像我國這樣的發(fā)展中大國，基礎(chǔ)教育更應(yīng)該在整個教育體制中成為最優(yōu)先保證的領(lǐng)域，由縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)顯然是不合理的。應(yīng)該將農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展放在國家財政分配的重要位置，列入中央預(yù)算安排，通過直接劃撥和轉(zhuǎn)移支付的形式，將籌資責(zé)任向上集中。理順基礎(chǔ)教育的投入機(jī)制，也是解決農(nóng)村稅費改革的關(guān)鍵所在，是縣級收支矛盾的集結(jié)點，可以說具有牽一發(fā)而動全身的效果。其次，民兵訓(xùn)練等屬于國防性質(zhì)的開支，也應(yīng)該從由縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)向統(tǒng)一納入中央政府軍費預(yù)算。民兵預(yù)備役是我國武裝力量的重要組成部分，也關(guān)系到國防建設(shè)質(zhì)量的高低，由縣鄉(xiāng)財政“買單”不符合公共財政的要求，與民兵訓(xùn)練情況相類似的還有基層國防教育等。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。切實做好縣、鄉(xiāng)兩級的機(jī)構(gòu)改革和人員分流工作，堵塞農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加的源頭?？h、鄉(xiāng)兩級政府機(jī)構(gòu)要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，撤并機(jī)構(gòu)，分流人員。嚴(yán)格實行定編定崗，因事因人，職能統(tǒng)一，管理歸口的原則；要把社會職能交給社會中介組織，把事業(yè)單位與政府職能部門區(qū)別開來并實行人員分流。

3.5加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐

加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐的目的是實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部對公共物品的需要來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點：第一，實行村務(wù)公開、政務(wù)公開，建立公共物品的需求表達(dá)機(jī)制和決策、監(jiān)督機(jī)制，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。第二，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法，村領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負(fù)責(zé)，把自己的政績做給本地選民看，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位。這樣，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才敢于抵制來自外部的各種達(dá)標(biāo)、升級活動，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺的收費規(guī)定。

總之，農(nóng)村稅費制度改革不能單兵突進(jìn)，必須協(xié)調(diào)一致，標(biāo)本兼治；不應(yīng)操之過急，只能循序漸進(jìn)。