導(dǎo)語(yǔ)：新公共管理和整治及社會(huì)管理的模式改革一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

全球化已經(jīng)賦予政治生活的傳統(tǒng)問(wèn)題———即誰(shuí)統(tǒng)治，怎樣統(tǒng)治，為了誰(shuí)，要實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)———以新的意義。國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系發(fā)生了巨大變化，政府的管理理念、方式和手段也發(fā)生相應(yīng)改變，社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，需要從治理理論和新公共管理運(yùn)動(dòng)中獲得靈感。

作為一種新的理論，治理力圖在國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的圖式之外，尋求政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的多元治理。簡(jiǎn)言之，治理是對(duì)傳統(tǒng)政府統(tǒng)治和管理機(jī)制的超越，是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過(guò)程。

治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動(dòng)的制度安排，通過(guò)此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強(qiáng)調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)的深化。［1］對(duì)治理理論的此種理解和認(rèn)識(shí)是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新思考與闡釋?zhuān)侨祟?lèi)集體行動(dòng)機(jī)制和方式的改變。因而，社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，便是對(duì)新的人類(lèi)集體行動(dòng)的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的批判

20世紀(jì)70年代末在西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始的新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM），通過(guò)將市場(chǎng)機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來(lái)，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來(lái)提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開(kāi)，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被認(rèn)為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來(lái)?yè)?dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或被認(rèn)為過(guò)時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過(guò)時(shí)、僵化和無(wú)效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)90年代已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。最后，政治與行政的分開(kāi)在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運(yùn)動(dòng)正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類(lèi)似于市場(chǎng)機(jī)制的因素，提高公共部門(mén)的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)在新西蘭、澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)研究民主立憲政體的政治運(yùn)作和決策的過(guò)程，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過(guò)是個(gè)人利益的總和。個(gè)人的決策是追求個(gè)人利益最大化的結(jié)果。

雖然這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在國(guó)家之間甚至一國(guó)內(nèi)部不同時(shí)段區(qū)別很大，但有幾個(gè)共同的主題，凱特爾將其歸納為六個(gè)核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使政府以較少的資源維持甚至擴(kuò)張公共服務(wù)；市場(chǎng)化。政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個(gè)共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿(mǎn)意度；分權(quán)。不只是簡(jiǎn)單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對(duì)他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運(yùn)動(dòng)目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問(wèn)責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門(mén)管理、技術(shù)、工具、引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門(mén)管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿(mǎn)足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來(lái)，使政府這類(lèi)公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過(guò)程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進(jìn)行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點(diǎn)：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者負(fù)個(gè)人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢(shì)。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量工作業(yè)績(jī)，以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無(wú)黨派的；政府職能更有可能受市場(chǎng)檢驗(yàn)（如合同外包），或奧斯本說(shuō)的“將掌舵和劃槳分開(kāi)”，政府介入并不一定指政府非通過(guò)官僚制方式不可；通過(guò)民營(yíng)化或市場(chǎng)檢驗(yàn)以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢(shì)。［7］Ferlie等人在《行動(dòng)中的新公共管理》中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動(dòng)模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場(chǎng)化的激勵(lì)方式和更徹底的績(jī)效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國(guó)家政府改革的潮流。

二、作為制度安排的治理理論

治理（governance）與統(tǒng)治（government）來(lái)源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國(guó)家創(chuàng)造和維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)集體性行動(dòng)的正式制度化的過(guò)程，它的主體是政府。治理也是指一種過(guò)程，但與統(tǒng)治相比，這一過(guò)程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門(mén)之間以及公私部門(mén)各自?xún)?nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實(shí)踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來(lái)更有效地解決地方上的問(wèn)題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過(guò)程，但“治理”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)作績(jī)效。有學(xué)者認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語(yǔ)霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個(gè)規(guī)則體系和制度安排。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類(lèi)行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問(wèn)題是：既然有同時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷、社會(huì)政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個(gè)層次的人類(lèi)活動(dòng)———從家庭到國(guó)際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。［11］海登也將治理定義為對(duì)正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。政府是治理的一個(gè)分支，其行動(dòng)具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會(huì)等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制，有時(shí)甚至沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)的參與。［13］林恩認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實(shí)踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過(guò)這個(gè)定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財(cái)政的和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個(gè)定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個(gè)學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過(guò)程包括結(jié)合在一個(gè)多元網(wǎng)絡(luò)中的國(guó)家和非國(guó)家行為主體。治理理論有一個(gè)深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱(chēng)，是一種改變了的制度安排。隨著國(guó)家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！保?6］

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別

新公共管理運(yùn)動(dòng)要回答的是這樣幾個(gè)層層遞進(jìn)的問(wèn)題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實(shí)現(xiàn)這些目的？要實(shí)現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問(wèn)題，必須將其置于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的大背景下來(lái)理解。如果說(shuō)治理要解決的核心問(wèn)題是國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過(guò)程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認(rèn)為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動(dòng)政府、社團(tuán)、企業(yè)和公民個(gè)人相互合作、共同實(shí)施對(duì)公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運(yùn)動(dòng)的要求，或者說(shuō)，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)手段去彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對(duì)于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿(mǎn)意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標(biāo)，“劃槳”指具體采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但同時(shí)，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國(guó)家與社會(huì)的問(wèn)題，探討政府與私人部門(mén)的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。

NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門(mén)，它認(rèn)為公私部門(mén)之間沒(méi)有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認(rèn)公共部門(mén)對(duì)于民主政治維持和促進(jìn)公共利益的獨(dú)特作用，認(rèn)可公私部門(mén)之間的不同，認(rèn)為兩者的合作對(duì)于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實(shí)質(zhì)性的關(guān)注焦點(diǎn)不同。治理強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過(guò)程連在一起，其目的是確定在這個(gè)過(guò)程中行為者及其角色，說(shuō)明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費(fèi)者滿(mǎn)意度，也就是說(shuō)，它闡述的是被消費(fèi)者認(rèn)可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來(lái)。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。

NPM實(shí)質(zhì)上是一個(gè)組織學(xué)說(shuō)，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理解上，“價(jià)值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒(méi)有如NPM一樣的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問(wèn)題，但它的答案并不是單方面的市場(chǎng)化改革。治理希望給與公共部門(mén)更多權(quán)力，迫使其與私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

四、社會(huì)管理新模式：新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論的匯合

新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論在問(wèn)題意識(shí)、聚焦點(diǎn)和哲學(xué)基礎(chǔ)上差別很大，兩者核心的分歧體現(xiàn)在：治理是政治學(xué)意義上對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新思考與闡釋?zhuān)侨祟?lèi)集體行動(dòng)機(jī)制和方式的改變，而公共管理運(yùn)動(dòng)則更多強(qiáng)調(diào)的是政府組織的管理理念、方式、工具的改變。然而對(duì)于當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)管理體制創(chuàng)新，具有非常重要的借鑒意義：社會(huì)管理體制或模式創(chuàng)新，可以吸納新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)于傳統(tǒng)科層制政府的改造功能，同時(shí)借鑒治理理論的多元協(xié)作理念，在國(guó)家與社會(huì)、政府與公民關(guān)系發(fā)生根本變化的背景下，轉(zhuǎn)變政府管理和社會(huì)治理的理念、方式和工具，以實(shí)現(xiàn)“善政”和“善治”。

綜合學(xué)者們的研究，可以將新公共管理運(yùn)動(dòng)的特征簡(jiǎn)單歸納為三點(diǎn)，一是市場(chǎng)化。其一是政府職能的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，政府從對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的高度干預(yù)中推出，把市場(chǎng)引進(jìn)來(lái)。其二是政府自身內(nèi)部運(yùn)用市場(chǎng)化的管理方法改革政府；二是分權(quán)化。新公共管理運(yùn)動(dòng)在權(quán)力配置上有兩個(gè)趨勢(shì)：一是權(quán)力的下移，二是權(quán)力的多中心化，這兩個(gè)趨勢(shì)統(tǒng)稱(chēng)為分權(quán)化。為了發(fā)揮地方的自主性，中央政府下放權(quán)力，賦予地方政府更大的自主權(quán)，加大地方自治的力度，擴(kuò)大公民參與。另一方面，政府將某些職能轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，在政府組織、非政府組織或自治社團(tuán)之間分散權(quán)力，建立起政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的合理分工；三是彈性化。簡(jiǎn)單說(shuō)就是增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)問(wèn)題的反應(yīng)能力和靈活性，通過(guò)政府自身結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)和調(diào)整，在各部門(mén)之間建立流暢的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，強(qiáng)化地方政府對(duì)公眾的回應(yīng)性和服務(wù)理念。

在全球化和分權(quán)化的背景下，片面依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改造公共管理的做法也是有問(wèn)題的。對(duì)新公共管理的批評(píng)主要集中在這幾方面：首先，人們批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，是一種新自由主義的公共管理哲學(xué)。其次，人們批評(píng)新公共管理改革的市場(chǎng)化和管理主義取向，市場(chǎng)化是一種新的市場(chǎng)崇拜，“管理主義”模糊了公私部門(mén)的界限。再次，過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率而忽視了公平和責(zé)任性。公共管理只看見(jiàn)了“管理”，缺失了“公共性”。于是，我們可以從治理理論尋找資源，消弭新公共管理的“管理主義”弊端。治理作為一種新興的理論之所以具有如此旺盛的生命力，其關(guān)鍵在于：治理的興起意味著對(duì)傳統(tǒng)的市場(chǎng)和政府二分法的超越，它是在市場(chǎng)和政府之外人類(lèi)自我組織和管理的第三種制度形式，是“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”的結(jié)合。這一制度形式是由正式規(guī)則和非正式規(guī)則組成的規(guī)則體系。在規(guī)則體系下，國(guó)家與市民社會(huì)突破零和博弈，實(shí)現(xiàn)了合作共贏。作為將國(guó)家與社會(huì)勾連起來(lái)的制度安排，治理以網(wǎng)絡(luò)形式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的安排，并且超越了政府統(tǒng)治，即它在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作。治理的目標(biāo)是“善治”，治理和“善治”的成功，需要公民社會(huì)的充分發(fā)育和成熟。一句話，治理是國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)對(duì)公共事務(wù)合作管理的方式和制度安排（包括正式的和非正式的），是人類(lèi)集體行動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，因此，結(jié)合新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論，我們可以構(gòu)建新的社會(huì)管理模式（見(jiàn)下圖），實(shí)現(xiàn)“善政”和“善治”的雙贏。