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【摘要】文章通過(guò)對(duì)我國(guó)分稅制導(dǎo)致國(guó)稅和地稅管理摩擦的分析入手，從稅種、征收管理對(duì)象、稅收政策等方面，對(duì)貨運(yùn)發(fā)票管理中的摩擦現(xiàn)象進(jìn)行了類(lèi)型分析和原因探析，提出了稅務(wù)部門(mén)在貨運(yùn)發(fā)票管理上消解摩擦的近期、中長(zhǎng)期可采取的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】貨運(yùn)發(fā)票；管理摩擦；消融對(duì)策

一、分稅制引發(fā)國(guó)稅與地稅的管理摩擦

1994年國(guó)家開(kāi)始實(shí)行分稅制，是為了保證國(guó)家的財(cái)政收入，地稅與國(guó)稅有嚴(yán)格的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這樣既保證了中央財(cái)政，也使地方利益不受侵犯。國(guó)稅和地稅按稅種進(jìn)行劃分的，建立起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)了中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征收管理。我國(guó)實(shí)行的分稅制，是根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央稅、地方稅、中央與地方共享稅將維護(hù)國(guó)家權(quán)益，實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃分為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入；在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上實(shí)行了中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度等；實(shí)現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政“分灶吃飯”。國(guó)家稅務(wù)局稅收征收管理的范圍主要是增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅（只要是中央企業(yè)、涉外企業(yè)、2001年后新辦企業(yè)的所得稅）、證券交易稅等以及中央稅的滯納金、補(bǔ)稅、罰款；地方稅務(wù)局稅收征收管理的范圍主要是營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、個(gè)人所得稅、教育費(fèi)附加、資源稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、印花稅等等以及地方稅的滯納金、補(bǔ)稅、罰款。中央政府稅收收入主要是關(guān)稅、消費(fèi)稅、海關(guān)代征增值稅、中央企業(yè)所得稅等；地方政府稅收收入主要是營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、個(gè)人所得稅、教育費(fèi)附加、土地增值稅、房產(chǎn)稅、印花稅等地方稅；中央和地方政府共享收入主要是增值稅、資源稅。分稅制的實(shí)施在一定范圍和程度上導(dǎo)致了國(guó)稅與地稅間的摩擦。我國(guó)是把稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅，由國(guó)稅管理；而把稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃為地方稅，由地稅管理。地稅征收的稅種小而多、稅源不厚，收入零星，但涉及面廣，幾乎涉及到所有單位和個(gè)人。為了合理照顧地方利益，調(diào)動(dòng)地方的積極性，不致于影響全國(guó)性的商品流通和市場(chǎng)物價(jià)，中央將部分稅種的征收管理權(quán)歸地方。地方稅一般均屬于對(duì)財(cái)產(chǎn)（不動(dòng)產(chǎn)）、對(duì)行為和部分所得以及不涉及全國(guó)性商品流通的經(jīng)濟(jì)加以課征，地方稅各地執(zhí)行不一致，盡管不影響全局，但是同時(shí)帶來(lái)的是區(qū)域間的地方稅收政策差異。

二、貨運(yùn)發(fā)票稅收管理摩擦的類(lèi)型分析

按照分稅制的相關(guān)規(guī)定，增值稅和營(yíng)業(yè)稅都屬于流轉(zhuǎn)稅，其中增值稅由國(guó)稅部門(mén)征收管理，營(yíng)業(yè)稅由地稅部門(mén)征收管理，因?yàn)檎鞫悓?duì)象和所征稅種的不同，國(guó)稅與地稅雖然同是稅收征管部門(mén)，但難免出現(xiàn)摩擦。以貨運(yùn)發(fā)票管理為例，開(kāi)具貨運(yùn)發(fā)票的運(yùn)輸企業(yè)由地稅部門(mén)管理，征收營(yíng)業(yè)稅，而接收貨運(yùn)發(fā)票的增值稅一般納稅人由國(guó)稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，征收增值稅。增值稅的納稅人包括在我國(guó)境內(nèi)銷(xiāo)售、進(jìn)口貨物，提供加工、修理、修配勞務(wù)的各類(lèi)企業(yè)、單位、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和其他個(gè)人，增值稅管理實(shí)行抵扣制。一般納稅人在計(jì)算應(yīng)納增值稅稅額的時(shí)候，分別計(jì)算其當(dāng)期銷(xiāo)項(xiàng)稅額和進(jìn)項(xiàng)稅額，然后以銷(xiāo)項(xiàng)稅額抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額后的余額為實(shí)際應(yīng)納稅額。一般納稅人購(gòu)進(jìn)或銷(xiāo)售貨物(東北三省、中部六省部分地區(qū)以外的地區(qū)購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)除外)時(shí)，取得的自開(kāi)票運(yùn)輸單位開(kāi)具的或地稅機(jī)關(guān)代開(kāi)的貨運(yùn)發(fā)票，該貨運(yùn)發(fā)票可以作為進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣憑證，允許計(jì)算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，抵扣稅率7％。營(yíng)業(yè)稅的納稅人包括在我國(guó)境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)和銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)的各類(lèi)企業(yè)、單位、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和其他個(gè)人。

貨運(yùn)發(fā)票在稅收管理上涉及國(guó)稅和地稅兩個(gè)部門(mén)，一個(gè)是收，一個(gè)是抵。通過(guò)剖析一張貨運(yùn)發(fā)票的管理政策和流程，可以發(fā)現(xiàn)無(wú)論從稅收政策、稅收征管部門(mén)，還是稅收管理對(duì)象都折射出國(guó)稅與地稅之間的管理摩擦，這種摩擦在貨運(yùn)發(fā)票管理中主要表現(xiàn)為四種類(lèi)型：

（一）稅種摩擦

貨運(yùn)發(fā)票涉及的稅種具有一定的復(fù)雜性，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)在管理和檢查中存在困難。貨物運(yùn)輸業(yè)沒(méi)有納入增值稅管理范圍，導(dǎo)致貨運(yùn)發(fā)票一票多能。交通運(yùn)輸業(yè)開(kāi)具貨運(yùn)發(fā)票后申報(bào)繳納營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅是地方政府收入；增值稅一般納稅人在取得貨運(yùn)發(fā)票后可以計(jì)算申報(bào)抵扣增值稅稅款，增值稅是中央和地方政府共享收入。稅種的差異與收入歸屬的不同，可能影響各部門(mén)征收管理積極性。

（二）稅率摩擦

貨運(yùn)發(fā)票既是營(yíng)業(yè)稅征收的主要依據(jù)，又是增值稅抵扣的憑據(jù)，而稅率各不相同，計(jì)算方法迥異。按照現(xiàn)行政策，企業(yè)采購(gòu)和銷(xiāo)售貨物所支付的運(yùn)輸費(fèi)用，只要符合相應(yīng)的條件，便可以憑借貨運(yùn)發(fā)票將運(yùn)費(fèi)的7％抵扣增值稅；運(yùn)輸單位開(kāi)具貨運(yùn)發(fā)票只需申報(bào)繳納3%營(yíng)業(yè)稅。政策的差異產(chǎn)生了4%的稅差在一定程度上導(dǎo)致了貨運(yùn)發(fā)票的大量虛開(kāi)。

（三）征管摩擦

貨運(yùn)發(fā)票由國(guó)稅、地稅兩個(gè)部門(mén)管理，造成管理上的脫節(jié)。貨運(yùn)發(fā)票的開(kāi)具方是地稅機(jī)關(guān)的征管對(duì)象，而貨運(yùn)發(fā)票的抵扣方是由國(guó)稅機(jī)關(guān)管理，開(kāi)具、抵扣雙方納稅人的基本信息以及貨運(yùn)發(fā)票的開(kāi)具、抵扣信息尚未在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)國(guó)稅、地稅共享。地稅部門(mén)負(fù)責(zé)貨運(yùn)發(fā)票的印制、發(fā)售、使用，但并不負(fù)責(zé)運(yùn)費(fèi)抵扣事項(xiàng)的審核；國(guó)稅部門(mén)對(duì)貨運(yùn)發(fā)票的版面設(shè)計(jì)、代碼編制、防偽標(biāo)識(shí)等不了解，在對(duì)貨運(yùn)發(fā)票進(jìn)行審核抵扣時(shí)，很難辨別發(fā)票的真假。同時(shí)，由于國(guó)稅部門(mén)不對(duì)貨運(yùn)發(fā)（下轉(zhuǎn)第59頁(yè)）（上接第24頁(yè)）票實(shí)施日常管理，也難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)貨運(yùn)發(fā)票開(kāi)具使用中的問(wèn)題，無(wú)法從源頭上加強(qiáng)監(jiān)控管理。不少企業(yè)利用這個(gè)由國(guó)稅與地稅間征管摩擦導(dǎo)致的信息差來(lái)虛開(kāi)貨運(yùn)發(fā)票偷逃營(yíng)業(yè)稅、抵扣增值稅稅款。

（四）稅收?qǐng)?zhí)法摩擦

我國(guó)現(xiàn)行稅收政策中貨運(yùn)發(fā)票的稅收管理歸屬?lài)?guó)稅、地稅兩個(gè)部門(mén)共同管理的特點(diǎn)，在一定程度上違背了稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的劃分應(yīng)根據(jù)收入歸屬與征收管理相一致的原則，導(dǎo)致貨運(yùn)發(fā)票協(xié)查取證難，經(jīng)常會(huì)延誤虛開(kāi)貨運(yùn)發(fā)票案件的及時(shí)查處，錯(cuò)過(guò)了及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象的時(shí)機(jī)。在日常管理過(guò)程中，國(guó)稅部門(mén)對(duì)存在疑點(diǎn)的貨運(yùn)發(fā)票需要向地稅部門(mén)發(fā)出協(xié)查請(qǐng)求，并得到地稅部門(mén)的協(xié)查證明。由于這一問(wèn)題涉及兩個(gè)部門(mén)，協(xié)查的時(shí)效性很難保證。

三、消融貨運(yùn)發(fā)票稅收管理摩擦的對(duì)策

（一）中長(zhǎng)期對(duì)策

從中長(zhǎng)期目標(biāo)看，需對(duì)整個(gè)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整與規(guī)范，逐步劃清政府事權(quán)，減少財(cái)政層級(jí)，完善地方稅體系，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度安排，并推動(dòng)配套改革。對(duì)利用虛假貨運(yùn)發(fā)票偷稅犯罪的行為，在進(jìn)行查處和打擊的同時(shí)，更重要的是健全稅制、完善稅收政策和加強(qiáng)稅收征管。

1．將貨物運(yùn)輸業(yè)納入增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目。在稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的劃分上，根據(jù)收入歸屬與征收管理相一致的原則，全部稅種實(shí)行分級(jí)管理。國(guó)稅、地稅征管權(quán)限的劃分與征收范圍劃分相一致，中央稅由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征管，共享稅實(shí)行稅源共享分別征收，地方稅由地稅局負(fù)責(zé)征管。無(wú)論是從增值稅的原理上看，還是從國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，貨物運(yùn)輸都應(yīng)該作為增值稅的應(yīng)稅勞務(wù)。將貨物運(yùn)輸業(yè)納入增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目后，發(fā)票的開(kāi)具、抵扣都可以統(tǒng)一由國(guó)稅機(jī)關(guān)管理，這樣既保證增值稅鏈條的完整，避免重復(fù)征稅，又有利于貨運(yùn)發(fā)票的統(tǒng)一有效管理。

2．推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度配套改革。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，收支差異很大，即使在稅權(quán)劃分比較合理的情況下，也不能保證各地收支都平衡，因此，在進(jìn)行稅收管理權(quán)改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的配套改革，利用客觀的因素和科學(xué)的公式，在確定各地的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)上，一方面減少對(duì)富裕地區(qū)的稅收返還，給予其稅收立法權(quán)和征管權(quán)，減少稅制摩

擦；另一方面在保證財(cái)政收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，利用少給富裕地區(qū)的稅收返還收入加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)而縮小地區(qū)差距。

3．調(diào)整稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置。為了克服國(guó)稅、地稅、財(cái)政分設(shè)帶來(lái)的征收成本高、協(xié)調(diào)難度大、管戶交叉、征稅交叉等弊端，需要尋找適當(dāng)時(shí)機(jī)，對(duì)稅收征管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。目前有兩種調(diào)整思路，一是將國(guó)稅和地稅合并，從而降低稅收征收成本和降低納稅人的遵從成本，并提高稅務(wù)機(jī)構(gòu)的行政協(xié)調(diào)效率。另一種思路是將財(cái)政和地稅合并，以改變目前地方政府收、支職能的割裂局面。

（二）近期對(duì)策

從近期來(lái)看，要消解貨運(yùn)發(fā)票管理中的摩擦可以從兩個(gè)方面著手：一是加強(qiáng)對(duì)貨運(yùn)發(fā)票抵扣的審核管理。在納稅人進(jìn)行申報(bào)抵扣稅款時(shí)，基層管理人員要加強(qiáng)對(duì)貨運(yùn)發(fā)票的審核分析，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。對(duì)一些票面存在問(wèn)題的發(fā)票和數(shù)額較大的發(fā)票要嚴(yán)格審核，并及時(shí)進(jìn)行協(xié)查。對(duì)運(yùn)輸費(fèi)用與經(jīng)營(yíng)規(guī)模明顯不符的企業(yè)，要深入實(shí)地核查。對(duì)運(yùn)輸費(fèi)用占當(dāng)期銷(xiāo)售收入、外購(gòu)貨物價(jià)值比重較大的特定行業(yè)、特定納稅人取得的貨運(yùn)發(fā)票，必須進(jìn)行分析測(cè)算，確定所列運(yùn)輸費(fèi)用是否合理，凡運(yùn)費(fèi)明顯偏高又無(wú)正當(dāng)理由的，或者取得的貨運(yùn)發(fā)票不符合現(xiàn)行規(guī)定的，要從嚴(yán)執(zhí)行稅法規(guī)定，不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。二是加強(qiáng)國(guó)稅與地稅間的協(xié)作。建立國(guó)稅、地稅信息傳遞交流制度、納稅人檢查聯(lián)系制度等，以提高征管效率，減少摩擦，堵塞漏洞。