導(dǎo)語(yǔ)：新公共管理背景下中國(guó)海事立法研討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“十二五”時(shí)期將是直屬海事系統(tǒng)攻堅(jiān)、轉(zhuǎn)型、發(fā)展、提升的歷史關(guān)鍵期和重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜多變、IMO自愿審核機(jī)制工作的實(shí)施、國(guó)內(nèi)政策法規(guī)的密集出臺(tái)、海事系統(tǒng)管理體制機(jī)制的變化，對(duì)海事監(jiān)管能力提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。海事立法是海事基礎(chǔ)工作，必須準(zhǔn)確把握海事發(fā)展的階段性特征，創(chuàng)新開展海事立法工作，促進(jìn)海事監(jiān)管科學(xué)發(fā)展。

新公共管理是20世紀(jì)80年代產(chǎn)生于英、美兩國(guó)的一種公共行政管理理論和管理模式，是一場(chǎng)追求“經(jīng)濟(jì)、效率和效益”的管理改革運(yùn)動(dòng)。新公共管理最主要的內(nèi)涵特征是“公共管理社會(huì)化”，它重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和政治敏感性。對(duì)新公共管理理論的學(xué)習(xí)，能使我們變換角度來(lái)研究分析中國(guó)海事立法工作的現(xiàn)狀，更好地對(duì)其發(fā)展方向作出客觀判斷。

一、我國(guó)海事立法工作現(xiàn)狀

目前，我國(guó)基本形成了以《海上交通安全法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》等法律為基礎(chǔ)，包含1000多份海事法規(guī)文件的海事法律法規(guī)體系。特別是近年來(lái)，海事部門推動(dòng)了《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《船員條例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)的制（修）訂、涵蓋海事各方面業(yè)務(wù)的部門規(guī)章以及各地方性法規(guī)和政府規(guī)章的出臺(tái)，有力促進(jìn)了航運(yùn)經(jīng)濟(jì)和地方建設(shè)的發(fā)展。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的提速和與國(guó)際接軌步伐的加快，海事監(jiān)管的快速發(fā)展對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)體系建設(shè)提出更高的要求，海事立法工作中的一些問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。我們認(rèn)為，海事立法工作目前存在的問(wèn)題主要集中表現(xiàn)為：

（1）與海事法律相配套的行政法規(guī)在結(jié)構(gòu)、數(shù)量和質(zhì)量上仍不理想，部分重要的海事職能尚未明確得到授權(quán)，部分職能與相關(guān)部門存在交叉。

（2）我國(guó)與國(guó)際海事組織立法理念接軌不夠，對(duì)海事發(fā)展的前瞻性研究不夠，海事國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的計(jì)劃性、時(shí)效性差。

（3）部分法規(guī)文件內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，反映和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展不夠，“立法滯后”等現(xiàn)象仍然較為突出，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的制（修）訂緩慢。

（4）相當(dāng)一部分立法層次較低、制定隨意性較強(qiáng)、強(qiáng)制執(zhí)行力較弱的規(guī)范性文件仍在沿用。

（5）社會(huì)各界對(duì)海事法規(guī)文件了解不夠，海事執(zhí)法環(huán)境仍不理想，部分管理事項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作的開展難度較大。

二、基于新公共管理理念對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析

對(duì)海事法律法規(guī)體系的管理能直接反映出海事監(jiān)管和服務(wù)水平的高低（這里的“海事法律法規(guī)體系的管理”工作包括擬定海事法律法規(guī)規(guī)章草案、相關(guān)國(guó)際公約條約提案以及制定規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)）。

近年來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)方興未艾，部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門已經(jīng)基于新公共管理理論開始了海事管理創(chuàng)新的探索，初步取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。盡管我國(guó)的社會(huì)制度、文化背景和航運(yùn)發(fā)展水平與這些國(guó)家有較大差異，但其一些海事立法工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)有一定的啟發(fā)。通過(guò)與部分發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)比，筆者認(rèn)為我國(guó)海事立法工作中存在的問(wèn)題主要?dú)w結(jié)于以下幾個(gè)方面的原因。

（一）立法理念方面

立法理念方面存在的問(wèn)題會(huì)使海事立法工作因目標(biāo)模糊而導(dǎo)致其創(chuàng)制成本、執(zhí)行成本和管理成本相應(yīng)加大。部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門堅(jiān)持“以社會(huì)需求為導(dǎo)向”的理念，作為“服務(wù)型政府”，他們將自身明確定位于航運(yùn)企業(yè)的支持保障體系中，謀求、促進(jìn)的是航運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，而不僅僅滿足相關(guān)管理事項(xiàng)形式上的合規(guī)和達(dá)標(biāo)。在確定其職能邊界問(wèn)題上，一方面他們從體現(xiàn)滿足社會(huì)公眾需求責(zé)任的角度、而不單單從自身權(quán)力行使的角度來(lái)體現(xiàn)“責(zé)任部門”的意識(shí)；另一方面，他們關(guān)注政策法規(guī)的制定對(duì)公共利益和秩序的影響，對(duì)于通過(guò)企業(yè)自律、行業(yè)中介提供服務(wù)可以解決的，他們不作更多要求，反映出“有限政府”的重要特征。

雖然我國(guó)“調(diào)整政府職能”的要求早已提出，但其根本要求尚未得到有效落實(shí)，包括海事部門在內(nèi)的很多政府部門，受“官本位”傳統(tǒng)理念影響，管理權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)尚未得到有效控制。反映在海事立法上——會(huì)出現(xiàn)“對(duì)相對(duì)人限制較多、維護(hù)利益較少、促進(jìn)發(fā)展不夠、實(shí)施效果欠佳”的情況；反映在海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中——會(huì)出現(xiàn)“重審批輕監(jiān)管、重罰款輕整改”以及“機(jī)械執(zhí)法、隨意執(zhí)法、趨利執(zhí)法”等情況。而我們對(duì)“如何更好地助推航運(yùn)企業(yè)的健康發(fā)展、提高航運(yùn)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、如何有效保障船員合法權(quán)益、保護(hù)水域清潔，如何更好地實(shí)現(xiàn)海事管理與國(guó)際接軌、形成與社會(huì)各方之間的良性互動(dòng)”等根本性問(wèn)題還需要作出更為全面系統(tǒng)的思考。

（二）立法機(jī)制方面

在立法力量配備方面，部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門在政策制定方面投入較大比重，立法部門人員數(shù)量足、素質(zhì)高、專業(yè)搭配合理、任務(wù)分配明確。而我國(guó)海事部門在政策法規(guī)制定方面力量配備相對(duì)不足，系統(tǒng)內(nèi)各部門、各單位研究力量還沒(méi)有得到有效整合。

在立法規(guī)劃和計(jì)劃方面，部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門能夠根據(jù)國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)憲法的要求，確定立法（履約）規(guī)劃；隨時(shí)通過(guò)捕捉相關(guān)信息和對(duì)于實(shí)際問(wèn)題的研究，確定階段性的立法和相關(guān)國(guó)際公約提案重點(diǎn)，相關(guān)規(guī)劃和計(jì)劃的制訂較為細(xì)致。相比之下，我們的部分項(xiàng)目在目標(biāo)設(shè)定和評(píng)估環(huán)節(jié)還存在不足。

在立法計(jì)劃執(zhí)行方面，部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門立法程序規(guī)范、渠道順暢，能夠較為充分地調(diào)動(dòng)立法資源，嚴(yán)格落實(shí)立法程序，充分吸納各界意見(jiàn)、反映航運(yùn)需求、保護(hù)國(guó)家利益，準(zhǔn)確把握立法時(shí)機(jī)，高效推進(jìn)立法項(xiàng)目。而我們?cè)诓糠诸I(lǐng)域還存在著立法項(xiàng)目執(zhí)行效率不高、內(nèi)外資源未能有效整合以及部分規(guī)范性文件制訂不充分吸納社會(huì)公眾意見(jiàn)的現(xiàn)象。

在法律法規(guī)宣貫方面，部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門廣泛采用信息手段，并通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等有效組織法律法規(guī)宣貫。相比之下，我們的服務(wù)相對(duì)人（甚至包括部分海事執(zhí)法人員）對(duì)海事法規(guī)的制定和實(shí)施還了解不夠，海事執(zhí)法環(huán)境尚待有效改善。

在立法實(shí)施效果評(píng)估方面，部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門在監(jiān)管工作中運(yùn)行質(zhì)量管理體系，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管重要環(huán)節(jié)的監(jiān)控，通過(guò)對(duì)體系的內(nèi)外審核以及對(duì)法律法規(guī)施行情況進(jìn)行有效的跟蹤來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)反饋、適時(shí)修訂。而我國(guó)執(zhí)法過(guò)程質(zhì)量監(jiān)控管理機(jī)制還沒(méi)有形成，立法評(píng)估工作尚未有效展開。

（三）信息化保障方面

部分發(fā)達(dá)國(guó)家海事部門在對(duì)海事公約、法律、法規(guī)等進(jìn)行全面疏理和研究的基礎(chǔ)上，建設(shè)了“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”和“法規(guī)查詢系統(tǒng)”。比如，丹麥海事局的“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”不僅顯示立法框架的整體情況和各項(xiàng)法規(guī)內(nèi)容，還會(huì)顯示相關(guān)公約的修訂情況、相關(guān)公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的優(yōu)先次序以及他們準(zhǔn)備提出的提案、正在推進(jìn)的提案和已經(jīng)完成的（被采納）提案等相關(guān)信息。他們對(duì)于國(guó)內(nèi)立法、歐盟提案及IMO的提案，在人員、時(shí)間和具體操作等細(xì)節(jié)上制定詳細(xì)計(jì)劃后列入“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”，指派專人跟蹤、檢查。

相比之下，我國(guó)對(duì)海事公約、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的基礎(chǔ)性研究整理工作還不到位，而“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”、“法規(guī)查詢系統(tǒng)”建設(shè)工作更是亟待加強(qiáng)。

三、新公共管理視角下我國(guó)海事立法工作的探討

同志近期在政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)——要以“提高制度建設(shè)質(zhì)量”為著力點(diǎn)，力求政策法規(guī)的制定要“體現(xiàn)規(guī)律要求、適應(yīng)時(shí)代需要、符合人民意愿、解決實(shí)際問(wèn)題”。在新的形勢(shì)下，以新公共管理理念來(lái)深入研究海事立法工作顯得尤為緊迫和必要。

（一）進(jìn)一步提升海事立法工作理念

1.提升海事監(jiān)管理念、轉(zhuǎn)變政府管理職能

“海事的發(fā)展雖然是以多年來(lái)相關(guān)活動(dòng)的開展和相關(guān)事件的發(fā)生為標(biāo)志，但其根本還是整個(gè)隊(duì)伍核心理念的進(jìn)步和隊(duì)伍內(nèi)部每個(gè)成員觀念上的更新?！蔽覀兊暮Ｊ铝⒎üぷ鲬?yīng)不斷深化“三保一維護(hù)”以及“促進(jìn)提升航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的理念，一方面深化職責(zé)定位研究，加快管理職能轉(zhuǎn)變；另一方面堅(jiān)持主動(dòng)融入、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，打造中國(guó)海事品牌。

2.借鑒GBS原理，提高立法質(zhì)量

近年來(lái)，IMO提出“基于船舶目標(biāo)的建造規(guī)范”概念（GBS），GBS的“五層立法框架”包括：目標(biāo)、功能性要求、符合性驗(yàn)證、船舶設(shè)計(jì)和建造規(guī)范以及工業(yè)實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)。

為“提高制度建設(shè)質(zhì)量”，借鑒GBS的“RULEFORRULES”原理，針對(duì)海事立法項(xiàng)目，我們可以考慮從五個(gè)層面進(jìn)行閉環(huán)設(shè)計(jì)：一是明確立法目標(biāo)（社會(huì)公眾需求到底是什么）；二是明確具體立法要求（將目標(biāo)分解為針對(duì)不同對(duì)象的、具體的、定性或定量的分項(xiàng)目標(biāo)）；三是明確對(duì)立法項(xiàng)目（經(jīng)濟(jì)、效率和效益方面）進(jìn)行驗(yàn)證評(píng)估的工作程序和標(biāo)準(zhǔn)；四是按海事立法制定的程序要求制定法規(guī)文本；五是將該法規(guī)要求轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)程序文件納入綜合管理體系實(shí)踐運(yùn)行。另外，還要及時(shí)根據(jù)社會(huì)各界反饋信息和業(yè)務(wù)運(yùn)行實(shí)際，按照上述第三層設(shè)定的程序要求，及時(shí)進(jìn)行評(píng)估。

（二）進(jìn)一步創(chuàng)新海事立法機(jī)制

要在加強(qiáng)立法研究制定工作的力量配備、夯實(shí)基礎(chǔ)研究工作的基礎(chǔ)上，落實(shí)海事立法制定程序要求，逐步實(shí)現(xiàn)從確定目標(biāo)、提出建議——列入“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”——任務(wù)分配——溝通協(xié)調(diào)與意見(jiàn)征集——形成草案與上報(bào)審核——實(shí)施——納入“法規(guī)查詢系統(tǒng)”——轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)程序納入質(zhì)量管理體系——驗(yàn)證評(píng)估與跟蹤管理的閉環(huán)管理機(jī)制。

1.加強(qiáng)立法研究工作力量配備

要從人員數(shù)量、質(zhì)量、專業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)裝備等方面加強(qiáng)法制部門的力量配置，發(fā)揮其立法組織作用；做好立法相關(guān)人員培訓(xùn)工作，健全法制部門和各業(yè)務(wù)部門廣泛開展國(guó)際交流與合作、積極參與國(guó)際規(guī)則制定的相關(guān)工作機(jī)制；整合系統(tǒng)內(nèi)外立法資源，建立內(nèi)部立法研究溝通機(jī)制，體現(xiàn)立法專家?guī)靸r(jià)值，完善相關(guān)利益方參與海事立法的保障機(jī)制。

2.建立海事政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，夯實(shí)基礎(chǔ)研究工作

要對(duì)海事“底層代碼”進(jìn)行深入研究，建立起包含國(guó)際海事公約、相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等的“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”；組織對(duì)庫(kù)內(nèi)文件進(jìn)行系統(tǒng)整理研究，對(duì)每份文件建立唯一編號(hào)，弄清每份法規(guī)文件在整體法規(guī)體系中的定位、作用以及各文件之間的相互關(guān)系；要明確每份文件的跟蹤管理部門、負(fù)責(zé)人、管理目標(biāo)、研究時(shí)間節(jié)點(diǎn)等管理要素。

3.加強(qiáng)立法規(guī)劃和計(jì)劃的制訂工作

要結(jié)合國(guó)際公約、法律法規(guī)要求以及執(zhí)法實(shí)踐需求等情況，做好海事立法規(guī)劃和計(jì)劃的制訂工作。明確每個(gè)立法項(xiàng)目的總體目標(biāo)，弄清總體目標(biāo)分解后的具體子目標(biāo)（可以量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)量化），設(shè)定好對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)證評(píng)估的工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目要及時(shí)納入“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”進(jìn)行管理。

4.執(zhí)行立法計(jì)劃、認(rèn)真組織推進(jìn)

按照立法規(guī)劃和階段性立法計(jì)劃的要求，做好相關(guān)項(xiàng)目的立、改、廢工作；嚴(yán)格執(zhí)行海事立法制定的程序要求，深化“立法項(xiàng)目專題評(píng)估會(huì)”制度，調(diào)動(dòng)專家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、航運(yùn)企業(yè)以及社會(huì)公眾的力量，全方位、多角度深入開展立法項(xiàng)目研究，確保海事立法質(zhì)量。

5.納入“法規(guī)查詢系統(tǒng)”，及時(shí)對(duì)外公開

營(yíng)造良好執(zhí)法環(huán)境、創(chuàng)建安全誠(chéng)信體系，“最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”，讓社會(huì)各界了解、支持我們。在建設(shè)“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”基礎(chǔ)上，有效應(yīng)用“法規(guī)查詢系統(tǒng)”，做好海事政策法規(guī)宣傳普及工作。立法項(xiàng)目一經(jīng)審核通過(guò)，應(yīng)及時(shí)通過(guò)“法規(guī)查詢系統(tǒng)”對(duì)社會(huì)各界廣泛公開。

6.及時(shí)轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)程序納入質(zhì)量管理體系

一方面按立法項(xiàng)目要求，創(chuàng)建（完善）相關(guān)業(yè)務(wù)工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，納入海事業(yè)務(wù)質(zhì)量管理體系進(jìn)行管理（業(yè)務(wù)工作流程的制定工作應(yīng)力爭(zhēng)與立法工作同步進(jìn)行，做到同步出臺(tái)、同步實(shí)施）。另一方面通過(guò)完善質(zhì)量管理體系的內(nèi)外審核機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，確保海事業(yè)務(wù)工作的準(zhǔn)確性和公正性，在執(zhí)法實(shí)踐中及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法項(xiàng)目存在的問(wèn)題，為項(xiàng)目評(píng)估積累素材。

7.做好立法項(xiàng)目后評(píng)估

立法項(xiàng)目實(shí)行后，要進(jìn)入“立法電子數(shù)據(jù)庫(kù)”進(jìn)行跟蹤管理，即做好立法項(xiàng)目后評(píng)估工作的相關(guān)安排。一是要適時(shí)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定后評(píng)估工作啟動(dòng)時(shí)機(jī)，按照預(yù)先設(shè)置的驗(yàn)證評(píng)估工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量項(xiàng)目的目的性、合法性、權(quán)衡性、適度性、前瞻性、指導(dǎo)性、可操作性、現(xiàn)實(shí)性、協(xié)調(diào)性、制衡性和一致性等方面內(nèi)容。二是要結(jié)合其在整個(gè)法規(guī)體系中的位置，做好其與現(xiàn)有社會(huì)制度的銜接，協(xié)調(diào)好與其他法規(guī)文件的關(guān)系，全面分析現(xiàn)實(shí)工作的難點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)、相關(guān)各方的利益及沖突，及時(shí)捕捉社會(huì)需求及公眾呼聲，要全面考慮改變各方行為模式和觀念、形成水上監(jiān)管新格局后可能帶來(lái)積極或消極的影響。三是要統(tǒng)籌內(nèi)外資源管理、執(zhí)法環(huán)境管理，平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，評(píng)估項(xiàng)目“創(chuàng)制、執(zhí)行和管理”的顯性與隱性成本。

（三）強(qiáng)化立法信息化保障工作

信息化保障工作應(yīng)重點(diǎn)考慮對(duì)大量法規(guī)文件進(jìn)行整體梳理以及對(duì)單項(xiàng)法規(guī)文件進(jìn)行驗(yàn)證評(píng)估工作的支持能力，確保我們?cè)谡硌芯亢Ｊ抡叻ㄒ?guī)基礎(chǔ)上，建立全面準(zhǔn)確的“電子立法數(shù)據(jù)庫(kù)”和界面友好的“法規(guī)查詢系統(tǒng)”。