導(dǎo)語(yǔ)：征收制度研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】征收是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制剝奪他人私有財(cái)產(chǎn)的行為，作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)取得制度的一種方式，法律應(yīng)有明確規(guī)范。文章分析了古典征收理論和擴(kuò)張的征收理論及理論變遷的法哲學(xué)背景。我國(guó)法律在征收概念使用上不統(tǒng)一，從而造成各種征收制度的內(nèi)涵之間不協(xié)調(diào)。我國(guó)征收的目的應(yīng)限定為公共利益，并且應(yīng)有法定的程序來(lái)保證征收的正當(dāng)性。征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)采適當(dāng)、合理的補(bǔ)償原則。我國(guó)現(xiàn)行征收立法還存在許多問(wèn)題，文章提出了彌補(bǔ)缺陷的若干對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】古典征收理論擴(kuò)張的征收理論公共利益征收補(bǔ)償

征收是國(guó)家以其公權(quán)力限制或剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，也是一種嚴(yán)重危害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的國(guó)家行為。為了保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，各國(guó)法律都對(duì)征收作了嚴(yán)格的規(guī)定。我國(guó)對(duì)它也作了相關(guān)規(guī)定，憲法第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地憲行征用?！钡覈?guó)法律混淆了征收和征用區(qū)別，把征用當(dāng)作征收立法，如此用法還可見(jiàn)《土地管理法》第45~51條關(guān)于土地征收的規(guī)定?，F(xiàn)在學(xué)者起草的物權(quán)法草案正試圖糾正這一概念上的誤用[1]。本文僅討論征收制度不涉及征用制度。為了更好地理解征收制度，需要對(duì)征收理論進(jìn)行分析：

一、古典征收與擴(kuò)張的征收理論

征收最初可追溯到羅馬法中，在后世的大陸法系中，它得到很大的發(fā)展。在德國(guó)法律中，隨著社會(huì)的發(fā)展，征收先后出現(xiàn)了古典征收和擴(kuò)張的征收理論。古典征收理論始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦公布的土地征收法。古典征收理論的主要特征主要為：（1）征收之標(biāo)的，只局限于所有權(quán)及其他物權(quán)。也就是說(shuō)征收的對(duì)象是有體物，包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)。（2）為了征收所采取的法律手段，是行政機(jī)關(guān)以行政處分方式為之。因此，財(cái)產(chǎn)征收便形成在行政法體系內(nèi)，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何為“公共利益”不易判斷，因此，古典征收理論要求必須有一個(gè)公共事業(yè)或是公用事業(yè)單位存在（如自來(lái)水廠、電廠、政府機(jī)構(gòu)及學(xué)校等等）。亦即必須該事業(yè)有需要被征收之標(biāo)的物時(shí)，方可認(rèn)為有充足的公益需求。（4）必須給予全額補(bǔ)償方可。且補(bǔ)償?shù)姆秶?，不僅包括被征物之損失，亦包括其他因征收而引起的損失。這種征收補(bǔ)償范圍的認(rèn)定，系受到私法之損害賠償理論極大影響。[1]古典征收理論是希望國(guó)家及其他行政機(jī)關(guān)，盡可能的不要侵犯作為人民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它是以保障私有財(cái)產(chǎn)絕對(duì)不可侵犯理念為出發(fā)點(diǎn)，從而抑制公權(quán)力侵犯私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

擴(kuò)張的征收理念始于魏瑪憲法第153條第2項(xiàng)，這也是征收制度第一次出現(xiàn)在憲法之中。擴(kuò)張的征收理念與古典征收理論相比，有以下幾點(diǎn)不同：（1）征收標(biāo)的的擴(kuò)充。征收不再以剝奪或限制所有權(quán)及其他物權(quán)為限，只要是任何具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值之權(quán)利包括債權(quán)在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標(biāo)的范圍。（2）征收可以經(jīng)由行政征收和立法征收[2]來(lái)完成。（3）征收不再以一個(gè)公用事業(yè)企業(yè)或政府機(jī)構(gòu)之存在為必要。（4）征收之補(bǔ)償只須“適當(dāng)”而不必全部補(bǔ)償。擴(kuò)張的征收理論認(rèn)為征收不限于對(duì)財(cái)產(chǎn)的全部或部分的剝奪，只要是限制該財(cái)產(chǎn)權(quán)利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有財(cái)產(chǎn)負(fù)有社會(huì)義務(wù)性為出發(fā)點(diǎn)，所有權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)為公共福利之需要而由法律限制的結(jié)果?，F(xiàn)代國(guó)家多采用擴(kuò)張的征收理論來(lái)指導(dǎo)立法。

征收理論由古典征收向擴(kuò)張的征收的理論轉(zhuǎn)變，有其深刻的法哲學(xué)背景。19世紀(jì)歐洲新興資本主義國(guó)家奉行自由放任主義的經(jīng)濟(jì)政策，國(guó)家不干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，只充當(dāng)“守夜人”的角色；這反映在私法上是由當(dāng)事人意思絕對(duì)自由形成的，自由主義和個(gè)人主義法哲學(xué)。這種法哲學(xué)觀成為私法發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，意思自治絕對(duì)。所有權(quán)絕對(duì)（或私權(quán)神圣）原則等成為民法的基本原則。私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的理念確立行人的所有權(quán)觀念，排除了國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，除非有充足的、正當(dāng)?shù)墓怖嫘枨笤试S國(guó)家征收私人財(cái)產(chǎn)，并得按財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值給予完全賠償，此即古典征收的理論。但在19世紀(jì)末期，資本主義國(guó)家奉行自由放任主義經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生了諸多的負(fù)效果，如兩極分化，貧富懸殊等嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。于是興起團(tuán)體主義、社會(huì)主義思想，因法國(guó)人權(quán)宣言和拿破侖法典而獲得立法表現(xiàn)的個(gè)人本位的權(quán)利觀念，尤其是個(gè)人的所有權(quán)思想，漸被社會(huì)的所有權(quán)思想所取代。社會(huì)的所有權(quán)思想主要內(nèi)容是指所有權(quán)應(yīng)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，應(yīng)有利于社會(huì)公共利益增長(zhǎng)。在歷史上，首先積極提倡社會(huì)的所有權(quán)是德國(guó)學(xué)者耶林，他在《法律目的論》一書中，特別強(qiáng)調(diào)所有權(quán)行使之目的，不僅應(yīng)為個(gè)人利益，同時(shí)應(yīng)為社會(huì)利益，因而主張以社會(huì)的所有權(quán)替代個(gè)人的所有權(quán)。其后為日耳曼學(xué)者基爾克，基于日爾曼法之傳統(tǒng)精神，更加力倡社會(huì)的所有權(quán)思想。[1]在法國(guó)主張社會(huì)的所有權(quán)最烈者，首推狄驥，他一反天賦人權(quán)說(shuō)，而倡社會(huì)連帶說(shuō)，以為財(cái)產(chǎn)權(quán)之所以獲得尊重，在于促進(jìn)社會(huì)利益，而權(quán)利人亦負(fù)有此種社會(huì)義務(wù)。在上述學(xué)者的提倡下，從19紀(jì)世末起，社會(huì)的所有權(quán)思想逐漸取代個(gè)人的所有權(quán)思想，而成為社會(huì)思潮之主流。[2]從個(gè)人的所有權(quán)到社會(huì)的所有權(quán)思潮的轉(zhuǎn)變，對(duì)征收理論亦產(chǎn)生了深刻的影響，財(cái)產(chǎn)權(quán)是負(fù)有社會(huì)義務(wù)的，并不是絕對(duì)不可侵的，公共利益的需求可以對(duì)抗私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，導(dǎo)致對(duì)征收的限制也日漸放松。從而嚴(yán)格的古典征收理論漸漸地被擴(kuò)張的征收理論所替代，成為現(xiàn)代國(guó)家征收立法的指導(dǎo)思想。

二、征收的涵義分析

一般來(lái)說(shuō)，一國(guó)以憲法為基礎(chǔ)的法律體系中，任何一個(gè)法律概念的內(nèi)涵與外延都應(yīng)是一致的，不應(yīng)出現(xiàn)分歧。但我國(guó)在不同法律中使用的征收概念卻有不同，主要有以下三種情形：

（一）土地征收。是指國(guó)家基于建設(shè)的需要，強(qiáng)制地將屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織集體所有的土地收歸國(guó)有，然后確定給用地單位使用，并對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者予以補(bǔ)償?shù)男袨?。究其?shí)質(zhì)，它是國(guó)家因社會(huì)公共利益的需要，以補(bǔ)償為條件，將農(nóng)民使用的農(nóng)村集體所有土地強(qiáng)制地變更為國(guó)家所有的土地的行為。我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也有類似規(guī)定。這些法律關(guān)于征收的規(guī)定僅限于對(duì)土地的征收，對(duì)其它不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的征收均未涉及。這反映當(dāng)時(shí)我國(guó)立法者持古典征收理論的嚴(yán)格立場(chǎng)。

（二）財(cái)產(chǎn)征收。梁慧星教授領(lǐng)銜起草的物權(quán)草案建議稿第48條：“基于社會(huì)公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國(guó)家可以征收自然人和法人的財(cái)產(chǎn)。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及國(guó)家法律規(guī)定的其它公共利益。征收?qǐng)?zhí)行人，對(duì)于對(duì)自然人、法人因財(cái)產(chǎn)征收所承受的全部損失，應(yīng)當(dāng)予以公平補(bǔ)償。征收不得適用于商業(yè)目的，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財(cái)產(chǎn)的，只能通過(guò)合同的方式?！盵1]這種征收的對(duì)象是自然人和法人的財(cái)產(chǎn)。從土地征收到財(cái)產(chǎn)征收，擴(kuò)大了征收的對(duì)象范圍，舍棄古典征收理論，而采擴(kuò)張的征收概念，并明確公共性原則、法定程序原則、公平補(bǔ)償原則，實(shí)屬善良的立法。[2]但是，財(cái)產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義財(cái)產(chǎn)包括有形財(cái)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)，而狹義財(cái)產(chǎn)等同于民法中的（有體）物，那么這里征收的財(cái)產(chǎn)究竟是廣義的財(cái)產(chǎn)還是狹義的財(cái)產(chǎn)？這其中的關(guān)鍵差別在于無(wú)形財(cái)產(chǎn)是否可以屬于征收的對(duì)象范疇問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這里的財(cái)產(chǎn)應(yīng)是狹義的，即征收的對(duì)象只能是有體物，包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，但不包括無(wú)形財(cái)產(chǎn)，理由在于財(cái)產(chǎn)征收是出現(xiàn)在物權(quán)法草案中的，物權(quán)法的調(diào)整對(duì)象是僅限于有體物，故依邏輯推理財(cái)產(chǎn)征收的對(duì)象也只能是有體物。這種財(cái)產(chǎn)征收相對(duì)于前面的土地征收而言，具有很大的進(jìn)步：不僅表現(xiàn)在征收對(duì)象的范圍擴(kuò)大，而且表現(xiàn)在對(duì)被征收人的全部財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行公平補(bǔ)償，且在征收目的上堅(jiān)持以公共利益為限?；诠怖娴牟淮_定性，采取了列舉式的立法技術(shù)，明定哪些屬于公益，以區(qū)分公共利益與私人利益。從列舉的內(nèi)容來(lái)看，草案設(shè)計(jì)者突破了古典征收理論要求存在一個(gè)公用事業(yè)或政府機(jī)構(gòu)的條件限制，接受了擴(kuò)大的征收概念，如文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)亦屬于公共利益即是明證，這種立法理念與世界各國(guó)關(guān)于征收的一般規(guī)則相吻合。但是，草案把征收的對(duì)象僅限于有體物而排斥無(wú)形財(cái)產(chǎn)的做法，似乎不妥。

（三）合資企業(yè)與外資企業(yè)征收。《中外合資企業(yè)法》第2條第3款：“國(guó)家對(duì)合營(yíng)企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)合營(yíng)企業(yè)可以依法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！薄锻赓Y企業(yè)法》第5條有基本相同規(guī)定。在涉外投資領(lǐng)域，國(guó)有化與征收一般系同義語(yǔ)而同進(jìn)使用，但嚴(yán)格而言，國(guó)有化含有為公共利益的目的，而征收則可能是統(tǒng)治者的個(gè)人目的和需要，從相關(guān)行為的規(guī)模和范圍考慮，前者的較大、較寬，后者較窄、較小。[3]本文將二者作為同義語(yǔ)使用。對(duì)合資企業(yè)、外資企業(yè)的征收，其征收對(duì)象的范圍似乎較前面的財(cái)產(chǎn)征收概念又?jǐn)U大了，因?yàn)槠髽I(yè)的財(cái)產(chǎn)既包括有形財(cái)產(chǎn)，也包括無(wú)形財(cái)產(chǎn)如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商譽(yù)等。對(duì)企業(yè)的征收意味著無(wú)形財(cái)產(chǎn)和有形財(cái)產(chǎn)一并予以征收并綜合地給予補(bǔ)償，可見(jiàn)，對(duì)企業(yè)的征收就是對(duì)廣義的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，這與前列狹義財(cái)產(chǎn)征收是不同的。

綜合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)法律在使用征收概念上是有差別的，在不同的法律領(lǐng)域中征收的對(duì)象范圍存在很大區(qū)別。由此導(dǎo)致的一個(gè)問(wèn)題是：征收的對(duì)象究竟是什么？其實(shí)也就是何為征收的問(wèn)題？

征收的對(duì)象是財(cái)產(chǎn)無(wú)疑，但財(cái)產(chǎn)是應(yīng)取廣義抑或是狹義？我們認(rèn)為應(yīng)該是廣義的財(cái)產(chǎn)征收，即動(dòng)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)也應(yīng)包涵在征收的對(duì)象中，不僅僅是不動(dòng)產(chǎn)才能征收。理由如下：（1）對(duì)不動(dòng)產(chǎn)土地的征收是最常見(jiàn)的，但是征收不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，土地上附著的動(dòng)產(chǎn)如林木、青苗等也一并被征收了，因而動(dòng)產(chǎn)也常常成為征收的對(duì)象。（2）無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)利可因征收受到損害，如企業(yè)的商譽(yù)可能因企業(yè)被征收而降低或不復(fù)存在，或企業(yè)經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)喪失等。由于征收導(dǎo)致無(wú)形財(cái)產(chǎn)利益的減少，實(shí)際上使無(wú)形財(cái)產(chǎn)成為征收的對(duì)象。（3）對(duì)合資企業(yè)和外資企業(yè)的征收中也包含了對(duì)動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)的一并征收。（4）在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，私人擁有的無(wú)形財(cái)產(chǎn)可能比其擁有的有形財(cái)產(chǎn)更有價(jià)值，征收作為國(guó)家侵害私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制手段，只補(bǔ)償有形財(cái)產(chǎn)是說(shuō)不過(guò)去的，這既不能體現(xiàn)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之基本權(quán)利的保護(hù)，也未體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)其侵害公民基本權(quán)利的必要的財(cái)產(chǎn)回復(fù)性補(bǔ)償，更不能表達(dá)出對(duì)公權(quán)力的限制功能。因此，征收的財(cái)產(chǎn)應(yīng)是廣義上的財(cái)產(chǎn)，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)及無(wú)形財(cái)產(chǎn)在內(nèi)。另外，征收是一種國(guó)家強(qiáng)制行為，是國(guó)家通過(guò)行政強(qiáng)制手段把非國(guó)有財(cái)產(chǎn)變?yōu)閲?guó)家所有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制行為。非國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體包括自然人、法人以及非法人組織如合伙企業(yè)，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，宗教團(tuán)體等，自然人、法人的財(cái)產(chǎn)可以征收，同樣，非法人組織的財(cái)產(chǎn)也可構(gòu)成征收，然而梁慧星教授的物權(quán)法草案第48條恰恰遺漏了這一點(diǎn)。[1]此外，征收時(shí)給予被征收人相應(yīng)的公平補(bǔ)償，這是征收具有合法性的前提和基礎(chǔ)。因此筆者認(rèn)為，征收是國(guó)家通過(guò)行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性地收歸國(guó)有并給予公平補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

三、征收的目的和程序

在凡是確立公用征收制度的國(guó)家，憲法及民法上都無(wú)一例外地將征收的目的明確限定為公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美國(guó)，憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為公共使用（publicuse），盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權(quán)而不得不對(duì)“publicuse”使擴(kuò)展解釋，將“publicwelfare”解釋為“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，這一系列的擴(kuò)展解釋都沒(méi)有離開(kāi)“公共”需要這一公用征收的基本目的。我國(guó)已有的兩個(gè)物權(quán)法草案都有把公共利益作為征收的目的規(guī)定，由于公共利益是一個(gè)寬泛的概念，為了防止濫用征收，有學(xué)者還列舉了公共利益的內(nèi)容。[2]根據(jù)征收的目的來(lái)劃分，征收分為公益征收和商業(yè)征收。商業(yè)征收應(yīng)通過(guò)合同方式來(lái)變更財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但公益征收不需采合同方式。此外，還規(guī)定了征用的程序和補(bǔ)償方式，以及對(duì)征收異議的法律補(bǔ)救途徑。[3]

公用征收的程序是對(duì)被征收人的一種法律保障，是公用征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國(guó)立法的重視。在美國(guó)，由于聯(lián)邦行政程序法典是憲法修正案第5條關(guān)于“正當(dāng)法律程序”在行政法上的具體化，因此，政府的公用征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。在法國(guó)，公用征收程序之復(fù)雜令人注目。法國(guó)行政法上將征收的程序分為行政程序和司法程序兩個(gè)階段。征收的行政程序解決兩個(gè)問(wèn)題：一是審批征收的目的，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)。為此，行政法上為行政程序設(shè)定了四個(gè)環(huán)節(jié)：一是事前調(diào)查。二是作出批準(zhǔn)公用目的的行政決定。三是被征收財(cái)產(chǎn)具體位置的調(diào)查。最后再由行政首長(zhǎng)作出被征收財(cái)產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓的決定。而且，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的批準(zhǔn)公用目的的行政決定及可以轉(zhuǎn)讓的決定，相對(duì)人及其他利害關(guān)系人不服都可以向行政法院提起訴訟。公用征收程序的司法階段主要解決另外兩個(gè)問(wèn)題：即移轉(zhuǎn)所有權(quán)的裁決和補(bǔ)償金確定。[4]在我國(guó)的兩個(gè)物權(quán)法草案中，王利明教授的草案明確了這種司法程序，第65條第2款規(guī)定：“征收?qǐng)?zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者作出的補(bǔ)償過(guò)低的，被征收人有權(quán)向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求給予合理的補(bǔ)償?！钡航淌诘牟莅竻s沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

四、征收補(bǔ)償問(wèn)題

對(duì)于一個(gè)侵害他人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的立法行為，究竟要如何區(qū)分它是一個(gè)應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)恼魇招袨橐只蛳狄粋€(gè)不必補(bǔ)償?shù)膯渭兊呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制行為？它的回答關(guān)系到該行為是否應(yīng)由國(guó)家予以補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。在德國(guó)理論界產(chǎn)生了多種學(xué)說(shuō)：（1）個(gè)別處分理論：征收是針對(duì)個(gè)案的、特別的情況。相反，倘若因一個(gè)法律規(guī)定而對(duì)人民的某種財(cái)產(chǎn)有侵犯之時(shí)，則這種侵犯是概括的規(guī)定，由于規(guī)定該種類的財(cái)產(chǎn)權(quán)利皆一律地受到侵犯，故是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)性限制，而非個(gè)案的征收。（2）特別犧牲理論：也稱修正個(gè)別處分理論，它肯定了“個(gè)別處分理論”的主張，但是它將理論重新置于憲法強(qiáng)調(diào)所欲保障的平等權(quán)基礎(chǔ)上。因此，限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律是不可違背平等權(quán)的法律；而征收則不然，征收是違反平等權(quán)保障的，而只使少數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到侵害。因而針對(duì)少數(shù)人為了公共利益的犧牲，基于負(fù)擔(dān)均分原則，補(bǔ)償?shù)谋匾允谴_定無(wú)疑的。而財(cái)產(chǎn)權(quán)之社會(huì)義務(wù)性，是一般性財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，無(wú)特定的損害人，自無(wú)特別予以補(bǔ)償其損失的必要。（3）可期待（忍受）性理論：它視征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重大侵害。因而判斷一個(gè)立法行為是屬于征收還是歸于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)性的一般限制規(guī)定，純粹視該措施之嚴(yán)重性、效果、重要性及持續(xù)性作為事實(shí)上斷定之標(biāo)準(zhǔn)，故財(cái)產(chǎn)權(quán)之限制是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)極輕微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)極為嚴(yán)重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理論也稱“嚴(yán)重程度理論”。其他還有“應(yīng)保障性理論”和“實(shí)質(zhì)減少理論”等。[1]學(xué)界及實(shí)務(wù)界一般都認(rèn)為征收是被征收人為了公共利益所遭受的特別犧牲，當(dāng)他和擁有與被征物相同種類的財(cái)產(chǎn)權(quán)人所處的境遇相比即可見(jiàn)這種犧牲。筆者也贊成征收對(duì)于被征收人來(lái)說(shuō)是一種特別犧牲，應(yīng)予以合理的補(bǔ)償，這與基于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)性的一般限制是有區(qū)別的。

由于公用征收中的被征收人既沒(méi)有特定的行政法義務(wù)（這一點(diǎn)與納稅不同），也沒(méi)有過(guò)錯(cuò)與違法的存在（這一點(diǎn)又與沒(méi)收等財(cái)產(chǎn)處罰有別），它完全是基于公共利益的需要所做出的特別犧牲，因而，依據(jù)公共負(fù)擔(dān)面前人人平等的原則，他應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦降难a(bǔ)償以回復(fù)其財(cái)產(chǎn)損害，且由于征收本質(zhì)上是違反憲法保障的平等權(quán)的，它使少數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受侵害，因而對(duì)于憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障，在征收的方面就轉(zhuǎn)換成被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值保障，即憲法應(yīng)保障被征收財(cái)產(chǎn)獲得公平的補(bǔ)償。在德國(guó)基本法上因此形成著名的“唇齒條款”，依此條款，征收他人財(cái)產(chǎn)，必須有法律依據(jù)且該法律應(yīng)同時(shí)規(guī)定征收的公平補(bǔ)償原則，否則此法律依據(jù)不能生效。“無(wú)補(bǔ)償無(wú)征收”已經(jīng)成為立法者和執(zhí)法者遵守的底線，因而在憲法的體系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、征收和補(bǔ)償三者，不僅在經(jīng)濟(jì)上也在法律上，都已融合為一體而不可分離。[2]可見(jiàn)，征收補(bǔ)償具有非常重要的意義，它不僅是征收法律規(guī)定的生效要件，更是該法律規(guī)定符合憲法要求的關(guān)鍵條件。

征收補(bǔ)償原則有三個(gè)：充分、及時(shí)和有效的補(bǔ)償原則。適當(dāng)合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t和不補(bǔ)償原則。不補(bǔ)償原則已基本上不為國(guó)家所認(rèn)可。現(xiàn)在征收在國(guó)際投資法領(lǐng)域，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于補(bǔ)償原則的分歧很大，發(fā)達(dá)國(guó)家多堅(jiān)持充分、及時(shí)和有效原則，而發(fā)展中國(guó)家普遍贊成適當(dāng)合理的補(bǔ)償原則。我們認(rèn)為征收補(bǔ)償原則的爭(zhēng)議對(duì)于實(shí)際補(bǔ)償工作而言，意義并非那么重要，因?yàn)樵诒姸鄧?guó)有化和征收案例中，即使是非常堅(jiān)決支持完全賠償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達(dá)國(guó)家也幾乎無(wú)例外地接受了不完全的賠償。對(duì)于征收補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是補(bǔ)償?shù)姆秶鷨?wèn)題，即何種損失可以得到補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，因?yàn)檎魇昭a(bǔ)償，在本質(zhì)上是一種損失補(bǔ)償。這種損失補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要素有三個(gè)方面：一是被征收人財(cái)產(chǎn)的的損失，它應(yīng)以合法的國(guó)家征收行為行使為原因；二是財(cái)產(chǎn)損失須僅為使特定少數(shù)人遭受的特別犧牲，如果是任何人都有的負(fù)擔(dān)不能包括在內(nèi)，它屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的上限制；三是原則上須有法律上的特別規(guī)定，其損失才給予補(bǔ)償，如無(wú)規(guī)定則不予補(bǔ)償。征收補(bǔ)償，目的在于填補(bǔ)被征收人財(cái)產(chǎn)所遭受的損失，以符合社會(huì)公平負(fù)擔(dān)的原則，所以征收補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)，不在于征收財(cái)產(chǎn)使用者的獲得的利益，而在于被征收人所受到的損失。也就是說(shuō)，征收補(bǔ)償應(yīng)相當(dāng)于被征收人因征收行為所遭受的各種損失。

總體而言，被征收人可以能遭受的損失內(nèi)容：包括物質(zhì)上的損失或精神上的損害；或直接損失與間接損失。對(duì)于這些損失，是給予全部補(bǔ)償，還是部分補(bǔ)償，理論上有“完全補(bǔ)償“和“相當(dāng)補(bǔ)償”兩種學(xué)說(shuō)。完全補(bǔ)償理論的側(cè)重點(diǎn)在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回復(fù)與征收前同一的生活狀態(tài)，所以從“生存權(quán)”、“基本人權(quán)”、“公平保障平等權(quán)”角度，對(duì)受害人應(yīng)予以完全補(bǔ)償，包括物質(zhì)損失和精神痛苦所導(dǎo)致的損害。所謂相當(dāng)補(bǔ)償，其側(cè)重點(diǎn)在于彌補(bǔ)被征收人所受的物質(zhì)損失，基于“特別犧牲”觀念，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)負(fù)有社會(huì)義務(wù)時(shí)，目的是為了社會(huì)公共利益、給予相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償已經(jīng)足以。它僅補(bǔ)償物質(zhì)損失，對(duì)精神損害不予補(bǔ)償。而物質(zhì)損失又可分為直接物質(zhì)損失和間接損失，對(duì)于這些物質(zhì)損失是否全部予以補(bǔ)償，仍應(yīng)詳細(xì)分析：

（1）直接損失：直接損失是指因征收行為帶來(lái)的具有直接的因果關(guān)系的物質(zhì)損失，它又可以分為征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)體損失和其它直接損失兩類。實(shí)體損失是針對(duì)征收財(cái)產(chǎn)本身而言，故對(duì)征收財(cái)產(chǎn)的喪失的財(cái)產(chǎn)權(quán)利補(bǔ)償，又稱為“實(shí)體補(bǔ)償”，而對(duì)這種實(shí)體補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)，是財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)的市價(jià)（財(cái)產(chǎn)的交易價(jià)值或?qū)嶓w價(jià)值）。征收補(bǔ)償主要在于補(bǔ)償征收標(biāo)的損失，且以市價(jià)來(lái)界定其實(shí)際價(jià)值。因而其補(bǔ)償之目的，乃在于因回復(fù)已被剝奪之權(quán)利，因此是一種客觀價(jià)值的補(bǔ)償。其他直接損失是指實(shí)體補(bǔ)償之后，原財(cái)產(chǎn)權(quán)人仍存在的物質(zhì)損失，對(duì)于它應(yīng)在斟酌公益及私益后，而予以補(bǔ)償，它是一種與被征收物質(zhì)本身無(wú)關(guān)的，因征收行為而產(chǎn)生的直接的必然損害，這種損失是超出實(shí)體范圍之外，存在于不同個(gè)案中的一種特別損失，它是經(jīng)征收之后果所直接帶來(lái)的具體損失，也稱之為“后果補(bǔ)償”。[1]對(duì)于直接損失，國(guó)家都應(yīng)給予補(bǔ)償。

（2）間接損失：間接損失是由征收引起的，不能由實(shí)體補(bǔ)償和后果補(bǔ)償方式給予任何補(bǔ)償?shù)膿p失。間接損失是否應(yīng)予以補(bǔ)償，根據(jù)判例分析，它應(yīng)區(qū)分是合法的國(guó)有化征收還是違法的國(guó)有化。合法的國(guó)有化不需補(bǔ)償被征收人的間接損失，違法的國(guó)有化則要賠償，如AGIP公司訴剛果人民共和國(guó)案之判決。理由在于：合法的國(guó)有化行為是一種允許的不當(dāng)?shù)美袨椋匈r償?shù)姆秶韵抻谘a(bǔ)償外國(guó)投資者所受到的實(shí)際損失：而違法的國(guó)有化行為屬于侵權(quán)行為，賠償相應(yīng)還要帶有懲罰性，即要補(bǔ)償投資者可能的預(yù)期利益，包括從最新的實(shí)體損失到一切可能發(fā)生的損失（間接損失）[2]。但是，國(guó)有化行為是一國(guó)主權(quán)行為，并非不法行為，除非某一特定的國(guó)有化行為明顯違反法律規(guī)定或雙邊（多邊）條約義務(wù)。因而，要求征收主體對(duì)征收人補(bǔ)償間接損失是很困難的，而且間接損失本身也很難確定，在適用上有很大不方便。筆者認(rèn)為，間接損失只有在一個(gè)國(guó)有化征收行為被明確視為違法的，那么才能得到適當(dāng)?shù)馁r償。

五、我國(guó)征收立法之完善

在我國(guó)現(xiàn)行立法實(shí)踐中，征收制度的規(guī)定存在諸多問(wèn)題，在立法時(shí)應(yīng)予完善。

1、憲法規(guī)定征收的對(duì)象單一，僅為不動(dòng)產(chǎn)土地，對(duì)其它財(cái)產(chǎn)的沒(méi)有規(guī)定。這使相關(guān)法律在規(guī)定征收其他財(cái)產(chǎn)時(shí)有違憲之嫌，有損憲法的權(quán)威性。憲法應(yīng)采擴(kuò)張的征收理論，把征收對(duì)象規(guī)定為廣義的財(cái)產(chǎn)，包括有形財(cái)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)。把征收主體規(guī)定為國(guó)家，這太模糊，實(shí)踐中征收主體過(guò)多甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府都行使征收權(quán)，權(quán)力濫用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，憲法應(yīng)明定只有省級(jí)以上人民政府才享有征收權(quán)。并且憲法應(yīng)規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為適當(dāng)、合理的補(bǔ)償原則。

2、制定一部統(tǒng)一的《公益征收法》，整合我國(guó)法律對(duì)公益征收的規(guī)定。由于征收制度涉及憲法、行政法、民法等諸多法域的調(diào)整，這些法律各自分散規(guī)定難免會(huì)出現(xiàn)諸如征收內(nèi)涵不一的現(xiàn)象；并且現(xiàn)行的行政法沒(méi)有對(duì)征收制度的行政程序作出相關(guān)規(guī)定，因此有人認(rèn)為應(yīng)在行政法中建立征收補(bǔ)償?shù)男姓绦蚝退痉ǔ绦騺?lái)完善行政（征收）補(bǔ)償法。[3]2000年通過(guò)的《立法法》規(guī)定：對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律。因此，為完善我國(guó)征收制度，應(yīng)制定《公益征收法》。其主要應(yīng)包括三個(gè)方面：一是公益征收的目的及其判斷（即征收的合法性問(wèn)題）；二是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)（即經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇詥?wèn)題）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救濟(jì)程序。（即征收程序的正當(dāng)性問(wèn)題）。

3、民事基本法缺乏征收的一般規(guī)定。我國(guó)《民法通則》對(duì)征收制度沒(méi)有規(guī)范，正在起草的物權(quán)法草案中雖規(guī)定了征收，但也還存在缺陷，如對(duì)被征收人規(guī)定不全，遺漏非法人組織如集體組織、合伙企業(yè)等主體。此外財(cái)產(chǎn)概念權(quán)限于有形財(cái)產(chǎn)不盡合理，應(yīng)擴(kuò)及動(dòng)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)（權(quán)利），采擴(kuò)張的征收理論。這樣即可保護(hù)被征收人財(cái)產(chǎn)利益，又可與國(guó)際投資法中規(guī)范統(tǒng)一。并且應(yīng)規(guī)定被征收人對(duì)違法征收或征收補(bǔ)償異議的司法救濟(jì)途徑。

4、土地管理法現(xiàn)在規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，對(duì)被征收人集體與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益保護(hù)不夠。并且征收土地應(yīng)對(duì)集體和農(nóng)民都進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是按財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍一般是直接損失補(bǔ)償包括實(shí)體補(bǔ)償和后果補(bǔ)償。并且應(yīng)明確規(guī)定征收主體的義務(wù)和被征收人的權(quán)利，以保護(hù)被征收人利益。[1]現(xiàn)行《土地管理法》等征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上隨著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，且補(bǔ)償數(shù)額偏低。在這方面，日本行政法上規(guī)定的補(bǔ)償條目之細(xì)化值得借鑒。在日本，公用征收的補(bǔ)償分為財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償和生活權(quán)補(bǔ)償兩部分。財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償又分為狹義的財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償和附隨的損失補(bǔ)償；生活權(quán)補(bǔ)償又包括狹義的生活權(quán)補(bǔ)償、少數(shù)殘留者補(bǔ)償、離職者補(bǔ)償、事業(yè)損失補(bǔ)償、生活再建措施等。[2]

5、在涉外投資領(lǐng)域，外國(guó)投資者享有超國(guó)民待遇，如中英投資協(xié)定中的征收補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收時(shí)的真正價(jià)值，包括到付款時(shí)的利息，且補(bǔ)償?shù)闹Ц恫粦?yīng)不適當(dāng)?shù)倪t延并應(yīng)有效的兌換和自由轉(zhuǎn)移，事實(shí)上這一規(guī)定與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持完全、及時(shí)、有效的補(bǔ)償幾乎沒(méi)有任何區(qū)別[3]。這雖然反映了中國(guó)吸引外資的決心和在國(guó)有化與征收方面采取的立場(chǎng)，但也構(gòu)成了對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)公民的歧視。因?yàn)閷?duì)國(guó)內(nèi)居民財(cái)產(chǎn)的征收補(bǔ)償從來(lái)沒(méi)到如此高的補(bǔ)償程度。中國(guó)加入WTO，國(guó)民待遇原則應(yīng)予貫徹，在征收補(bǔ)償方面，國(guó)內(nèi)公民與外國(guó)公民應(yīng)一視同仁，在修改法律時(shí)應(yīng)考慮到提高國(guó)內(nèi)居民財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。