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編者按：本文主要從風險管理的內(nèi)涵及特點；我國稅收執(zhí)法風險管理情況及存在問題；借鑒風險管理理論改進我國稅收執(zhí)法風險管理的建議進行論述。其中，主要包括：風險管理是20世紀初興起的研究風險發(fā)生規(guī)律和風險控制技術(shù)的一門新興管理學科、風險管理主要體現(xiàn)在三個維度上、內(nèi)部環(huán)境包含組織的基調(diào)、必須識別影響主體目標實現(xiàn)的內(nèi)部和外部事項、相關(guān)的信息以確保員工履行其職責的方式和時機予以識別、獲取和溝通、促進了防范和控制稅收執(zhí)法風險工作的開展、在內(nèi)外環(huán)境方面、在目標設(shè)定方面、在風險識別方面、在風險評估方面、在風險控制方面、在信息與溝通方面、優(yōu)化風險管理環(huán)境、科學規(guī)劃風險管理目標、提高風險評估能力、提高風險控制能力等，具體請詳見。

一、風險管理的內(nèi)涵及特點

風險管理是20世紀初興起的研究風險發(fā)生規(guī)律和風險控制技術(shù)的一門新興管理學科，它是指經(jīng)濟單位透過對風險的認識、衡量和分析，選擇最有效的方式，主動地、有目的、有計劃地處理風險，以最小的成本爭取獲得最大的安全保證的管理方法。目前，國際風險管理領(lǐng)域存在諸多的企業(yè)內(nèi)部控制和風險管理標準，但都與美國COSC）委員會（由反欺詐財務(wù)報告全國委員會發(fā)起的一個組織）正式的企業(yè)風險管理框架（EnterpriseRiskManagerment，簡稱ERM）緊密相關(guān)，ERM框架已成為當今企業(yè)全面風險管理的標準。雖然，ERM框架是基于企業(yè)風險管理需要總結(jié)和提煉的.但風險管理本身具有其內(nèi)在的規(guī)律性，在不同的組織之間具有一定共通性，借鑒企業(yè)風險管理的這一方法論，對于稅務(wù)機關(guān)建立健全稅收執(zhí)法風險體系，全面改善稅收執(zhí)法風險防范和控制工作具有積極意義。

風險管理的主要內(nèi)容包括：協(xié)調(diào)風險容量與戰(zhàn)略、增進風險應(yīng)對決策、抑減意外和損失、識別和管理多重的和貫穿于組織之中的風險、抓住機會、改善資源配置等六個方面。風險管理主要體現(xiàn)在三個維度上，分別是目標、風險管理要素和管理層級：目標包括四種類型，即戰(zhàn)略、經(jīng)營、報告和合規(guī)：風險管理要素包括八個方面，即內(nèi)外環(huán)境、目標設(shè)定、事項識別、風險評估、風險應(yīng)對、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控；管理層級包括管理決策層、職能部門、業(yè)務(wù)單位和分支機構(gòu)四個層次。各管理層級是風險管理主體，風險管理要素是必備條件，目標是要努力實現(xiàn)的對象，各個管理層級都要按照風險管理的八個要素為四個目標服務(wù)。其中，八個要素是風險管理的核心內(nèi)容：

1.內(nèi)外環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境包含組織的基調(diào)，它為主體內(nèi)的人員如何認識和對待風險設(shè)定了基礎(chǔ)，包括風險管理理念和風險容量、誠信和道德價值觀，以及他們所處的外部環(huán)境。

2.目標設(shè)定。必須先有目標，管理當局才能識別影響目標實現(xiàn)的潛在事項。企業(yè)風險管理確保管理當局采取適當?shù)某绦蛉ピO(shè)定目標，確保所選定的目標支持和切合該主體的使命，并且與它的風險容量相符。

3.事項識別。必須識別影響主體目標實現(xiàn)的內(nèi)部和外部事項，區(qū)分風險和機會。機會被反饋到管理當局的戰(zhàn)略或目標制定過程中。

4.風險評估。通過考慮風險的可能性和影響來對其加以分析，并以此作為決定如何進行管理的依據(jù)。風險評估應(yīng)立足于固有風險和剩余風險。

5.風險應(yīng)對。管理當局選擇風險應(yīng)對一回避、承受、降低或者分擔風險一采取一系列行動以便把風險控制在主體的風險容限（risktolerance）和風險容量以內(nèi)。

6.控制活動。制定和執(zhí)行政策與程序以幫助確保風險應(yīng)對得以有效實施。

7.信息與溝通。相關(guān)的信息以確保員工履行其職責的方式和時機予以識別、獲取和溝通。有效溝通的含義比較廣泛，包括信息在主體中的向下、平行和向上流動。

8監(jiān)控。對企業(yè)風險管理進行全面監(jiān)控，必要時加以修正。監(jiān)控可以通過持續(xù)的管理活動、個別評價或者兩者結(jié)合來完成。

綜合分析ERM風險管理框架的主要內(nèi)容.可以發(fā)現(xiàn)其具有以下幾個關(guān)鍵點：一是風險管理是一個過程.持續(xù)地流動于組織活動之中：二是風險管理涉及各個層級及其人員，并由他們實施；三是強調(diào)風險管理與發(fā)展戰(zhàn)略目標必須相協(xié)調(diào)，并最終融入組織文化之中；四是強調(diào)風險管理貫穿于組織運行的各個方面，涉及治理、管理和操作等所有層級；五是風險管理不是單純的內(nèi)部控制，而是要形成主動管理風險、風險組合發(fā)生的觀念，并依靠整合的管理和技術(shù)手段來控制各種不確定性因素：六是管理風險就必須把風險控制在可承受的容量之內(nèi)，并積極把風險轉(zhuǎn)化為發(fā)展的機會，以創(chuàng)造更大價值。應(yīng)該說，ERM風險管理框架的這些內(nèi)容對于當前我國推進包括稅收執(zhí)法風險管理在內(nèi)的稅收風險管理理論研究和實踐工作具有積極意義。

二、我國稅收執(zhí)法風險管理情況及存在問題

回顧我國稅收法治化建設(shè)的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，隨著依法治稅工作的深入推進，我國各級稅務(wù)機關(guān)在增強法治意識、健全制度建設(shè)、完善管理手段、強化監(jiān)督制約和提高隊伍素質(zhì)能力等方面做了大量工作，這有力地促進了防范和控制稅收執(zhí)法風險工作的開展，并于實踐中取得了一些積極進展，其中有許多好的做法和經(jīng)驗是值得繼承和發(fā)揚的。但我們也必須看到，當前我國稅收執(zhí)法風險的防范和控制工作還處于一個比較初級的階段，由于沒有科學的方法論作指導.沒有形成較為系統(tǒng)的框架體系，實踐中的許多措施顯得較為零散.有的效果也差強人意。這些問題必須引起各級稅務(wù)管理者、決策者的重視。筆者嘗試運用ERM風險管理框架理論查找當前稅收執(zhí)法風險防范和控制工作中存在的問題，以期為改進稅收執(zhí)法風險管理確定工作的重點。具體包括以下方面：

1.在內(nèi)外環(huán)境方面。（1）在一些領(lǐng)導和稅務(wù)干部頭腦中，稅收執(zhí)法風險意識不強，有的認為風險管理等同于強化監(jiān)督.或僅在發(fā)生失職瀆職事件后進行問題補救.缺乏把風險管理貫穿各項稅收工作的主動精神、整體觀念、系統(tǒng)意識。（2）現(xiàn)行稅收制度體系結(jié)構(gòu)不完善、科學性不足，法律級次偏低、法律法規(guī)銜接不夠，且考慮發(fā)揮稅收職能作用多，考慮稅收執(zhí)法風險容量不足，造成稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法依據(jù)不完備，執(zhí)法者掌握和運用難度偏高：征管體系自身的風險防御能力不足，給稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為留下了較多隱患。（3）稅收執(zhí)法風險管理尚未作為一項工作職能明確納入各級稅務(wù)機關(guān)的工作范疇，沒有專門機構(gòu)和專職人員研究、推動稅收執(zhí)法風險管理工作，這與稅務(wù)機關(guān)所面對的日益升高的執(zhí)法風險形成了鮮明落差。（4）稅務(wù)干部的法治教育和職業(yè)道德教育的針對性有待加強.執(zhí)法風險的防范意識有待增強。（5）稅收執(zhí)法的外部環(huán)境有待進一步改善。

2.在目標設(shè)定方面。（1）稅收執(zhí)法風險管理基本上還沒有被納入決策者和管理者的視野，成為稅收改革和發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。（2）目前尚缺乏對稅收執(zhí)法風險管理的主要任務(wù)和目標進行系統(tǒng)的研究和定義。（3）對于當前稅收執(zhí)法體系所能承受以及未來可以承受的風險容量未進行過充分的測量，也還沒有科學有效的測量機制和方法。

3.在風險識別方面。（1）對稅收執(zhí)法風險發(fā)生的研究大部分停留在具體行政行為方面，而對其內(nèi)在的影響因素分析與理解不足。（2）對于稅收執(zhí)法風險特別是潛在風險的識別尚無科學、系統(tǒng)的方法和手段。（3）對于如何及時、有效地洞察發(fā)生幾率較高的稅收執(zhí)法風險還缺乏針對性強的措施。（4）對于稅收執(zhí)法風險與機會還缺乏辯證的認識和理解。

4.在風險評估方面。（1）稅收執(zhí)法風險評估機制尚未建立健全，對如何從制度上確定風險評估的主體、程序、標準和評估結(jié)果的應(yīng)用缺乏系統(tǒng)的操作辦法。（2）風險評估缺乏科學方法論指導，基本停留在經(jīng)驗判斷階段，還沒有一套科學的模型作為評估依據(jù)，沒有形成科學的評估方法。（3）對稅收執(zhí)法風險的評估主要停留在固有風險層面，對采取防范措施后仍然存在的剩余風險缺乏評估和管理的意識。

5在風險應(yīng)對方面。（1）稅收執(zhí)法風險的應(yīng)對策略設(shè)計不足，沒有一攬子防范和控制稅收執(zhí)法風險的措施及其適用要件的確定辦法。（2）缺乏整合的風險應(yīng)對觀念，對稅收執(zhí)法風險的應(yīng)對基本停留在一事一議、一案一策的階段。（3）對稅收執(zhí)法風險防范和控制的成本和收益分析不夠。

6.在風險控制方面。（1）受到人力資源相對不足和執(zhí)法任務(wù)快速增長的影響，稅收執(zhí)法權(quán)的職責分離存在設(shè)計的科學性不足和執(zhí)行的難以到位問題。（2）稅收征、管、查、審等環(huán)節(jié)內(nèi)部及相互之間的互動機制尚未建立健全，導致信息不對稱和協(xié)調(diào)配合不夠，降低了執(zhí)法風險的防控能力。（3）稅收征管質(zhì)量考核、工作人員業(yè)績評價與稅收執(zhí)法風險控制缺乏有效銜接。（4）稅收執(zhí)法的自由裁量權(quán)存在有的裁量要件細化不夠，運作程序不規(guī)范，過程不夠透明，缺乏配套制度約束：有的自由裁量權(quán)運行缺乏跟蹤指導，預警機制還不健全；自由裁量過程的責任分解不夠科學.責任追究機制尚不完善。

7.在信息與溝通方面。（1）在一定程度上存在稅收執(zhí)法人員不能全面、及時、便捷獲取各種法律法規(guī)和相關(guān)政策規(guī)定信息的問題。（2）稅務(wù)機關(guān)專業(yè)化運作與信息高效共享之間仍然存在矛盾，相關(guān)的制度機制和手段需要進一步完善。（3）稅務(wù)機關(guān)與相關(guān)政府部門之間的信息共享，稅務(wù)機關(guān)與司法機關(guān)之間稅收執(zhí)法風險防控和業(yè)務(wù)交流工作需要加強。

8在風險監(jiān)控方面。（1）稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)的業(yè)務(wù)監(jiān)控范圍還不夠全面，系統(tǒng)指標設(shè)計的科學性還有待提高，相關(guān)的申訴、復核、追究制度仍需完善。（2）稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部監(jiān)控尚未實現(xiàn)信息化、動態(tài)化、日?；?。（3）外部監(jiān)督的力度需要加大，方式方法還需繼續(xù)完善。

三、借鑒風險管理理論改進我國稅收執(zhí)法風險管理的建議

風險管理是一種全新的管理理念和方法，稅務(wù)部門及其工作人員要有效防范稅收執(zhí)法風險，就必須盡快轉(zhuǎn)變長期以來逐漸固化的觀念和思維定式，加快建立健全稅收執(zhí)法風險管理體系。ERM框架強調(diào)，認定一個主體的風險管理是否“有效”，關(guān)鍵在于八個構(gòu)成要素是否存在并得到有效運行，如果構(gòu)成要素存在并且正常運行，那么就可能沒有重大缺陷，而風險則可能已經(jīng)被控制在主體的風險容量范圍之內(nèi)。為此，筆者圍繞風險管理的八個構(gòu)成要素提出以下改進稅收執(zhí)法風險管理的對策建議：

（一）優(yōu)化風險管理環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是整個風險控制框架的基礎(chǔ)，決定了風險管理的基調(diào)，體現(xiàn)了認識和對待風險的態(tài)度。稅收執(zhí)法活動直接關(guān)系國家利益，涉及千家萬戶，風險不是一次性的“突發(fā)事件”，而是一種“常態(tài)”。因此，風險管理不應(yīng)只被視作“非典型性”工作，而應(yīng)作為一項常態(tài)性的工作，納入日常稅收工作體系中去，全面強化風險管理。

（二）科學規(guī)劃風險管理目標

結(jié)合當前稅收工作實際，現(xiàn)階段建設(shè)稅收執(zhí)法風險管理體系應(yīng)初步確立六大目標：一是更有效地協(xié)調(diào)稅收執(zhí)法風險的承受能力與稅收改革和發(fā)展的戰(zhàn)略選擇；二是更有效地提高各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)對稅收執(zhí)法風險的決策、組織能力；三是更有效地提高稅務(wù)執(zhí)法人員處置和應(yīng)對稅收執(zhí)法風險的素質(zhì)和能力；四是更有效地識別和管理多重的和貫穿于稅收執(zhí)法過程的各種風險；五是更有效地把握改進稅收管理的機會；六是更有效地促進稅收執(zhí)法外部環(huán)境的改善和納稅人稅法遵從度的提高。

（三）提高風險評估能力

首先，建立健全風險評估機制。加強稅收執(zhí)法風險評估的制度建設(shè)，明晰風險評估的主體、程序、標準和評估結(jié)果的應(yīng)用方式，確保長期的、動態(tài)的跟蹤和評價稅收執(zhí)法風險的發(fā)生狀況、防控體系運作情況。其次，建立風險評估模型?；诎咐治龆愂請?zhí)法風險的表現(xiàn)形式和形成原因，找出風險形成的規(guī)律，一方面估計風險發(fā)生的可能性或概率，另一方面估計風險發(fā)生所產(chǎn)生的后果，建立起風險指標體系，區(qū)分不同的風險級別，計算風險分值，并分別按照不同風險度進行警示。第三，采用科學方法開展風險評估。（1）要做到定性與定量相結(jié)合：（2）要做到防范稅收執(zhí)法風險和納稅人遵從風險相結(jié)合。第四，重視剩余風險的評估和防范。剩余風險是稅務(wù)機關(guān)采取了防范措施后，仍然殘余的風險，是相對沒有采取措施來改變風險的可能性或影響的固有風險而言的。如在改進稅收執(zhí)法管理和強化稅收執(zhí)法監(jiān)督的過程中，要充分考慮稅收制度變化、稅收執(zhí)法環(huán)境特點、執(zhí)法人員素質(zhì)等因素導致的發(fā)展和變化情況，預設(shè)應(yīng)急策略及措施，做到持續(xù)改進。

（四）提高風險控制能力

首先，強化職責分離。要深入分析人力資源緊約束和執(zhí)法任務(wù)快增長條件下，稅收執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、崗責體系和業(yè)務(wù)流程設(shè)計中潛在的高風險區(qū)域，有針對性地調(diào)整職責設(shè)置和權(quán)力運行體系，避免稅收執(zhí)法權(quán)的過度集中以及監(jiān)控盲點的出現(xiàn)。其次，強化內(nèi)部業(yè)務(wù)互動和協(xié)作。要強化征收與管理、管理與稽查、稽查與審理，以及區(qū)域管查部門之間的業(yè)務(wù)互動，建立健全業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)工作制度機制和聯(lián)合行動機制。加強與公安、邊檢、海關(guān)、地稅等部門的協(xié)作配合，提高稅收執(zhí)法能力，降低稅收執(zhí)法風險。第三，強化稅收執(zhí)法風險控制與征管質(zhì)量考核、組織和人員績效考核的聯(lián)系。充分發(fā)揮各種管理措施的作用，建立起以稅收執(zhí)法責任制為核心的監(jiān)督考核管理機制，強化激勵與約束，綜合提升風險控制能力。第四，強化對自由裁量權(quán)行使的監(jiān)控力度。（1）完善程序.規(guī)范裁量要件。（2）細化權(quán)限，實行分級裁定。（3）加強引導，建立風險預警機制。（4）強化責任，合理加大追究力度。同時，要按照既不失之過寬，使責任追究流于形式，又不失之過嚴，不考慮工作量和工作復雜程度，出現(xiàn)干的多、錯的多、責任追究多的不正?，F(xiàn)象，積極探索稅收執(zhí)法考核和追究的合理方式方法，加大追究力度。