導(dǎo)語：新公共管理視角下農(nóng)村土地確權(quán)不足及對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：基于新公共管理視角對農(nóng)村土地確權(quán)進行探討，指出土地確權(quán)中存在的問題，分析原因，并提出相應(yīng)的解決途徑。得出政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善法律法規(guī)，優(yōu)化配置有限的行政和社會資源，利用信息技術(shù)源頭控制，充分調(diào)動多方力量參與解決農(nóng)村土地確權(quán)遇到的困難和不足，從而保證中國農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：新公共管理；土地確權(quán)；公共服務(wù)；解決途徑

農(nóng)村土地確權(quán)是厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的根本環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村的基礎(chǔ)。近年來中國政府積極推進農(nóng)村土地確權(quán)，陸續(xù)開展了土地確權(quán)試點工作［1－2］。目前農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)研究主要集中在農(nóng)村土地確權(quán)的意義、原則、方案，農(nóng)村土地權(quán)屬及其爭議處理，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革等方面［3－5］?？傮w上農(nóng)村土地確權(quán)工作取得了一定的成效，但實際操作和政策儲備還存在明顯不足。農(nóng)村土地確權(quán)首先是政府行為，與公共管理有密切關(guān)系。與傳統(tǒng)以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎(chǔ)的行政管理理論不同，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而主張在政府管理中采納企業(yè)化管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效［6－7］。農(nóng)村土地確權(quán)中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進行探討，找出解決方案，以期積極推進農(nóng)村土地確權(quán)的順利開展。

1中國農(nóng)村土地確權(quán)存在不足

1．1農(nóng)村土地沒有確權(quán)

由于特殊歷史原因，中國部分農(nóng)村土地管理混亂，存在土地承包合同與現(xiàn)實地塊不一致的情況。部分地區(qū)存在口頭協(xié)議而沒有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒有掌握，容易導(dǎo)致土地糾紛。部分農(nóng)村土地沒有確權(quán)，或進行了確權(quán)但確權(quán)不徹底，一旦發(fā)生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權(quán)數(shù)據(jù)的支撐，會進一步加劇矛盾沖突。

1．2農(nóng)村土地確權(quán)不規(guī)范

中國農(nóng)村在開展土地確權(quán)時，由于各個地區(qū)的差異、現(xiàn)實情況的不同、確權(quán)人員的素質(zhì)、確權(quán)地塊的零碎復(fù)雜程度等，使得部分農(nóng)村土地確權(quán)沒有按照原定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行，造成土地確權(quán)不全面、不規(guī)范的情況發(fā)生，為以后可能出現(xiàn)的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。

1．3農(nóng)村土地確權(quán)內(nèi)容設(shè)計有缺陷

現(xiàn)有農(nóng)村土地確權(quán)內(nèi)容設(shè)計有缺陷，不能適應(yīng)未來土地市場的發(fā)展需求。土地確權(quán)包含確權(quán)地塊的“四至”和土地承包面積，但沒有標(biāo)注確權(quán)地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現(xiàn)土地確權(quán)面積相同，但野外地塊現(xiàn)實情況差距較大的情況?，F(xiàn)有確權(quán)模式表達土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來需要添加確權(quán)地塊的空間信息，以滿足未來土地市場的需要。

2造成中國農(nóng)村土地確權(quán)問題的原因

2．1政府以前不重視、不作為

政府以前以計劃經(jīng)濟為主，不過多強調(diào)市場經(jīng)濟的作用，沒有提供土地確權(quán)這種公共服務(wù)。土地市場經(jīng)濟繁榮以后，由于土地產(chǎn)權(quán)不清出現(xiàn)了大量的土地糾紛案件，造成了嚴(yán)重的社會動蕩和矛盾沖突。土地確權(quán)首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒有提供土地確權(quán)公共服務(wù)，導(dǎo)致了如今的土地確權(quán)不明晰的危機。

2．2開展農(nóng)村土地確權(quán)的人、財、物配套不足

土地確權(quán)對每宗土地都要清晰界定權(quán)屬、準(zhǔn)確測定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財力。土地確權(quán)要求工作人員不僅具有相應(yīng)的理論修養(yǎng)和政策水平，還需具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性知識儲備。土地確權(quán)的過程極為繁復(fù)，工作量相當(dāng)巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項資金和專門儀器設(shè)備支持。目前中國農(nóng)村土地確權(quán)工作人、財、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術(shù)又懂政策的專業(yè)人員。

2．3土地主管部門權(quán)責(zé)不清

土地資源由國土資源部和農(nóng)業(yè)部共同管理，基本業(yè)務(wù)互有交叉，部門權(quán)責(zé)劃分不清。國土資源部主導(dǎo)實施全國國土資源調(diào)查，農(nóng)業(yè)部積極推進土地確權(quán)試點工作，二者的土地測量調(diào)查有較大程度的重合，重復(fù)工作費時費力，造成人、財、物的浪費。各部門關(guān)于農(nóng)村土地問題沒有形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，不能共同實施滿足雙方條件和目的的土地測量調(diào)查。此外，農(nóng)村土地管理也是實行分部門單獨垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農(nóng)村土地市場的培育和發(fā)展。

2．4土地確權(quán)存在法律政策盲點，保障體系不健全

中國現(xiàn)行法律和政策對集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒有否認(rèn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)中處分權(quán)的存在，但對處分權(quán)又缺乏全面性闡述，在土地確權(quán)實踐操作中往往難以適用。關(guān)于是否對當(dāng)前土地承包經(jīng)營關(guān)系進行調(diào)整，政策導(dǎo)向與農(nóng)民意向存有分歧。在政策儲備和保障體系構(gòu)建方面，明顯存有不足。例如，農(nóng)村土地確權(quán)過程中遇到的具體問題千差萬別，無法對每個具體問題給出相應(yīng)的處理辦法，顯示出政策儲備的不足和保障體系的滯后。

3中國農(nóng)村土地確權(quán)問題的解決途徑

在中國農(nóng)村土地確權(quán)工作中，可借鑒新公共管理理論進行管理。各級政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善相應(yīng)法律法規(guī)，使有限的行政和社會資源得到最佳的配置，充分調(diào)動各方面的力量參與。利用信息技術(shù)源頭控制農(nóng)村土地確權(quán)工作，從而有效地解決土地確權(quán)工作中遇到的問題，保證農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展。新公共管理理論為土地確權(quán)工作的開展提供了有效的運作方式和理論參考，為破解土地確權(quán)工作中的難題提供了重要借鑒，同時土地確權(quán)工作的實踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權(quán)實踐的結(jié)合可以為中國農(nóng)村土地確權(quán)工作提供一種嶄新的視角和思路。

3．1轉(zhuǎn)變政府職能提供公共服務(wù)并建立部門協(xié)調(diào)機制

轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的觀念，提供政府公共服務(wù)。政府在公共事務(wù)治理中起主導(dǎo)地位和重要作用，應(yīng)該提供土地確權(quán)公共服務(wù)。政府部門之間應(yīng)該建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和互動機制，分工合作，權(quán)責(zé)明晰。

3．2引入市場機制并注重確權(quán)隊伍建設(shè)，加強宣傳培訓(xùn)

農(nóng)村土地確權(quán)應(yīng)該引入市場機制，將地籍調(diào)查、農(nóng)村地籍圖和宗地圖的繪制、發(fā)證登記等技術(shù)性工作進行合同外包，政府從農(nóng)村土地確權(quán)具體事務(wù)中分離出來，主要起組織和監(jiān)督作用。這種模式很大程度解決了農(nóng)村土地確權(quán)工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強確權(quán)隊伍建設(shè)，提升確權(quán)隊伍工作水平，加大相關(guān)法律政策的宣傳力度。首先，政府應(yīng)高度重視確權(quán)隊伍的法律、政策培訓(xùn)，提高隊伍的法律素養(yǎng)和政策水平。其次，針對性培訓(xùn)土地確權(quán)工作人員，定期舉辦培訓(xùn)班，講解土地確權(quán)工作流程和典型實踐案例，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。最后，改進工作方式和培訓(xùn)工作方法，確權(quán)工作中應(yīng)注重農(nóng)民的感受，及時答復(fù)農(nóng)民關(guān)心的問題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協(xié)調(diào)能力，增強團隊意識。

3．3基于信息技術(shù)源頭控制農(nóng)村土地確權(quán)隱患

農(nóng)村土地確權(quán)缺乏地塊空間信息，為以后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和市場培育埋下了隱患，可以嘗試通過信息技術(shù)手段彌補這種缺陷［8］。基于信息技術(shù)將確權(quán)地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現(xiàn)有土地承包經(jīng)營體系，可以補充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經(jīng)營體系和制度，使得確權(quán)合同地塊和野外地塊現(xiàn)實情況完全一致，空間表達直觀性強，土地確權(quán)表述清楚準(zhǔn)確，從源頭上控制土地確權(quán)可能出現(xiàn)的隱患。

3．4完善農(nóng)村土地確權(quán)法律法規(guī)與政策

新公共管理理論倡導(dǎo)政府對管理者給予充分的信任而不是過多的行為約束。農(nóng)村土地確權(quán)法律法規(guī)與政策出現(xiàn)盲點的前提下，要給予工作人員處理具體問題的一定自主權(quán)和靈活性。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，對于一些法律法規(guī)、政策依據(jù)不太明晰的問題，工作人員可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行自主處理，既做到不違反現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，又能使土地經(jīng)營者接受。政府應(yīng)盡快制訂并完善相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，彌補存在的不足和盲點，同時必須解決不同法律法規(guī)之間、法律法規(guī)與政策之間的不一致問題，從而保證中國農(nóng)村土地確權(quán)工作順利進行。

作者:董士偉 李紅 單位:北京市農(nóng)林科學(xué)院北京草業(yè)與環(huán)境研究發(fā)展中心

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