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[摘要]政府非稅收入是指除稅收和政府債務收入以外的財政收入，在地方財政總收入申占據了半壁江山。與稅收管理相比，我國非稅收入管理相對薄弱，尚未形成一套規(guī)范化的管理體制。非稅收入管理是否規(guī)范，與企業(yè)負擔和個人切身利益密切相關。本文分析了我國非稅收入管理現狀，針對存在的主要問題，提出界定非稅收入管理范圍、實現分類規(guī)范管理的思路與對策，以控制非稅收入規(guī)模，切實減輕企業(yè)和個人負擔，促進稅收收入和非稅收入結構比例更趨于合理。

[關鍵詞]非稅收入；征收管理；思路

政府非稅收入(以下簡稱非稅收入)，是指除稅收和政府債務收入以外的財政收入，是由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務和準公共服務取得的財政資金I，I，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。近幾年來，隨著國民經濟的持續(xù)增長，非稅收入逐年擴大，在地方財政總收入中占據了半壁江山。例如：2006年，全國非稅收入超過2萬億元，占全國財政收入的50％以上；另據全國預算與會計研究會對遼寧、北京、內蒙古、河北、陜西、新疆、重慶、廣州八個省、區(qū)、市非稅收入統(tǒng)計分析，2007實現的非稅收入占地方財政總收入的48.8％。與稅收管理相比，我國非稅收入管理相對薄弱。尚未形成一套規(guī)范化的管理體制。按照社會主義市場經濟條件下理順分配關系、健全公共財政職能的要求，深化非稅收入管理改革，不斷規(guī)范非稅收入管理是其必然選擇。

一、我國非稅收入管理現狀

根據公共財政理論，社會需要可分為社會公共需要和私人需要。為滿足社會公共需要的社會公共產品和服務，應主要由政府稅收及其他財政收入為財力保障；滿足私人需要的產品和服務則按照等價交換的原則由市場提供。社會公共需要可分為純公共需要(如國家安全、外交、公安司法、行政管理、義務教育等)和準公共需要(如高等教育、公路等)。一般來說，滿足純公共需要所需資金，主要通過稅收和政府信用等手段籌集，即稅收收入和債務收入；滿足社會準公共需要所需資金，主要通過向特定服務或受益對象收取有關費用解決，如收取行政事業(yè)性收費，征收政府性基金等，即非稅收入。據此，政府收入可以分為稅收收入、非稅收入和債務收入3部分，其中，非稅收入已占有相當規(guī)模。

多年來，各級財政部門推行“收支兩條線”管理、銀行代收制、部門預算和國庫集中收付等多項改革，制定了一系列政策，采取了一些有效措施，逐步規(guī)范政府分配秩序和非稅收入收支行為，對于加強非稅收入管理起到了積極作用。

(一)建立審批制度。對行政事業(yè)性收費實行中央和省兩級審批制度，收費項目由中央或省財政部門會同價格部門審批，收費標準由中央或省價格部門會同財政部門核定。政府性基金由財政部或國務院審批。罰款按照法律、法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定執(zhí)行。彩票公益金按照國家批準的發(fā)行額度、種類及游戲規(guī)則向社會籌集等。

(二)改進收繳方式，收繳方式主要包括：一是全國部分省在省級財政部門設立非稅收入專門管理機構，負責非稅收入征管工作。如湖南、四川、海南、江西、安徽等省成立了非稅收入管理處(局)。二是設立收費大廳或政府辦證(服務)中心，由繳款人直接到收費大廳或政府辦證中心申報和繳費。三是部分收費或政府性基金由財政部門委托地稅機構代收。四是財政部門委托部門和單位代收。

(三)加強預算管理。由于歷史原因，我國非稅收入分預算內及預算外兩種管理方式。自1996年開始，國家規(guī)定預算外資金(非稅收入的前身)要逐步納入預算管理，未納入預算管理的要繳人同級財政專戶，實行“收支兩條線”管理。近幾年，財政部門進一步加快了非稅收入納入預算管理的進度。目前，政府性基金、罰沒收入、彩票公益金規(guī)定全部繳入國庫；國有資源(資產)有償使用收入、國有資本經營收益一部分繳人國庫，一部分納入財政專戶；行政事業(yè)性收費大部分繳人國庫，小部分繳入財政專戶。全國人大財經委提出，努力在2011年實現非稅收入全部納入預算管理。

(四)開展年度稽查。各級財政部門普遍建立了非稅收入年度稽查制度，每年定期開展非稅收入項目、標準、票據、資金解繳的“年檢”。

(五)制定管理辦法。一部分省(自治區(qū)、直轄市)出臺了非稅收入管理條例，還有一部分省(自治區(qū)、直轄市)出臺了非稅收入管理規(guī)章或規(guī)范性文件。例如：湖南省的<非稅收入管理條例)成為全國非稅收入管理的第一部地方性法規(guī)。2004年，財政部為進一步明確非稅收入概念、范圍及管理政策，拓展了財政理財領域，了《關于加強政府非稅收入管理的通知》。目前，我國正在起草全國性的非稅收入管理條例。

二、政府非稅收入管理存在的主要問題

(一)非稅收入總體規(guī)模偏大。從市場經濟國家情況來看，政府履行職能所需要的資金大部分依靠稅收渠道籌集，非稅收入只是稅收收入的補充形式。一般非稅收入占本級財政收入10—20％左右，我國地方非稅收入相當于本級財政總-收入40－50％左右，比例明顯偏高。非稅收入總體規(guī)模偏大。

(二)非稅收入管理職責交叉。非稅收入管理問題，歸根結底是個財政分配問題，因此，大多數市場經濟國家均由財政部門集中管理非稅收入。我國非稅收入管理相對分散。例如：行政事業(yè)性收費項目由中央或省級財政部門為主會同物價部門審批，征收標準以物價部門為主會同財政部門審批。將同一行政審批事項拆分為西個部分審批的做法，造成部門之間相互“扯皮”。在財政部門內部，有的地方非稅收入管理職能采用相對分散的管理模式，非稅收入政策、征收管理、票據管理職能分別由不同的部門承擔，突出表現為各個管理環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，難以形成合力，降低工作效率，導致非稅收入征收監(jiān)繳管理職能缺位，容易造成非稅收入的流失。

(三)非稅收入未完全納入預算管理。一是一些非稅收入仍然游離于財政管理之外，更沒有納入預算管理。例如：行政事業(yè)單位門面租金收入原屬經營性收入，2004年政策才明確將其納入非稅收入管理范圍，由于納入非稅收入管理相對較晚，加之管理難度大，一些地方尚未將其納入財政管理。二是現行政策規(guī)定部分非稅收入仍然放在預算外資金管理。不能全面客觀反映政府收入全貌。

(四)非稅收入管理法制建設滯后。目前，非稅收入管理的規(guī)章制度大多是一些規(guī)范性文件，且基本上都是以“預算外資金”為管理對象，實際貫徹執(zhí)行難以得到充分保障。從全國來看，至今尚未出臺一部非稅收入管理的法律或行政法規(guī)，只有少數地方出臺了地方性法規(guī)，致使各級財政部門監(jiān)管非稅收入缺乏必要的法律依據，難以做到依法管理，不利于嚴肅查處非稅收入管理過程中各種違規(guī)違紀問題。論文

(五)非稅收入管理信息系統(tǒng)相對落后。目前，中央與地方各級財政非稅收入信息管理系統(tǒng)千差萬別，亟待統(tǒng)一。對非稅收入難以做到實時監(jiān)控，部門、單位繳款不及時，截留、占壓和挪用非稅收入的現象時有發(fā)生；非稅收人數據不能實時上傳，影響數據上報的及時性和準確性，不利于數據的匯總、分析和決策。

三、非稅收入管理的思路與對策

(一)界定非稅收入管理范圍，實行分類規(guī)范管理

加強非稅收入的規(guī)范化管理，需要對非稅收入正本清源，區(qū)別其不同項目的性質。通過清理整頓實施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。具體包括：

1。行政事業(yè)性收費和政府性基金。各種亂收費、亂罰款和攤派問題仍然存在。因此，應當按照“正稅清費，分類管理”的原則妥善處理，使稅收收入和非稅收入結構比例趨于合理：一是清理取消不合法、不合理的收費項目；合并一些設置重疊、實質相近的項目，切實減輕企業(yè)和個人的負擔；二是將符合條件的收費、基金項目整合納入現有稅種之內或開征新稅，如將排污費以及污水處理費等統(tǒng)一改為“環(huán)境保護稅”；將社會保險基金改為社會保障稅等；三是將不體現政府公共管理和公共服務職能的收費轉為經營服務性收費，由市場定價，國家依法征稅；四是依法依規(guī)保留的項目，從源頭上規(guī)范其收費行為；五是關口前移，嚴把新設收費項目關和提高標準，政府性基金仍由中央財政部門負責審批管理。

2彩票公益金。主要包括彩票銷售收入扣除返獎獎金、發(fā)行經費后的凈收入。目前，我國彩票發(fā)行的潛力非常大，應當借鑒發(fā)達國家彩票管理經驗，通過深化彩票體制改革，健全彩票法規(guī)，加強彩票市場監(jiān)管，豐富彩票品種，擴大彩票發(fā)行規(guī)模，降低發(fā)行費用，努力增加彩票公益金收入。公務員之家

3國有資源(資產)有償使用收入。國有資源有償使用收入主要包括土地出讓、探礦權和采礦權使用、國家無線電頻率資源、出租汽車經營權等有償出讓或有償使用取得的收入，應進一步完善現行制度，加強財政財務管理。國有資產有償使用收入主要包括行政事業(yè)單位固定資產和無形資產出租、出售、出讓、轉讓等收入，當務之急是要建立行政事業(yè)單位國有資產動態(tài)信息管理系統(tǒng)，在摸清“底數”的基礎上建立和完善辦法，規(guī)范國有資產管理，特別是加強經營性資產的管理，確保資產收益及時足額納入財政管理軌道。

4國有資本經營收益。主要包括國有資本分享的企業(yè)稅后利潤，國有股股利、紅利、股息，企業(yè)國有產權(股權)出售、拍賣、轉讓收益以及依法由國有資本享有的其他收益。監(jiān)管的重點應放在建章立制、規(guī)范收益及納入財政管理等方面，防止滯留在部門和單位。

5罰沒收入。應嚴格按照法律、法規(guī)和規(guī)章收取，全額上繳國庫，實行“收支兩條線”管理。加強罰沒收入管理，應著力建立規(guī)范的罰沒物品拍賣處置管理辦法，罰沒物品拍賣(變價)收入應全部納入政府財政預算。

6其他非稅收入。主要包括：一是以政府名義接受的捐贈收入，應全額納入財政專戶管理。二是主管部門集中收入，隨著事業(yè)單位體制改革的深入進行，主管部門與事業(yè)單位財務應當實行徹底脫鉤，這部分收入應逐步取消。目前取消有一定困難的，作為過渡性措施，納入部門預算管理。三是財政資金產生的利息收入等。

(二)改變分散管理現狀，提高管理效率

1改革行政事業(yè)性收費審批辦法。應將項目審批和收費標準制定的職能配置給中央和省財政部門，由其根據稅收收入與非稅收入結構比例，按照成本補償和非營利原則，綜合考慮經濟社會承受能力等因素，實行立項審批、標準制定、資金使用一體化管理，可避免財政、價格部門“扯皮”，提高工作效率。

2整合財政部門內部分散的管理職能。應成立非稅收入專門管理機構，其職責包括：制定管理政策、收入征收管理、財政票據管理以及非稅收入統(tǒng)計，保證非稅收入管理工作的系統(tǒng)性和完整性，增強政策統(tǒng)籌運用能力和執(zhí)行效力。

(三)深化非稅收入收繳改革，完善征管查體系

1加快非稅收入收繳改革步伐。按照“橫向到邊”和“縱向到底”的要求，盡快在全國各級各地普遍推進非稅收入收繳改革，將所有未納入“收支兩條線”管理的非稅收入項目全部納入財政管理，為實現非稅收入全部納入預算管理和收繳信息系統(tǒng)奠定基礎。

2建立和完善非稅收入管理信息系統(tǒng)。財政非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的建設水平，決定著非稅收入能否真正實現“收支兩條線”管理。解決這一問題的根本辦法，是建立和完善以“金財工程”為依托的全國統(tǒng)一的非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)。將項目管理、票據管理、賬戶管理和數據統(tǒng)計分析納入統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，實現非稅收入信息規(guī)范化、科學化、智能化、網絡化的管理目標。通過信息系統(tǒng)，對非稅收入的來源、結構、規(guī)模等動態(tài)變化情況進行監(jiān)管、分析，提高財政監(jiān)管能力和水平。

3嚴格非稅收入票據管理。票據管理是非稅收人征管的源頭，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個關鍵環(huán)節(jié)。加強票據管理，應嚴格管理印制、購領、使用、保管、核銷及監(jiān)督各環(huán)節(jié)，使票據與項目、收入、稽查相結合。減少或歸并財政票據種類，使用更加精簡有效和管理嚴-密的“非稅收入一般繳款書”，并通過代碼標準化的管理，使票據號碼進入財政計算機網絡管理，銀行代收每一筆收繳業(yè)務，計算機網絡都將自動核銷一個憑證號碼，使財政票據自始至終處于有效的監(jiān)控之下。

4規(guī)范非稅收入分成管理辦法。非稅收入分成應當根據所有權、事權以及相應的管理成本等因素確定。按照分級財政管理體制，凡涉及中央與地方分成的非稅收入，其分成比例按照國務院或者財政部規(guī)定執(zhí)行；凡涉及省與市、縣分成的非稅收入，其分成比例按照省級人民政府或省財政部門規(guī)定執(zhí)行；凡涉及部門、單位之間非稅收人分成。其分成比例應按照財務隸屬關系分別報中央和省級財政部門批準。

5建立健全多層次非稅收入監(jiān)督機制。一是健全財政監(jiān)督制度，包括各級財政部門對非稅收入的日常檢查和年度稽查。二是自覺接受人大監(jiān)督，將非稅收入收支情況及相關政策納入各級政府每年向同級人大提交的財政預決算報告。三是自覺接受審計監(jiān)督。四是建立社會監(jiān)督機制，通過網絡等媒體，將非稅收入收支情況和管理政策向社會公開，接受公眾監(jiān)督。五是找準查處的著力點，對非稅收入監(jiān)督檢查發(fā)現的問題，除依法進行經濟處罰外，還要依法追究有關責任人員的行政責任。

(四)加強非稅收入預算管理和法制化建設

1加快非稅收入全部納入預算管理進程。一是各預算單位非稅收入全部編人部門預算，由同級財政部門科學審核，報人大審查通過并接受其監(jiān)督。二是跟蹤分析非稅收入項目預算執(zhí)行進度。三是盡快實行徹底的收支脫鉤，取消非稅收入“按比例返還”、“按比例留用”的做法，各預算單位按規(guī)定所需支出由財政部門統(tǒng)籌安排。四是非稅收人全額納入預算同建立預算單位正常經費保障機制聯(lián)動，打消預算單位顧慮。

2推進非稅收入管理法制化。加快研究制定全國性(政府非稅收入管理條例)，對非稅收入的項目管理、征收管理、票據管理、監(jiān)督檢查、法律責任等作出明確規(guī)定。條件成熟時制定<政府非稅收入管理法)。各省(自治區(qū)、直轄市)根據國家法律法規(guī)和政策，制定本地區(qū)的(政府非稅收入管理條例)及相關管理辦法。通過從中央到地方加強法制建設，形成一套完備的非稅收入管理的法律法規(guī)體系，逐步實現非稅收入管理法制化、規(guī)范化。