導(dǎo)語(yǔ)：行政體制改革的三重阻力一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、思想阻力:深化行政體制改革第一重阻力

由于深受幾千年封建思想以及新中國(guó)成立后高度集權(quán)體制的影響，再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，公民社會(huì)不成熟，民主法制建設(shè)滯后，這就使得當(dāng)代中國(guó)文化中仍殘存著傳統(tǒng)保守文化思想，而這些傳統(tǒng)保守文化思想往往與深化行政體制改革精神發(fā)生沖突，如傳統(tǒng)保守人治思想賦予公共行政濃厚的主觀色彩，強(qiáng)調(diào)根據(jù)人尤其領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)驗(yàn)、關(guān)系、情感、興趣愛(ài)好來(lái)開(kāi)展公共行政，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的依法行政精神發(fā)生沖突;傳統(tǒng)保守集權(quán)思想主張將行政權(quán)力由社會(huì)、市場(chǎng)集中于政府，由下級(jí)集中于上級(jí)，由地方集中于中央，反對(duì)政府、社會(huì)、市場(chǎng)間均享權(quán)力，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于公民、還權(quán)于下級(jí)的精神發(fā)生沖突;傳統(tǒng)保守的“全能政府”思想認(rèn)為政府是萬(wàn)能的，能承擔(dān)一切公共服務(wù)職能，因而反對(duì)政府、企業(yè)組織、社會(huì)組織、公民共擔(dān)公共服務(wù)職能，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的公共服務(wù)市場(chǎng)社會(huì)化精神發(fā)生沖突;傳統(tǒng)保守的精英管理思想認(rèn)為，公共行政管理需要非凡的才干和素質(zhì)，而這只有那些受過(guò)良好教育、智力發(fā)達(dá)、道德高尚、能力突出的精英才具備，因而公共行政管理應(yīng)由這些精英來(lái)承擔(dān)，普通民眾應(yīng)排除在公共行政管理之外，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的普通民眾廣泛參與精神發(fā)生沖突。而正是上述這些沖突的存在，使得傳統(tǒng)保守文化思想制約阻礙著深化行政體制改革的順利進(jìn)行。正如王勁松說(shuō)，由于中國(guó)歷史上長(zhǎng)期經(jīng)受著儒家文化思想的制約和集權(quán)政治的束縛，沒(méi)有經(jīng)歷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面洗禮、民主法制的充分鍛煉以及邏輯發(fā)達(dá)、形式完備的科技文化的良好浸潤(rùn)，因而社會(huì)文化基礎(chǔ)存在著先天的不足和保守文化思想，而這些傳統(tǒng)保守文化思想所具有的與生俱來(lái)的優(yōu)勢(shì)使得各項(xiàng)體制改革的順利開(kāi)展存在不可低估的制約阻力［1］。

二、既得利益阻力:深化行政體制改革第二重阻力

深化行政體制改革勢(shì)必涉及利益在不同利益主體間進(jìn)行重調(diào)與分配，而這種重調(diào)與分配，由于受利益稀缺性以及不同利益主體能力、實(shí)力差異性的影響，無(wú)法保證利益被公平公正分配給所有不同利益主體，更不能保證所有利益主體只增加利益而不減少利益，也就是說(shuō)，深化行政體制改革中的利益重調(diào)與分配必然會(huì)損害既得利益者利益，具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是部分政府部門(mén)利益阻力。政府部門(mén)從成立起就形成自身利益，并且這種利益伴隨其終身，但有時(shí)部分政府部門(mén)利益并不總是與深化行政體制改革保持一致。也就是說(shuō)，深化行政體制改革有時(shí)會(huì)沖擊損害部分政府部門(mén)利益。例如深化行政體制改革既會(huì)使部分政府部門(mén)的部分職權(quán)下放給下級(jí)或轉(zhuǎn)移給社會(huì)與市場(chǎng)，從而導(dǎo)致這些政府部門(mén)在政府與社會(huì)中的權(quán)威地位削弱或喪失，又會(huì)使部分政府部門(mén)在職能重調(diào)與整合中增加部分新職能，從而導(dǎo)致這些政府部門(mén)的責(zé)任與工作量增加，但無(wú)論是權(quán)威地位的削弱喪失還是責(zé)任工作量的增加，對(duì)這些政府部門(mén)來(lái)說(shuō)本身就是一種利益的損害，所以這些政府部門(mén)出于維護(hù)自身利益考慮，在某些情況下自然就會(huì)有形無(wú)形地阻礙和反對(duì)深化行政體制改革。如李漢民在2012年的一次學(xué)術(shù)會(huì)上指出，深化行政體制改革對(duì)既是改革主體又是改革對(duì)象的政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，猶如自己砍自己的頭、割自己的手、抽自己的筋、拔自己的皮、革自己的命，痛苦難忍在所難免，利益受損不可回避，因而只要可能，勢(shì)必會(huì)遭受這些政府部門(mén)的阻撓與反對(duì);吳敬璉先生也指出，政府部門(mén)利益和既得利益的干擾，是深化行政改革最主要障礙［2］。二是部分政府成員利益阻力。深化行政體制改革還會(huì)面臨部分政府成員阻力，如同巨平所說(shuō)，行政改革阻力往往來(lái)自政府公務(wù)員自身［3］。這是因?yàn)?一方面，深化行政體制改革不僅要求部分政府成員放棄他們長(zhǎng)期以來(lái)形成的習(xí)慣性工作心理與方法，放棄他們長(zhǎng)期以來(lái)?yè)碛械墓ぷ髦R(shí)與技能，而且還要求部分政府成員將其掌握的公共權(quán)力置于更加法制化、民主化、透明化的軌道來(lái)運(yùn)行，這就給他們帶來(lái)兩種結(jié)果:一是他們?cè)诟母锴八鶕碛械哪切┕ぷ鞣椒ā⒅R(shí)、技能將喪失優(yōu)勢(shì)，二是他們所擁有的職權(quán)不僅將受更多、更嚴(yán)的監(jiān)督與制約，而且還有部分要被取消或轉(zhuǎn)移，這就使他們利用職權(quán)尋租腐敗越來(lái)越難;另一方面，深化行政體制改革往往會(huì)導(dǎo)致部分政府成員經(jīng)費(fèi)編制削減與崗位裁撤，而經(jīng)費(fèi)編制削減與崗位裁撤意味著部分政府成員可能要被下崗分流到對(duì)其不利的其它單位中去或被要求提前退休，意味著他們部分工資福利待遇、社會(huì)地位要喪失。所以上述所存在的兩個(gè)方面，如果僅從部分政府成員的利益來(lái)考慮都是不對(duì)的，因而有時(shí)他們不可避免地會(huì)阻撓深化行政體制改革。三是部分特權(quán)資本利益阻力。特權(quán)資本在此是指那些與政府關(guān)系密切的企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者、資本家，如石油石化企業(yè)、電信電力企業(yè)、銀行金融企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)管理者、投資人。這些特權(quán)資本在當(dāng)前舊體制還沒(méi)完全消除、新體制還沒(méi)完全建立的過(guò)渡體制中獲取了政府賦予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和特殊照顧，形成了自身的特權(quán)利益，但這種特權(quán)利益往往會(huì)受到深化行政體制改革的沖擊，因?yàn)樯罨姓w制改革從某種程度上說(shuō)會(huì)限制部分特權(quán)資本使用部分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)減少和削弱部分特權(quán)資本享受政府政策上的部分特殊照顧，如在深化行政體制改革前政府通過(guò)嚴(yán)格審批可以把部分民間資本、外國(guó)資本擋在只有部分國(guó)有企業(yè)才能經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域外，這樣這些領(lǐng)域中的國(guó)有企業(yè)依靠政府賦予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和政府政策上的特殊照顧就能獲得高額壟斷利潤(rùn)，但深化行政體制改革后政府部分審批權(quán)要被取消或被歸還給社會(huì)市場(chǎng)，這樣部分民間資本、外國(guó)資本就可進(jìn)入原本只有國(guó)有企業(yè)才能經(jīng)營(yíng)的這個(gè)領(lǐng)域，所以這就勢(shì)必會(huì)沖擊到該領(lǐng)域中的國(guó)有企業(yè)獲取高額壟斷利益。因此，這些特權(quán)資本出于保護(hù)自身特權(quán)利益考慮，有時(shí)就會(huì)對(duì)深化行政體制改革持消極態(tài)度，阻撓深化行政體制改革的進(jìn)行。

三、制度阻力:深化行政體制改革的第三重阻力

(一)舊制度慣性及制定者預(yù)設(shè)障礙阻力

任何舊制度決不會(huì)自動(dòng)退出歷史舞臺(tái)，決不會(huì)終止于平和狀態(tài)中，而是終止于新舊制度的激烈交鋒與博弈中，也就是說(shuō)，任何舊制度都會(huì)對(duì)試圖取代它的新制度發(fā)出阻力。套用道格拉斯·諾斯的說(shuō)法，舊制度本身構(gòu)成了新制度形成和制度變遷過(guò)程的約束［4］。這是因?yàn)?一是舊制度慣性會(huì)阻礙深化行政體制改革，即舊制度往往意含一套與之對(duì)應(yīng)的行政心理、思維、信仰，這套心理、思維、信仰在舊制度付諸實(shí)踐一段時(shí)間后就會(huì)內(nèi)化為特定人群的慣性思維模式和行為，而深化行政體制改革就是要試圖打破舊制度下的這種慣性思維模式和行為，所以舊制度必然會(huì)做出強(qiáng)力反彈:試圖阻止深化行政體制改革破除其慣性思維模式和行為，從而使深化行政體制改革中新舊制度變遷難以發(fā)生，導(dǎo)致深化行政體制改革遲滯。正如有學(xué)者所說(shuō)，任何制度天然存在穩(wěn)定的慣性惰性，而這種穩(wěn)定的慣性惰性意味著:初始舊制度所帶來(lái)的社會(huì)效益達(dá)到一定臨界點(diǎn)時(shí)，盡管被人們意識(shí)到其缺陷，但人們還會(huì)選擇和沿用初始舊制度，制度變遷不會(huì)立即發(fā)生，并且顯得滯后，表現(xiàn)出很強(qiáng)的頑固性和延續(xù)性［5］;二是舊制度制定者預(yù)設(shè)障礙會(huì)阻礙深化行政體制改革，即舊制度往往代表舊制度制定者利益，而深化行政改革就是要用新制度取代舊制度，這就勢(shì)必威脅、破壞舊制度制定者利益，所以舊制度制定者為了保護(hù)其利益，往往在舊制度制定時(shí)預(yù)先加入阻止新舊制度變更的阻礙因素。如皮爾遜就指出，設(shè)計(jì)制度的人可能希望它們能約束其繼任者……為了保護(hù)自己，他們可能創(chuàng)建規(guī)則來(lái)使早先的制度安排難以改變。在大多數(shù)情況下，政治行動(dòng)者也被迫約束自己……為了約束他們自己及其他人，設(shè)計(jì)者為制度變革設(shè)定了許多障礙［6］。

(二)新制度不完善阻力

雖然新制度是深化行政體制改革要建立的制度，但它并不總是與深化行政體制改革保持一致，也就是說(shuō)，改革建立的新制度，由于受多種因素影響，剛開(kāi)始可能還不十分完善，因而在某些情況下也會(huì)成為深化行政體制改革阻力。一是新制度頂層設(shè)計(jì)不足阻力。在中國(guó)，由于新制度頂層設(shè)計(jì)的理論研究不夠深入、頂層設(shè)計(jì)的宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還不夠健全(沒(méi)有一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)深化行政體制改革的獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，改革工作大多分散在不同部門(mén)，如民政部負(fù)責(zé)改革行政區(qū)劃調(diào)整，編委編辦負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，發(fā)改委負(fù)責(zé)審批各類(lèi)行政體制改革試驗(yàn)區(qū))、承擔(dān)頂層設(shè)計(jì)任務(wù)的人和部門(mén)又不能完全超脫自身利益和本部門(mén)利益，這就導(dǎo)致深化行政體制改革中新制度頂層設(shè)計(jì)的缺乏與不足。如徐繼敏指出，現(xiàn)行行政體制改革大多是政府自主行為，政府各行其是，缺乏頂層層面的統(tǒng)一設(shè)計(jì)［7］。而頂層設(shè)計(jì)的缺乏與不足勢(shì)必使當(dāng)前中國(guó)深化行政體制改革受阻，這是因?yàn)樾轮贫软攲釉O(shè)計(jì)是行政體制改革上層對(duì)新制度進(jìn)行宏觀整體性、戰(zhàn)略全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)，目的是要達(dá)成改革宏觀上的共識(shí)、凝聚各類(lèi)改革力量、統(tǒng)一各類(lèi)改革行為，所以中國(guó)深化行政體制改革中新制度頂層設(shè)計(jì)的缺乏與不足，勢(shì)必導(dǎo)致中國(guó)深化行政體制改革認(rèn)識(shí)分歧大、力量分散、關(guān)系難協(xié)調(diào)、步調(diào)難統(tǒng)一等問(wèn)題。二是新制度法律化程度不足阻力。在中國(guó)，一方面，由于深化行政體制改革主要采取“先試點(diǎn)后推廣”的“摸石頭過(guò)河”路徑，所以深化行政體制改革的一些新制度往往不可能一出臺(tái)就上升為國(guó)家法律;另一方面，由于中國(guó)人多地廣，不同地區(qū)差異性比較大，這就使不同地區(qū)的深化行政體制改革不能采取完全相同的制度，但深化行政體制改革新制度一旦通過(guò)立法程序上升為國(guó)家法律，就可能不只局限適用于某一地區(qū)，而可能要同時(shí)適用于多個(gè)地區(qū);再有，部分深化行政體制改革制度執(zhí)行者出于政策性制度責(zé)任小于國(guó)家法律性制度責(zé)任考慮，往往也會(huì)對(duì)深化行政體制改革新制度從政策性制度上升為法律性制度持消極態(tài)度。因而這就使得許多深化行政體制改革新制度難以上升到國(guó)家法律層面，從而導(dǎo)致深化行政體制改革新制度法律化程度不足。徐繼敏就指出，深化改革行政體制需要思考憲法和組織法修改問(wèn)題，但憲法與組織法修改并未納入行政體制改革視野，而《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》雖然涉及行政體制改革，但其本身未轉(zhuǎn)化為法律，所以我國(guó)各地推行的深化行政體制改革總體上并未納入法治軌道，缺乏法律支持，改革制度法律化程度不足［8］。而深化行政體制改革新制度法律化程度不足帶來(lái)的后果是:深化行政體制改革受阻，這是因?yàn)?深化行政體制改革新制度法律化從某種角度說(shuō)有助于降低深化行政體制改革的政策隨意性，提升深化行政體制改革的法律規(guī)范性、權(quán)威性與延續(xù)性，進(jìn)而有助于確保深化行政體制改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，由此可見(jiàn)，深化行政體制改革制度法制化是確保深化行政體制改革順利進(jìn)行的一個(gè)重要保障，如果離開(kāi)這個(gè)保障，勢(shì)必降低深化行政體制改革制度的法律嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性和延續(xù)性，增加深化行政體制改革制度的隨意性、主觀性。三是新制度不確定性阻力。深化行政體制改革新制度一般是在探尋、描述、反映未來(lái)的行政管理狀態(tài)與模式，但這種未來(lái)的行政管理狀態(tài)與模式往往是深化行政改革新制度制定者基于過(guò)去改革經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前行政管理現(xiàn)狀所作的一種預(yù)測(cè)，但在這種預(yù)測(cè)分析中新制度制定者可能收集信息不全、獲得知識(shí)不足、預(yù)測(cè)分析能力有限及受外部客觀條件的制約，這就使得深化行政體制改革新制度對(duì)未來(lái)行政管理狀態(tài)與模式的預(yù)測(cè)可能與未來(lái)行政管理實(shí)際相脫節(jié)，也就是說(shuō)，深化行政體制改革新制度并不必然真實(shí)準(zhǔn)確描述、反映未來(lái)實(shí)際中的行政管理狀態(tài)與模式，因而部分民眾對(duì)深化行政體制改革新制度就可能會(huì)產(chǎn)生一種不確定感、疑慮感和不安感———深化行政體制改革新制度到底會(huì)給他們帶來(lái)什么樣的行政管理狀態(tài)，到底會(huì)對(duì)他們產(chǎn)生什么樣影響，到底會(huì)給他們帶來(lái)什么樣的未來(lái)———進(jìn)而導(dǎo)致部分民眾阻礙深化行政體制改革。

(三)配套制度滯后阻力

配套制度在此主要是指與行政體制改革相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會(huì)制度。中國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和社會(huì)制度雖有很大發(fā)展進(jìn)步，但這并不代表這些配套制度就能滿足深化行政體制改革的需要。事實(shí)表明，由于中國(guó)政治體制改革進(jìn)展緩慢、經(jīng)濟(jì)體制改革尚未完成、社會(huì)體制改革又才剛剛起步，所以經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會(huì)制度相對(duì)深化行政體制改革需要來(lái)說(shuō)存在明顯的滯后性，如政治制度中存在黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政社關(guān)系沒(méi)徹底理順，政黨制度、黨內(nèi)民主制度、人民代表大會(huì)制度、選舉人事制度、政協(xié)制度、基層自治制度不完善等問(wèn)題;經(jīng)濟(jì)制度中存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)不健全，市場(chǎng)監(jiān)督制度不完善，自由企業(yè)法人制度沒(méi)完全落實(shí)，公平公正的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)完全建立等問(wèn)題;社會(huì)制度中存在非政府組織發(fā)展制度不足、公民自主自治制度不成熟、社會(huì)保障制度不健全等問(wèn)題。而上述這些滯后問(wèn)題的存在，勢(shì)必會(huì)影響到深化行政體制改革中行政權(quán)力的重新調(diào)整與規(guī)范、行政職能的重新配置與轉(zhuǎn)移、行政機(jī)構(gòu)的重新整合與塑造、行政人員的重新調(diào)配與精簡(jiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致深化行政體制改革向縱深發(fā)展的難度阻力加大。學(xué)者李至剛就指出，目前我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度滯后，在一定程度上導(dǎo)致行政體制改革難度阻力加大［9］。

四、結(jié)論

通過(guò)上文分析可知，深化行政體制改革之所以困難重重、進(jìn)展緩慢，是多種因素綜合影響所致，但思想認(rèn)識(shí)分歧阻力、傳統(tǒng)保守文化思想阻力是構(gòu)成深化行政體制改革的思想阻力，舊制度下所形成的政府部門(mén)、政府成員、特權(quán)資本等固化的利益體是構(gòu)成深化行政體制改革的既得利益阻力，新舊制度與配套制度的不足與滯后是構(gòu)成深化行政體制改革的制度阻力。因此，要破除深化行政體制改革困難，加快深化行政體制改革進(jìn)程，就必須采取有效措施破解上述深化行政體制改革的“三重”阻力:首先，在思想方面，應(yīng)通過(guò)提升人們認(rèn)識(shí)能力、消解傳統(tǒng)滯后的保守思想文化、加強(qiáng)現(xiàn)代先進(jìn)的行政道德文化建設(shè)以及對(duì)深化行政體制改革進(jìn)行廣泛的宣傳教育，來(lái)破除人們頭腦中形成的人治思想、高度集權(quán)思想、全能政府思想、精英管理思想，幫助他們樹(shù)立起與深化行政體制改革精神相匹配的創(chuàng)新思想、以人為本思想、自由民主思想、公平正義思想、平等法治思想、分權(quán)制約思想、公共服務(wù)市場(chǎng)社會(huì)化思想、協(xié)同治理思想、服務(wù)型政府思想、公開(kāi)透明型政府思想、企業(yè)家政府思想，并盡可能讓他們?cè)谝灰母铩⒏母锫窂脚c方式、改革成本等方面達(dá)成廣泛共識(shí)，從而達(dá)到破除深化行政體制改革思想阻力;其次，在利益方面，應(yīng)通過(guò)建立改革利益受損的適當(dāng)補(bǔ)償機(jī)制、政府人員下崗分流后的培訓(xùn)與保障機(jī)制、改革監(jiān)督評(píng)估與懲戒機(jī)制、既得利益者正確義利價(jià)值觀教育機(jī)制來(lái)提高既得利益者對(duì)深化行政體制改革緊迫性和價(jià)值性的認(rèn)識(shí)，消除既得利益者對(duì)深化行政體制改革持消極和陽(yáng)奉陰違的態(tài)度，從而達(dá)到破除深化行政體制改革既得利益者阻力;再次，在制度方面，應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)政治改革、經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革來(lái)改造與深化行政體制相關(guān)的舊制度、健全與深化行政體制改革相關(guān)的新制度、完善與深化行政體制改革相關(guān)的配套制度，以盡可能消解舊制度的設(shè)計(jì)障礙、利益障礙、慣性障礙，提升新制度的頂層設(shè)計(jì)能力、法治程度和科學(xué)預(yù)測(cè)水準(zhǔn)，完善配套的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會(huì)制度，從而達(dá)到破除深化行政體制改革制度阻力。

作者：戴昌橋單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授