導(dǎo)語(yǔ)：探究省直管縣財(cái)政革新矛盾的化解研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：省直管縣;財(cái)政改革;矛盾;化解

內(nèi)容提要：我國(guó)政府在推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的同時(shí)，必須采取相應(yīng)的配套措施來(lái)化解相關(guān)矛盾，以促進(jìn)省直管縣財(cái)政體制積極作用的充分發(fā)揮。我國(guó)有必要推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政具有積極作用，然而各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、行政管理體制改革不同步、轉(zhuǎn)移支付均等化效果有限、地方稅制建設(shè)落后等問(wèn)題與我國(guó)省直管縣財(cái)政改革存在矛盾。省直管縣財(cái)政改革是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域的重要變革之一，必將給我國(guó)的財(cái)政管理體制乃至行政管理體制帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。2009年7月財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，明確提出這次省直管縣財(cái)政改革的總體目標(biāo)是在2012年底，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大省全部納入改革范圍，民族自治地區(qū)按照有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政的扶持和指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從總體目標(biāo)中可以看出，本次改革是要在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制，而在此之前，我國(guó)已經(jīng)有許多省份開(kāi)始省直管縣財(cái)政改革的探索了。浙江省是我國(guó)最早實(shí)行省直管縣財(cái)政改革的省份，事實(shí)上浙江省一直以來(lái)都沒(méi)有實(shí)行真正的市管縣財(cái)政體制，加之四次強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，省直管縣體制逐漸由財(cái)政領(lǐng)域擴(kuò)大到行政、經(jīng)濟(jì)管理等領(lǐng)域，消除了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，提高了縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，使縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)其他省份，2008年全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市)中浙江省有24個(gè)，約占總數(shù)的四分之一。除浙江省外，全國(guó)其他省份如湖北、廣東、福建、安徽、湖南等省份也都主動(dòng)進(jìn)行了省直管縣的財(cái)政改革，而隨著財(cái)政部改革意見(jiàn)的，全國(guó)范圍內(nèi)的省直管縣財(cái)政改革正在全面啟動(dòng)。

一、推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的必要性

在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革有其必要性，因?yàn)槭≈惫芸h財(cái)政體制與市管縣財(cái)政體制相比在我國(guó)特定的條件下具有許多優(yōu)勢(shì)，對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政能發(fā)揮積極作用。

1.促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在傳統(tǒng)的市管縣財(cái)政體制下，縣級(jí)政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作都受到地級(jí)市政府的約束，缺乏政策制定的自主權(quán)?；谧陨砝娴目紤]，地級(jí)市政府一切政策的制定往往都以本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要為出發(fā)點(diǎn)，從而給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置了一定的障礙，更有甚者還出現(xiàn)地級(jí)市政府通過(guò)限制縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)壯大市區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。通過(guò)省直管縣財(cái)政改革，可以擴(kuò)大縣級(jí)政府對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任與權(quán)利，并最終實(shí)現(xiàn)地級(jí)市政府與所屬縣級(jí)市政府在經(jīng)濟(jì)政策制定上具有對(duì)等的自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2.促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在市管縣財(cái)政體制下省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付往往會(huì)通過(guò)“漏斗效應(yīng)”而被地市級(jí)政府截留。在全國(guó)大部分縣級(jí)政府的財(cái)政收入主要依靠上級(jí)政府撥款而缺少有效的來(lái)源途徑的情況下，縣級(jí)財(cái)政非常困難，地級(jí)市財(cái)政則通過(guò)對(duì)所轄縣的財(cái)政截留而顯得相對(duì)充裕，這就造成了省、市、縣三級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系不順。各級(jí)政府財(cái)政收入是其提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)，各級(jí)政府的財(cái)政收入水平與其提供基本公共服務(wù)的能力相對(duì)應(yīng)。在市管縣財(cái)政體制下，縣級(jí)財(cái)政困難而地級(jí)市財(cái)政富足，則縣級(jí)政府為轄區(qū)內(nèi)居民提供的基本公共服務(wù)水平就低于地級(jí)市政府為市區(qū)居民提供的基本公共服務(wù)水平，造成不同地區(qū)基本公共服務(wù)不均等。通過(guò)推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不通過(guò)地市級(jí)政府而直接到達(dá)縣級(jí)政府賬戶(hù)，使縣級(jí)財(cái)政得到充實(shí)，并消除了地市級(jí)政府截留縣級(jí)政府財(cái)政資金的不合理現(xiàn)象，理順了省、市、縣三級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

3.促進(jìn)行政管理效率提高。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的是五級(jí)政府，這與我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件復(fù)雜等因素有很大關(guān)系，但過(guò)多的政府層級(jí)增加了政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)人員膨脹，效率低下。就世界范圍來(lái)說(shuō)，大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的是三級(jí)政府，即使是和我國(guó)國(guó)土面積相當(dāng)?shù)募幽么?、美?guó)、澳大利亞等國(guó)家也都是實(shí)行三級(jí)政府，從這些國(guó)家政府運(yùn)行的實(shí)際情況來(lái)看，三級(jí)政府的行政管理效率較高。我國(guó)通過(guò)省直管縣財(cái)政改革，跨過(guò)地市級(jí)政府而建立省級(jí)政府與縣級(jí)政府的直接財(cái)政聯(lián)系，消除了地市級(jí)政府在省、縣級(jí)政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)中的過(guò)渡環(huán)節(jié)，減少了政府財(cái)政管理的層級(jí)。政府財(cái)政管理層級(jí)的減少，一方面可以減少相關(guān)人員的配置，降低不必要的人員和設(shè)備開(kāi)支，另一方面可以降低財(cái)政資金在各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移的交易成本，總體上帶來(lái)政府行政管理效率的提高。

二、推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的矛盾

我國(guó)推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革有其必要性，但基于國(guó)情的特殊性，在省直管縣財(cái)政改革中可能會(huì)出現(xiàn)一些矛盾，這些矛盾的產(chǎn)生會(huì)影響省直管縣財(cái)政改革的進(jìn)程，限制省直管縣財(cái)政體制在我國(guó)建立以后優(yōu)越性的發(fā)揮。我國(guó)推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革中可能的矛盾有：

1.各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的矛盾。我國(guó)疆域遼闊，東、中、西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，即使是同處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的不同省份，其經(jīng)濟(jì)條件也有很大的差異。如浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，縣級(jí)財(cái)政收入占全省財(cái)政收入總量的70%，地級(jí)市在全省經(jīng)濟(jì)總量中的份額不像其他省份那么高；廣東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，縣級(jí)財(cái)政收入僅占全省財(cái)政收入總量的6.5%，地級(jí)市在全省經(jīng)濟(jì)總量中有舉足輕重的地位。此外，我國(guó)西部各省份的具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又與浙江、廣東等東部沿海地區(qū)有著很大的差異，在這樣的條件下并不是所有的省份都適合推行省直管縣財(cái)政改革的。我國(guó)推進(jìn)省直管財(cái)政改革的步驟是，在2012年前將除民族自治地區(qū)以外的所有省份納入改革范圍，這樣一來(lái)，各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)條件與全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革形成矛盾。我國(guó)當(dāng)初建立市管縣體制的原因是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市能夠發(fā)揮輻射作用，帶動(dòng)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果不根據(jù)地方具體經(jīng)濟(jì)條件而實(shí)行“一刀切”，盲目地全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，必然會(huì)約束省直管縣財(cái)政體制積極作用的發(fā)揮。

2.行政管理體制改革不同步與全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的矛盾。從財(cái)政部的通知可以看出，本次推進(jìn)省直管縣的改革僅限于財(cái)政領(lǐng)域，而未涉及其他行政管理領(lǐng)域，行政管理體制改革的不同步與全面推進(jìn)省直管財(cái)政改革形成矛盾，它將阻礙省直管縣財(cái)政體制積極作用的發(fā)揮。盡管省級(jí)政府與縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移關(guān)系在省直管縣條件下不需要通過(guò)地級(jí)市而直接發(fā)生，但由于地級(jí)市政府在行政管理體制上作為縣級(jí)市政府的上一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，它可以運(yùn)用自身所擁有的其他相關(guān)權(quán)力為本級(jí)政府謀求利益，從而影響縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如地級(jí)市掌握著所屬縣級(jí)市一些重要項(xiàng)目審批的權(quán)力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定的權(quán)力、工作人員人事調(diào)動(dòng)與升遷的權(quán)力等，這些行政資源可以成為地級(jí)市政府謀求本級(jí)政府利益的有效工具。此外，由于行政管理體制改革的不同步，市級(jí)政府作為縣級(jí)政府的上級(jí)管理部門(mén)依然存在，僅僅通過(guò)省直管縣財(cái)政體制改革帶來(lái)的人員、設(shè)備以及交易成本的降低非常有限，省直管縣財(cái)政改革積極作用未能完全發(fā)揮。

3.轉(zhuǎn)移支付均等化效果有限與全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的矛盾。我國(guó)1994年的分稅制改革解決的只是中央和省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，省級(jí)以下政府缺少主體稅種作為政府主要的財(cái)政來(lái)源。在五級(jí)政府體制下，縣級(jí)政府財(cái)政收入很大部分來(lái)源于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化與各地方政府財(cái)政收入的均等化有直接的關(guān)系，而地方政府財(cái)政收入的均等化則直接決定各地區(qū)公共服務(wù)的均等化。在我國(guó)推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的條件下，地市級(jí)政府平衡所屬縣級(jí)政府財(cái)政收入的功能消失，各地區(qū)公共服務(wù)均等化的水平很大程度上就直接取決于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化的水平。然而，我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付主要以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，按照寬口徑計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重不足15%，下級(jí)政府無(wú)法根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際需要安排財(cái)政支出，轉(zhuǎn)移支付均等化效果有限與全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的矛盾，影響了省直管縣財(cái)政體制促進(jìn)公共服務(wù)均等化功能的發(fā)揮。此外，由于大部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金，這意味著地方政府可以自由支配的財(cái)政資金進(jìn)一步減少，轉(zhuǎn)移支付均等化效果進(jìn)一步削弱。

4.地方稅制建設(shè)落后與全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的矛盾。世界上大部分發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的是三級(jí)政府，由于政府層級(jí)少，每級(jí)政府都會(huì)有相應(yīng)的主體稅種與之匹配，為該級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供充足的財(cái)力支撐。我國(guó)推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的主要目的是為了加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的責(zé)任，充實(shí)縣級(jí)財(cái)政，并消除地市級(jí)政府對(duì)所轄縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛。我國(guó)自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，將相關(guān)稅種按照其自身特點(diǎn)分別劃歸中央或地方或?qū)嵭兄醒牒偷胤桨幢壤殖?，但省?jí)以下的地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府缺少相應(yīng)的主體稅種，需要上級(jí)政府的撥款與稅收返還來(lái)維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)地方稅制建設(shè)的落后同全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革形成矛盾，在當(dāng)前縣級(jí)政府缺乏主體稅種作為財(cái)政收入來(lái)源的條件下，省直管縣財(cái)政改革必然會(huì)導(dǎo)致省級(jí)財(cái)政壓力加大，降低省級(jí)政府有選擇性地扶助省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的縣市的能力，限制省直管縣財(cái)政改革促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化功能的發(fā)揮。

三、化解我國(guó)省直管縣財(cái)政改革矛盾的配套措施

根據(jù)當(dāng)前推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革中出現(xiàn)的矛盾，我國(guó)政府必須采取相應(yīng)的配套措施予以化解，最大限度地發(fā)揮我國(guó)建立省直管縣財(cái)政體制的優(yōu)勢(shì)。

1.根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)條件實(shí)行分類(lèi)改革。我國(guó)不同省份間經(jīng)濟(jì)條件的差異必然要求在省直管縣財(cái)政改革中不能“一刀切”，而應(yīng)該根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)條件的差異實(shí)行分類(lèi)改革。如對(duì)于像浙江省這樣的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，應(yīng)該大力推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，促進(jìn)全省各縣與地級(jí)市經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。而對(duì)于像廣東省這樣的縣域經(jīng)濟(jì)落后的省份，則應(yīng)該避免進(jìn)行省直管縣財(cái)政改革，而是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市對(duì)帶動(dòng)周邊縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，發(fā)揮中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射作用，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于西部一些省份地級(jí)市和縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)條件，應(yīng)該適當(dāng)推行省直管縣的財(cái)政改革，加大省級(jí)財(cái)政對(duì)地、市級(jí)財(cái)政的支持力度，同時(shí)應(yīng)該鼓勵(lì)有條件的地級(jí)市仍舊實(shí)行市管縣財(cái)政體制，減少省級(jí)財(cái)政的壓力并強(qiáng)化地級(jí)市對(duì)所轄縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。總之，在推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革時(shí)，不應(yīng)該盲目地全面推進(jìn)，而要根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件實(shí)行分類(lèi)改革。

2.推進(jìn)行政管理體制改革。在推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的同時(shí)，也必須推進(jìn)省直管縣行政管理體制的改革。首先，在根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)條件實(shí)行分類(lèi)改革的基礎(chǔ)上，適宜大力推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的省份要同時(shí)進(jìn)行行政管理體制改革。其次，在大力推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的省份同步進(jìn)行的行政管理體制改革必須徹底，將地級(jí)市和縣級(jí)市上下兩級(jí)政府改革為平行的同級(jí)政府，賦予縣級(jí)市政府與原先地級(jí)市政府相同的管轄轄區(qū)內(nèi)各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利。最后，在減少了地級(jí)市這一行政管理層級(jí)的基礎(chǔ)上，相應(yīng)縮減地級(jí)市、縣級(jí)市相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員編制，消除冗員，提高各級(jí)政府的運(yùn)行效率，促進(jìn)省直管縣財(cái)政改革對(duì)地方發(fā)展的積極作用。

3.加快地方稅制建設(shè)。隨著我國(guó)省直管縣財(cái)政改革的不斷推進(jìn)，縣級(jí)政府缺乏自身主體稅種的弊端將不斷顯現(xiàn)，這對(duì)加快地方稅制建設(shè)提出了迫切的要求。1994年的分稅制改革解決了中央與省級(jí)政府間的財(cái)政收入分配問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該借助當(dāng)前的省直管縣財(cái)政改革契機(jī)，著力解決省以下各級(jí)政府間的財(cái)政收入分配，加快地方稅制建設(shè)。在實(shí)行省直管縣的省份，基于原先有從屬關(guān)系的地級(jí)市與所轄縣之間的財(cái)政改為平行運(yùn)行，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立物業(yè)稅或其他稅基不易流動(dòng)的稅種作為縣市級(jí)政府的主體稅種。省級(jí)政府應(yīng)賦予縣市級(jí)政府完全支配本級(jí)主體稅種收入的權(quán)利，鼓勵(lì)地方政府培育稅源，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)自身財(cái)政收入的增長(zhǎng)。通過(guò)加快地方稅制建設(shè)，可以增強(qiáng)縣市級(jí)地方政府的財(cái)政自我供給能力，減少省直管縣財(cái)政改革給省級(jí)政府帶來(lái)的財(cái)政壓力，提高省級(jí)政府扶持省內(nèi)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，充分發(fā)揮省直管縣財(cái)政改革的積極作用。

4.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。在不斷推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的條件下，我國(guó)政府必須采取措施完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，充分發(fā)揮省直管縣財(cái)政體制促進(jìn)公共服務(wù)均等化的積極作用。一方面，要逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。在全面建立省直管財(cái)政體制以后，可以根據(jù)各個(gè)縣市的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)水平作為省級(jí)政府對(duì)縣市級(jí)政府一般轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，把一般轉(zhuǎn)移支付作為調(diào)節(jié)不同經(jīng)濟(jì)水平的縣市政府財(cái)政收入水平的有力工具。另一方面，由于地方政府對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付資金具有完全的支配權(quán)，為了促使有限的財(cái)政資金用到最需要的地方，在提高一般轉(zhuǎn)移支付比重的同時(shí)還應(yīng)該采取各種措施加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督。此外，還需構(gòu)建透明有效的財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)于財(cái)政資金的濫用與浪費(fèi)建立領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度，在省直管縣財(cái)政體制下通過(guò)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

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〔6〕王德祥、李建軍.人口規(guī)模、“省直管縣”對(duì)地方公共品供給的影響[J].統(tǒng)計(jì)研究，2008(12).

〔7〕趙鐵迪.省直管縣：我國(guó)地方行政層級(jí)變革思考[J].陜西行政學(xué)院，2008(2).

〔8〕陳紀(jì)瑜、陽(yáng)敏等.“省直管縣”財(cái)政體制改革模式探討——以湖南為例[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2007(1).

〔9〕傅光明.論省直管縣財(cái)政體制[J].財(cái)政研究，2006(2).