導(dǎo)語：農(nóng)村發(fā)展與治理范式分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：以新一屆政府的農(nóng)村新政為標(biāo)志，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)令人鼓舞的黃金時(shí)期。在“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策導(dǎo)向確立、政府投入大量增加的有利條件下，農(nóng)村發(fā)展的制約主要是治理不善。好的政策怎樣獲得好的執(zhí)行，正在困擾著農(nóng)村工作；政府如何管理鄉(xiāng)村社會(huì)，仍然深陷傳統(tǒng)體制的泥沼。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧發(fā)展，需要建立政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的新型關(guān)系，核心是革新基層政府運(yùn)作，激活鄉(xiāng)村民間力量，探索“多中心治理”的鄉(xiāng)村治理范式。

去年初冬，我到北方農(nóng)村調(diào)研。在一個(gè)村莊里，旁聽了幾位老太太的聊天。這幾位老人都是資深村民，年長(zhǎng)者八十幾歲，年輕者也逾七十，正在村頭閑坐。一位老人說：“美國(guó)人打伊拉克，原來準(zhǔn)備死一千人就行了，現(xiàn)在死了兩千人，仗還沒有打完”。另一位說；“打仗的事情沒有譜，連村里種菜不也讓日本人坑了嗎？原來說好了，這里的日本公司收購(gòu)，但秋天又不要了。你看路邊那些被扔了的菠菜、羅卜，一堆一堆的?！庇忠晃焕先苏f：“土地是越來越金貴了，聽說村里又賣出去十幾塊宅基地，都是賣給了城里人”?！斑€有被被征走了的那些地，說是要修大路，建什么公園，推土機(jī)來推了一天，又被村里的年輕人趕跑了，早知道還不如繼續(xù)種”。老人們的閑聊，興致很高，話題很廣，也許其中有的耳朵不好，說話的聲音很大。她們還談到縣政府蓋大樓，說包工頭都是縣委書記的親戚，還談到鄰村發(fā)生的集體上訪，說有北京和省城上學(xué)工作的人用電腦發(fā)來文件，教給村民怎樣起訴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。聽了這些老人的討論，我想到了進(jìn)村的時(shí)候，一個(gè)在田里種菜的村婦女居然問“WTO對(duì)于種西紅柿有什么影響”，還說到孩子越來越難管，經(jīng)常在網(wǎng)巴里玩，知道天南海北許多事情。品味著這些閑談，我恍然若有所悟，這也許就是所謂“全球化”，或者說，這是在村落里可以感受的“全球化”。

我沒有專門研究過全球化問題，只是接觸過一些文獻(xiàn)，參加過幾次研討會(huì)。全球化難以定義，卻不難理解。這是一種我們可以感同身受的社會(huì)潮流，是全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息、文化越來越共通和共享的趨勢(shì)性力量。這種力量創(chuàng)造就業(yè)和生活，改變觀念和行為，不僅影響了現(xiàn)代城市，也影響了偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村。本文試圖分析，在全球化的宏大背景下，在當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段的具體情況下，中國(guó)農(nóng)村需要新的治理范式。

一．農(nóng)村發(fā)展需要好的治理

村莊開放帶來與外界資源、信息的充分交流，特別是人口的流動(dòng)，為過去相對(duì)穩(wěn)定的村莊生活帶來了諸多變量。這些變量不僅改變村民的日常生活，也在改變村莊內(nèi)外部關(guān)系，改變鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過程和結(jié)構(gòu)。遙遠(yuǎn)的西方國(guó)家如何進(jìn)行一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)、如何處置一個(gè)緊急事件，都被村民直接關(guān)注并成為議論評(píng)點(diǎn)的題目，而鄉(xiāng)村內(nèi)部的事情，農(nóng)民所受到的影響則可以直接轉(zhuǎn)化為某種價(jià)值和行動(dòng)。從信息傳播看，農(nóng)民獲得外部信息變得快捷方便，大量的國(guó)家政策通過大眾傳播工具，傳統(tǒng)的逐級(jí)傳達(dá)文件似乎變成多余，普通農(nóng)民往往比縣鄉(xiāng)干部更懂政策。政策傳播不再被官員“壟斷”，基層政府“領(lǐng)導(dǎo)”農(nóng)民的難度顯著增加。從農(nóng)民與政府的互動(dòng)看，農(nóng)民更有力量反作用于政府，當(dāng)農(nóng)民為某些事情而抗?fàn)帥_突時(shí)，如選舉糾紛、征地糾紛、環(huán)境破壞、干部腐敗等問題，因?yàn)樾畔⒐蚕?，農(nóng)民變得更加容易組織起來。因?yàn)榕c外部的聯(lián)系變得方便，農(nóng)民也更加容易獲得外部的支持。比如，一場(chǎng)村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征地談判，農(nóng)民往往有遠(yuǎn)在北京上學(xué)、在上海經(jīng)商的村里人在政策信息、斗爭(zhēng)技巧、上訪資金的支持，甚至有國(guó)外人士、媒體的直接關(guān)注介入。這個(gè)時(shí)候，基層政府面對(duì)的，不再是孤獨(dú)無援的幾十個(gè)普通村民，而可能是一種巨大深遠(yuǎn)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。在這樣的情況下，政府應(yīng)該認(rèn)真考慮如何調(diào)整行為，改善與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)。

上個(gè)世紀(jì)九十年代中后期，中國(guó)出現(xiàn)了空前嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題。有基層干部將問題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。那些年里，中國(guó)農(nóng)村確實(shí)狀況堪憂：經(jīng)濟(jì)方面基本上處于停滯，農(nóng)民收入連年徘徊，生活艱難；社會(huì)方面可以說全面滯后，農(nóng)村的教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等問題不斷堆積，公共服務(wù)嚴(yán)重短缺；政治方面，則信任和支持明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突性事件頻仍。反思這些問題的生發(fā)過程，我們可以從多個(gè)方面找到原因。本文認(rèn)為，主要原因在于政策導(dǎo)向發(fā)生偏差，重視城市而抑制鄉(xiāng)村，農(nóng)村和農(nóng)民在宏觀決策中被忽略。那些年里，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在“認(rèn)識(shí)”上提得很高，但是，就實(shí)際工作來說，說空話多，辦實(shí)事少。特別是九十年代中后期，不僅在整治農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重方面措施不力，大量農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴(yán)重歧視農(nóng)村，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)橫加打壓，更使得農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。中共十六大以來，中央政府切實(shí)重視解決農(nóng)村問題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針，堅(jiān)持“多予少取放活”，使農(nóng)村走上了健康發(fā)展的道路。新一屆政府的農(nóng)村新政，基本著力點(diǎn)可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：第一，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟(jì)支持，這種支持包括采取若干有力的措施增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)等，也包括在發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加投入，這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有效地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)；第二，切實(shí)保護(hù)和張揚(yáng)農(nóng)民的權(quán)力，包括斷然廢除主要針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的“收容遣送條例”，取消農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)的若干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴(yán)厲措施處理征地過程中對(duì)于農(nóng)民的利益侵犯，高度重視解決農(nóng)民工工資等問題。所有這些努力，都真正體現(xiàn)了以人為本的執(zhí)政理念。因此，近幾年不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速?gòu)?fù)蘇，而且農(nóng)村中的若干沖突和危機(jī)因素被化解或者有效抑制。現(xiàn)在是八十年代初中期以來又一個(gè)農(nóng)村發(fā)展的黃金時(shí)期?？梢哉f，如果沒有近幾年的農(nóng)村新政，農(nóng)村不會(huì)有現(xiàn)在這樣的良好局面，相反，將會(huì)是危機(jī)四伏且局勢(shì)動(dòng)蕩。

但是，當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的良好局面，僅僅是個(gè)開始，不可以估計(jì)過高。本文認(rèn)為，現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展的突出問題是：政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變以后，這些好的政策路能否能被好地實(shí)施，能否充分發(fā)揮作用，特別是投入增加以后，這些投入能否充分惠及農(nóng)民，或者說這些錢能否真正花好。換一個(gè)角度看，問題的關(guān)鍵是如何充分張揚(yáng)農(nóng)民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等多方面權(quán)利。應(yīng)該說，好政策如何落實(shí)好，這已經(jīng)不是農(nóng)村工作的新困惑。前不久，教育部前副部長(zhǎng)張保慶在談到教育發(fā)展中的問題時(shí)說：“中國(guó)很多問題就是政令不通?！彪S后，他接受上海東方衛(wèi)視《今天的中國(guó)》欄目專訪，又一針見血地指出：“現(xiàn)在發(fā)了很多文件，包括國(guó)務(wù)院發(fā)的文件，包括我們教育部發(fā)的文件，大部分都沒有落實(shí)。有20％、30％落實(shí)的話，就不是現(xiàn)在這個(gè)狀況了。他們以發(fā)文件代替落實(shí)、以開會(huì)代替落實(shí)，根本就不是在‘干’上來落實(shí)，這是不行的?！保|方網(wǎng)2006年1月21日）。其實(shí)，政策在執(zhí)行過程中走樣或者消解，以開會(huì)代替落實(shí)，以發(fā)文件代替落實(shí)，是地方政府運(yùn)行的重要特色，在農(nóng)村工作中表現(xiàn)得也許尤其突出。這樣的問題，說簡(jiǎn)單了就是抓工作不得力的問題。說深刻一些，是政治家的政治承諾和政治主張，如何在政府體系運(yùn)行得到體現(xiàn)的問題，或者反過來說，是行政體系是否與政治家的設(shè)想相一致的問題。政治家的施政路線，往往在官僚機(jī)器面前變得蒼白無力，這其實(shí)不是中國(guó)的特有問題。但是，在中國(guó)當(dāng)前的情況下，聯(lián)系農(nóng)村工作的具體實(shí)際，這種政治主張與政府運(yùn)行不協(xié)調(diào)的問題特別嚴(yán)重。在不同層級(jí)政府之間，有這種不協(xié)調(diào)不合作的問題；在同一層級(jí)政府的不同部門之間，也有不協(xié)調(diào)不合作的問題。從具體表現(xiàn)看，有的是政策精神的公開沖突，也有的是政策執(zhí)行的暗中抵制，也有的是政策資源在運(yùn)行中層層侵蝕。從最簡(jiǎn)單的事情來說，中央的扶貧款在傳遞到貧困農(nóng)戶的過程中，一層一層有若干流失，政府專項(xiàng)資金在落實(shí)到具體項(xiàng)目的過程中，一層一層有若干拋冒滴漏，這些問題困擾著政府，更困擾著農(nóng)民，困擾著農(nóng)村發(fā)展。按照世界銀行報(bào)告和聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)的理解，這些問題都屬于“治理”（GOVERNANCE）問題，特別是政府治理問題。解決這些問題的過程，是一個(gè)改善治理的過程。在這樣的過程中，政治運(yùn)作中的地方就顯得特別重要。借用美國(guó)前眾議院議長(zhǎng)TipO’Neil的話說，就是“一切政治都是地方政治”（“AllPoliticsIsLocal”）。

現(xiàn)在，在農(nóng)村問題研究中，治理已經(jīng)成為一個(gè)非常流行的話題。其實(shí)在研究者的運(yùn)用中，對(duì)于這個(gè)概念的理解是很不一致的。本文在這里主要用世界銀行專家所理解的“治理”（GOVERNANCE）概念。世界銀行1992年年度報(bào)告的題目是治理與發(fā)展。世界銀行的專家在工作中深刻地感受到治理對(duì)于發(fā)展的重要，特別是非洲發(fā)展中的治理問題。簡(jiǎn)單的道理在于，有了錢還有要好的“治理”，才能有理想的發(fā)展。在追求發(fā)展的時(shí)候，許多政府沒法進(jìn)行有效的治理，或者說存在著治理的危機(jī)，嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)展。治理的問題包括了若干方面，如政府腐敗，官員缺乏忠誠(chéng)和民眾的信任，公共服務(wù)領(lǐng)域的低效率，社會(huì)沖突缺乏有效管理等等。因此，要發(fā)展必須要治理，發(fā)展的過程也必然是治理的過程。在農(nóng)村工作中，基層干部對(duì)于“治理”的一般理解，主要是基于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)有諸多“亂象”，需要整治、管理、解決。如在許多年前，許多基層政府設(shè)立了“綜合治理辦公室”，這個(gè)“辦公室”通常和“治安聯(lián)防隊(duì)”一起辦公，有時(shí)候也以“計(jì)劃生育工作隊(duì)”的面目出現(xiàn)。這里的治理主要是加強(qiáng)管制、嚴(yán)厲整頓的意思。我們?cè)谶@里采用新的理解：

“治理”根本上不同于“統(tǒng)治”，“統(tǒng)治”必須要向“治理”過渡。在統(tǒng)治過渡為治理的情況下，承擔(dān)維持社會(huì)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的，將是多種主體，既有政府組織，也有非政府組織，有盈利組織，也有非盈利組織，既有個(gè)人，也有利益集團(tuán)，既有政府動(dòng)員，也有社會(huì)運(yùn)動(dòng)等。在這樣的治理體系中，多種主體相互依存，通過“參與”，“談判”和“協(xié)調(diào)”等合作的方式來解決沖突，實(shí)現(xiàn)一種良好和諧的秩序。今天的中國(guó)農(nóng)村，特別需要這樣一種“治理”理念來指導(dǎo)農(nóng)村工作。進(jìn)一步說，農(nóng)村發(fā)展需要治理范式的轉(zhuǎn)換。

二．改善治理的關(guān)鍵是革除政府積弊

就中國(guó)農(nóng)村而言，雖然改善治理不能僅僅依靠政府，但是，治理的問題主要表現(xiàn)在政府系統(tǒng)。因此，我們討論治理必須先聚焦于政府治理。中國(guó)改革發(fā)展的成就卓著，在此過程中，政府體系的革新也相當(dāng)可觀，首先必須充分肯定。本文認(rèn)為，這種肯定大致可以集中在兩方面：第一，中國(guó)的發(fā)展是政府主導(dǎo)型的，因此發(fā)展的成績(jī)里政府自然功不可沒；第二，在中國(guó)改革發(fā)展的過程中，政府自身也在變革前進(jìn)，正在從舊的管制型政府體制向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，如減少審批、增加透明、精簡(jiǎn)人員等，有若干不俗的表現(xiàn)。但也必須承認(rèn)，政府的改革已經(jīng)明顯地落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的進(jìn)程。本文認(rèn)為，政府改革滯后主要表現(xiàn)為政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表現(xiàn)有：政治信任弱，政府效率低，公共服務(wù)短缺，問責(zé)系統(tǒng)短路，社會(huì)緊張加劇。農(nóng)村治理危機(jī)的主要矛盾是，公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給匱乏的矛盾。公共服務(wù)匱乏的原因，有政府財(cái)力不夠問題，但主要是政府治理問題。

本文認(rèn)為，在農(nóng)村工作中，政府治理存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：

其一，從日常運(yùn)行看，基層政府自身定位不準(zhǔn)。突出問題是做的事情過多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒有實(shí)際效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。其實(shí)任何政府都需要“做秀”，問題是現(xiàn)在的基層做秀已經(jīng)泛濫成災(zāi)。以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下來“視察”“調(diào)查”為例，基層每每大動(dòng)干戈，全面動(dòng)員，精心包裝，反復(fù)演練，甚至不惜偷梁換柱和瞞天過海，上演了很多出轟轟烈烈驚心動(dòng)魄的鬧劇。許多心思平常就花費(fèi)在打造典型、包裝經(jīng)驗(yàn)上邊，而對(duì)于那些為農(nóng)民所需要，但是就政績(jī)而言難以顯山露水的事情，則很少興趣。匯報(bào)工作的時(shí)候，往往強(qiáng)調(diào)開了多少次、發(fā)了多少個(gè)文件、成立了什么樣的領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)付的主要是“嘴皮上的活兒”““場(chǎng)面上的活兒”。與此同時(shí)，許多應(yīng)該做的事情卻沒有興趣做，或者沒有認(rèn)真做。在公共服務(wù)領(lǐng)域，從鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到生產(chǎn)信息技術(shù)服務(wù)，從教育到衛(wèi)生，農(nóng)民的服務(wù)需求很廣泛也很強(qiáng)烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。有些事情確實(shí)應(yīng)該抓，但是，抓的辦法不對(duì)，比如要求為農(nóng)民做實(shí)事，建立工作責(zé)任制，這些事情本身是應(yīng)該做的，但是，方法依然是行政命令，發(fā)文件，搞會(huì)議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實(shí)事辦成了虛事，把為農(nóng)民服務(wù)搞成了給農(nóng)民添亂。

其二，從上下關(guān)系來看，上級(jí)政府集權(quán)程度太高，權(quán)力和利益主要被上級(jí)操控，下級(jí)苦不堪言。這個(gè)問題可以說是日常運(yùn)行問題的直接動(dòng)因，因?yàn)樯霞?jí)過于集權(quán)，在各個(gè)上邊拿捏了下級(jí)的命運(yùn)，所以下級(jí)主要上級(jí)而活，大量工作是做給上級(jí)看?？偟膩砜矗谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速推進(jìn)過程中，政府權(quán)力正在退出越來越多領(lǐng)域，社會(huì)本身的自主運(yùn)行程度不斷提高。但是，就政府體系的權(quán)力運(yùn)行本身看，上級(jí)集權(quán)程度太高。與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比，這種上級(jí)集權(quán)越來越不適應(yīng)；與改革中期比較，這種上級(jí)集權(quán)也在許多方面趨于強(qiáng)化。許多基層干部認(rèn)為，現(xiàn)在上級(jí)政府集權(quán)比八十年代中后期還嚴(yán)重。集權(quán)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）在財(cái)政分配格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被縣級(jí)擁擠壓盤剝，縣被地市擠壓盤剝，基層政府承擔(dān)了許多責(zé)任，沒有相匹配的財(cái)政支持。上級(jí)政府手里集中了多過的項(xiàng)目資金，這些項(xiàng)目在安排上的隨意性又很大，沒有一個(gè)公開公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用內(nèi)部的話說，是“這些錢給誰都是給，就看誰能活動(dòng)”。在這種情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的很大精力是用在向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門跑關(guān)系上。（2）在政府權(quán)力配置方面，近些年來越來越多部門被垂直管理，作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)徒有其表，人員機(jī)構(gòu)龐大但是行政能力羸弱，根本上不具備一級(jí)政府的管理職權(quán)。但是，在上級(jí)的行政壓力下，許多事情還必須完成，又沒有合法手段，那就只有作假或者硬來。（3）在人事管理方面，雖然近幾年在某些地方有直接選舉、公開選拔、全委會(huì)票決等改革措施出臺(tái)，但是總體而言，干部任命的權(quán)力主要集中于主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人。越來越多的下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)是由上一級(jí)機(jī)構(gòu)下派人員來充任，下級(jí)機(jī)關(guān)成為上級(jí)機(jī)構(gòu)安排干部的出口。如縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)越來越多來自地市機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)越來越多來自市縣機(jī)關(guān)，縣委書記的秘書可以直接派下來擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)。從實(shí)際效果來說，負(fù)面影響很大，一方面，上級(jí)派下來的干部沒有基層工作的經(jīng)驗(yàn)，往往難以做好工作，另一方面，對(duì)于那些長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接做農(nóng)村工作的干部是一個(gè)很大打擊，壓抑挫傷了當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹康姆e極性。人們通?？吹?，就弄虛作假、貪污腐化、貪贓枉法的一般情況而言，基層干部似乎更放肆更赤裸裸，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部堅(jiān)定地認(rèn)為問題的根源在上邊。本文也認(rèn)為，根本上是這種集權(quán)產(chǎn)生了形形色色的政府腐敗，也導(dǎo)致了政府運(yùn)行的低效率。

其三，從激勵(lì)結(jié)構(gòu)看，政府部門的自利性成為“諸惡之源”。這種以自利性為特征的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，則可以解釋嚴(yán)重的上級(jí)集權(quán)現(xiàn)象，即上級(jí)處于自利而集權(quán)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，政府作為階級(jí)統(tǒng)治工具，本身沒有自己的利益，但現(xiàn)實(shí)不是這樣。我們只承認(rèn)政府“不應(yīng)該”有自己利益的話，但是，我們不能無視他們確實(shí)有自身利益。組織學(xué)領(lǐng)域的大量研究已經(jīng)證明，科層組織的行為常常是非理性的。造成這種非理性的原因，一方面是組織本身有信息加工能力和組織結(jié)構(gòu)的局限，另一方面因?yàn)?/p>

組織首先是一個(gè)政治聯(lián)合體，其決策是各種利益力量相互沖突、相互妥協(xié)的解決，因此必然偏離經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最優(yōu)化目標(biāo)。在政府運(yùn)行體系中，我們發(fā)現(xiàn)，從上層政府部門就開始沖突，所謂“文件打架”，各有各的文件，到基層，則往往是對(duì)于上級(jí)文件各取所需地理解和執(zhí)行，根據(jù)本部門利益的考量各行其“是”。政府內(nèi)部約束軟弱，外部約束又沒有建立起來，因此，許多農(nóng)村“政策”被傳導(dǎo)到部門以后，成了政府部門自己的“收獲”，對(duì)于農(nóng)民則可望而不可及。比如培訓(xùn)農(nóng)民的專項(xiàng)投入被用于政府部門自己改善辦公條件，扶持貧困農(nóng)戶的專項(xiàng)資金被發(fā)了干部工資，修路的款項(xiàng)被挪用了還欠下的招待費(fèi)，等等，此類現(xiàn)象在農(nóng)村可謂俯拾皆是。

其四，從政府和社會(huì)的互動(dòng)過程來看，主要問題是政府力量過于強(qiáng)大，社會(huì)力量過于弱小，兩種力量失去了平衡。政府行為的諸多問題，當(dāng)然與政府自身監(jiān)督監(jiān)察系統(tǒng)的軟弱無力有關(guān)，或者說，這種監(jiān)督檢查系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制本身就不合理不科學(xué)。但是，如果放在大的社會(huì)環(huán)境來看，社會(huì)的“軟弱”也是非常重要的原因。借用公司治理的理念來說，社會(huì)是作為政府的“客戶”，或者說是“消費(fèi)者”，這個(gè)消費(fèi)者群體的能力較弱，利益表達(dá)的機(jī)制不健全，就會(huì)導(dǎo)致政府比較多的恣意妄為，如同老百姓說的“店大欺客”。如果消費(fèi)者的維權(quán)能力比較強(qiáng)，積極主張自己的權(quán)力，廠商的服務(wù)意識(shí)會(huì)增強(qiáng)，服務(wù)能力也會(huì)提高。這就是一種“雙贏”的局面。在海外學(xué)者關(guān)于中國(guó)基層政治的研究中，國(guó)家與社會(huì)的這種“雙贏”機(jī)制已經(jīng)有重要分析。美國(guó)普林斯頓大學(xué)政治學(xué)博士王旭日關(guān)于中國(guó)村民自治的研究發(fā)現(xiàn)，基層民主實(shí)踐在一些成功的地區(qū)產(chǎn)生了國(guó)家和社會(huì)權(quán)力互強(qiáng)的效果，即它同時(shí)加強(qiáng)了村民的民主自治能力和國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力。這就表明，對(duì)于新的社會(huì)力量的授權(quán)并不必然削弱國(guó)家管理社會(huì)的能力，國(guó)家與社會(huì)并不總是處于零和搏弈的競(jìng)爭(zhēng)之中。麻省理工學(xué)院政治學(xué)系教授Lilyl.Tsai關(guān)于中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的研究也證明了這個(gè)道理。Lilyl.Tsai在中國(guó)幾個(gè)地方的村莊實(shí)地調(diào)查，既有若干案例研究，也有一定規(guī)模的抽樣調(diào)查，她發(fā)現(xiàn)，在各種村民自發(fā)組織比較有能力，并且這些自發(fā)組織在村莊公共事務(wù)中發(fā)揮作用好的村莊，村委會(huì)、黨支部等正式組織的問責(zé)性也明顯增強(qiáng)。在積極互動(dòng)過程中，彼此間的約束制衡機(jī)制自動(dòng)生成，這兩種組織對(duì)于村民都更加負(fù)責(zé)，村莊公共事務(wù)處理得更讓村民滿意。本人在給國(guó)際機(jī)構(gòu)做農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目顧問的時(shí)候，則受到過另外角度的啟發(fā)。在一次項(xiàng)目評(píng)估考察中，一位世界銀行官員閑聊工作體會(huì)，說：在中國(guó)做項(xiàng)目比較好做，因?yàn)橹袊?guó)政府比較強(qiáng)大，可以把一切搞定，很少來自非政府組織的“找麻煩”。在有的國(guó)家就不一樣，項(xiàng)目剛開始可行性研究，就會(huì)有一些民間組織出來挑毛病，提要求，申訴到本國(guó)政府，甚至投訴到世界銀行最高層；在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，這些組織經(jīng)常來進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行考察批評(píng)，很麻煩。我想，這件事情可以從另一個(gè)角度來看，就是中國(guó)的民間的制約很軟弱，政府有更多為所欲為的成分。民間力量弱，從提高政府的責(zé)任性和服務(wù)性的角度看，并不是好的事情。目前的社會(huì)管理體制，對(duì)于非政府組織和民間力量的限制比較多，這些社會(huì)力量發(fā)揮作用的制度空間狹小，其實(shí)不利于建立和諧社會(huì)。

對(duì)于農(nóng)村發(fā)展來說，政府治理不善已經(jīng)成為重要約束。如果政府創(chuàng)新不能有實(shí)質(zhì)性突破，好政策和大投入將難以收到預(yù)期效果。如果沒有好的政府治理改革配合，政治家的政治承諾和政策主張無論如何英明，新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程也可能被弊端深重的官僚機(jī)器所扭曲。

三．推進(jìn)政府治理不能走老路

現(xiàn)在看來，鄉(xiāng)村社會(huì)管理中的政府集權(quán)，并沒有因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)減退，相反，由于政府體制改革的遲滯，倒是有蔓延擴(kuò)張的勢(shì)頭?；鶎诱拇罅抗ぷ髦饕窃诼o邊際地忽悠，一天到晚又是開會(huì)又是發(fā)文件，電視上報(bào)紙上忙得不亦樂乎，號(hào)召這個(gè)工作部署哪個(gè)工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，如果仔細(xì)考察政府的這些所作所為，真正有效的并不多。整個(gè)政府系統(tǒng)的工作，其實(shí)有相當(dāng)部分是“空轉(zhuǎn)”，僅僅是賺了個(gè)茫茫碌碌、耗時(shí)費(fèi)力。不僅如此，有些工作的效果甚至是南轅北轍，企圖控制的東西反而蓬勃發(fā)展，企圖發(fā)展的東西反而萎靡不振。改革前的“四清”“社教”、“普及大寨式大隊(duì)”等一波又一波的運(yùn)動(dòng)，改革后農(nóng)村的“村村上項(xiàng)目”、“普及小康村”、“普九達(dá)標(biāo)”以及其他形形色色的升級(jí)達(dá)標(biāo)運(yùn)動(dòng)，在動(dòng)員方式和工作手法上，在政府運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制上，與舊體制沒有什么根本改變?？梢哉f，現(xiàn)在的政府運(yùn)作與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，確有異曲而同工之妙。這就是通常所說政府改革停滯后。但是，畢竟時(shí)代不同了，這套辦法是越來越難以奏效。農(nóng)民不聽招呼了，干部也不當(dāng)真事了。在許多情況下，那些隆重嚴(yán)肅的活動(dòng)變得輕佻，那些言之諄諄的訓(xùn)導(dǎo)變得滑稽，逢場(chǎng)作戲已經(jīng)成為若干活動(dòng)的基本色調(diào)。這種情況的出現(xiàn)，是政府運(yùn)行方式的危機(jī)，是政府本身過度集權(quán)的危機(jī)。但是，這并不是農(nóng)村發(fā)展本身的危機(jī)。經(jīng)濟(jì)自由條件下的村莊一片勃勃生機(jī)，農(nóng)民在孜孜不倦地創(chuàng)業(yè)，只是老式的政府運(yùn)作越來越不靈光了。問題在于，如果政府運(yùn)行如果不改革，不僅達(dá)不到政治家的執(zhí)政目標(biāo)，而且將進(jìn)一步損害農(nóng)村的發(fā)展。所以，現(xiàn)在轟轟烈烈開展的建設(shè)新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，應(yīng)該包含政府運(yùn)行的變革，新農(nóng)村建設(shè)不應(yīng)該是村莊“建設(shè)”過程，也應(yīng)該是一個(gè)政府學(xué)會(huì)怎樣用新的理念和手法“治理”農(nóng)村的過程。

怎樣推進(jìn)政府治理是一個(gè)巨大的難題?？疾炷壳耙恍┑胤降淖龇ǎf的集權(quán)式思維依然很強(qiáng)勢(shì)。這種思維的主要特征是，試圖用強(qiáng)化集權(quán)的方式，來革除解決集權(quán)造成的弊端。具體來說，就是試圖用政府管得更多的辦法，來解決政府管得過多造成的問題；用上級(jí)集中更多權(quán)力的辦法，來解決上級(jí)集權(quán)過多造成的問題。在若干的工作中，一說到解決某些問題，就想到了加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，就想到了擴(kuò)充政府機(jī)構(gòu)，增加專門人力，就想到了怎樣增加政府部門權(quán)力。這樣，權(quán)力就繼續(xù)向上級(jí)集中，繼續(xù)向少數(shù)人手里集中。在當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，這種集權(quán)思路很容易得到支持。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，因?yàn)樾枰?jiǎn)干部，就進(jìn)一步削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)，有的地方連計(jì)劃生育部門、司法所、結(jié)婚登記搞按照條條管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的行政權(quán)力越來越空虛，但是規(guī)模依然龐大，越來越不象一級(jí)政府；稅費(fèi)改革以后，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)更依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，有的地方就直接實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣級(jí)來管理，鄉(xiāng)里連可憐的一點(diǎn)財(cái)政自主權(quán)也沒有了。姑且不說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否已經(jīng)撤消的問題，用政府權(quán)力配置的現(xiàn)實(shí)看，其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)基本上被撤消了，問題恰恰出在“政府”實(shí)質(zhì)已經(jīng)虛幻，但是龐大的“官員”隊(duì)伍依舊存在。

推進(jìn)政府治理需要“有破有立”。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，要破解上級(jí)集權(quán)過多，在政府系統(tǒng)外部，要破解政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的控制過多。“破”有兩種邏輯，一種是政府自己順應(yīng)潮流，

主動(dòng)改革，一種是時(shí)勢(shì)演變，在社會(huì)變遷推動(dòng)下集權(quán)逐步消解。中國(guó)改革中的政府放權(quán)過程，往往不是政府部門覺悟提高而主動(dòng)放權(quán)，而是情況的變化已經(jīng)無能為力，不得不放。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展來說，破解鄉(xiāng)村社會(huì)的行政管制過多，

雖然需要與整個(gè)政府體系革新相呼應(yīng)，但是若干方面可以在基層率先有所作為。就目前的基層組織建設(shè)來說，有兩個(gè)問題首先要調(diào)整思路。

第一，誰來管理鄉(xiāng)村事務(wù)？農(nóng)村社區(qū)管理主要是社區(qū)自身的事情，政府沒有必要采用大一統(tǒng)的行政控制。我們的研究發(fā)現(xiàn)，上個(gè)世紀(jì)90年代以來，基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，呈現(xiàn)反方向的運(yùn)行邏輯：一方面，村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)正在生成發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動(dòng)日益強(qiáng)烈；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制性運(yùn)作并沒有相應(yīng)消解，某些環(huán)節(jié)比的行政控制還強(qiáng)勁。在村莊活動(dòng)越來越市場(chǎng)化、越來越自主化的同時(shí)，村莊內(nèi)部的公共權(quán)力組織卻被政府更多地作為科層制組織來管理了。形式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制日益強(qiáng)化，實(shí)際上，基層政府與村莊社會(huì)不斷脫節(jié)。在行政控制和物質(zhì)激勵(lì)下，有些村莊干部還在圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指令轉(zhuǎn)，但是，更多的村莊干部則不然，村莊里的農(nóng)民則更不然。在上級(jí)看來那些娓娓動(dòng)聽的工作，其實(shí)僅僅是基層政府“自己陪著自己玩”，與農(nóng)民無涉。從上層聽匯報(bào)，基層對(duì)于各種部署號(hào)召可以說是聞風(fēng)而動(dòng)，亦步亦趨，但事實(shí)上是貌合神離，漸行漸遠(yuǎn)。從政府的角度說，許多工作變成自說自話，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)失去實(shí)際影響力，不能說是好事；從農(nóng)民角度說，政府的行政控制和干預(yù)逐漸式微，社會(huì)正在自主運(yùn)行，不能說是壞事。在這種情況下，政府的農(nóng)村工作應(yīng)該首先考慮如何順勢(shì)而為，理清兩者的關(guān)系邊界，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的真正主體?，F(xiàn)在的問題是，擬潮流而動(dòng)的政府行為還有很多。近年來，在一些地方，大規(guī)模地派遣政府人員到農(nóng)村，有的甚至直接取代了當(dāng)?shù)馗刹浚懈鞣N名目的“宣講團(tuán)”、“工作組”、“小分隊(duì)”等等。這些干部有的來自縣鄉(xiāng)，有的來自市省。一些地方正在作為經(jīng)驗(yàn)推廣，不斷地大規(guī)模地下派，一次派出上千上萬名機(jī)構(gòu)干部包村駐點(diǎn)。從政府系統(tǒng)自身的總結(jié)來看，這個(gè)辦法很成功。但是，從基層反應(yīng)看，實(shí)際效果并不好。他們認(rèn)為，這些來自上層機(jī)關(guān)的干部下到鄉(xiāng)村，除了少量有錢有權(quán)的部門帶來一定的項(xiàng)目或資金以外，大多數(shù)可以說百無一用，既幫不了農(nóng)民的忙，也幫不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的忙，相反，基層干部還得小心翼翼地侍侯著，總結(jié)的時(shí)候還得向上匯報(bào)說這些干部解決了很多農(nóng)村問題，工作很有成效。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人不客氣地說：“如果上邊有錢有項(xiàng)目，可以直接給我們，派下這么多老爺來凈是添亂。”

如果政府希望有更多的外部精英進(jìn)入鄉(xiāng)村，也許采取倡導(dǎo)志愿者的辦法會(huì)更好。政府不必直接組織，可以支持資助一些志愿者下鄉(xiāng)，或者通過直接支持社區(qū)，讓社區(qū)決定選擇什么樣的志愿者加入到本社區(qū)的公共事務(wù)中來。

第二，誰來養(yǎng)活鄉(xiāng)村管理者？雖然村干部的基本身份是村民，但是，在改革以來的農(nóng)村工作中，基層政府對(duì)于他們的激勵(lì)安排，基本上采取了政府內(nèi)部的管理辦法，或者說是把他們作為政府官員來管理了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍對(duì)村干部實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制考核，村級(jí)干部的工資標(biāo)準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核定。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與前幾年相比，目標(biāo)責(zé)任制的工作內(nèi)容越來越多，而且指標(biāo)越來越細(xì)，激勵(lì)手段中依靠物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的比重越來越大，與此同時(shí)，普遍反映這套辦法越來越不管用。取消農(nóng)業(yè)稅以后，許多地方依靠轉(zhuǎn)移支付維持基層組織，村干部的工資補(bǔ)貼不僅有政府確定，而且由政府直接支付。從供養(yǎng)的角度看，村級(jí)干部已經(jīng)完全成為“政府的雇員”。從干部本人來說，能拿政府的薪水當(dāng)然求之不得，但是，從鄉(xiāng)村治理大局來看，起碼有三個(gè)問題：第一，政府是否有必要直接養(yǎng)活這個(gè)龐大的村莊干部群體；第二，政府是否養(yǎng)得起這些龐大的村莊干部群體；第三，即便養(yǎng)得起，或者在部分地方養(yǎng)得起，如果養(yǎng)下去的話，這些干部會(huì)成為真正為村民著想、為村民服務(wù)的人群?jiǎn)?？顯然，政府“包養(yǎng)”村干部的做法是有問題的。最大的可能是，這樣包養(yǎng)下去，也許將包養(yǎng)出一個(gè)脫離村民和鄉(xiāng)村社會(huì)的“特殊的民間官僚集團(tuán)”。在政府看來，這些是為農(nóng)民做事的人，在農(nóng)民看來，則是為政府做事的人，而真實(shí)的情況可能是，政府的事情和農(nóng)民的事情都不做，因?yàn)檎娃r(nóng)民都管理不了他們?，F(xiàn)在，這種包養(yǎng)思路的弊端不僅沒有被認(rèn)識(shí)到，相反，在有的地方卻越走越遠(yuǎn)。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的地方以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用擠占為理由，把村干部報(bào)酬集中到縣里發(fā)，直接由縣委組織部管理控制，由縣里每月往村支部書記、村主任兩個(gè)人的存折上劃款。對(duì)于這些村干部來說，村民直接了解他們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大致了解他們，但是，對(duì)于他們卻無從激勵(lì)；縣里對(duì)于他們一無所知，卻在掌管他們的補(bǔ)貼工資。其實(shí)，放在全國(guó)幾萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幾十萬個(gè)村莊的具體條件下，村干部拿不拿報(bào)酬，都可以靈活處理分散解決。如果村干部應(yīng)該拿，那么拿多少，或者那個(gè)人拿，哪個(gè)人不拿，在什么樣的情況下拿，都可以結(jié)合本村本人情況，由社區(qū)或者基層政府具體處理?，F(xiàn)在由上級(jí)“集中支付”，看上去是統(tǒng)一了行動(dòng)，其實(shí)是制造了矛盾。在“集中支付”的管理下，一些不做事情的村干部照常拿報(bào)酬，但是村民沒有任何辦法，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有辦法；一些不在工資冊(cè)上的村干部熱心為村里做事情，卻得不到任何報(bào)酬。從根本上說，自治基礎(chǔ)上的社區(qū)工作者是不應(yīng)該拿工資的，或者應(yīng)該完全由社區(qū)組織內(nèi)部決定。一個(gè)村的干部拿不拿工資，應(yīng)該根據(jù)村里的情況，由村民來決定。根據(jù)我在北方一些地方的調(diào)查，民國(guó)時(shí)期農(nóng)村實(shí)行保甲制度，通常情況下保長(zhǎng)是沒有報(bào)酬的，甲長(zhǎng)更沒有報(bào)酬，有的人就因?yàn)楫?dāng)保長(zhǎng)耽誤了自己種地，被迫賣地或者請(qǐng)辭。應(yīng)該讓村民和村莊自己來解決村莊干部的報(bào)酬問題，這不僅是基層自治的內(nèi)在要義，也是解決農(nóng)村若干矛盾沖突的可行思路。

四．建設(shè)新農(nóng)村需要多中心治理

在經(jīng)濟(jì)制度上，應(yīng)該說中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)走上了蓬勃發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，但是，在社會(huì)管理上，采用什么樣的范式，走什么樣的道路，似乎并不清晰。村民自治在理論上所解決的問題，主要是村莊內(nèi)部關(guān)系，而政府體系的運(yùn)作如何對(duì)接，還在摸索討論之中。因此，需要用新的治理范式來理順農(nóng)村內(nèi)外諸多方面的關(guān)系，這就是多中心治理。在這樣的治理原則下，治理活動(dòng)不是自上而下的強(qiáng)制性行為，而是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系來管理公共事務(wù)。在這個(gè)過程中，權(quán)力的中心是多元的，分層次的，多種類型、不同層面的社會(huì)力量在協(xié)同合作基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共治。政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的方略應(yīng)該更改，應(yīng)該順應(yīng)時(shí)勢(shì)變化，走多中心治理的道路。

多中心治理的基本點(diǎn)，是改變政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這樣以來，既降低政府直接控制鄉(xiāng)村導(dǎo)致的成本，減少政府管不勝管所帶來的失敗，也使得鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿了活力。這種新的治理范式，基本目標(biāo)是讓鄉(xiāng)村問題盡可能地內(nèi)部化和社會(huì)化。這里的“鄉(xiāng)村問題內(nèi)部化”是指，讓基層化解自己衍生出的問題，鄉(xiāng)村社會(huì)的問題盡量在鄉(xiāng)村內(nèi)部解決，而不是一有問題就首先成為政府直接面對(duì)的問題。這里的“鄉(xiāng)村問題社會(huì)化”是指，讓農(nóng)民的問題盡量不要成為政治性問題，而是要盡可能地多地把這些問題社會(huì)化，成為社會(huì)性問題。

現(xiàn)在的突出現(xiàn)象是，當(dāng)農(nóng)民遇到問題的是，首先是通過向政府施加政治壓力的方式解決，如出個(gè)交通事故、遇到偽劣化肥、勞資糾紛問題之類的事情，采取的反應(yīng)是到政府上訪、示威、沖擊政府機(jī)關(guān)等，普通的社會(huì)生活沖突一開始成了政治性事件。并不是說農(nóng)民采取這些辦法不對(duì)，這是農(nóng)民在體制面前的一個(gè)必然的反應(yīng)。因?yàn)檎焉鐣?huì)生活控制如此嚴(yán)密，客觀上是在誘導(dǎo)暗示農(nóng)民有問題的時(shí)候只能針對(duì)政府，采取政治化的解決方式。事實(shí)上，不論對(duì)于農(nóng)民來說還是政府來說，都有更好的解決途徑和解決辦法，那就是盡可能地通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則途徑，或者通過社會(huì)組織的互動(dòng)，或者通過利益團(tuán)體的協(xié)商，總之是通過正常的社會(huì)性渠道來解決，而不是通過施加政治壓力的方式來解決?，F(xiàn)在的政府運(yùn)行方式，其實(shí)是將許多問題政治化了。讓農(nóng)村問題市場(chǎng)化，讓農(nóng)民問題社會(huì)化，減少普通問題被政治化的過程，這是改善鄉(xiāng)村治理的著力點(diǎn)。

走向多中心治理格局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村問題的非政治化，將是一個(gè)非常復(fù)雜的過程。本文認(rèn)為，從當(dāng)前農(nóng)村工作的具體情況，應(yīng)該在以下方面有所建樹。這也就是所謂鄉(xiāng)村治理要“有破有立”的“立”。

第一，在理念上，把“沒有政府的鄉(xiāng)村治理”作為探索方向。在治理理論中，“沒有政府的治理”（GOVERNANCEWITHOUTGOVERNMENT）是一個(gè)重要理念。這個(gè)理念的核心內(nèi)容并不是說不要政府，而是說在治理過程中，許多領(lǐng)域可以沒有政府直接操辦控制。這個(gè)理念與歐美新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心經(jīng)驗(yàn)可以共通。在新公共管理看來，并不是所有公共品都要政府來當(dāng)供給主體，諸多公共品可以有非政府組織甚至私營(yíng)部門來提供，或者，在公共物品的提供過程中，起碼可以讓非政府部門和政府部門展開競(jìng)爭(zhēng)，既提高公共物品的質(zhì)量，也提高政府的問責(zé)性和工作效率，比如在教育、衛(wèi)生、環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域，非政府組織的作用就非常突出。在新農(nóng)村建設(shè)中，有許多事情，是可以充分調(diào)動(dòng)民間力量的，而不必什么事情都有政府來操辦。民間組織出面，讓農(nóng)民自己操辦，成本低而且效率高。如果

“沒有政府的治理”可以作為鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)重要原則，那么，在現(xiàn)在的農(nóng)村工作中，政府應(yīng)該盡可能地減少對(duì)于農(nóng)村的直接操控，避免動(dòng)輒政府就發(fā)動(dòng)一個(gè)什么樣的運(yùn)動(dòng)，寄希望于依靠轟轟烈烈的“運(yùn)動(dòng)”中讓農(nóng)村在俯仰之間面貌巨變。

第二，在基層組織建設(shè)中，不追求“組織的健全”。現(xiàn)在的農(nóng)村工作中，建立健全基層組織是非常重要的內(nèi)容，占去基層政府很多精力。一個(gè)村子必須有“兩委”，“兩委”必得有規(guī)定數(shù)量的成員；兩委之下，得有若干專門委員會(huì)，若干群眾組織，這些組織還要有若干成員。在各項(xiàng)工作的考核中，建立健全組織成為首當(dāng)其沖的項(xiàng)目。其實(shí)，在一個(gè)村莊的公共活動(dòng)中，如果真正能發(fā)揮作用，也就是一兩個(gè)人?；蛘哒f，如果真正有那么一兩個(gè)人在為村子里的事情奔忙，這個(gè)村子的事務(wù)基本上就可以“搞定”。村莊里的辦事機(jī)構(gòu)，大可不必追求所謂“組織健全”。能健全固然好，不健全也無不可，關(guān)鍵是有人辦事，并且能秉公辦事?，F(xiàn)在的問題是，追求“健全”本身成為重要工作，但是“健全”之后也是形同虛設(shè)。在不少地方，這個(gè)健全的組織基本上是擺設(shè)。為了這個(gè)“健全”的擺設(shè)，需要花費(fèi)很多成本，要一本正經(jīng)地幾“推”幾“選”，要有模有樣地學(xué)習(xí)培訓(xùn)，要開一些莫名其妙的會(huì)議，要發(fā)報(bào)酬補(bǔ)貼，要諸多統(tǒng)計(jì)報(bào)表，要逐級(jí)工作匯報(bào)，憑空多了許多事情。這些事情按部就班地搞下來，村里很煩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也很煩。問題還在于，健全了以后往往有負(fù)作用，如不健全的時(shí)候不扯皮，健全以后增加了扯皮。本文認(rèn)為，在農(nóng)村工作中，不妨嘗試松散的組織形式，有組織可以，沒有組織也可以，只要有人張羅村莊里的事情就可以。政府的作用，主要依據(jù)法律監(jiān)視鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行，按照法律規(guī)制鄉(xiāng)村公共活動(dòng)。

第三，讓村莊選舉變成“村民自己的游戲”。現(xiàn)在，組織村級(jí)組織的換屆選舉，成為基層政府工作的重要負(fù)擔(dān)。選舉本身已經(jīng)復(fù)雜艱難，更難的是上級(jí)黨委政府還提出種種“高難”要求，如經(jīng)常見到的“雙?！保ūＷC選舉按程序進(jìn)行，也保證上級(jí)內(nèi)定的候選人當(dāng)選），還有的提出“一肩挑必須百分之八十”。這些令人哭笑不得的上級(jí)要求，更加重了選舉的難度。在這樣的指揮下，一些本來按正常程序可以順利完成的選舉，反而選舉不成功了。正是這樣的政府領(lǐng)導(dǎo)方式，造就了若干沒有組織的村子。其實(shí)，個(gè)別村子沒有健全的班子，或者若干村子的村主任不是黨員，都不是什么大不了事情。現(xiàn)在基層工作中的許多麻煩，其實(shí)是政府自己造成的。如果放手讓農(nóng)民自己選，選上誰算誰，選上以后不滿意，那就由農(nóng)民自己再選下去或者罷免。在這里，最重要的是，政府只要監(jiān)督把握住選舉的游戲規(guī)則，讓農(nóng)民盡情地在這個(gè)規(guī)則里“游戲”，出了問題，讓農(nóng)民自己按規(guī)則處理。當(dāng)選舉真正變成村莊自己內(nèi)部村民自己的事情的時(shí)候，村莊內(nèi)部治理的諸多麻煩對(duì)于政府對(duì)來說就不復(fù)存在了。或者，讓這些政府的麻煩變成農(nóng)民自己的麻煩，由農(nóng)民自己來處理。

第四，讓民間力量策應(yīng)“中南海的政令”。“政令出不了中南?！保呀?jīng)成為一些政府高級(jí)官員的感慨和無奈。其實(shí)，在中央到地方的各級(jí)政府之間都有同樣的問題，省里的指令市里不聽，縣里的指令鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不聽。不僅在不同層級(jí)的政府之間有不通的問題，即便在同一層級(jí)政府內(nèi)部，不同政府部門之間，也存在政令不通的問題。我們?cè)谡{(diào)查中，經(jīng)常聽到地方官員的此類抱怨，如：縣長(zhǎng)好不容易招引來外商，被縣里幾個(gè)部門的亂收費(fèi)濫罰款整跑了；山區(qū)遭受了旱災(zāi)，農(nóng)民進(jìn)城做小生意的增多，縣長(zhǎng)要求有關(guān)部門關(guān)照，但是，罰款收費(fèi)依然變本加厲。這樣的事事例在地方隨處可見，讓那些看上去前呼后擁、威風(fēng)八面的縣委書記和縣長(zhǎng)叫苦不迭。面對(duì)這種情況，有兩種不同的解決思路。一種是強(qiáng)化政府內(nèi)部自上而下的監(jiān)督檢查，如政府系統(tǒng)增加了糾風(fēng)辦、督察室等諸如此類的機(jī)構(gòu)。政府有了機(jī)構(gòu)，便要擴(kuò)招人員，添置設(shè)備，甚至購(gòu)買汽車。這個(gè)機(jī)構(gòu)要抓工作，于是開會(huì)發(fā)文件，下去檢查，上去匯報(bào)，從此政府運(yùn)轉(zhuǎn)的大機(jī)器又有了一套新系統(tǒng)。這是我們多少年來習(xí)慣的思維和做法。但是還有一種思路，其實(shí)是更可以做的，就是強(qiáng)化民間監(jiān)督，特別是讓非政府組織起來監(jiān)督政府的行為。民間力量是廣泛而有作用的力量，也不需要政府化錢來供養(yǎng)。政令懸空不落實(shí)，農(nóng)民期盼而不可得，是因?yàn)槊耖g力量的呼應(yīng)不夠有力。如果鄉(xiāng)村民間力量比較強(qiáng)勢(shì)，積極主動(dòng)地與政府體系互動(dòng)，就會(huì)真正成為政策的監(jiān)督執(zhí)行者。讓千千萬萬的政策收益者成為政策執(zhí)行的積極監(jiān)督者，政令就變得比較容易落實(shí)了?，F(xiàn)在的主要問題是制度空間不夠，表達(dá)渠道不通暢。因此，應(yīng)該進(jìn)一步放活民間組織發(fā)育發(fā)展的制度空間，讓這些組織盡快成長(zhǎng)，使得這些組織在建立良好治理過程中充分發(fā)揮作用。

主要參考文獻(xiàn)：

XueguangZhou:UnorganizedInterestsandCollectiveactioninCommunistChina,AmericanSociologicalReview,Volume58,Issue1,Feb,1993ElizabethJ.Perry:TrendsintheStudyofChinese

Politics:State-SocietyRelations,TheChinaQuarterly,No.139,Sep,1994

LilyL.Tsai:TheStruggleforVillagePublicGoodsProvision:InformalInstitutionsandAccountabilityinRuralChina。PaperattheConferenceonGrassrootsPoliticalReforminChina,

2004，October29-31,Harvard

王旭：國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)——鄉(xiāng)村中國(guó)的基層民主，陳明通、鄭永年主編《兩岸基層選舉與社會(huì)政治變遷》，臺(tái)北，月旦出版社，1998年2月。

邁克爾麥金尼斯：多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)，上海三聯(lián)書店2000年6月。

孫柏英：當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年4月。