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摘要:非稅收入是政府參與國民收入初資分配和再分配的一種形式,是政府收入體系的重要組成部分。目前,非稅收入在收入內涵認定、征收管理秩序等方面還存在問題。在分析研究的基礎上,提出了完善和規(guī)范非稅收入征收管理的思路。

關鍵詞:非稅收入;征收管理;規(guī)范化

非稅收入是政府參與國民收入初資分配和再分配的一種形式,是政府收入體系的重要組成部分。財政部的《關于加強政府非稅收入管理的通知》(以下簡稱通知),從適應市場經濟和建立公共財政體系的要求出發(fā),對非稅收入的政策界限、管理機制、分配秩序都作了明確的規(guī)定。根據(jù)《通知》精神,省、市、縣都相繼出臺政策,對政府非稅收入機制作了進一步的規(guī)范。經過幾年的運行,非稅收入征管秩序日趨合理,但由于整個非稅收入征管體系涉及的方面比較多,相關配套制度改革的進程不一,因此也存在一些問題,本文結合工作實際,作一些探討。

一、非稅收入征管中存在的主要問題

1.非稅收入不等于非應稅收入,非稅收入的征收也包含了應稅收入的內容。應稅收入是指應當繳納相關稅收的收入,是稅收法律關系主體的權利、義務所共同指向的對象,也就是征稅對象,是屬于稅收相關法律調整的范疇;而非稅收入的征管應當屬于財政法律法規(guī)調整的范疇,它們分別屬于不同的征管體系。但事實上,非稅收入征收的內容也包含了部分應稅收入(剔除應納稅款),這在財政部《通知》中很明確,其第5條規(guī)定,“政府非稅收入來源中按照國家有關規(guī)定需要依法納稅的,應按稅務部門的規(guī)定使用稅務發(fā)票。并將繳納稅款后的政府非稅收入全額上繳國庫或財政專戶。”由于稅收和非稅收入在征管方法、收入管理、使用票據(jù)、信息平臺等方面還存在著諸多差異,因此,要確保應稅收入(剔除稅款)上繳,還需要財政、稅務、金融、征收機關等部門的相互配合。

2.非稅收入的征收混合了財政分配和市場分配的收入內容,因而非稅收入管理難度增加。財政部的《通知》中關于政府非稅收入的定義,從公共財政的角度明確其必須具備的兩個方面的特性:收入必須是依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得;支出必須是用于滿足社會公共需要或準公共需要。由此而言,不是說非稅收入征管主體取得的除稅收以外的所有收入都屬于政府非稅收入,如,部分行政事業(yè)單位取得的經營服務性收入。政府非稅收入屬財政分配行為,而經營服務性收入屬市場分配行為。這部分收入內容顯然與政府職能的轉變滯后和機構改革的進程有關,也就是說,具有市場經營服務特征的職能沒有及時從相關行政事業(yè)單位的職能中有效剝離。從另一角度分析,某些經營服務性市場的發(fā)育也需要一定的時間和空間,而原有的資源配置方式形成的積淀資產也需要充分加以利用,但這部分收入及其支出行為不再具有公共性是毋庸置疑的。財政部、國家計委在2001年前后多個將部分行政事業(yè)性收費轉為經營服務性收費文件中也明確其“不再具有政府公共管理和公共服務性質”、“不再體現(xiàn)政府管理職能和行為”等等,而按照建立健全公共財政體制要求定義的政府非稅收入管理范圍,也顯然不會包括這部分收入,因此它不屬于非稅收入征收管理的內容,但在實際工作中它的確存在,并且在使用票據(jù)上和征收管理上與部門非稅收入融合在一起,增加了非稅收入支出管理的難度。

3.非稅收入管理與財政預算管理在資金范疇上不一致,使得非稅收入征管和財政管理工作不銜接,出現(xiàn)紕漏。理論上,現(xiàn)行非稅收入征收管理的范疇是按照公共財政體制的框架要求確定的,其立論基礎是“公共產品”和“市場缺陷”理論,包含了社會主義市場經濟條件下體現(xiàn)公共財政特征的具體內容,因此如前所述其征收內容不一定完整,反映現(xiàn)階段相關征收主體的全部收入。而財政預算管理活動是依據(jù)《預算法》開展的,更為強調的是對政府收支活動的全面管理,以體現(xiàn)預算的完整性。按照現(xiàn)行編制部門預算的要求,實行部門預算后,收入要一個籠子。預算管理資金的內容包括所有的財政性資金,即預算內資金、預算外資金和其他資金。因此,兩者在管理資金范疇上有一定的差異,也就是說,屬于財政預算管理的資金,不僅包含政府非稅收入,所以在資金清算環(huán)節(jié)不注意銜接容易出現(xiàn)差錯。

4.在某些行業(yè),非稅收入征管與稅收征管政策不協(xié)調,職責不清,易造成征管的盲點、漏洞。按照財政部、國家稅務總局《關于加強教育勞務營業(yè)稅征收管理有關問題的通知》、《關于醫(yī)療衛(wèi)生機構有關稅收政策的通知》等文件精神,教育機構和非盈利性醫(yī)療機構按照國家規(guī)定的價格標準收取的費用,從法律意義上確認是應稅收入,應按規(guī)定辦理免稅手續(xù)。對教育收費,文件還特別強調“各類學校(包括全部收入為免稅收入的學校)均應按照《中華人民共和國稅收征收管理法》的有關規(guī)定辦理稅務登記,按期進行納稅申報并按規(guī)定使用發(fā)票。”按照政府非稅收入的相關理論,教育機構、非盈利醫(yī)療機構提供的是特定公共服務、準公共服務,是政府非稅收入,應納入政府非稅收入管理體系。在實際工作中,這兩個系統(tǒng)普遍使用財政票據(jù),而醫(yī)療機構服務收入也沒有真正作為財政性資金來管理,財政部門也無法對應納稅收入的情況予以認定,因此由于征管界限模糊,在非稅收入征管和稅收征管上還存在著盲點、漏洞。

5.非稅收入中應稅收入的源頭管理問題。按照收入實行源頭管理的原則,非稅收入和稅收“以票管稅”一樣,也強調“以票管費”,并且在賬戶體系、收繳方式等環(huán)節(jié)上也相應進行了控制。實際操作中,對應稅收入項目,稅務部門也強調“以票管稅”,非稅收入征收主體應依法使用稅務票據(jù)。但稅務部門管的“稅”僅僅是指稅收而不是全部收入,也就是說只要你按應稅收入申報納稅,它不會管你是否已收到了相應金額的收入,是否已將稅后收入全部繳入非稅收入指定的賬戶。按照現(xiàn)行的征管體系,雙方征管信息很難做到信息共享,從而使雙方管理活動更為協(xié)調有序。這里最主要牽涉了使用的票據(jù)問題,使用了財政票據(jù)應按照非稅收入管理體系的模式操作,但票據(jù)的使用和流轉會不會因此使國家稅收流失呢?稅務部門的依據(jù)是按照《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》,那么兩者之間還可以有共同的源頭管理嗎?

二、非稅收入征管上存在問題的原因分析

上述非稅收入征管方面存在的問題,具體分析主要有以下幾個方面原因:

1.政府職能規(guī)范和轉變滯后所致。按公共財政的要求,把政府不該管的、不屬于社會公共需要領域的事務讓位于市場,徹底實現(xiàn)政府職能的轉變和歸位,是我們追求的目標。但實現(xiàn)這一目標是一項系統(tǒng)工程,也需要一個很長的過程,既涉及體制方面的原因,也有經濟和社會以及市場發(fā)育多方面因素的考慮。

2.資源配置不當?shù)臍v史問題所致。財政的主要職能之一是通過財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務,引導社會資金的流向,彌補市場的缺陷,最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)。但由于計劃經濟時代財政職能的缺位,造成全社會資源配置不當,部門職權大管轄的錢物多,所獲的政府資源也最多,現(xiàn)在經營性國有資產收入也最多。

3.事權與財權不對稱所致。也就是說,政府擁有的財權能不能保證政府正常的事權。尤其是一些經濟欠發(fā)達的縣區(qū),沒有足夠的財力保障,致使政府的正常職能無法行使,公共服務水平偏低,是制度外收入形成的一個重要因素。

三、完善和規(guī)范非稅收入征收管理的思路

從長遠著想,必須進一步完善非稅收入征管的法律體系,以改變現(xiàn)行存在的非稅收入的性質、范圍、征收、管理以及支出規(guī)范不明晰的現(xiàn)狀。但從目前來看,筆者認為,應亟待解決的有以下兩個方面:

1.建立和完善非稅收入征管機制。一是建立收入考核機制。既要確保政府非稅收入應收盡收,又要規(guī)范各征管主體征收行為使其不亂收。因此,要積極探索建立和完善相關考核辦法,要區(qū)別政府非稅收入的不同類型,結合執(zhí)收部門的征管手段、征收對象的難易程度等方面的情況,建立不同層次的非稅收入征管考核機制,以確保非稅收入征收秩序的科學規(guī)范。二是完善征管機制。當前,尤其是國有資源、國有資本、國有資產三方面的政府非稅收入的管理體制較亂,涉及的主管部門面廣,資產形態(tài)復雜,政府資源配置的效率低下,這是計劃經濟長期積累形成的產物。因此,要進一步完善征管體制,通過政府配置,調整結構,并明確財政部門的征管主體,以統(tǒng)籌政府資源、資產,優(yōu)化資源配置。有的市縣已經作了許多有益的嘗試,如出租公房由政府統(tǒng)一招租、戶外廣告資源有償使用權公開拍賣等。三是研究成本管理方法。非稅收入的征管主體面廣,收入的種類多,征收環(huán)節(jié)不一,因此要具體情況具體分析,探索不同收入類型的成本管理方法,從而進一步完善部門預算管理工作。

2.加強非稅收入中應稅收入的征管。行政事業(yè)單位的應稅收入包括經營服務性收入,這是在政府職能轉變過程中,政府資源配置不當造成的歷史遺留問題,是特定階段的特定產物。雖然非稅收入征管不包含所有的應稅收入(剔除稅款部分),前面已作詳細論述,但按照預算管理的要求,收入要全部進籠子,非稅收入征管的主要目標就是圍繞財政管理的職能做好籠子的文章。因此,對各部門單位的應稅收入征管要與稅務部門協(xié)調,主動采取相關措施。現(xiàn)有如下設想:一是行政事業(yè)單位收取應稅收入允許使用財政票據(jù)收取,使用統(tǒng)一繳款書,繳入財政非稅收入匯繳專戶,以保證部門單位收入全部進籠子;二是與稅務部門協(xié)調,采用稅務人員審核和部門、單位申報納稅相結合的方法,對部門單位收取的應稅收入及時有效地進行識別,以確保稅款的應收盡收、非稅收入的應收盡收;三是對財政票據(jù)流轉的合法性由稅務機關予以有效確認。目前,教育機構、非盈利性醫(yī)療機構也是使用財政票據(jù)。財政征管和稅務征管的目標是一致的,就是保證政府國民收入分配秩序的規(guī)范有序。因此,在把收入和稅收都管住的基礎上,從制度上確保使用財政票據(jù)和稅務票據(jù)一樣,能合法流轉到下一個納稅環(huán)節(jié)。