導(dǎo)語(yǔ)：公共管理知識(shí)場(chǎng)域策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]:公共政策知識(shí)結(jié)構(gòu)是一個(gè)空間巨大、內(nèi)容豐富、層次明晰的如布迪厄所言的文化場(chǎng)域。研究公共政策知識(shí)的內(nèi)容結(jié)構(gòu),首先要了解公共政策學(xué)、公共政策學(xué)科和公共政策科學(xué)三個(gè)概念的關(guān)系。這三個(gè)概念同屬于一個(gè)層次,只是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同。而在公共政策科學(xué)體系中又形成了兩個(gè)不同的范式,即屬于“學(xué)術(shù)社區(qū)”的公共政策研究和屬于“實(shí)踐社區(qū)”的公共政策分析。理解和研究公共政策知識(shí)場(chǎng)域?qū)τ谀壳肮舱呖茖W(xué)研究、公共政策學(xué)科建設(shè)乃至MPA教育的發(fā)展具有相當(dāng)重要的理論與實(shí)踐意義。

[關(guān)鍵詞]:公共政策場(chǎng)域;公共政策學(xué);公共政策科學(xué);公共政策研究;公共政策分析

一公共政策學(xué)

日本學(xué)者藥師寺泰藏曾經(jīng)結(jié)合公共政策學(xué)的發(fā)展過(guò)程,對(duì)其內(nèi)涵作了分析。他首先認(rèn)為公共政策學(xué)“的確具備與基礎(chǔ)科學(xué)不同的工學(xué)的性質(zhì)。就像工廠制造產(chǎn)品一樣,公共政策也制定具體的政策。生產(chǎn)產(chǎn)品需要一定程度的基礎(chǔ)研究,制定政策同樣也需要成為其支柱的基礎(chǔ)學(xué)科。這門基礎(chǔ)學(xué)科就是公共政策學(xué)”。[1]在這里,藥師寺泰藏將公共政策視為是實(shí)際操作過(guò)程,而將公共政策學(xué)看成是一個(gè)為實(shí)踐服務(wù)的基礎(chǔ)學(xué)科。藥師寺泰藏接著又指出,公共政策學(xué)從20世紀(jì)50年代到70年代先后形成過(guò)兩個(gè)分水嶺。第一個(gè)分水嶺是由這一學(xué)科的創(chuàng)始人拉斯韋爾構(gòu)筑的。由于他過(guò)分地強(qiáng)調(diào)將自然科學(xué)方法運(yùn)用于公共政策,結(jié)果“把公共政策學(xué)變成一門‘冰冷’、‘生硬’的學(xué)科”,它不可能對(duì)執(zhí)行具體政策的人產(chǎn)生任何沖擊,從而這一分水嶺也就脆弱地崩潰了。顯然,在拉斯韋爾那里,公共政策學(xué)更多的是提供政策制定過(guò)程的分析方法,而不是構(gòu)筑學(xué)科基礎(chǔ)的理論體系。[2]

藥師寺泰藏認(rèn)為公共政策學(xué)的第二個(gè)分水嶺是由以色列學(xué)者葉海卡?德洛爾構(gòu)筑的。他運(yùn)用“系統(tǒng)群研究”方法,建立了“政策系統(tǒng)”。德洛爾指出,公共政策學(xué)是從各相關(guān)科學(xué),尤其是管理科學(xué)、行為科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的結(jié)合中發(fā)展成為一門學(xué)問(wèn)的。德洛爾對(duì)拉斯韋爾的單純方法論進(jìn)行了批判。他提出的“總體政策”是一種“超”政策體系,是促進(jìn)公共政策學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)方針。到德洛爾這里,公共政策學(xué)成為政策理論的科學(xué)。但是德洛爾卻“試圖在統(tǒng)一的公共政策學(xué)的旗幟下統(tǒng)率其它各相關(guān)學(xué)科”。藥師寺泰藏認(rèn)為,這也正是公共政策學(xué)第二個(gè)分水嶺失敗的原因。可以看出,在德洛爾那里,公共政策學(xué)實(shí)際上是公共政策的“政策”即公共政策的原則、規(guī)范。

但是,正如藥師寺泰藏所指出的,德洛爾同時(shí)對(duì)公共政策學(xué)研究教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了探討,并推動(dòng)美國(guó)大學(xué)在20世紀(jì)60年代后期開設(shè)了公共政策學(xué)課程。在這一點(diǎn)上,德洛爾又把公共政策學(xué)視為是一個(gè)學(xué)科。它具有特定的研究和教學(xué)體制。

在分析了公共政策學(xué)的兩個(gè)分水嶺以后,藥師寺泰藏提出要構(gòu)筑公共政策學(xué)的第三個(gè)分水嶺。他認(rèn)為新的公共政策學(xué)應(yīng)當(dāng)有一些基本特征:一是新的公共政策學(xué)仍然“以多民族、無(wú)政策國(guó)家的狀態(tài)存在下去”。他把公共政策學(xué)比喻為“國(guó)家”,由于參與公共政策分析的“不單單是負(fù)責(zé)公共政策的人和社會(huì)科學(xué)家的工作,它還需要?jiǎng)訂T起自然科學(xué)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才”,而“所有參與創(chuàng)建這門新學(xué)科的人都拚命維護(hù)自己的存在價(jià)值,主張自己就是公共政策學(xué)的中心”,因此,公共政策學(xué)這個(gè)“國(guó)家”是一個(gè)“多民族的、無(wú)政策國(guó)家”。二是新的公共政策學(xué)應(yīng)當(dāng)從各個(gè)相關(guān)學(xué)科的角度來(lái)回答什么是公共政策。藥師寺泰藏認(rèn)為,德洛爾的錯(cuò)誤不是在于他所持的公共政策學(xué)中應(yīng)當(dāng)包括多個(gè)學(xué)科知識(shí)這一點(diǎn),而是他想將其它學(xué)科都統(tǒng)一地包括到公共政策學(xué)的旗幟下。將公共政策變成科學(xué)的科學(xué)。正確的做法是,與公共政策相關(guān)的學(xué)科仍舊是獨(dú)立的。政治學(xué)就是政治學(xué),但在公共政策學(xué)中,應(yīng)當(dāng)致力于論述公的條件下去航海,必然觸礁。

藥師寺泰藏所講的公共政策學(xué),既有公共政策科學(xué)、公共政策學(xué)科,又有公共政策學(xué)的內(nèi)容。從他關(guān)于公共政策學(xué)發(fā)展歷史的分析中,可以看出公共政策學(xué)是一種有關(guān)公共政策研究、分析和實(shí)際操作的基礎(chǔ)理論,它主要是對(duì)公共政策的實(shí)質(zhì)、地位、功能、歷史、學(xué)科范圍、學(xué)科構(gòu)成、政策制定系統(tǒng)、政策過(guò)程等方面進(jìn)行的理論思考。

公共政策學(xué)科則是一種知識(shí)傳播、人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的建制。公共政策學(xué)科包括傳授公共政策知識(shí)的專業(yè)應(yīng)當(dāng)講授的主要課程和相關(guān)課程、公共政策專業(yè)人才培養(yǎng)層次和各個(gè)層次的學(xué)生應(yīng)當(dāng)具備的知識(shí)結(jié)構(gòu)。公共政策學(xué)科還包括相應(yīng)的科學(xué)研究建制。另外,作為一個(gè)傳授知識(shí)、培養(yǎng)專門人才和科學(xué)研究的建制,還需要建立相應(yīng)的學(xué)科規(guī)范。這些由課程體系、人才培養(yǎng)層次與規(guī)格、教學(xué)和研究規(guī)范等構(gòu)成的體制就是公共政策學(xué)科。在這一學(xué)科中,公共政策學(xué)無(wú)疑是其核心。

二公共政策科學(xué)

公共政策科學(xué)是人類知識(shí)中的一個(gè)特殊領(lǐng)域。這是在公共政策學(xué)這一基礎(chǔ)理論之上,融合社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)、工程科學(xué)等多個(gè)學(xué)科的知識(shí)和方法,將規(guī)范、技藝、方法溶于一體,把規(guī)劃分析、選擇決定和計(jì)劃實(shí)施有機(jī)結(jié)合,以解決重大社會(huì)公共問(wèn)題為目標(biāo)的知識(shí)領(lǐng)域。公共政策科學(xué)首先是一個(gè)以“解決問(wèn)題”為取向的知識(shí)領(lǐng)域、重在行動(dòng)的知識(shí)領(lǐng)域。公共政策科學(xué)作為面向社會(huì)公共問(wèn)題的科學(xué),它要求將理論工作、實(shí)際工作結(jié)合起來(lái),制定科學(xué)、民主、可行、有效的行為規(guī)范,去真正解決社會(huì)問(wèn)題,以保證人類社會(huì)持續(xù)有序的發(fā)展。解決實(shí)際社會(huì)問(wèn)題是這一科學(xué)知識(shí)體系發(fā)展的動(dòng)力,對(duì)實(shí)際問(wèn)題的解決也是這一知識(shí)體系賴以存在和發(fā)展的依據(jù)。公共政策有自身的理論,有自己的方法,是一門科學(xué),但是,政策研究不是僅僅為了完善政策的理論與方法,而是為了給政策的制定者、實(shí)施者、評(píng)估者提供可行的程序與技巧,以更有效、更快捷地發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題,確定政策目標(biāo),提出政策方案并作出盡可能滿意的抉擇,并將相關(guān)資源配置起來(lái),組織政策實(shí)施,對(duì)政策的執(zhí)行,加以嚴(yán)格評(píng)估。因此,政策研究的宗旨是為了更好地運(yùn)用政策工具解決社會(huì)問(wèn)題,這就規(guī)定公共政策科學(xué)在本質(zhì)上是應(yīng)用性的。杰克?普拉諾就公共政策的這一特點(diǎn)指出:“政策科學(xué)與相關(guān)學(xué)科的‘純科學(xué)’不同,它主要是一門‘應(yīng)用性’科學(xué)”。[3]

公共政策科學(xué)又是以多種知識(shí)的相互滲透為特征的知識(shí)體系。因?yàn)檫@一科學(xué)所要完成的任務(wù)是解決與人類社會(huì)、自然環(huán)境、工程實(shí)施相關(guān)的社會(huì)公共問(wèn)題,因此,它需要有處理人與人、人與社會(huì)關(guān)系的社會(huì)科學(xué)和人文科學(xué)的知識(shí);需要有處理人與自然關(guān)系的自然科學(xué)知識(shí);需要有處理人與工程關(guān)系的工程科學(xué)方面的知識(shí)。正是在這一意義上,杰克?普拉諾認(rèn)為:公共政策是“注重科學(xué)的方法和觀點(diǎn)來(lái)研究公共政策的制定以及解決公共問(wèn)題的跨學(xué)科性學(xué)科”[4]。著名政策學(xué)家R?M克朗也指出:“越來(lái)越多的具有必要的學(xué)術(shù)素養(yǎng)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者、科學(xué)家、政策顧問(wèn)都感到要有明顯具備跨學(xué)科特點(diǎn)的政策科學(xué)”。[5]

公共政策科學(xué)還是將規(guī)范、技藝和方法有機(jī)結(jié)合的知識(shí)領(lǐng)域。公共政策與物理學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)這類“硬科學(xué)”不同,它主要不是給人提供各種有關(guān)事物性質(zhì)、屬性的知識(shí),而是在發(fā)現(xiàn)社會(huì)公共問(wèn)題后,給人們提供某些規(guī)范,通過(guò)人的活動(dòng)的改變,進(jìn)行利益調(diào)整,從而解決現(xiàn)實(shí)的社會(huì)公共問(wèn)題。公共政策科學(xué)還注重綜合運(yùn)用系統(tǒng)分析與經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量分析方法,再加上政治學(xué)的定性分析方法,借助于各種模型和各種解決問(wèn)題的技巧,處理和整理信息,以識(shí)別和發(fā)現(xiàn)可能的政策選擇,從而制定出反映公眾利益的,又符合社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的滿意政策。

公共政策科學(xué)還要求政策的分析者具有獲取真實(shí)信息的技術(shù),提出各種政策建議的技術(shù)。要求參加政策制定的利益團(tuán)體、政府官員、政黨組織的代表在政策辯論中發(fā)揮協(xié)商、說(shuō)服、競(jìng)爭(zhēng)的技巧;要求政策的執(zhí)行者在貫徹政策時(shí)發(fā)揮駕馭全局、調(diào)動(dòng)大多數(shù)人積極性、化消極因素為積極因素的藝術(shù)。

三公共政策研究

在公共政策科學(xué)體系中,政策研究具有重要的作用。只有經(jīng)過(guò)深入持久的、不斷積累的科學(xué)研究,從而使獲取的政策知識(shí)存量不斷增加的情況下,政策科學(xué)才能發(fā)展。人類社會(huì)一直存在以決策為中心內(nèi)容的政策活動(dòng)。在沒(méi)有公共政策科學(xué)之前,人們?cè)缇陀辛斯舱邔?shí)踐活動(dòng)。公共政策科學(xué)只是在這種人類大量的自發(fā)性的政策活動(dòng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生出來(lái)的專門的知識(shí)領(lǐng)域。但是,要將人類自發(fā)的、經(jīng)驗(yàn)性的政策實(shí)踐轉(zhuǎn)化為帶有確定性、規(guī)律性和重復(fù)性的理論、技藝和方法,就需要進(jìn)行專門的科學(xué)研究和知識(shí)創(chuàng)造。

關(guān)于公共政策研究的內(nèi)容與范圍,在國(guó)外有兩種見解。一種是廣義的政策研究,一種是狹義的政策研究。前者認(rèn)為公共政策研究幾乎涵蓋了整個(gè)政策過(guò)程的環(huán)節(jié)和方面。比如,美國(guó)學(xué)者安?梅伊克爾扎克就認(rèn)為,“政策研究是科學(xué),基于技藝的知識(shí)和藝術(shù)的綜合。這里科學(xué)是理論、觀念和方法原則的體系;這里基于技藝的知識(shí)是可用的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的原則和標(biāo)準(zhǔn)操作程序的整體;這里的藝術(shù)是指步驟、風(fēng)格和一個(gè)人的工作態(tài)度”。同時(shí),她還指出,“政策研究可以被定義為一個(gè)指導(dǎo)研究或分析的過(guò)程,旨在為政策制定提供行動(dòng)指南。在這一點(diǎn)上,政策研究與其它類似的科學(xué)(如應(yīng)用社會(huì)學(xué))有本質(zhì)的不同”。[6]

另一種觀點(diǎn)是對(duì)政策研究采取了較為狹窄的理解。他們認(rèn)為政策研究?jī)H僅是為了對(duì)公共政策的制定、實(shí)施和評(píng)估提供幫助,比較有代表性的是美國(guó)著名政策學(xué)家S?S?內(nèi)格爾。他曾指出,政策研究可以界定為是“為解決各種具體社會(huì)問(wèn)題而對(duì)不同公共政策的性質(zhì)、原因及其效果的研究”我們贊成對(duì)政策研究采取較為寬泛的理解。

政策研究包括對(duì)政策基礎(chǔ)理論的研究。比如,研究人的社會(huì)活動(dòng)的特性和利益需求結(jié)構(gòu),研究民主政治體制和憲政社會(huì)與政策系統(tǒng)運(yùn)行的關(guān)系,研究現(xiàn)代政府治道和治理改革與政策系統(tǒng)的關(guān)系,研究社會(huì)轉(zhuǎn)型與政策運(yùn)行周期的關(guān)聯(lián),研究不同層次、不同領(lǐng)域、不同功能政策間的沖突與一致,等等。

政策研究還包括對(duì)具體政策運(yùn)行過(guò)程的研究。比如對(duì)政策制定過(guò)程及制定系統(tǒng)優(yōu)化的研究,對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程及執(zhí)行系統(tǒng)優(yōu)化的研究及對(duì)政策評(píng)估過(guò)程及評(píng)估系統(tǒng)優(yōu)化的研究,等等。

政策研究還應(yīng)包括對(duì)政策分析的過(guò)程、模型及方法的研究。比如,研究政策分析的環(huán)節(jié)、模型,研究政策分析人員的類型、素質(zhì)和作用,研究政策分析中的各種具體模型和方法,等等。

四公共政策分析

對(duì)公共政策科學(xué)發(fā)展作出了卓越貢獻(xiàn)的以色列政策學(xué)家德洛爾曾提倡,今后的高等學(xué)校應(yīng)該擔(dān)負(fù)起培養(yǎng)適應(yīng)未來(lái)需要的政策分析家。從德洛爾開始,政策學(xué)家開始重視政策分析。在公共政策科學(xué)這一知識(shí)領(lǐng)域中,政策分析肯定是一個(gè)重要的組成部分。

在學(xué)術(shù)界,對(duì)政策分析的范圍和內(nèi)容也存在兩種理解。一種是較寬泛的理解,另一種是較狹窄的理解。前者將政策分析擴(kuò)展到整個(gè)政策過(guò)程。后者則將政策分析限定在政策執(zhí)行前的規(guī)劃與決策階段。

廣義的政策分析把凡是對(duì)政策系統(tǒng)所作的知識(shí)投入,包括政策專家的智力投入都統(tǒng)稱為是分析。這種政策分析不僅包含政策規(guī)劃、制定階段的分析,也包含政策執(zhí)行中對(duì)政策計(jì)劃、政策修正、政策控制的分析,還包含對(duì)政策評(píng)估的類型、結(jié)果的分析。比如蘭德公司數(shù)學(xué)部主任愛(ài)德華?奎德就認(rèn)為,政策分析“關(guān)心政策的影響”,“還更多地重視執(zhí)行,重視政治與組織方面的考慮”。[7]這種寬泛的政策分析實(shí)際上已經(jīng)等同于狹義的政策研究。所以,有的學(xué)者,如艾倫??？烁纱嗾J(rèn)為“政策分析”一詞乃是政策研究的一個(gè)“總名稱”[8]。

我們贊同對(duì)政策分析作相對(duì)狹窄的理解。較為狹義的政策分析指的是在政策規(guī)劃和決策階段,由政策專家所作出的分析。但是,即使是對(duì)政策分析作狹義的理解時(shí),也決不能將它僅僅局限于方法的范圍,政策分析不是一種方法學(xué),而是一種過(guò)程,其目的是要確認(rèn)政策問(wèn)題和政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上,通過(guò)對(duì)各種備選的政策方案進(jìn)行充分的比較,然后為決策者作出最終決定提出建議。這種理解的政策分析決不是在已有備選方案的基礎(chǔ)上,只作一些消極的推薦工作。政策分析家既可以對(duì)已經(jīng)有的備選方案作出評(píng)價(jià),也可以提出自己的建議方案。同時(shí),好的政策分析是建立在對(duì)以往實(shí)施過(guò)的同類政策、相關(guān)政策進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上作出對(duì)具體政策方案選擇的建議的。因此,政策分析實(shí)質(zhì)上是一種能動(dòng)的創(chuàng)造性思維活動(dòng)。在政策分析中,人們需要使用大量的信息,借助于運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析的方法。對(duì)政策分析作過(guò)詳細(xì)研究的愛(ài)德華?奎德曾經(jīng)對(duì)政策分析作過(guò)精辟論述:“運(yùn)籌學(xué)想要幫助人們把事情辦得更好;系統(tǒng)分析也試圖做這一點(diǎn);另外,它還要找到那些不僅能辦得更好,而且要少花錢的目標(biāo);政策分析試圖做到系統(tǒng)分析所要求的一切,此外,它還要求把事情辦得更公道。因此,系統(tǒng)分析可以看作包括了運(yùn)籌學(xué),加上經(jīng)濟(jì)上的考慮和目標(biāo)的調(diào)查以及有關(guān)的方法”。[9]

[參考文獻(xiàn)]:

[1][2]藥師寺泰藏:《公共政策:政治過(guò)程》,經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1991年版,第154、155頁(yè)。

[3][4]杰克?普拉諾:《政治學(xué)分析辭典》,中國(guó)社會(huì)出版社1986年版,第104頁(yè)。

[5]R?M?克朗:《系統(tǒng)分析和政策科學(xué)》,商務(wù)印書館1986年版,第29頁(yè)。

[6][7][9]轉(zhuǎn)引自張金馬:《公共政策:學(xué)科定位和概念分析》,《管理科學(xué)》2000年第12期。

[8]參見曹俊漢:《公共政策》,三民書局1997年版,第6頁(yè)